B. L'AJUSTEMENT DES TAXES AFFECTANT LES ENTREPRISES DU MÉDICAMENT ET LES GROSSISTES-RÉPARTITEURS
Votre rapporteur pour avis ayant récemment rendu public un rapport d'information sur la taxation de l'industrie du médicament 22 ( * ) , analysant de façon détaillée la fiscalité applicable à ce secteur, il présentera ici de façon succincte les mesures proposées par le présent projet de loi et les mettra en perspective par rapport aux propositions formulées en juillet 2008.
1. Les mesures proposées par les articles 14 et 17 bis
Le présent projet de loi comporte plusieurs mesures relatives à la fiscalité du médicament, rassemblées au sein de l'article 14 .
a) Le taux de la taxe sur le chiffre d'affaires est rehaussé de 0,6 % à 1 % de manière permanente
Le texte initial du présent projet de loi de financement proposait, dans le 4° du I, pérenniser le taux de 1 % applicable, de façon « exceptionnelle » depuis 2006, à la contribution sur le chiffre d'affaires des entreprises pharmaceutiques.
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La contribution sur le chiffre d'affaires En application des articles L. 245-6 et L. 245-6-1 du code de la sécurité sociale, cette contribution, dont le produit est affecté à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, est due par les entreprises assurant l'exploitation en France d'une ou plusieurs spécialités pharmaceutiques donnant lieu à remboursement par les caisses d'assurance maladie ou des spécialités inscrites sur une liste des médicaments agréés à l'usage des collectivités. Elle est assise sur le chiffre d'affaires hors taxes réalisé en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer au cours d'une année civile au titre des médicaments bénéficiant d'une autorisation de mise sur le marché. Le chiffre d'affaires concerné s'entend déduction faite des remises accordées par les entreprises. Cette contribution avait été instaurée, à titre exceptionnel, par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004, avec un taux fixé à 0,525 %. La loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie a pérennisé ce dispositif et fixé le taux de la contribution à 0,6 %. A titre exceptionnel, ce taux a été fixé à 1,76 % pour la contribution due au titre du chiffre d'affaires réalisé au cours de l'année 2006. Il a été fixé, toujours à titre exceptionnel, à 1 % pour 2007 et 2008. Source : commission des finances |
Il convient de rappeler que l'article 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 prévoyait, initialement, de pérenniser ce taux de 1 %. A la suite de l'adoption, par l'Assemblée nationale, d'un amendement de notre collègue député Yves Bur, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général au nom de la commission des affaires culturelles, le caractère « exceptionnel » du maintien à 1 % du taux de la contribution sur le chiffre d'affaires pour 2008 avait finalement été conservé.
La même analyse a été menée par l'Assemblée nationale cette année : toujours à l'initiative de notre collègue député Yves Bur, elle a redonné à ce taux de 1 % un caractère exceptionnel, limité à l'année 2009.
b) Le taux K est maintenu à 1,4 % en 2009
Le II de l'article 14 fixe le taux K à 1,4 % en 2009, soit le même montant qu'en 2008. Toutefois, il est en réalité plus contraignant, dans la mesure où le champ de la clause de sauvegarde est élargi aux médicaments inscrits sur la « liste en sus » (cf. infra ).
On rappellera que cette clause de sauvegarde, instituée par l'article 31 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, consiste dans le versement, à l'assurance maladie 23 ( * ) , d'une contribution des laboratoires pharmaceutiques lorsque leur chiffre d'affaires global hors taxes réalisé en France au titre des spécialités remboursables a crû plus vite qu'un taux de progression défini en loi de financement de la sécurité sociale.
Ce taux - qui déclenche le mécanisme de la clause de sauvegarde - est appelé « taux K ». Selon les termes de l'article L. 138-10 du code de la sécurité sociale, il correspond au taux de progression de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM), tel qu'il résulte du rapprochement des lois de financement de la sécurité sociale de l'année en cours et des années précédentes.
