Projet de loi de finances pour 2009 : Enseignement scolaire

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Avis n° 100 (2008-2009) de M. Jean-Claude CARLE, Mmes Françoise FÉRAT et Brigitte GONTHIER-MAURIN, fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 20 novembre 2008

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• INTRODUCTION
  
• PREMIÈRE PARTIE - LE BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE : PASSER D'UNE LOGIQUE DE DÉPENSES À UNE LOGIQUE D'INVESTISSEMENT ET D'ÉVALUATION
  
  • I. LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2009 : VERS UN ENRICHISSEMENT DE L'OFFRE ÉDUCATIVE À MOYENS QUASI CONSTANTS
    
    • A. LE BUDGET POUR 2009 TRADUIT LA VOLONTÉ DE PROPOSER DE NOUVEAUX SERVICES GRATUITS À TOUS LES ÉLÈVES
      
      • 1. L'accompagnement individualisé, nouvel horizon des politiques scolaires
        
      • 2. L'accueil des élèves handicapés, une priorité maintenue
        
    • B. L'OPTIMISATION DE LA GESTION DES POLITIQUES SCOLAIRES PERMET DE CONTENIR L'ÉVOLUTION DU BUDGET DE LA MISSION
      
      • 1. Le schéma d'emplois du ministère de l'éducation nationale est volontariste
        
        • a) Développer le financement sur projet des associations complémentaires
          
        • b) Mettre à profit les compétences des maîtres spécialisés
          
        • c) Tenir compte des évolutions démographiques
          
        • d) Des informations parfois contradictoires
          
        • e) Une réforme des concours dont les effets sont anticipés
          
        • f) Des suppressions de postes administratifs liées à l'essor de nouvelles applications informatiques
          
      • 2. La gestion des ressources humaines du ministère offre encore d'indiscutables marges de progrès
        
        • a) Des surnombres en baisse
          
        • b) Un remplacement qui reste largement optimisable
          
        • c) Des non titulaires encore nombreux
          
        • d) Une gestion des affectations à optimiser
          
        • e) Des décharges encore significatives
          
        • f) Un dispositif « seconde carrière » toujours balbutiant
          
      • 3. Les contours de la mastérisation du recrutement restent encore flous
        
      • 4. Les débuts de la revalorisation des personnels dans l'éducation nationale
        
  • II. DES POLITIQUES SCOLAIRES PROFONDÉMENT RÉFORMÉES, QUI RENDENT NÉCESSAIRES LA CONCERTATION ET L'ÉVALUATION
    
    • A. UNE ÉCOLE EN PROFONDE MUTATION
      
      • 1. Une école primaire refondée
        
      • 2. Une réforme du lycée encore « en pointillé »
        
      • 3. Un collège qui reste encore le grand absent des réformes
        
    • B. UN SERVICE PUBLIC DE L'ÉDUCATION QUI DOIT CONTINUER DE S'OUVRIR À L'ENSEMBLE DE LA COMMUNAUTÉ ÉDUCATIVE
      
      • 1. Rassembler l'ensemble des personnels
        
      • 2. Reconnaître la contribution apportée par les classes sous contrat au service public de l'éducation
        
      • 3. Associer les parents d'élèves à la réflexion
        
      • 4. Concevoir les réformes avec les collectivités territoriales qui auront à les mettre en oeuvre
        
      • 5. Construire une école ouverte sur le monde socio-économique
        
    • C. DÉVELOPPER UNE ÉVALUATION QUI RESTE ENCORE PERFECTIBLE
      
      • 1. Des indicateurs de performances encore trop peu renseignés
        
      • 2. Des évaluations qui doivent être renforcées et rendues publiques afin de mettre fin aux débats
        
      • 3. Des données impossibles à comparer d'une composante du service public de l'éducation à une autre
        
• DEUXIÈME PARTIE - LES RISQUES D'UNE REVALORISATION À MARCHE FORCÉE
  
  • I. EN AVAL, L'IMPÉRATIF DE SOUPLESSE ET DE PRAGMATISME
    
    • A. LE BACCALAURÉAT PROFESSIONNEL EN 3 ANS, UN REMÈDE QUI POURRAIT SE RÉVELER PIRE QUE LE MAL
      
      • 1. A l'origine du baccalauréat professionnel en 3 ans, un diagnostic indiscutable
        
      • 2. Des expérimentations aux résultats en demi-teinte
        
      • 3. Une généralisation hâtive, un accompagnement pédagogique incertain
        
      • 4. Un risque d'abaissement du niveau de qualification global
        
      • 5. Au total, une opportunité pour certains élèves, un risque d'échec pour les autres et un mixage des effectifs qui reste loin d'être assuré
        
    • B. LA REVALORISATION DES CARRIÈRES DES PROFESSEURS DE LYCÉE PROFESSIONNEL, UNE NÉCESSITÉ À LAQUELLE NE RÉPONDENT ENCORE QUE DE TIMIDES AVANCÉES
      
      • 1. La condition matérielle et morale des professeurs de lycée professionnel a connu quelques avancées
        
      • 2. L'inégalité entre les corps reste encore patente
        
      • 3. La question du statut des professionnels enseignants n'est toujours pas réglée
        
    • C. LA PROMOTION DE L'APPRENTISSAGE NE PEUT SE SUBSTITUER À UNE RÉFLEXION SUR L'ÉVOLUTION DE LA VOIE SCOLAIRE 
      
      • 1. Les diplômés de l'enseignement professionnel sous statut scolaire s'insèrent moins bien à court terme que les apprentis, mais l'écart se réduit avec le temps
        
      • 2. Les taux de réussite aux examens restent encore très inférieurs pour les élèves de l'apprentissage
        
      • 3. L'apprentissage est d'autant plus fécond qu'il intervient en fin de parcours, avec un niveau élevé de connaissances générales
        
      • 4. Entre panacée et renoncement, construire une image juste de l'apprentissage
        
  • II. EN AMONT, L'ORIENTATION DOIT DEVENIR LA PRIORITÉ AU SEIN D'UN COLLÈGE UNIQUE QUI RESTE POUR L'HEURE UN COLLÈGE GÉNÉRAL
    
    • A. UNE ORIENTATION VERS L'ENSEIGNEMENT PROFESSIONNEL QUI N'EST JAMAIS RÉELLEMENT PRÉPARÉE
      
      • 1. Des enseignements essentiellement généraux
        
      • 2. Un parcours de découverte des métiers et des formations fort peu innovant
        
      • 3. Un stage d'observation très largement formel
        
      • 4. Un enseignement de découverte professionnelle qui joue trop souvent le rôle d'une présélection
        
      • 5. Un impératif d'orientation qui n'est de la compétence de personne
        
    • B. FAIRE DE L'ORIENTATION L'OBJECTIF CENTRAL DE L'ORGANISATION DES ÉTUDES AU COLLÈGE
      
      • 1. Attribuer à un adulte référent la responsabilité première en matière d'orientation
        
      • 2. Pérenniser le corps des conseillers d'orientation-psychologues, à présent menacé de disparition
        
      • 3. Mutualiser les stages d'observation
        
      • 4. Élargir la découverte professionnelle « 3 heures » pour en faire l'outil d'une ouverture aux métiers tout au long du premier cycle secondaire
        
• TROISIÈME PARTIE - LE BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE POUR 2009 : REFUSER LA PÉNURIE
  
  • I. UN BUDGET EN TRÈS LÉGÈRE PROGRESSION QUI NE PERMETTRA PAS DE RÉPONDRE AUX BESOINS
    
    • A. UN BUDGET QUI N'EST À LA HAUTEUR NI DES ATTENTES NI DES BESOINS
      
      • 1. Une très faible croissance budgétaire attendue en 2008 et un plafond d'emplois qui poursuit sa baisse
        
      • 2. Des suppressions d'emplois qui se traduisent par une forte réduction de la masse salariale du programme
        
      • 3. Des réductions d'emplois qui se poursuivent à un rythme insoutenable dans l'enseignement public
        
      • 4. Des engagements à l'endroit de l'enseignement privé du temps plein qui ne sont toujours pas tenus
        
      • 5. Un enseignement privé du rythme approprié qui continue à supporter l'essentiel des mesures d'économie en exécution
        
      • 6. Une gestion budgétaire qui doit être revue en profondeur
        
    • B. UN PROJET DE LOI DE FINANCES OÙ PRÉVALENT DES DÉSÉQUILIBRES ENTRE ENSEIGNEMENT AGRICOLE ET ÉDUCATION NATIONALE
      
      • 1. Un budget en nette progression dans l'éducation nationale
        
      • 2. Un taux de remplacement des départs à la retraite de personnels administratifs plus favorable dans l'éducation nationale
        
      • 3. Des gisements de productivité déjà largement exploités dans l'enseignement agricole
        
      • 4. Une logique de rigueur budgétaire qui contient le développement de l'enseignement agricole
        
  • II. L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE, UNE EXCEPTION REMARQUABLE QUI MÉRITE D'ÊTRE RENFORCÉE
    
    • A. L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE, UN RENFORT BIENVENU DANS LES ZONES RURALES
      
      • 1. Un enseignement à la vocation sociale nettement affirmée
        
      • 2. Des classes de 4e et de 3e qui réussissent souvent là où l'enseignement classique a échoué
        
      • 3. Des diplômes qui ouvrent la voie de l'insertion professionnelle
        
    • B. UN LABORATOIRE D'INNOVATIONS PÉDAGOGIQUES
      
      • 1. Un enseignement qui n'a rien d'un coût à maîtriser, mais tout d'un modèle à imiter
        
      • 2. Une référence dans le débat pédagogique
        
• EXAMEN EN COMMISSION
  
• ANNEXE 1 - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
  

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N° 100

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2009, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME V

^{ENSEIGNEMENT SCOLAIRE}

Par M. Jean-Claude CARLE, Mmes Françoise FÉRAT
et Brigitte GONTHIER-MAURIN,

Sénateurs.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13^ème législ.) : 1127, 1198 à 1203 et T.A. 204

Sénat : 98 et 99 (annexe n° 13) (2008-2009)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Aux termes de l'article L. 111-1 du code de l'éducation, « l'éducation est la première priorité nationale. »

La mission interministérielle « Enseignement scolaire » témoigne de cet engagement, puisqu'elle constitue, en volume de crédits et en effectifs de personnels, la plus importante du budget général de l'État.

Elle représentera ainsi en 2009 16,28 % des crédits de paiement du budget général, soit 59,991 milliards d'euros.

Les crédits de paiement destinés au financement des politiques retracées au sein de la mission « Enseignement scolaire » augmenteront dès lors en 2009 de 1,59 %.

