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Projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion

 

B. DIFFÉRENTES ÉTUDES PLAIDENT EN FAVEUR DE LA GÉNÉRALISATION DU RSA

1. Des travaux d'experts concluent à l'intérêt du RSA

Différentes études ont été menées, qui soulignent l'intérêt théorique du revenu de solidarité active, notamment celle du Conseil d'analyse économique7(*), même s'il reste relativement prudent.

De son côté, le Conseil d'orientation pour l'emploi8(*) note l'intérêt du dispositif mais souligne la nécessité d'une démarche globale touchant à la fois les droits connexes et les autres prestations ainsi que l'articulation avec l'assurance chômage et le service public de l'emploi.

Une autre étude récente menée par deux économistes, MM. Denis Anne et Yannick L'Horty9(*), en partant d'un inventaire des prestations sociales et/ou extralégales offertes en 2007 dans 13 villes - dont Paris, Lyon et Marseille -, tend également à montrer les effets bénéfiques du RSA.

Selon les simulations effectuées par les auteurs de cette étude, « la mise en oeuvre de ce nouvel instrument redistributif, en remplacement du RMI et de l'API, produirait des effets spectaculaires sur les gains du retour à l'emploi. Dans la quasi-totalité des villes et pour presque toutes les configurations familiales, le retour à l'emploi deviendrait toujours un parcours gagnant : sur les 91 situations simulées (7 cas types dans 13 villes), 2 seulement continuent de connaître une plage de baisse des revenus et sur une étendue très étroite ».

En outre, ces auteurs estiment que l'architecture générale du RSA telle que proposée par le gouvernement, se fondant sur un taux marginal de prélèvement de 38 % en cas de retour à l'emploi (cf. infra partie II), « permet de « faire en sorte que l'emploi rapporte » tout en étant moins coûteux pour les finances publiques que le scénario central de 30 % initialement choisi », lors de la phase expérimentale, en particulier pour l'API.

2. Les premiers résultats des expérimentations sont positifs

a) Près de 15.000 ménages bénéficient du RSA expérimental fin juin 2008

Fin juin 2008, 32 départements, sur les 34 retenus, avaient démarré l'expérimentation du RSA et commencé à verser des prestations.

A cette date, on dénombrait 13.250 ménages expérimentant le RSA au titre du RMI, pour plus de 111.000 allocataires du RMI présents sur ces territoires :

- 12.600 ménages sont des ressortissants du régime général, 650 du régime de protection sociale agricole ;

- 11.100 ménages reçoivent effectivement une allocation de RSA, les autres ménages percevant l'intéressement de droit commun10(*).

S'agissant de l'API, sur près de 20.000 allocataires dans le champ de l'expérimentation, 1.425 ménages étaient inscrits dans le dispositif RSA :

- 1.400 ressortissants du régime général et 25 ressortissants du régime de protection sociale agricole ;

- 900 reçoivent effectivement le RSA.

Au total, on comptabilisait donc, fin juin 2008, 14.675 ménages bénéficiant du RSA expérimental au titre du RMI ou de l'API.

b) Un retour vers l'emploi en moyenne 30 % plus élevé

D'après les premières analyses du comité d'évaluation des expérimentations, et même s'il convient d'être prudent compte tenu du faible recul et de l'échantillon réduit de bénéficiaires, les premiers résultats seraient positifs.

Ainsi, sur les cinq premiers mois d'expérimentation, le taux moyen de retour à l'emploi est régulièrement supérieur (+ 30 %) dans les zones expérimentales par rapport aux zones témoins.

Quel que soit le mois considéré, le taux de retour à l'emploi sur les zones expérimentales est supérieur au taux constaté sur les zones témoins, mais les écarts restent généralement dans l'intervalle de confiance (5 %), et ne sont pas statistiquement significatifs. En revanche, cumulés sur l'ensemble des mois connus, l'écart observé atteint 30 % et est statistiquement significatif. Le comité d'évaluation des expérimentations précise que des analyses complémentaires chercheront à distinguer, dans l'effet attribué au RSA sur l'emploi, ce qui peut être imputé à l'allocation financière et ce qui peut être imputé à l'accompagnement reçu par le bénéficiaire.

D'autre part, le RSA semble bénéficier à un public éloigné de l'emploi. Le rapport du comité d'évaluation relève que, dans les zones expérimentales, les allocataires inscrits au RMI depuis plus de 4 ans représentent le quart des entrants en emploi. Sur les quatre mois connus, ils sont toujours plus nombreux parmi les entrants en emploi dans les zones expérimentales que dans les zones témoins.