Les entreprises peuvent être exonérées du paiement de cette contribution si elles choisissent de contracter une convention avec le comité économique des produits de santé (CEPS). Elles s'acquittent alors en contrepartie de remises conventionnelles .
Le taux de contribution (50 %, 60 %, 70 %) varie en fonction du dépassement du « taux K » et s'applique successivement à une tranche déterminée de supplément de chiffre d'affaires constaté par rapport à celui qui aurait résulté si le « taux K » avait été respecté.
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Exemple de calcul de la clause de sauvegarde « On considère un marché dont le chiffre d'affaires hors taxes en année n atteint 18 milliards d'euros. Son taux de croissance t entre n et n+1 s'établit à 3,5 % pour un « taux K » de 1 %. Le chiffre d'affaires hors taxes (CAHT) s'élève donc à 18,63 milliards d'euros en n+1 contre 18,18 milliards d'euros si le « taux K » avait été respecté. Le dépassement atteint ainsi 450 millions d'euros. Cette somme va faire l'objet de la taxation selon le barème suivant, conformément à l'article L. 138-10 alinéa 1 du code de la sécurité sociale : * 1 ère tranche : pour t compris entre k et k+0,5 , taux de contribution = 50 % ; * 2 e tranche : pour t compris entre k+0,5 et k+1 , taux de contribution = 60 % ; * 3 e tranche : pour t supérieur à k+1 , taux de contribution = 70 %. Le calcul de la taxe est le suivant : * 1 ère tranche : CAHT n × (k+0,5 - k) × 50 % = 18.000 × (1,5-1) × 50 % = 45 millions d'euros ; * 2 e tranche : CAHT n × (k+1 - k+0,5) × 60 % = 18.000 × (2-1,5) × 60 % = 54 millions d'euros ; * 3 e tranche : CAHT n × (t - k+1) × 70 % = 18.000 × (3,5-2) × 70 % = 189 millions d'euros. NB : 18.000 × (1,5-1) + 18.000 × (2-1,5) + 18.000 × (3,5-2) = 18.000 × (t- k) = 450 millions d'euros. Le montant de la clause de sauvegarde atteint donc, dans cet exemple, 288 millions d'euros. » Source : commission des comptes de la sécurité sociale, rapport de septembre 2007 |
Le montant global ainsi calculé est ensuite réparti entre les entreprises redevables selon trois critères :
- le niveau brut du chiffre d'affaires, pour 30 % ;
- la progression du chiffre d'affaires, pour 40 % ;
- les frais de publicité, pour 30 %.
En outre, en application de l'article L. 138-12 du code de la sécurité sociale, le montant de la contribution ne peut excéder, pour chaque entreprise assujettie, 10 % du chiffre d'affaires hors taxes.
Dans son rapport précité sur la taxation de l'industrie du médicament, votre rapporteur pour avis avait relevé la variation erratique du taux K au cours des années passées. Ainsi, au titre de l'année 2000, l'article 29 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 a fixé un seuil de déclenchement de la contribution à 2 %, déconnecté de tout lien avec l'ONDAM. L'article 49 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 a, quant à lui, substitué au taux de progression de l'ONDAM, pour le seuil de déclenchement de la contribution, un taux de progression fixé à 3 % . De même, l'article 23 de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 a arrêté un « taux K » spécifique de 3 % pour 2002. Celui-ci a ensuite été fixé à 4 % 24 ( * ) en 2003 et à 3 % 25 ( * ) en 2004. Quant aux années 2005, 2006 et 2007, les seuils de déclenchement de la clause de sauvegarde ont été définis par la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie 26 ( * ) . La valeur choisie - 1 % - s'est avérée très en deçà du taux de croissance des dépenses de santé sur cette période.
c) Les médicaments inscrits sur la « liste en sus » feront l'objet d'une régulation plus forte, en étant inclus dans le champ de la clause de sauvegarde
Le 1° du I de l'article 14 tend par ailleurs à inclure, dans le champ de la clause sauvegarde, le chiffre d'affaires réalisé par les entreprises pharmaceutiques au titre des médicaments inscrits sur la « liste en sus », visée à l'article L. 1622-22-7 du code de la sécurité sociale.