Cette mission est constituée de six programmes. Les cinq premiers relèvent du ministère de l'éducation nationale, le sixième étant de la compétence du ministre de l'agriculture et de la pêche.

Il s'agit :

- du programme 140 « Enseignement scolaire public du premier degré », composé de 7 actions ;

- du programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré », composé de 13 actions ;

- du programme 230 « Vie de l'élève », composé de 5 actions ;

- du programme 139 « Enseignement privé du premier et du second degrés », composé de 12 actions ;

- du programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale », composé de 10 actions ;

- du programme 143 « Enseignement technique agricole », composé de 5 actions.

Prenant acte de la nouvelle architecture budgétaire en vigueur depuis 2006, votre commission aborde l'analyse transversale du budget de la mission « Enseignement scolaire » pour 2009 selon trois axes complémentaires :

- l'avis de M. Jean-Claude Carle (Première partie) sur le budget de l'enseignement scolaire stricto sensu retrace les grandes évolutions des dotations destinées aux programmes conduits par le ministère de l'éducation nationale et examine les priorités des politiques éducatives qui seront mises en oeuvre en 2009 ;

- l'avis de Mme Brigitte Gonthier-Maurin (Deuxième partie) est consacré à l'enseignement professionnel relevant de l'éducation nationale, ainsi qu'à l'analyse des actions consacrées à l'information et l'orientation, à l'aide à l'insertion, à l'apprentissage, à la formation continue des adultes et à la validation des acquis de l'expérience ;

- l'avis de Mme Françoise Férat (Troisième partie) porte sur les crédits du programme « Enseignement technique agricole ».

L'Assemblée nationale a adopté en seconde délibération le 18 novembre dernier un amendement du Gouvernement minorant les crédits de la mission « Enseignement scolaire » à hauteur de 26,14 millions d'euros se répartissant comme suit :

- 314 613 d'euros sur le programme « Enseignement scolaire public du premier degré » ;

- 11,14 millions d'euros sur le programme « Enseignement scolaire public du second degré » ;

- 3,73 millions d'euros sur le programme « Vie de l'élève » ;

- 4,56 millions d'euros sur le programme « Enseignement privé du premier et du second degrés » ;

- 4,45 millions d'euros sur le programme « Soutien de la politique de l'éducation nationale » ;

- 1,91 millions d'euros sur le programme « Enseignement technique agricole ».

PREMIÈRE PARTIE - LE BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE : PASSER D'UNE LOGIQUE DE DÉPENSES À UNE LOGIQUE D'INVESTISSEMENT ET D'ÉVALUATION

Le budget de la mission « Enseignement scolaire », hors programme 143 « Enseignement technique agricole » s'élèvera en 2009 à 58,74 milliards d'euros en crédits de paiement et progressera en conséquence de 1,61 %. Une fois de plus, les politiques scolaires relevant du ministère de l'éducation nationale seront donc le premier poste de dépenses du budget général de l'État.

Votre rapporteur souhaite le souligner d'emblée, l'importance de cette dépense est à la hauteur des enjeux qui la sous-tendent : pour une large part, les politiques scolaires sont en effet au coeur de l'avenir de la Nation, dont elles déterminent en grande partie les contours.

La dépense d'éducation doit donc être avant tout envisagée comme un investissement, ce qui suppose de se détacher de deux attitudes également excessives :

- la première, empreinte d'une pure logique de moyens, verrait dans la progression constante du budget de l'éducation nationale la condition nécessaire et suffisante de la réussite des politiques scolaires. Elle a trouvé un vigoureux démenti dans la stagnation des résultats du système éducatif au moment même où son budget entamait ces vingt dernières années un cycle de croissance très forte ;

- la seconde, sous-tendue par une pure logique d'économies, envisagerait les politiques scolaires comme un simple coût à maîtriser, la tâche principale du ministre de l'éducation nationale consistant alors en l'allègement de l'administration dont il dispose. Cette attitude n'est toutefois pas tenable, un système scolaire performant supposant une dépense forte : pour accueillir, former et éduquer les 12 millions d'élèves qui fréquentent les établissements scolaires, il faut en effet nécessairement mobiliser un nombre très important d'enseignants et de personnels.

A rebours de ces deux attitudes doit donc prévaloir la conviction que la dépense d'éducation est un investissement majeur, que la nation consent afin de préparer son avenir. Mais l'effort financier même qu'acceptent les citoyens oblige en retour l'École : celle-ci se doit en effet atteindre des résultats.

Il y va non seulement de l'obligation élémentaire, qui pèse sur toutes les administrations de l'État, de bien gérer les deniers publics, mais aussi de la nécessité d'atteindre les objectifs que la nation fixe au système éducatif.

Ces objectifs sont en effet cruciaux : c'est en effet à l'École qu'il revient, avec les familles, de faire des jeunes élèves des citoyens et des individus épanouis, bien insérés sur le plan social comme sur le plan économique.

Cette obligation générale s'en double d'une autre, celle de garantir à tous les élèves cette réussite, dont les modalités varient selon la personnalité de chacun, ce qui suppose de parvenir à neutraliser tous les effets de la diversité des positions et des ressources sociales dont chaque jeune peut bénéficier.

C'est là une ambition très forte, qui reste propre à l'école républicaine. Si elle définit un horizon à atteindre, cet idéal même nous oblige.

A cet égard, votre rapporteur souhaite rappeler que les résultats du système scolaire sont encore très profondément perfectibles :

- dans les années 1950, 29 % des élèves des quatre grandes écoles considérées comme les plus sélectives venaient des milieux populaires ; à présent, ils ne sont plus que 9 % ;

- près de 6 enfants sur 10 dont les parents sont ouvriers non qualifiés ou inactifs sortent du système scolaire sans avoir atteint le baccalauréat.

De même, si la massification de l'enseignement secondaire a conduit à une démocratisation partielle, un nombre substantiel de jeunes n'accèdent encore à aucune qualification : en 2006-2007, c'est le cas de 7,6 % des élèves qui sortiront sans diplôme de niveau IV ou de niveau V.

Or le destin scolaire de ces élèves se décide très tôt : les évaluations à l'entrée en 6^e ont ainsi une valeur prédictive suffisamment importante pour en devenir inquiétante.

Ainsi un élève que les évaluations d'entrée en 6^e classe placent dans le dernier quart à 9 chances sur 10 de ne pas accéder à l'enseignement supérieur et 1 chance sur 4 d'obtenir le baccalauréat. A l'autre bout du spectre, un élève figurant dans le premier quart aux évaluations à 9 chances sur 10 d'obtenir le baccalauréat et autant d'entrer dans l'enseignement supérieur.

De la même manière, il est extrêmement frappant que la « hiérarchie » des résultats scolaires à l'entrée en 6^e se reproduise de manière très précise : le taux d'accès au baccalauréat est en effet de 93 % pour le premier quartile, de 73 % pour le second quartile, de 51,7 % pour le troisième quartile et enfin de 26,6 % pour le quatrième quartile.

On peut certes se réjouir qu'un quart des élèves connaissant les plus grandes difficultés parviennent tout de même au baccalauréat : sur ce point, il y a une victoire de l'institution scolaire, qui démontre que les inégalités scolaires ne sont pas entièrement figées. Mais prises globalement, celles-ci restent néanmoins extrêmement stables.

NIVEAU ATTEINT PAR LES ÉLÈVES DE LA COHORTE
SELON LEURS CARACTÉRISTIQUES SCOLAIRES À L'ENTRÉE EN SIXIÈME

En %

Source : panel 1989 MEN-DEP

Pour réduire le nombre de sortants sans diplôme et rendre effective la démocratisation du système scolaire, le ministre de l'Éducation nationale a souhaité développer l'offre éducative personnalisée, en direction en particulier des élèves les plus fragiles.

Cet enrichissement des politiques scolaires se fera à budget constant : la progression de la dépense d'éducation est en effet constante dans notre pays depuis plus de vingt-ans, comme le montre le tableau ci-après.

ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE D'ÉDUCATION (*)

(*) y compris formation professionnelle continue.

Source : Ministère de l'Éducation nationale

Cette augmentation de la dépense scolaire est sensible à tous les niveaux, mais est particulièrement sensible dans l'enseignement primaire, où elle s'est traduite par une croissance de 79 % de la dépense par élève depuis 1980.

ÉVOLUTION DE LA DIE PAR NIVEAU D'ENSEIGNEMENT (AU PRIX 2007)

(* La rénovation du compte de l'éducation en 1999 entraîne une modification du montant de la dépense moyenne par élève, qui n'a été recalculée que pour la période 1999-2006. L'évolution entre 1980 et 2007 est donc le produit de deux évolutions : de 1980 à 1999 « ancienne base », puis de 1999 à 2007 « nouvelle base ».)

Source : Ministère de l'Éducation nationale

Cette forte croissance ne s'explique pas simplement par l'accroissement de la part des dépenses financées par le budget de l'État, mais également par une prise en charge de plus en plus significative du coût des politiques éducatives par les collectivités territoriales. Celles-ci financent désormais près de 23 % des dépenses publiques d'éducation.

FINANCEMENT INITIAL DE LA DÉPENSE D'ÉDUCATION (2007)

(*) Le financement initial correspond à ce qui est à la charge effective des financeurs avant transferts entre agents économiques.

(**) y compris financement européen.

Source : Ministère de l'Éducation nationale

A ce titre, elles méritent d'être tout particulièrement associées aux décisions en matière éducative : il y a en effet un paradoxe à faire des collectivités un échelon de financement sans en faire un niveau, si ce n'est de décision, du moins de codécision.

A cet égard, votre rapporteur souhaiterait que la réflexion s'engage sur les modalités d'association des collectivités territoriales aux décisions éducatives nationales.

A l'évidence, si la pédagogie ainsi que la définition des cursus et des programmes relèvent de l'État, la mise en oeuvre des politiques au niveau local pourrait reposer plus largement sur les collectivités territoriales.

Comme le rappelait lors de son audition par votre rapporteur M. Henri Nayrou, président de l'Association nationale des élus de montagne (ANEM), « l'école est un acte de foi, d'espérance et d'engagement ». Ce sentiment, partagé par l'ensemble des élus locaux, explique qu'ils soient prêts à s'investir plus pleinement dans la conduite des politiques éducatives.

Pour atteindre les objectifs que la nation lui fixe, l'institution scolaire a en effet besoin du concours de l'ensemble de la communauté éducative telle qu'elle est définie à l'article L. 111-3 du code de l'éducation : « Dans chaque école, collège ou lycée, la communauté éducative rassemble les élèves et tous ceux qui, dans l'établissement scolaire ou en relation avec lui, participent à l'accomplissement de ses missions.