Enfin, les premiers résultats font apparaître que les emplois sont majoritairement trouvés dans le secteur marchand (près de 60 %) et que près du tiers des emplois occupés sont qualifiés de « durables » (contrat à durée indéterminée, contrat à durée déterminée de plus de six mois).

c) Des expérimentations qui devront faire l'objet d'une évaluation avant l'entrée en vigueur du RSA généralisé

L'article 1er bis du présent projet de loi, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Etienne Pinte, avec l'avis favorable de la commission et du gouvernement, prévoit que le gouvernement présentera au Parlement, avant l'entrée en vigueur du RSA, le bilan des expérimentations menées en application de la loi TEPA.

Ce rapport devrait donc être remis au Parlement avant le 1er juin 2009. Cette demande d'évaluation est bienvenue, mais l'on peut s'interroger sur les suites qui pourront y être données, d'une part compte tenu de la différence de cadre existant entre ces expérimentations et le RSA généralisé et, d'autre part, dans la mesure où les éléments techniques de ce dispositif auront été fixés par le présent projet de loi.

En outre, on observera que l'article 18 du présent projet de loi met en place un dispositif d'évaluation de la « nouvelle version » du revenu de solidarité active, qui sera très probablement plus utile au Parlement.

Le dispositif d'évaluation du RSA prévu par l'article 18 du présent projet de loi

L'article 18 du présent projet de loi, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des affaires culturelles, avec l'avis favorable du gouvernement qui l'a sous-amendé, détermine le cadre d'évaluation de la généralisation du RSA.

Ainsi, le gouvernement devrait, dans un délai de trois ans à compter de la publication de la loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion, réunir une conférence nationale, associant notamment des représentants des collectivités territoriales, les organisations syndicales de salariés et d'employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel, des associations de lutte contre les exclusions et des représentants des bénéficiaires du revenu de solidarité active.

Cette conférence aurait trois objets : d'une part, elle devrait évaluer la performance du RSA et des autres dispositifs sociaux et fiscaux en matière de lutte contre la pauvreté et d'incitation à la reprise d'activité ; d'autre part, il lui reviendrait d'établir un bilan financier des coûts induits par cette prestation ; enfin elle serait chargée d'analyser les conséquences du RSA sur le recours au temps partiel dans les secteurs marchand et non marchand.

Les travaux de cette conférence nationale seraient préparés par un comité d'évaluation. Celui-ci comprendrait des représentants des départements, de l'Etat, de la Caisse nationale d'allocations familiales, de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole, du service public de l'emploi, des personnalités qualifiées dont la compétence est reconnue en matière d'évaluation des politiques publiques ainsi que des représentants des bénéficiaires du revenu de solidarité active.

Ce comité devrait notamment remettre au gouvernement et au Parlement des rapports d'évaluations intermédiaires, chaque année jusqu'à la tenue de cette conférence nationale. Le gouvernement a précisé qu'il remettrait également chaque année un rapport spécifique permettant d'apprécier les effets de l'intégration des nouvelles contributions dans le bouclier fiscal et du plafonnement global des niches fiscales, « en termes d'équité et de justice fiscales ».

* 7 MM. Pierre Cahuc, Gilbert Cette, André Zylberberg, « Salaire minimum et bas revenus : comment concilier justice sociale et efficacité économique », Conseil d'analyse économique, juillet 2008.

* 8 « Avis du COE sur les conditions de la réussite du RSA pour l'emploi », 23 mai 2008.

* 9 « Les effets du revenu de Solidarité active (rSa) sur les gains du retour à l'emploi », septembre 2008.

* 10 Signalons que près de neuf départements sur dix ont mis en oeuvre une clause de sauvegarde, appliquée lorsque le RSA se révèle moins avantageux financièrement que l'intéressement. Parmi eux, certains ont choisi de l'appliquer de manière « anticipée » : si le montant RSA qui doit être versé à partir du quatrième mois de reprise d'activité est inférieur à ce que l'allocataire aurait touché dans le cadre de l'intéressement, l'allocataire est maintenu dans le système de droit commun et bénéficie de l'intéressement. Il peut à nouveau basculer dans le RSA si sa situation professionnelle change ou après la période des 12 mois d'intéressement. Certains départements réservent l'anticipation aux bénéficiaires déjà en emploi au moment du démarrage des expérimentations. Les personnes bénéficient de l'accompagnement en emploi prévu dans les zones expérimentales indépendamment de l'utilisation de cette clause.