L'Etat fixe ainsi la liste des spécialités pharmaceutiques bénéficiant d'une autorisation de mise sur le marché dispensées aux patients hospitalisés dans les établissements de santé qui peuvent être prises en charge, sur présentation des factures, par les régimes obligatoires d'assurance maladie en sus des prestations d'hospitalisation, ainsi que les conditions dans lesquelles certains produits et prestations mentionnés à l'article L. 165-1 peuvent faire l'objet d'une prise en charge en sus de ces prestations d'hospitalisation.
Ce dispositif dérogatoire est prévu afin de garantir le financement des produits particulièrement onéreux, dont l'introduction dans les tarifs des groupes homogènes de séjour (GHS), n'est pas adaptée.
L'article 14 prévoit ainsi que la contribution des laboratoires pharmaceutiques sera due lorsque leur chiffre d'affaires global hors taxes réalisé en France au titre des spécialités remboursables et de celles inscrites sur la liste en sus aura crû plus vite que le taux K, fixé à 1,4 %.
L'exposé des motifs précise, par ailleurs, que ces contributions viendront en déduction des dépenses de médicament et non plus en recettes de l'assurance maladie. Cette interprétation ne donne pas lieu à disposition législative. Votre rapporteur pour avis en prend acte mais s'interroge sur la portée de cette mesure, qui ne suffira pas à rendre lisible le système actuel de régulation des dépenses de médicament .
d) Les modalités de versement de la contribution sur les dépenses de promotion sont revues
Enfin, les 2° et 3° du I l'article 14 prévoient également de revoir les modalités de versement, par les entreprises pharmaceutiques, des contributions sur les dépenses de promotion du médicament et des dispositifs médicaux.
Ces contributions sont versées au plus tard le 1 er décembre de chaque année, en application des articles L. 545-5-1 A et L. 245-5-5 du code de la sécurité sociale. L'exposé des motifs du présent projet de loi note que ce versement tardif pèse sur la trésorerie de la CNAMTS et de la Haute autorité de santé.
L'article 14 prévoit ainsi de mettre en place un paiement fractionné de ces contributions :
- la moitié au plus tard le 1 er juin de chaque année ;
- le solde au plus tard le 1 er décembre.
On rappellera que cette contribution fait l'objet d'appréciations contradictoires, comme le montre l'encadré qui suit.
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La contribution sur les dépenses de publicité *En application des articles L. 245-1 à L. 245-5-1-A du code de la sécurité sociale, cette contribution, dont le produit est affecté à la CNAMTS et à la HAS, est due par les laboratoires dont le chiffre d'affaires dépasse 15 millions d'euros. La contribution est assise sur les frais de prospection et d'information des praticiens (rémunération des visiteurs médicaux auprès des médecins de ville et des établissements de santé ; remboursement des frais de transport, de repas ou d'hébergement de ces visiteurs ; frais de publication et d'achat d'espaces publicitaires, à l'exception de la presse médicale spécialisée). L'assiette de la contribution fait l'objet d'un abattement. Le taux de la contribution due par chaque entreprise est calculé selon un barème progressif, comprenant quatre tranches. * Cette contribution est fortement contestée par l'industrie. Le LEEM a ainsi indiqué à votre rapporteur spécial que « son intérêt n'apparaît plus aujourd'hui manifeste dans la mesure où les dépenses promotionnelles sont encadrées par une charte de la visite médicale en ville (...) élaborée par la HAS et appliquée par le Comité économique des produits de santé ». En outre, il note que cette contribution « est de fait devenue une taxe sur l'emploi de visiteur médical injustifiée depuis la conclusion de la charte de la visite médicale, sa mise en oeuvre et les sanctions de son inobservation. Cette pénalité sur l'emploi est lourde : plus de 1 % du chiffre d'affaires, près de 10 % des dépenses de promotion. Sa non déductibilité n'est pas comprise. Son apport à la régulation n'est plus déterminant au regard des autres