Elle réunit les personnels des écoles et établissements, les parents d'élèves, les collectivités territoriales ainsi que les acteurs institutionnels, économiques et sociaux, associés au service public de l'éducation. »

Ces quatre piliers de la communauté éducative doivent être mobilisés ensemble pour transformer le visage de notre École. D'emblée, votre rapporteur souhaite donc souligner la nécessité, pour le ministère de l'éducation nationale, de mieux les prendre en compte et de mieux les associer aux prises de décision.

Certains exemples récents ont en effet témoigné des limites que ne tardaient pas à rencontrer des décisions plus ou moins unilatérales, alors même que les différends ne portaient pas tant sur le bien-fondé de ces décisions que sur les conditions de leur mise en oeuvre.

A cet égard, votre rapporteur souhaite souligner l'obligation de « réalisme » qui pèse sur l'ensemble des acteurs publics,  ce réalisme devant permettre de trouver un moyen terme entre l'expression d'une volonté légitime, mais difficilement applicable, et le refus de toute responsabilité nouvelle au nom des difficultés qu'elle comporte. Dans l'entre-deux, il y a en effet un espace, qui est celui de la concertation et de l'association. Votre rapporteur forme le voeu qu'il soit plus systématiquement exploité.

Aux yeux de votre rapporteur, il s'agit de la condition première de la réussite des réformes ambitieuses engagées par le ministère de l'éducation nationale. Ces dernières doivent être saluées, dès lors qu'elles sont mises en oeuvre avec le double souci de mieux gérer les ressources de l'éducation nationale et d'offrir une aide redoublée aux élèves qui en ont le plus besoin.

Rien n'est plus conforme à la logique d'investissement que votre rapporteur appelle de ses voeux.

I. LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2009 : VERS UN ENRICHISSEMENT DE L'OFFRE ÉDUCATIVE À MOYENS QUASI CONSTANTS

A. LE BUDGET POUR 2009 TRADUIT LA VOLONTÉ DE PROPOSER DE NOUVEAUX SERVICES GRATUITS À TOUS LES ÉLÈVES

1. L'accompagnement individualisé, nouvel horizon des politiques scolaires

L'enrichissement de l'offre éducative engagé depuis plus d'un an repose sur un axe directeur principal, la volonté de renforcer l'accompagnement individualisé des élèves.

Autour du temps de classe, qui reste le coeur des politiques éducatives, a donc été développé un ensemble de services qui permettent une prise en charge personnalisée de l'élève. Ces services sont proposés aux élèves et à leurs familles, aucun de ces dispositifs n'étant en soi obligatoire.

Au fondement de ces nouvelles politiques, il y a un double constat :

- le temps de classe ne permet pas de toujours de répondre aux besoins particuliers des élèves ;

-  jusqu'alors, pour répondre aux besoins particuliers de chaque élève, il fallait donc passer par des opérateurs privés qui s'étaient fait une spécialité de ce suivi « sur mesure », qu'il s'agisse des organismes de soutien, des sociétés de séjours linguistiques ou des services de coaching privé qui se développent désormais.

La nouvelle politique scolaire du ministre de l'éducation nationale a donc pour objet de proposer des réponses publiques, scolaires et gratuites à ces besoins, qui n'intéressaient jusqu'ici que des organismes privés, parascolaires et payants.

Ce faisant, M. Xavier Darcos a souhaité donner plus de contenu encore à l'idée selon laquelle « l'école doit être son propre recours ». Votre rapporteur s'en félicite, ces actions contribuant au rétablissement de l'égalité des chances entre les élèves.

Cette nouvelle politique s'est traduite par la création d'une série de nouveaux dispositifs :

- l'accompagnement éducatif, qui est désormais proposé à l'ensemble des élèves de collège ainsi qu'aux écoliers relevant de l'éducation prioritaire. Organisé sous la forme du volontariat, il permet aux élèves qui le souhaitent de suivre des activités sportives ou culturelles ou de bénéficier d'une aide au devoir, le tout à raison de deux heures quatre fois par semaine ;

- les 2 heures de soutien individualisé ou en petit groupe, qui ont été dégagées par la réforme de la semaine scolaire à l'école. Elles s'adressent plus particulièrement aux élèves connaissant des difficultés, qui ont besoin d'un accompagnement particulier en dehors du cadre formel de la classe. Elles permettent également à ces enfants de nouer des relations plus étroites avec leurs enseignants ;

- les stages de remise à niveau organisés pendant les vacances scolaires et proposés aux élèves de CM1 et de CM2 connaissant des difficultés. Ils ont concerné un nombre substantiel d'élèves, qui ont pu là aussi apprendre et travailler autrement.

• BILAN DES STAGES GRATUITS
  PENDANT LES VACANCES DE PRINTEMPS ET D'ÉTÉ
• Période de printemps

Période d'été

Source : Ministère de l'Éducation nationale

Ces dispositifs sont venus en prolonger d'autres, développés après l'adoption de la loi n°2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'École, en particulier les programmes personnalisés de réussite éducative (PPRE).

Les PPRE ont en effet commencé à prendre leur essor en 2007-2008, où ils ont concerné 7,28 % des élèves scolarisés en primaire et 6,36 % des collégiens. Pour l'éducation prioritaire, ces proportions s'élèvent respectivement à 10,71 % et 9,62 %.

Si votre rapporteur se félicite de l'extension progressive de ce dispositif voté il y a maintenant 4 ans et qui arrive désormais à maturité, il regrette que l'articulation des PPRE avec les autres actions engagées par le ministère ne soit pas systématiquement clarifiée.

NOMBRE DE PPRE ORGANISÉS DANS LES ÉCOLES PRIMAIRES (2007-2008)

Source : Ministère de l'Éducation nationale

NOMBRE DE PPRE ORGANISÉS DANS LES COLLÈGES (2007-2008)

Source : Ministère de l'Éducation nationale

Les associations de parents d'élèves se sont ainsi interrogées sur la différence exacte existant entre les différents dispositifs : accompagnement éducatif, heures de soutien, PPRE, tout cela semble parfois se confondre ou se réunir en une masse relativement indistincte.

Pour autant, ces différents dispositifs sont distincts, puisque tous bénéficient de moyens particuliers qui leur sont consacrés. C'est également le cas des PPRE, qui, sous des formes différentes au collège et au lycée, ont une traduction budgétaire qui leur est propre.

Votre rapporteur souhaite néanmoins qu'une synthèse claire des moyens consacrés à ces dispositifs puisse être établie et qu'une évaluation propre à chacun d'eux soit menée. Un chiffrage de la dépense globale d'accompagnement individualisé devrait également être rendu public.

Enfin, votre rapporteur regrette très fortement, à l'instar du rapporteur spécial de la commission des finances, que la question spécialement consacrée à l'accompagnement éducatif dans les questionnaires budgétaires soit restée sans réponse. S'agissant d'un dispositif dont le coût dépasse largement les 300 millions d'euros par an, des précisions sur sa mise en oeuvre et sa traduction financière dans le projet de loi de finances pour 2009 n'auraient sans doute pas été inutiles.

Malgré cet indiscutable besoin de précision et d'évaluation des dispositifs existants, votre rapporteur tient néanmoins à saluer leur essor. Ils témoignent en effet de l'intérêt croissant qu'accorde l'institution scolaire aux besoins singuliers des élèves, et notamment à ceux d'entre eux qui ont de grandes difficultés.

2. L'accueil des élèves handicapés, une priorité maintenue

Longtemps interdite à un grand nombre d'élèves handicapés, pour des raisons qui tenaient tout à la fois aux mentalités et à l'inadaptation des moyens humains et matériels dont disposait le système éducatif, l'institution scolaire s'est désormais largement ouverte à ces enfants qui, comme les autres, ont le droit d'être scolarisés dans l'école de leur quartier.

EFFECTIF TOTAL DES ÉLÈVES HANDICAPÉS
SCOLARISÉS EN MILIEU ORDINAIRE EN 2007-2008
(public et privé source enquête DGESCO/DEPP 2007)

Source : Ministère de l'Éducation nationale

S'il ne sous-estime pas les difficultés que cet accueil peut quelquefois poser, votre rapporteur souhaite saluer sans aucune réserve l'effort considérable accompli par l'éducation nationale. Celui-ci a supposé la mobilisation de moyens particulièrement importants et s'est traduit par un recrutement massif d'auxiliaires de vie scolaire : depuis 2004, leur nombre a en effet triplé.

L'accueil des enfants handicapés s'est également traduit par le développement des structures pédagogiques particulières, dites classes d'intégration scolaire (CLIS) dans le premier degré et unités pédagogiques d'intégration (UPI) dans le second degré. Cet effort se poursuit, avec l'ouverture en 2008-2009 de 500 UPI supplémentaires, ce qui aura permis de quasiment doubler leur nombre entre 2005-2006 et 2008-2009.

ÉVOLUTION DU NOMBRE D'UPI ENTRE 2005ET 2009
(France métro + DOM, public et privé

Source : Ministère de l'Éducation nationale

Il faut toutefois souligner que la scolarisation en CLIS ou en UPI n'est pas recherchée à titre prioritaire : si cela est possible, les élèves fréquentent en effet une classe ordinaire tout en étant accompagnés par un AVS.

Par ailleurs, les élèves ne pouvant être accueillis dans une structure pédagogique particulière implantée dans un établissement ordinaire peuvent être scolarisés dans un établissement médico-social (EMS) où ils suivront des cours délivrés par des enseignants du public (à hauteur de 5 800 ETP) ou du privé agréé (à hauteur de 1 820 ETP).

Au total, il y a eu lieu de souligner la portée et l'intensité de l'effort d'accueil engagé par l'éducation nationale. Pour porter tous ses fruits, celui-ci suppose néanmoins qu'une formation particulière au handicap soit suivie par tous les enseignants et personnels du ministère. Nombreux sont en effet les interlocuteurs rencontrés par votre rapporteur qui, tout en reconnaissant la profondeur et la légitimité de cet effort, soulignaient les difficultés que cette scolarisation pouvait quelquefois poser. Cela ne doit pas conduire à la remettre en cause, mais à réfléchir sur la préparation des personnels à l'exercice de cette nouvelle mission.

LES ASSISTANTS D'ÉDUCATION EN ACTIVITÉ
(hors assistants pédagogiques*)

Champ : Public, France métropolitaine + DOM

Source : Ministère de l'Éducation nationale

B. L'OPTIMISATION DE LA GESTION DES POLITIQUES SCOLAIRES PERMET DE CONTENIR L'ÉVOLUTION DU BUDGET DE LA MISSION

1. Le schéma d'emplois du ministère de l'éducation nationale est volontariste

Le projet de loi de finances pour 2009 est marqué par le souci de maîtriser l'évolution des dépenses d'éducation, afin d'enrichir l'offre scolaire à moyens constants.

Cela se traduit par un schéma d'emplois prévoyant, hors mesures de périmètre et de transfert, des créations et suppressions nouvelles d'emplois à hauteur de 13 500 ETP, soit 4 500 ETPT.

Exprimé en nombre de postes, le schéma d'emplois des programmes de l'éducation nationale se décompose comme suit :

- dans le premier degré, 6 000 emplois d'enseignants ne seront pas reconduits en 2009. En effet, 500 emplois d'enseignants sont créés au titre de la démographie, 3 000 postes sont supprimés en raison de la sédentarisation des réseaux d'aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED), 500 postes ne seront pas maintenus au titre des révisions de mise à disposition ; 3 000 postes enfin ne seront pas reconduits en prévision de la réforme des concours de recrutement ;

- dans le second degré, 6 500 postes d'enseignants au total seront supprimés. En effet, l'évolution de la démographie anticipée se traduira par la suppression de 2 000 postes, l'optimisation du remplacement permettra d'économiser 3 000 emplois, la révision des mises à disposition entraînera la non reconduction de 1 000 postes et 1 000 postes de stagiaires ne seront pas remplacés, au titre tant des besoins anticipés que de la réforme en cours des concours de recrutement. Par ailleurs, 500 postes seront spécialement créés dans les établissements situés dans les zones les plus défavorisées et seront attribués sur projet ;

- s'agissant des personnels administratifs, le schéma d'emploi est neutre : 500 postes seront économisés grâce aux nouvelles applications informatiques, comme CHORUS, mais 500 postes sont prévus afin, le cas échéant, de permettre la création à la rentrée 2009 des établissements publics d'enseignement primaire (EPEP), une proposition de loi en ce sens ayant été déposée à l'Assemblée nationale avec le soutien du Gouvernement ;

- l'enseignement privé sous contrat se verra retirer 1 000 postes d'enseignants en 2009. Au titre de la transposition paritaire des mesures prévues pour le public, 1 100 emplois seront en effet supprimés. Toutefois, dans le cadre du « plan Banlieue » et toujours à parité avec le public, 100 postes supplémentaires seront créés.

TABLEAU D'ÉVOLUTION DU PLAFOND D'EMPLOIS (EN ETPT)

Source : Ministère de l'éducation nationale

Votre rapporteur souhaite d'abord saluer le volontarisme du ministre de l'éducation nationale : le schéma d'emplois pour 2009 est en effet marqué par le souci de respecter le principe du non remplacement d'un départ à la retraite sur deux, valable pour l'ensemble de la fonction publique, sans diminuer pour autant le nombre d'enseignants dans les classes.

C'est là un choix rationnel, efficace et courageux, que votre rapporteur partage entièrement.

a) Développer le financement sur projet des associations complémentaires

Ainsi la révision de la situation des enseignants actuellement mis à disposition d'associations éducatives complémentaires ou d'organismes publics est une décision de bon sens, dès lors qu'elle ne se traduit pas par une baisse unilatérale et systématique des financements prévus pour 2009.

Tel n'est au demeurant pas le cas, puisque si le soutien par mise à disposition est appelé à disparaître, le ministère de l'éducation nationale continuera à financer les associations complémentaires par la voie de subventions attribuées sur projet.

Cela témoigne d'une volonté de bonne gestion des fonds publics. Pour autant, les décisions doivent être prises dans la clarté et ne pas être brutales : il conviendrait à cet égard que le ministère définisse les critères qui lui permettent d'apprécier l'opportunité de maintenir ou non une mise à disposition ou une subvention, en prenant garde à respecter le principe d'égalité de traitement.

Par ailleurs, il va de soi que les associations complémentaires, qui pour nombre d'entre elles remplissent des missions, si ce n'est de service public, du moins d'intérêt public, devraient voir leurs financements préservés : votre rapporteur a à l'esprit notamment les associations accompagnant les élèves handicapés et contribuant à leur accueil en milieu scolaire.

Pour autant, les associations doivent également prendre en compte les nécessités d'une bonne gestion par l'État des emplois publics : le régime de la mise à disposition, s'il avait les avantages de la commodité, n'avait pas vocation à devenir une forme de soutien « institutionnalisé ». Celui-ci doit se traduire par des financements publics et non par l'affectation d'emplois de fonctionnaires hors de la sphère publique.

b) Mettre à profit les compétences des maîtres spécialisés

De même, votre rapporteur considère que la « sédentarisation » de 3 000 maîtres spécialisés des RASED n'a en soi rien d'illégitime si elle se fait dans des conditions permettant aux compétences indiscutables de ces enseignants d'être pleinement exploitées.

L'existence de ces réseaux répond en effet à une indiscutable nécessité de prise en charge des difficultés profondes que peuvent connaître certains élèves. Pour autant, le principe même du réseau conduit à une forme « d'externalisation » du traitement de la difficulté : si l'intervention des maîtres spécialisés se déroule bien dans l'école de l'élève concerné, elle se fait en dehors du cadre de la classe. Il manque ainsi dans les écoles et dans les classes des professionnels formés susceptibles de repérer les difficultés et d'y apporter une réponse rapide.

La « sédentarisation » de 3 000 maîtres spécialisés permettra ainsi de faire bénéficier les élèves de leurs classes et, plus largement, ceux de leurs écoles de leur compétence particulière en matière de remédiation.

Il ne fait nul doute en effet que les maîtres spécialisés réaffectés devant des classes ne s'imposeront rapidement comme les références en matière de remédiation dans leurs établissements. Leur compétence pourra donc se diffuser à l'ensemble de l'école et permettre une meilleure prise en charge des difficultés.

A cet égard, votre rapporteur estime que la « sédentarisation » n'est pas en elle-même synonyme d'une négation des capacités professionnelles des maitres spécialisés, sous réserve que le rôle de référent qu'ils joueront, en plus de celui de professeur devant une classe, puisse être formalisé. Tel est déjà en partie le cas, puisque le régime indemnitaire particulier des maîtres spécialisés « sédentarisés » sera maintenu.

Pour autant, il conviendra d'affecter ces enseignants dans des écoles où leurs compétences pourront pleinement bénéficier aux élèves : cela suppose que sans être nécessairement fléchés, les postes ouverts aux maîtres spécialisés affectés devant une classe soient pour une part repérés et choisis. Il va de soi que ces derniers ne peuvent en effet être affectés de la même manière au gré des aléas bien connus des mouvements de personnels.

c) Tenir compte des évolutions démographiques

Votre rapporteur souligne également la nécessité de tenir compte des évolutions démographiques : celles-ci doivent être anticipées et ont naturellement à trouver une répercution directe dans le schéma d'emplois du projet de loi de finances de l'année.

Toutefois, comme le soulignait notre collègue Philippe Richert, corapporteur pour avis au nom de la commission sur la mission « Enseignement scolaire » du projet de loi de finances pour 2008, encore faudrait-il que la traduction dans le schéma d'emplois des évolutions démographiques se fasse de manière claire et lisible.

En 2009, 500 postes d'enseignants seront créés dans le primaire pour accueillir 15 000 élèves de plus, soit un ratio de 1 poste pour 30 élèves de plus. Ce ratio s'élevait en 2008 à 1 enseignant pour 53 élèves supplémentaires et en 2007 d'1 enseignant pour 76 élèves. Les fluctuations sont donc importantes.

De même, dans le second degré, 24 700 élèves de moins doivent être accueillis, ce qui se traduira par la suppression de 2 000 postes, soit un ratio de 1 poste supprimé pour 12,35 élèves en moins. En 2008, il était de 1 pour 9 et en 2007, de 1 pour 14. Là encore, la prise en compte des évolutions démographiques n'apparaît que peu lisible.

Votre rapporteur souhaiterait en conséquence qu'une analyse plus claire et plus nette de la démographie et de ses effets sur les besoins d'enseignants soit présentée à l'avenir.

Il s'interroge également sur les erreurs de prévision qui ont pu conduire à une large surévaluation des effectifs qui auraient du être accueillis en 2007 et 2008 et qui ne l'ont pas été. Au total, selon les informations communiquées à votre rapporteur, l'écart entre la prévision et la réalisation sur ces deux années atteindrait au total près de 100 000 élèves.

Votre rapporteur n'a pas pu vérifier ces informations, certaines données n'étant pas encore disponibles. Pour autant, elles lui semblent d'autant plus frappantes que la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) du ministère de l'éducation nationale n'a semble-t-il pas encore rendu publiques ses prévisions d'effectifs pour la rentrée 2009, alors qu'elle le fait traditionnellement à un stade moins avancé de l'année.

Une révision de l'appareil statistique du ministère semble donc nécessaire à cet égard.

d) Des informations parfois contradictoires

Si votre rapporteur soutient pleinement la volonté affichée par le ministre de l'éducation nationale d'affecter en priorité les enseignants devant des classes, il s'interroge sur le nombre exact d'enseignants mis à disposition.

Le projet annuel de performances de la mission « Enseignement scolaire » pour 2008 comportait en effet le tableau suivant pour le programme « Enseignement scolaire public du second degré » :

A l'évidence, les données qui étaient ainsi présentées ne sont pas compatibles avec l'objectif, prévu en 2009, d'une suppression de 1 000 mises à disposition.

Par ailleurs, ce désaccord ne peut s'expliquer par un périmètre restreint des données publiées, leur présentation textuelle visant manifestement l'ensemble des mises à disposition.

En conséquence, votre rapporteur estime que les données fournies en 2007 n'étaient pas fiables, ce dont témoigne au demeurant la formule, vague à l'envi, de « diminution prévue ». Ce manque de fiabilité explique sans doute que le tableau correspondant ait disparu dans le projet annuel de performances pour 2009. Pour autant, il n'est que peu compréhensible que ces informations erronées aient été fournies au Parlement en 2007 et votre rapporteur le regrette tout particulièrement.

e) Une réforme des concours dont les effets sont anticipés

Le schéma d'emplois pour 2009 prévoit d'ajuster le nombre de postes de stagiaires ouverts dans l'année à venir aux besoins futurs d'enseignants tels qu'ils peuvent être anticipés au vu d'une part des prévisions démographiques et d'autre part de la réforme à venir des concours de recrutement.

S'il paraît naturel et légitime à votre rapporteur de procéder à de tels ajustements, il aurait souhaité que la part respective de chacun de ces motifs soit mieux précisée, afin de clarifier les effets des réformes en cours.

f) Des suppressions de postes administratifs liées à l'essor de nouvelles applications informatiques

Votre rapporteur se réjouit de constater que, comme le recommandait notre collègue Philippe Richert dans son rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2008, les suppressions de postes administratifs ne portent pas sur les établissements, qui auraient pu être fragilisés de ce point de vue.