taxes, redevances ou remises, ou au regard de l'impact des politiques de prix ou de définition des génériques. Son illisibilité de taxe complexe et non déductible sur l'emploi de visiteur médical pose aujourd'hui, dans une perspective d'attractivité de la France y compris par une simplification de sa fiscalité, le problème de sa pure et simple suppression ». * Un récent rapport de l'inspection générale des affaires sociales 27 ( * ) va à l'encontre de cette vision . Il note ainsi que « l'industrie pharmaceutique, à travers l'importance des moyens qu'elle déploie pour la promotion [des médicaments], est un acteur prééminent dans le dispositif d'information des médecins. Elle y consacre au moins 3 milliards d'euros, aux trois-quarts sous la forme de la visite médicale, et encore cette estimation est-elle certainement sous-évaluée. L'information ainsi délivrée dans une perspective commerciale est affectée de biais structurels (sur-valorisation des produits promus, dévalorisation des produits anciens notamment dès lors qu'ils sont génériqués...). La mise en place récente d'une charte de la qualité de la visite médicale ne devrait pas corriger en profondeur ces déficiences . Les médecins, conscients de ces biais, accordent peu de crédibilité à la visite médicale mais restent majoritairement attachés à ce mode d'information pratique, adapté à leurs besoins et gratuit. Malgré le recul critique des médecins, la visite médicale a eu une influence certaine sur les prescriptions . (...) Si cette influence peut être bénéfique lorsque les objectifs commerciaux (expansion de la prescription) sont congruents avec les exigences du bon usage, cette congruence est loin d'être systématique. Enfin, la visite médicale, financée en fait par la collectivité à travers les prix administrés du médicament, s'avère un moyen très coûteux d'apporter de l'information aux généralistes : plus de 25.000 euros par médecin généraliste et par an ». L'IGAS estime ainsi qu'« une action plus vigoureuse des pouvoirs publics en matière de production et de diffusion de l'information sur le médicament doit s'accompagner d'une régulation du volume de l'effort promotionnel des laboratoires . Il serait aberrant pour les finances publiques que les institutions publiques soient conduites à déployer des moyens importants, simplement pour faire contrepoids aux initiatives de l'industrie pharmaceutique. Un désarmement commercial organisé est aussi dans l'intérêt des laboratoires. Il s'avère que l'on dispose des outils pour organiser ce désarmement à travers soit la taxe sur la promotion soit les objectifs quantitatifs par classe. Il appartient aux pouvoirs publics d'utiliser ces outils dans le cadre d'une politique clairement affichée : réduction progressive de moitié des dépenses de promotion ». |
e) Un allègement de la charge pesant sur les grossistes-répartiteurs
L'Assemblée nationale a, par ailleurs, adopté un nouvel article 17 bis , à l'initiative de notre collègue député Yves Bur, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général au nom de la commission des affaires culturelles, contre l'avis du gouvernement, qui a toutefois levé le gage.
Cet article vise à exonérer les grossistes-répartiteurs du paiement de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés, pour la part de leur chiffre d'affaires qui dépasse la marge de 400 euros.
En application de l'article L. 138-1 du code de la sécurité sociale, les grossistes répartiteurs doivent aujourd'hui acquitter une contribution assise sur leur chiffre d'affaires hors taxes réalisé en France auprès des pharmacies d'officine, des pharmacies mutualistes et des pharmacies de sociétés de secours minières au titre des spécialités inscrites sur la liste des médicaments remboursables, à l'exception des médicaments orphelins. Pour la détermination de l'assiette de cette contribution, il n'est tenu compte que de la partie du prix de vente hors taxes aux officines inférieure à un montant de 150 euros augmenté de la marge maximum que les entreprises visées à l'alinéa précédent sont autorisées à percevoir sur cette somme.