Il s'interroge toutefois sur la justification de ces suppressions, qui sont pour l'essentiel expliquées par le déploiement de l'application CHORUS qui, aux dires du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, semble avoir pris un retard considérable. Cela paraît d'autant plus étonnant que la mise en place future de CHORUS faisait déjà partie, dans le projet de loi de finances pour 2008, des éléments justifiant les suppressions d'emplois administratifs.

2. La gestion des ressources humaines du ministère offre encore d'indiscutables marges de progrès

Votre rapporteur souhaite tout d'abord saluer le choix fait par le ministre de l'éducation nationale de chercher à affecter tous les enseignants devant des classes.

Il n'y a là au demeurant rien que de très logique, mais pour des raisons tenant à l'histoire et à la culture administrative propre au ministère, cette nécessité n'avait pas toujours prévalu.

Placer cette exigence au coeur de la gestion des ressources humaines du ministère est donc un acte courageux et inspiré par une double logique de bonne gestion des deniers publics et d'optimisation du service rendu aux élèves.

Des marges de manoeuvre considérables demeurent en effet encore en matière de gestion des ressources humaines dans un ministère dont relèvent, directement ou indirectement, plus d'un million d'agents. Votre rapporteur avait déjà eu l'occasion de le souligner dès 1999, lorsqu'il exerçait les mêmes fonctions au sein de la commission d'enquête du Sénat sur la situation et la gestion des personnels des écoles et des établissements d'enseignement du second degré ainsi que de ceux des services centraux et extérieurs des ministères de l'éducation nationale et de l'agriculture.

La professionnalisation de la gestion des ressources humaines apparaît donc encore comme une priorité. Elle permettrait d'atteindre un double objectif :

- la diminution drastique du nombre d'enseignants n'ayant ponctuellement ou structurellement aucune affectation pédagogique réelle ; ^1(*)

- la construction progressive d'un système d'affectation qui prenne mieux en compte les qualités et les aspirations singulières des professeurs, ce qui suppose d'introduire plus de fluidité dans le système abstrait et largement incompréhensible des « barèmes ».

Votre rapporteur forme en conséquence le voeu que le ministère intensifie ses efforts en la matière.

a) Des surnombres en baisse

La gestion des ressources humaines du ministère peut en effet connaître de rapides évolutions : l'évolution des surnombres, en forte baisse depuis plusieurs, le démontre.

Grâce à une action volontariste engagée par les ministres de l'éducation successifs et poursuivie par M. Xavier Darcos, le nombre de professeurs en surnombre a baissé de manière particulièrement substantielle.

ÉVOLUTION DES SURNOMBRES DISCIPLINAIRES (2006-2008)

Source : Ministère de l'éducation nationale

Pour autant, si votre rapporteur conçoit que cette réduction puisse se heurter à des difficultés tenant à l'inégale demande de certaines options, il s'interroge sur la persistance de surnombres substantiels dans des disciplines où le nombre d'élèves ne varie que peu : comment se fait-il que des professeurs de lettres, d'éducation physique ou de lettres-anglais en lycée professionnel puissent demeurer sans affectation ?

Cette situation est d'autant plus singulière qu'avec le développement de l'accompagnement éducatif et des formes diverses de prise en charge individualisée des élèves, il y aurait parfaitement moyen de constituer des blocs de service pour les enseignants en surnombre qui pourraient ainsi être effectivement affectés en établissements, moyennant le cas échéant une modulation de leurs obligations statutaires.

Un principe simple devrait au demeurant prévaloir : de même qu'il ne reste jamais sans affectation administrative, un enseignant ne devrait jamais demeurer sans affectation pédagogique. Les professeurs devraient donc pouvoir être affectés en surnombre sur un établissement.

Pour autant, votre rapporteur tient à souligner que cette affectation en surnombre ne devrait pas être l'occasion des tâches ne revêtant qu'un caractère pédagogique diffus : à cet égard, de même qu'il n'est que peu pertinent d'affecter des titulaires sur zones de remplacement (TZR) à des tâches diverses en centre de documentation et d'information (CDI), de même ces enseignants en surnombre devraient se voir confier de véritables fonctions pédagogiques.

b) Un remplacement qui reste largement optimisable

L'optimisation de la gestion des surnombres paraît d'autant plus nécessaire que les coûts du remplacement ne cessent de progresser dans l'éducation nationale : pour 2009, 3,084 milliards d'euros sont demandés à ce titre.

COÛT DU REMPLACEMENT (PLF 2009)

Source : Commission des affaires culturelles à partir des projets annuels de performance

Votre rapporteur s'interroge sur les raisons de la croissance continue de ces coûts, qui représentent à présent 8,58 % des dépenses de personnels dans le premier degré et 5,09 % dans le second degré, cette proportion étant en hausse par rapport à 2007 de 0,47 % dans le premier degré et de 0,33 % dans le second degré.

COÛT DU REMPLACEMENT (EXÉCUTION 2007)

Source : Commission des affaires culturelles à partir des rapports annuels de performance

Par ailleurs, il s'étonne du déséquilibre existant entre le premier et le second degré : le coût, en valeur absolue, du remplacement dans le premier degré dépasse en effet celui du remplacement dans le second degré. En proportion, il faut dépenser 3,49 % de crédits de personnel de plus dans le premier degré pour y assurer le remplacement que dans le second degré.

Or le remplacement est a priori plus facile à organiser et à opérer dans le premier degré que dans le second degré, la spécialisation disciplinaire étant moindre dans celui-là que dans celui-ci.

De plus, votre rapporteur s'interroge sur la très forte progression des coûts de remplacement constatée en loi de règlement pour 2007, les crédits prévus en loi de finances initiale ayant été dépassés de 284 millions d'euros.

Enfin, votre rapporteur ne parvient que difficilement à comprendre pourquoi les coûts de remplacement du public sont dénués de toute proportion avec ceux du privé, ces derniers ne progressant pas, mais diminuant alors qu'ils sont d'ores et déjà très inférieurs à ce qu'ils sont dans le public.

Au total, votre rapporteur estime donc nécessaire de conduire rapidement des enquêtes très précises sur ces questions. Il se félicite donc tout particulièrement de la création de la future « Agence nationale du remplacement », annoncée il y a peu par M. Xavier Darcos.

Celle-ci aura en premier lieu pour tâche de mieux comprendre la structure et l'évolution des coûts de remplacement, afin d'en optimiser la gestion. Elle n'aura toutefois pas vocation à gérer elle-même directement les opérations de remplacement. Au vu des éléments que votre rapporteur vient d'exposer, sa création est donc non seulement parfaitement légitime, mais même singulièrement nécessaire.

A l'instar de notre collègue Philippe Richert, qui s'étonnait lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008 sur l'absence de cohérence des différences statistiques liées au remplacement, votre rapporteur tient à souligner la fragilité des informations communiquées sur cette question.

Celle-ci tient notamment au choix de l'indicateur choisi pour mesurer l'optimisation de l'utilisation du potentiel de remplacement. Le ministère de l'éducation nationale a retenu un indicateur net afin de ne pas imputer aux dysfonctionnements du remplacement des pertes de mobilisation dues à des facteurs extérieurs. Ce choix est légitime, mais les éléments pris en compte pour calculer le taux net paraissent particulièrement « fourre-tout ».

Les réponses aux questionnaires budgétaires définissent en effet ainsi les deux taux :^2(*)

- « Le taux de rendement brut correspond au ratio entre le nombre de journées de remplacement et de suppléance de 15 jours et plus assurées et le nombre de journées dues par le potentiel pour le remplacement et la suppléance (agents titulaires sur zone de remplacement et agents non titulaires en CDI) » ;

Source : Ministère de l'éducation nationale

- « Le taux de rendement net est obtenu en soustrayant du potentiel de remplacement brut les pertes en ETP dues aux moyens qui ne sont pas mobilisables : personnels indisponibles (« prêtés » à l'enseignement supérieur, personnels en difficulté), reliquats de service d'enseignants affectés par ailleurs en établissement et « surnombres disciplinaires », remplaçants eux-mêmes en congé de maladie supérieur à 15 jours. »

Source : Ministère de l'éducation nationale

Votre rapporteur souhaite formuler quatre observations sur ces éléments :

- l'intégration dans le taux de rendement brut de personnels affectés dans l'enseignement supérieur ou de personnels en difficulté paraît dénuée de sens, ces personnels devant être comptabilisés dans une catégorie autonome et leurs coûts de personnels sortis de la ligne « Remplacement » des programmes correspondants ;

- les reliquats de service ne peuvent à bon droit être défalqués du taux de rendement net, l'un des enjeux de l'organisation du remplacement consistant précisément à limiter les reliquats de service non utilisés ;

- il en va de même des surnombres disciplinaires, qui doivent être comptabilisés au sein du potentiel net de remplacement, le cas échéant en modifiant les dispositions règlementaires nécessaires pour leur affectation à cette fin ;

- l'absence de corrélation entre l'évolution des deux taux intrigue particulièrement et votre rapporteur s'interroge sur les éléments qui peuvent l'expliquer : un tel degré de décorrélation entre deux taux dont les paramètres sont aussi proches ne paraît que peu probable.

Votre rapporteur souhaite en conséquence que la comptabilisation des coûts de remplacement soit significativement revue afin de permettre la communication au Parlement de données cohérentes et exploitables sur ce point. A cet égard, la création de l'Agence nationale de remplacement apparaît également comme une excellente mesure.

Il estime enfin possible de formuler l'hypothèse que les coûts de l'action « Remplacement » intègrent pour une part des coûts liés à des personnels non disponibles pour cette tâche. En conséquence, l'imputation sur l'action correspondante devrait être revue.

Par ailleurs, votre rapporteur invite le ministère de l'éducation nationale à expliciter avec clarté le nombre d'enseignants n'exerçant pas d'autres fonctions, mais n'étant plus en mesure d'enseigner : ces situations sont en effet compréhensibles, mieux vaudrait donc les mesurer et y apporter des réponses adaptées.

Votre rapporteur s'interroge également sur l'extrême diversité des taux de rendement net du remplacement mesurés sur l'ensemble du territoire : l'écart semble pouvoir dépasser 20 %, ce qui paraît difficilement compréhensible. La gestion académique du remplacement semble donc montrer ses limites et sur ce point également, une analyse nationale des variables locales semble nécessaire et serait bienvenue.

RÉPARTITION ACADÉMIQUE DU RENDEMENT NET (JUIN 2008)

Source : Ministère de l'éducation nationale

Votre rapporteur note enfin que le rendement net du remplacement par discipline paraît extrêmement variable.