L'article 17 bis prévoit que, pour les sociétés et entreprises assujetties à cette contribution, sont exclus de l'assiette de la C3S : le chiffre d'affaires retenu pour asseoir cette contribution et la partie supérieure à 400 euros du prix de vente hors taxe aux officines des spécialités pharmaceutiques remboursables augmenté de la marge maximum que ces entreprises sont autorisées à percevoir sur cette somme. Dans le droit en vigueur, le chiffre d'affaires sur lequel porte la contribution due par les grossistes en application de l'article L. 138-1 est déjà exclu de l'assiette de la C3S.
Notre collègue député Yves Bur, rappelant que la marge des grossistes-répartiteurs a été plafonnée à 400 euros, juge légitime de les exonérer de la C3S sur cette partie du chiffre d'affaires.
M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a indiqué que le chiffre d'affaires sur lequel porte la contribution due par les grossistes est déjà exclu de l'assiette de la C3S, ce qui revient à exclure de l'assiette de la C3S la partie du prix du médicament inférieure à 150 euros. Il a jugé inopportun d'aller au-delà et a précisé que le coût de cet amendement pouvait être évalué à 1,5 million d'euros.
Dans son rapport sur la taxation de l'industrie du médicament, votre rapporteur pour avis avait jugé nécessaire de continuer à réduire les coûts de distribution du médicament.
Dans ce contexte, et faute de réels arguments justifiant cette exonération , il est réservé sur le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, dont le coût a été évalué par le gouvernement à 1,5 million d'euros.
En outre, de manière plus générale , il n'apparaît pas opportun d'ouvrir une telle brèche dans le mécanisme d'assujettissement à la C3S .
C'est la raison pour laquelle votre rapporteur pour avis vous présente un amendement de suppression de cette mesure.
2. Votre rapporteur pour avis souhaite remettre la fiscalité du médicament en perspective
a) La nécessité de donner une perspective pluriannuelle
Dans son rapport d'information précité de juillet 2008, votre rapporteur pour avis avait jugé nécessaire de remettre en perspective la fiscalité applicable à l'industrie du médicament.
Les dispositions de l'article n'y contribuent aucunement, et moins encore à l'issue de l'examen du présent projet de loi de financement par l'Assemblée nationale.
Dans ces conditions, votre rapporteur pour avis vous présente deux amendements tendant à :
- fixer à 1 % le taux de la contribution sur le chiffre d'affaires au titre des années 2009, 2010 et 2011 ;
- fixer à 1,4 % le taux K au cours de la même période.
La première préconisation de votre rapporteur spécial consiste à replacer l'instrument fiscal dans un cadre pluriannuel, afin de donner plus de sécurité et de visibilité aux entreprises. Il est nécessaire d'assurer une plus grande stabilité des règles fiscales applicables à l'industrie du médicament, et donc d'éviter de recourir à des dispositifs de taxation « exceptionnels ». Les fluctuations incessantes de la législation fiscale sont contreproductives en termes d'image et déstabilisantes pour l'industrie, sans pour autant être efficaces sur le long terme du point de vue du redressement des comptes publics.
b) L'intérêt de conforter et de préciser le rôle du Conseil stratégique des industries de santé
Votre rapporteur pour avis souhaite également donner un rôle accru au Conseil stratégique des industries de santé. En effet, une meilleure visibilité pour les entreprises suppose un meilleur pilotage global de notre système de régulation du secteur du médicament .