Au total, la question du remplacement doit faire l'objet de réflexions particulièrement approfondies, qui permettront d'aller au-delà des premiers efforts engagés ces dernières années.

A cet égard il pourrait être bon d'analyser les pratiques de l'enseignement privé sur ce point, afin de comprendre la manière dont les coûts de remplacement peuvent être très fortement limités.

c) Des non titulaires encore nombreux

Votre rapporteur estime en effet l'amélioration du remplacement de longue durée d'autant plus nécessaire que l'éducation nationale recrute encore chaque année un nombre substantiel de personnels non titulaires.

POURCENTAGE DE NON TITULAIRES ENSEIGNANTS
SELON LE GROUPE DE DISCIPLINES
RENTRÉE 2007 - SECOND DEGRÉ PUBLIC (FRANCE MÉTROPOLITAINE + DOM)

(1) Évalué à partir des pourcentages fournis par le ministère de l'éducation nationale

Source : Ministère de l'éducation nationale ; Chiffrage : Commission des affaires culturelles du Sénat

Rapportée au nombre total d'enseignants, la proportion de non titulaires reste faible, mais sa permanence ne laisse pas d'être étonnante dans certaines disciplines : ainsi, pourquoi le nombre de non titulaires qui enseignent les lettres est-il aussi important, alors même que 355 professeurs de lettres sont en position de « surnombre disciplinaire », ce qui représente près du tiers du nombre de titulaires dans la discipline ?

De même, pourquoi y a-t-il 2 % de non-titulaires enseignant la philosophie alors que le taux de rendement net des remplaçants en philosophie est l'un des plus bas constatés ?

Enfin, comment peut-il y avoir encore 2 % de non-titulaires enseignant le génie électrique, alors que plus de 10 % des enseignants concernés sont encore en surnombre ?

Sur ce point, l'optimisation de la gestion des ressources humaines semble encore particulièrement nécessaire.

Au surplus, le nombre de non-titulaires paraît croître très substantiellement au fil de l'année scolaire : le nombre approximatif de non-titulaires figurant plus haut correspondant en effet à la situation à la rentrée 2007. Les données figurant dans le projet annuel de performances montrent toutefois qu'en janvier 2008, il y avait 15 004 non titulaires en activité, soit 30 % de plus qu'en début d'année scolaire. Votre rapporteur s'interroge donc sur le caractère inflationniste du recrutement de non titulaires en cours d'année.

Il tient également à souligner que le besoin récurrent de personnels non titulaires conduit à des situations humaines particulièrement difficiles, puisque les non-titulaires qui ont enseigné pendant plusieurs années consécutives peuvent à bon droit se considérer comme de véritables professionnels de l'enseignement, alors même qu'ils ne se voient ouvrir aucun droit particulier à l'intégration dans les corps concernés.

Votre rapporteur souhaite donc que le nombre de non-titulaires recrutés soit progressivement réduit, le ministère de l'éducation nationale ne pouvant tout à la fois disposer d'enseignants titulaires affectés à l'année, de titulaires sur zone de remplacement et de personnels non titulaires.

Dans l'attente de cette réduction, il tient à saluer le fait que M. Xavier Darcos ait pris le soin de réaffirmer, par voie de circulaire, les droits particuliers des enseignants non titulaires, ces derniers étant quelquefois traités de manière particulièrement cavalière.

d) Une gestion des affectations à optimiser

L'optimisation de la gestion des ressources humaines ne passe pas seulement par la réduction du nombre d'enseignants titulaires sans classe. Elle doit également se traduire par une meilleure reconnaissance de l'engagement des personnels, de leurs aspirations et de leurs qualités respectives.

De ce point de vue, votre rapporteur estime que la gestion des ressources humaines au sein du ministère est également fort perfectible.

Prendre en compte les aspirations des personnels signifie tout d'abord respecter le contrat tacite qu'ils ont passé avec l'État lors de leur recrutement. Or ces engagements ne sont par exemple pas honorés lorsque les nouveaux professeurs agrégés sont affectés en collège.

PREMIÈRE AFFECTATION DES NOUVEAUX PROFESSEURS AGRÉGÉS
(septembre 2008)

Source : Ministère de l'éducation nationale

Votre rapporteur souhaite attirer sur ce point l'attention du ministère de l'éducation nationale sur la situation des professeurs agrégés de trois disciplines : les lettres classiques, les sciences de la vie et de la terre et, dans une moindre mesure, les mathématiques. Dans ces trois disciplines, les néo-titulaires sont très nombreux à être affectés en collège, ce qui se traduit souvent par un certain désarroi et par un profond découragement.

Compte tenu de ce que sont les exigences particulières au concours de l'agrégation, il est en effet singulier de procéder à des affectations en collège et d'exposer ainsi les enseignants concernés à une prise en conscience souvent brutale du décalage entre les capacités demandées lors de leur recrutement et les aptitudes nécessaires pour enseigner dans les petites classes du collège.

A cet égard, il convient de rappeler les dispositions du décret n° 75-580 du 4 juillet 1972, qui précisent très explicitement que l'affectation en collège des professeurs agrégés est exceptionnelle. ^3(*)

Ces dispositions ne sont manifestement pas respectées lorsque près d'un nouveau professeur agrégé de lettres classiques sur deux est affecté en collège.

Au surplus, il s'agit là d'une estimation basse, l'affectation sur zone de remplacement pouvant conduire à enseigner très régulièrement en collège.

De manière semblable, votre rapporteur s'interroge sur le caractère systématique de l'affectation des nouveaux professeurs agrégés sur zone de remplacement : 57,9 % d'entre eux deviennent en effet TZR.

A l'évidence, se partager entre plusieurs établissements, comme cela arrive souvent aux TZR, suppose une expérience et une solidité professionnelle que nul ne peut attendre de jeunes enseignants. Au surplus, là encore, l'exercice en TZR revêt l'apparence d'une forme de rite initiatique qui conduit un nombre substantiel de nouveaux professeurs à vivre particulièrement mal leurs premières années d'enseignement.

Enfin, l'affection sur zone de remplacement rend particulièrement difficile le « compagnonnage » que le ministre de l'éducation nationale appelle de ses voeux pour la formation des nouveaux professeurs. Votre rapporteur, qui partage la conviction que ce « compagnonnage » est essentiel, souhaite qu'en conséquence il soit mis fin à la pratique consistant à affecter systématiquement les nouveaux professeurs agrégés et, plus largement, les nouveaux professeurs sur zone de remplacement.

Car si le phénomène n'est pas encore clairement mesuré, les premières années d'enseignement semblent devenir de plus en plus difficiles pour les nouveaux lauréats des concours. En l'état actuel des règles d'affectation valant dans l'éducation nationale, les jeunes professeurs sont en effet affectés sur des postes souvent très exposés. Là encore, cela se traduit par un certain découragement parmi les jeunes enseignants.

Votre rapporteur salue donc sans aucune réserve les annonces de M. Xavier Darcos, qui a précisé qu'il souhaitait éviter l'affectation des jeunes enseignants sur des postes exposés, sauf s'ils étaient volontaires pour ce faire, et permettre aux nouveaux agrégés d'enseigner en lycée et non en collège.

Cela est sans nul doute de nature à renforcer le contrat tacite qui unit les jeunes enseignants au ministère de l'éducation nationale. Votre rapporteur s'en réjouit donc tout particulièrement.

Au-delà de la question des nouveaux enseignants, le ministre de l'éducation nationale a également souligné qu'il souhaitait développer les « postes à profil ». Là encore, votre rapporteur soutient pleinement ces orientations.

Ces postes permettent en effet de sortir de la logique d'équivalence générale qui prévaut pour l'heure aux affectations dans l'éducation nationale. Celle-ci pourrait être ainsi formulée : tous les enseignants sont capables d'occuper tous les postes, ce qui suppose à la fois que tous les enseignants se valent et que tous les postes requièrent les mêmes compétences. En conséquence, les seuls critères déterminants des affectations sont l'ancienneté et la situation personnelle de l'enseignant, les bonifications pour situations administratives et pour situations et choix individuels ne jouant encore trop souvent qu'un rôle marginal.

Par ailleurs, votre rapporteur estime particulièrement singulier que la notation administrative et pédagogique des enseignants n'entre pas en ligne de compte lors des affectations.

Enfin, il regrette le caractère parfaitement inintelligible des « barèmes », qui requièrent un nombre substantiel de pages d'éclaircissement pour être compris et qui, au total, rendent parfaitement illisibles la logique et la cohérence des mouvements.^4(*)

Votre rapporteur estime donc nécessaire de développer l'affectation sur postes dit « à profil », qui permet de mieux identifier les exigences particulières de chaque poste et d'y affecter des enseignants disposant des compétences nécessaires.

Pour autant, il s'interroge sur l'essor pris par le dispositif d'affectation à caractère prioritaire justifiant une valorisation (APV), qui semble unifier deux logiques différentes :

- une logique de recrutement sur des postes à exigences particulières ;

- une logique de bonification des affectations sur des postes particulièrement difficiles.

De fait, c'est le mouvement spécifique académique (SPEA) qui joue le rôle de dispositif d'affectation sur les postes à exigences particulières. L'APV, quant à elle, permet essentiellement d'affecter dans l'intérêt du service des professeurs sur des postes difficiles, tout en créant une compensation à cette affectation.

Si une telle affectation « d'autorité » apparaît nécessaire, l'intérêt du service étant le premier point de référence, votre rapporteur regrette qu'elle puisse être considérée, dans son ensemble, comme une affectation à profil, ce qu'elle n'est pas réellement.

NOMBRE D'ÉTABLISSEMENTS ET DE PERSONNELS ENSEIGNANTS TITULAIRES CONCERNÉS PAR LE DISPOSITIF APV
(Hors Mayotte et la Nouvelle Calédonie)

Source : Ministère de l'éducation nationale

Votre rapporteur souhaite donc que se développent les affectations de type SPEA, qui seules répondent à de véritables exigences de profilage des postes et des candidatures. Elles seules permettent la reconnaissance des compétences singulières que se sont forgées les enseignants. Les prendre en compte, c'est donc agir dans l'intérêt direct des élèves.

e) Des décharges encore significatives

La reconnaissance des qualités particulières de chaque enseignant est en effet encore trop rare au sein du ministère de l'éducation nationale. De la même manière, les exigences particulières de chaque poste n'ont pas été prises en compte via un régime indemnitaire particulier ou le développement d'une forme de rémunération au mérite.

Afin de pallier ces manques, le ministère a développé un système de décharges horaires particulièrement significatif : plutôt que de mieux rémunérer globalement les enseignants confrontés à certaines exigences particulières, ces derniers voient leurs obligations de service allégées, ce qui permet d'augmenter formellement leur rémunération horaire.

Ces décharges non syndicales, bien qu'en faible diminution, représentaient encore près de 19 000 emplois en 2007-2008, ce qui reste considérable.

Par ailleurs, le fondement de ces décharges paraît quelquefois discutable. Votre rapporteur estime qu'il serait donc légitime d'engager à nouveau la réflexion sur ce point, tout en tirant les leçons des difficultés auxquelles a conduit la publication du décret n° 2007-187 du 12 février 2007, aujourd'hui abrogé. Cette révision devrait se faire dans la concertation et se traduire par une prise en compte sous une autre forme, qui pourrait être indemnitaire, des sujétions auxquelles sont confrontées les enseignants concernés.

TABLEAU DES DÉCHARGES (HORS DIRECTEURS D'ÉCOLE)

Source : Ministère de l'éducation nationale

f) Un dispositif « seconde carrière » toujours balbutiant

Votre rapporteur tient enfin à souligner que, même si une véritable gestion « qualitative » des ressources humaines se développait dans l'éducation nationale, elle n'empêcherait pas que certains enseignants souhaitent, à un moment ou à un autre de leur carrière, changer de fonction et commencer une nouvelle carrière.

C'était la raison d'être du dispositif « seconde carrière ». Créé par l'article 77 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, il devait pourtant permettre aux professeurs d'entreprendre à leur demande et par voie de détachement une seconde carrière dans les administrations de l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics administratifs. A terme, l'intégration dans les corps d'accueil était rendue possible, sous réserve d'une vérification d'aptitude.

Les deux décrets n° 2005-959 et 2005-960 du 9 août 2005 ainsi que l'arrêté du 20 septembre 2005 ont permis la mise en place effective du dispositif, qui a également nécessité la création en mai 2006 d'une mission « seconde carrière » au sein de la direction générale des ressources humaines du ministère. Celle-ci a depuis lors engagé une série de travaux préparatoires qui semblent arriver enfin à leur terme.

Pour autant, aucun chiffrage précis du nombre de professeurs concernés n'a pu être communiqué à votre rapporteur : les seules données transmises portent sur l'année 2007, où 10 enseignants ont bénéficié du dispositif. Pour l'année 2008, «  une augmentation des départs en mobilité [est prévue], des propositions étant par ailleurs formulées au sein du ministère de l'éducation sur quelques postes d'attaché ».^5(*)

Votre rapporteur souhaite que ce dispositif prenne enfin son essor et que les services du ministère lui accordent l'attention qu'il mérite.

3. Les contours de la mastérisation du recrutement restent encore flous

Les ministères de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur et de la recherche ont engagé une réflexion sur le recrutement des personnels enseignants.

Cette réflexion s'ordonne autour d'un point de départ clair : les professeurs recrutés le sont aujourd'hui à bac+3 (CAPES et concours assimilés) et à bac+4 (agrégation). De fait, les candidats admis sont le plus souvent titulaires d'un diplôme de bac+4 et bien souvent de bac+5.

Par ailleurs, les concours de recrutement ont une nature purement théorique, l'année de stage qui les suit équivalant à la partie pratique de la procédure de recrutement. De fait, la quasi-totalité des enseignants recrutés sont donc titularisés à bac+5, ce niveau de qualification n'étant toutefois ni officialisé ni pris en compte.

Il convenait donc de prendre acte de cette situation, en recrutant les enseignants à niveau bac+5. C'est là le principe fondateur de la « masterisation », c'est-à-dire, dans un premier sens, le recrutement au niveau du master.

La réforme envisagée procède toutefois d'un deuxième constat : les taux de réussite aux concours de recrutement étant dans l'ensemble extrêmement faibles, l'immense majorité des étudiants qui les préparent échouent. Ceux-ci se retrouvent alors dans une situation difficile, leurs diplômes, essentiellement disciplinaires, ne suscitant que peu d'intérêt chez une large part des employeurs.

La « masterisation » a donc été l'occasion de refondre la formation des enseignants, en créant des masters qui leur permettront de préparer les concours de recrutement tout en accomplissant des stages. Cette professionnalisation partielle du master devrait également leur permettre de s'insérer plus facilement sur le marché du travail en cas d'échec aux concours.

Une fois cette professionnalisation posée, il convenait d'en prendre acte en supprimant l'année de stage telle qu'elle est organisée actuellement : si les masters contiennent des éléments significatifs de pédagogie et de didactique et s'ils sont l'occasion de stages relativement longs, la conception actuelle de l'année de stage est nécessairement battue en brèche, puisqu'elle ne ferait que répéter les deux années de master.

Par ailleurs, l'intégration des instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM) aux universités rend possible la transformation des masters purement disciplinaires en masters plus professionnels.

Enfin, la réforme envisagée permettra également de répondre aux voeux exprimés par les jeunes enseignants eux-mêmes.

Le rapport qu'ont consacré l'Inspection générale de l'éducation nationale et l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche au Stage en responsabilité dans la formation initiale des professeurs (mars 2007) en témoigne.

Il rappelle en effet que les nouveaux professeurs, s'ils apprécient les enseignements disciplinaires délivrés en IUFM, peinent à trouver un usage aux enseignements « transversaux » qui leur sont délivrés à des fins pédagogiques.

« Les stagiaires rencontrés ont tous souligné l'intérêt de la formation disciplinaire proposée par leur IUFM, d'autant, ont-ils insisté, qu'elle est en grande partie assurée par des formateurs qui gardent un lien étroit avec l'enseignement devant les élèves. La perception des séances d'analyse des pratiques est plus inégale, en fonction de la capacité de l'animateur à dégager une perspective un peu générale à partir des cas évoqués, nécessairement individuels. Les stagiaires se montrent volontiers très critiques de la formation générale, dite aussi transversale, dont ils perçoivent mal l'utilité immédiate. »

Au-delà de l'euphémisme, on ne saurait mieux formuler ainsi les limites des formations délivrées en IUFM, que confirment par ailleurs les deux études publiées par la DEPP en 2006 sur les enseignants et la formation.

Il est toutefois regrettable que les inspections générales estiment nécessaire de mettre en doute la capacité des jeunes professeurs à juger de l'intérêt des cours qui leurs sont délivrés.

Le rapport poursuit en effet ainsi « Cette réaction est sans doute à rapprocher de leur préoccupation quasi exclusive pour la discipline qu'ils enseignent, souvent observée dans les établissements de stage. Sans doute est-ce en grande partie inévitable pour un débutant ; mais on peut souhaiter que le renforcement de la mission de formation des établissements d'accueil contribue à susciter, pendant le stage ou lors des premières années d'exercice comme titulaire, un plus grand intérêt pour l'ensemble des processus d'apprentissage à l'oeuvre dans le parcours scolaire d'un élève ».

Votre rapporteur estime quant à lui le jugement des professeurs stagiaires suffisant, celui-ci démontrant que la part pédagogique de la formation en IUFM est à revoir.

Pour autant, votre rapporteur tient à le souligner, cela ne signifie pas que la pédagogie doive disparaître des cursus de formation : elle doit toutefois l'être sous une forme qui ne soit pas purement théorique, tout enseignant n'ayant pas vocation à être ou à devenir un chercheur en sciences de l'éducation. En conséquence, les cours de pédagogique doivent être tournés vers l'exploitation pratique des conclusions théoriques.

Enfin, quelle que soit la part de la pédagogie qui puisse être scientifiquement formalisée, il va de soi que la pédagogie est aussi pour une part un art, dont les secrets relèvent quelquefois du « tour de main » plus que de l'assertion théorique. Cette part empirique du savoir pédagogique se transmet par compagnonnage et non via des cours magistraux, aussi inspirés soient-ils.

C'est pourquoi votre rapporteur salue la volonté des ministres concernés de faire du compagnonnage le principe de l'année de stage des nouveaux enseignants. Les résultats des différentes enquêtes menées montrent au demeurant que le compagnonnage, d'ores et déjà existant pendant le stage dit « en responsabilité », fait l'objet d'une évaluation très positive de la part des nouveaux professeurs.

S'il partage les orientations principales de la réforme, votre rapporteur formule deux types d'interrogations :

- le format des concours de recrutement, qui devrait être modifié, n'est pas encore fixé. Votre rapporteur a interrogé sur ce point le ministère de l'éducation nationale, en l'invitant à lui transmettre les différentes maquettes envisagées. Il n'a reçu aucune réponse sur ce point, alors qu'au même moment diverses maquettes étaient rendues publiques par les agences de presse spécialisées. Votre rapporteur s'interroge sur les raisons de ce silence et souhaite qu'à l'avenir, les documents qu'il demande lui soient transmis. En l'absence d'informations, il ne peut donc porter aucune appréciation sur les futurs concours ;

- les conditions dans lesquelles s'opérera la transition entre le fonctionnement actuel du concours et la « masterisation ». Sur ce point, votre rapporteur ne peut que s'étonner de l'incapacité du ministère à lui en préciser les contours. Pourtant, de nombreux étudiants qui se destinent, souvent par vocation, à l'enseignement attendent avec une certaine angoisse de connaître ces modalités. Il n'est pas acceptable qu'ils soient ainsi laissés dans le doute : des garanties auraient dû leur être apportées dès les premières annonces, ce qui aurait au demeurant facilité leur mise en oeuvre.

4. Les débuts de la revalorisation des personnels dans l'éducation nationale

La masterisation est un élément important de la revalorisation de la condition matérielle et morale des enseignants. A elle seule, elle ne serait toutefois pas suffisante pour répondre au « malaise enseignant » dont chacun s'accorde à reconnaître la réalité.

C'est pourquoi le ministère de l'éducation nationale s'efforce à présent de multiplier les mesures catégorielles en direction des personnels. Une provision de 34 millions d'euros en tiers d'année avait été constituée en ce sens pour l'enseignement public, afin de permettre la mise en oeuvre des propositions de la commission dite « Pochard » sur le métier d'enseignant.

Si les propositions de cette commission n'ont pas reçu de suite substantielle à quelques exceptions près, la provision a néanmoins été utilisée afin de financer des mesures catégorielles.

Ainsi, le taux de passage à la hors classe dans les différents corps a été substantiellement augmenté. Votre rapporteur se félicite de cette mesure symboliquement très forte, même s'il regrette que la réflexion sur les carrières dans l'éducation nationale ne tourne bien souvent à une réflexion sur l'accès à la hors classe : au-delà de la seule logique des rémunérations, il pourrait être bon de penser la carrière en terme fonctionnels, comme cela se fait au demeurant dans l'ensemble des corps de la fonction publique.

Votre rapporteur s'interroge également sur le très faible taux d'accès des corps des conseillers principaux d'éducation (CPE) et des conseillers d'orientation psychologues (COP) à la hors classe, cette différence de traitement ne lui paraissant pas justifiée de prime abord.