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Le Conseil stratégique des industries de santé (CSIS) Le CSIS a été créé en 2004, par le gouvernement, dans le but d'établir un dialogue entre l'Etat et les industriels sur les moyens de maintenir et renforcer l'attractivité de la France dans le secteur de la santé. Le CSIS s'est réuni à trois reprises : le 29 septembre 2004, le 25 avril 2005 et le 5 février 2007. Lors de sa dernière réunion, présidée par M. Xavier Bertrand, alors ministre de la santé et des solidarités, et M. François Loos, alors ministre délégué à l'industrie, étaient représentés huit industriels des secteurs du médicament, du diagnostic et des dispositifs médicaux implantés en France : les laboratoires IPSEN, Sanofi-Aventis, Roche, Takeda France, Biomérieux, Becton Dickinson France, Lilly, GlaxoSmithKline (GSK), ainsi que l'agence française pour les investissements internationaux (AFII), le comité économique des produits de santé (CEPS) et le LEEM. Partant d'une vision partagée de la nécessité de faire de la France un pays majeur des sciences du vivant, le CSIS a décidé plusieurs mesures concrètes, dont notamment en 2004 et 2005 : - la création d'un centre national de gestion des essais cliniques à promotion industrielle (CeNGEPS) destiné à permettre d'augmenter le potentiel de réalisation d'essais cliniques, d'améliorer leur qualité, et d'établir une harmonisation des procédures entre centres d'essais et organisation de la recherche clinique dans les établissements de santé ; - la mise en place de crédits de remise pour des entreprises ayant réalisé des investissements industriels et/ou de recherche sur le territoire européen ; - la création d'un centre de ressources de modèles expérimentaux de cancer (projet CREMEC) devant permettre le recensement et le développement de modèles expérimentaux de cancer validés et caractérisés, spécialisé dans un premier temps sur le cancer du colon. En 2007 , quatre thèmes ont été abordés : l'élaboration d'une stratégie commune de développement entre l'Etat et les industriels du secteur du médicament ; l'encouragement à la recherche et à l'innovation ; l'accès des malades aux médicaments ; le développement de partenariats entre l'Etat et les industries de santé pour prévenir et traiter efficacement les situations de crise sanitaire. Lors de son audition devant les membres de la mission de contrôle et d'évaluation des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) de l'Assemblée nationale*, M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a indiqué que le CSIS se réunirait, de nouveau en 2008, afin de relancer son action . Les thèmes, qui devraient y être abordés, seront : l'indépendance sanitaire, les infrastructures propices au développement des activités de recherche et de production de médicaments sur notre territoire, ainsi que la recherche et l'innovation. *Mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale, rapport d'information n° 848 (XIII ème législature) de notre collègue députée, Catherine Lemorton. |
Le Conseil stratégique des industries de santé apparaît être un lieu idéal pour faire émerger cette vision globale des enjeux et assurer un réel pilotage stratégique. Sa composition devrait toutefois être revue , afin que l'Union nationale des caisses d'assurance maladie ( UNCAM ), en particulier, y soit représentée. En effet, seuls l'AFII et le CEPS sont aujourd'hui présents aux côtés des ministres, du côté des pouvoirs publics. Ceci permettrait ainsi d'avoir une vision transversale des enjeux.
Votre rapporteur pour avis vous propose donc un amendement portant article additionnel après l'article 14, donnant une base législative à ce conseil. Il prévoit une réunion annuelle de cette instance , qui donnera lieu à des observations transmises au Parlement avant le 15 septembre.
Afin d'aborder les enjeux de manière transversale, l'amendement prévoit la participation des ministres chargés de la santé, du budget et de l'industrie.
Il inclut également également dans la composition de ce conseil un représentant de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie , et ce afin d'avoir une vision d'ensemble de la régulation du secteur du médicament et de la politique industrielle menée en faveur de ce secteur.
* 22 « Taxation de l'industrie du médicament : mettre la fiscalité en perspective », rapport d'information n° 427 (2007-2008).
* 23 Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), caisse nationale d'assurance maladie des professions indépendantes (CANAM), régimes des exploitants et salariés agricoles.
* 24 Article 17 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003.
* 25 Article 16 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004.
* 26 Loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie.
* 27 Pierre-Louis Bras, Pierre Ricordeau, Bernadette Roussille, Valérie Saintoyant, « L'information des médecins généralistes sur le médicament », rapport n° RM 2007-136P (septembre 2007).