TAUX DE PASSAGE À LA HORS CLASSE DANS LES DIFFÉRENTS CORPS

Source : Ministère de l'éducation nationale

La provision constituée en 2008 a également permis de financer trois mesures indemnitaires :

- le versement d'une prime d'entrée dans le métier d'un montant de 1 500 euros à tout néo-titulaire. Cette décision fait directement suite au rapport dit « Pochard » et votre rapporteur y voit le signe de la volonté, particulièrement opportune, de revaloriser les débuts de carrière dans l'éducation nationale. Pour autant, son caractère de « prime d'équipement » devrait conduire à la verser aux débuts effectifs du nouvel enseignant dans le métier, c'est-à-dire au cours de son année de stage ;

- le versement d'une prime spéciale de 500 euros au bénéfice des enseignants qui assurent au moins trois heures supplémentaires dans l'enseignement secondaire. Votre rapporteur se réjouit de cette mesure, fortement incitative si on l'additionne aux effets cumulés des exonérations sociales et fiscales dont font l'objet les heures supplémentaires elles-mêmes ;

- la revalorisation des taux annuels de l'indemnité de sujétions spéciales attribuée aux directeurs d'école et aux directeurs d'enseignement spécialisée. Votre rapporteur y voit un témoignage de l'attention nouvelle portée par le ministère de l'éducation nationale aux directeurs d'écoles et s'en félicite tout particulièrement.

Par ailleurs, le projet de loi de finances pour 2009 prévoit une enveloppe de 187,9 millions d'euros (hors CAS pensions) pour les mesures catégorielles, dont 126,3 millions permettront de financer des mesures nouvelles.

Votre rapporteur se réjouit de cette volonté de revaloriser la condition matérielle des personnels de l'éducation nationale. Il souhaite saluer en particulier l'accord passé avec le principal syndicat représentant les inspecteurs d'académie-inspecteurs pédagogiques régionaux, qui permettra d'améliorer substantiellement les carrières de ces derniers.

A cet égard, une politique volontariste est d'autant plus nécessaire que les effectifs des corps d'inspection sont encore insuffisamment nombreux pour permettre une bonne mise en oeuvre des politiques scolaires.

Source : Ministère de l'éducation nationale

Source : Ministère de l'éducation nationale

Au total, votre rapporteur souhaite donc saluer la politique de revalorisation volontariste engagée par le ministre de l'éducation nationale.

II. DES POLITIQUES SCOLAIRES PROFONDÉMENT RÉFORMÉES, QUI RENDENT NÉCESSAIRES LA CONCERTATION ET L'ÉVALUATION

Dans un contexte où se succèdent des réformes particulièrement ambitieuses, votre rapporteur estime que la concertation et l'évaluation doivent faire partie des priorités du ministère de l'éducation nationale.

Au cours des auditions auxquelles il a procédé afin de préparer le présent rapport, un consensus s'est en effet formé sur ces deux exigences :

- la concertation, que le ministère de l'éducation nationale a su engager, sur chaque sujet, avec un nombre substantiel d'interlocuteurs syndicaux doit être poursuivie et s'étendre aux collectivités territoriales, qui n'ont pas toujours le sentiment d'être associées aux décisions qui les concernent. La communauté éducative pourra ainsi se rassembler autour de son École ;

- l'évaluation fait encore trop souvent défaut. Elle est pourtant indispensable afin de prendre des décisions pleinement éclairées, notamment lorsqu'il s'agit de généraliser un dispositif précédemment expérimenté. Le succès des réformes sera ainsi garanti.

A. UNE ÉCOLE EN PROFONDE MUTATION

Le présent rapport n'ayant pas pour objet de rappeler le détail des mesures prises par le ministère de l'éducation nationale, votre rapporteur ne fera que rappeler les contours des deux grands chantiers ouverts par le ministère, outre le développement de l'accompagnement individualisé, évoqué plus haut.

1. Une école primaire refondée

L'école primaire fait l'objet d'une refondation extrêmement ambitieuse, qui tire toutes les conséquences des enquêtes et comparaisons internationales récentes.

Le remarquable rapport du Haut conseil de l'éducation sur les résultats de l'École en 2007 formulait en effet une série de constats particulièrement sévères, qui venaient confirmer les conclusions des études internationales PIRLS et PISA.

Prenant acte de ces rapports, M. Xavier Darcos a engagé une profonde réforme de l'école primaire, fondée sur deux piliers :

- la refonte des programmes, dont votre commission a eu à connaître, qui a permis de centrer à nouveau les enseignements sur les fondamentaux dont la maîtrise conditionne la réussite au collège ;

- la réforme de la semaine scolaire, qui a permis, grâce à la concentration des programmes induite par le recentrage sur les fondamentaux, de dégager deux heures par semaine pour le suivi individualisé des élèves en difficulté.

Outre ces deux réformes, le ministère de l'éducation nationale a également souhaité modifier les évaluations dans le primaire, afin de mieux suivre la progression des élèves et de disposer de données solides sur l'effet des réformes.

Votre rapporteur se félicite de ces réformes, qui permettront d'offrir à l'école républicaine le socle solide dont elle a besoin et qui a longtemps fait sa force.

2. Une réforme du lycée encore « en pointillé »

Outre la réforme de l'enseignement professionnel, évoquée en troisième partie du présent rapport, le ministère de l'éducation nationale a engagé une refonte de l'organisation des enseignements au sein du lycée général et technologique.

Un double constat préside à cette réforme :

- le lycée général et technologique prépare mal à la poursuite d'études supérieures, le taux d'échec dans le supérieur restant encore trop élevé ;

- les filières du cycle terminal sont déséquilibrées, le primat de la série scientifique tendant désormais à marginaliser définitivement la série littéraire dans un contexte de progression de la série économique et sociale.

Les contours de la réforme commencent à se préciser, mais les informations disponibles ne portent pour l'heure que sur la seule classe de seconde. Son évolution est envisagée à partir des deux principes suivants :

- la nouvelle année scolaire comportera deux semestres, qui chacun seront scandés par deux conseils de classe, le premier permettant de faire le point sur la scolarité de l'école, le second d'aborder l'orientation de l'élève. Ces deux semestres seront séparés par une semaine d'intersemestre qui permettra d'offrir un soutien scolaire renforcé, de proposer une aide méthodologique, d'approfondir les questions d'orientation ou d'approfondir certains sujets via un travail interdisciplinaire ;

- la nouvelle semaine scolaire s'organisera autour de trois ensembles : des enseignements généraux de tronc commun, d'une durée totale de 21 heures ; des enseignements complémentaires sous forme modulaire, d'une durée globale de 6 heures ; un accompagnement personnalisé de 3 heures hebdomadaires.

Votre rapporteur se réjouit de ces premières orientations ambitieuses. Pour l'heure, les détails de la réforme n'étant pas connus et son articulation avec le cycle terminal n'étant pas encore précisée, il est encore trop tôt pour juger des effets globaux qu'elle pourrait entrainer.

En tout état de cause, elle permettra aux élèves de découvrir de nouveaux enseignements, puisque les enseignements modulaires pourront être suivis sur un seul semestre.

Cela permettra aux lycéens de mûrir leurs choix d'orientation, à condition toutefois que la logique annuelle ne reprenne le pas ni dans les programmes des modules ni dans les habitudes.

Enfin, votre rapporteur souhaite saluer tout particulièrement le souci d'offrir aux lycéens un accompagnement individualisé, qui sera à n'en pas douter gage de réussite.

Au total, la réforme du lycée général et technologique apparaît particulièrement prometteuse. Votre rapporteur se félicite également qu'elle soit engagée à moyens constants, ce qui permettra de rassurer les personnels sur son orientation purement pédagogique.

3. Un collège qui reste encore le grand absent des réformes

Plusieurs interlocuteurs rencontrés par votre rapporteur lui ont fait part de la nécessité d'engager également une réforme du collège. Si votre rapporteur conçoit qu'il soit difficile de mener de front plusieurs actions de grande ampleur à tous les niveaux d'enseignement, il partage le sentiment d'une nécessaire refonte du collège, dont les dysfonctionnements sont relativement nombreux.

Au demeurant, une telle réforme sera rendue nécessaire par la conjonction, en amont et en aval, de la refondation du primaire et du lycée.

Aux yeux de votre rapporteur, une ambition fondamentale doit présider à cette réforme : la valorisation de toutes les formes d'intelligence, qui sont encore inégalement traitées au niveau du collège.

B. UN SERVICE PUBLIC DE L'ÉDUCATION QUI DOIT CONTINUER DE S'OUVRIR À L'ENSEMBLE DE LA COMMUNAUTÉ ÉDUCATIVE

Dans ce contexte de profondes réformes, le soutien de l'ensemble de la communauté éducative est nécessaire. Aux yeux de votre rapporteur, cela suppose d'associer chacun des piliers du système scolaire aux décisions : tous ne soutiendront pas les réformes, mais en s'agrégeant, les bonnes volontés permettront d'aller plus vite et plus loin.

1. Rassembler l'ensemble des personnels

Votre rapporteur tient à rappeler tout d'abord que la communauté éducative comprend l'ensemble des personnels, qui ne se limitent pas, malgré l'importance numérique et symbolique de cette dernière catégorie, aux seuls enseignants.

La mise en oeuvre des politiques éducatives suppose en effet la mobilisation de tous les corps qui concourent, ensemble, au bon fonctionnement du service public de l'éducation.

Or la situation de certains d'entre eux est préoccupante. Votre rapporteur pense en particulier aux personnels médico-sociaux, qui sont encore nombreux à manquer dans les établissements. Leur recrutement pose en effet des difficultés récurrentes, comme en témoignent les tableaux figurant ci-dessous.

RECRUTEMENT D'INFIRMIÈRES PAR CONCOURS DEPUIS 2002

Source : Ministère de l'éducation nationale

RECRUTEMENTS DE MÉDECINS PAR CONCOURS DEPUIS 2002

Source : Ministère de l'éducation nationale

RECRUTEMENT D'ASSISTANTS SOCIAUX PAR CONCOURS DEPUIS 2002 *

* programmes 214 et 230

Source : Ministère de l'éducation nationale

Les difficultés de recrutement rencontrées par le ministère de l'éducation nationale sont donc manifestes. Elles tiennent pour l'essentiel au manque d'attractivité des carrières offertes aux personnels médico-sociaux publics.

S'agissant des médecins et des infirmières scolaires, l'exercice libéral apparaît ainsi largement préférable aux personnels concernés, qui renoncent donc bien souvent à se présenter aux concours de recrutement lorsqu'ils ont eu connaissance de leur existence.

Votre rapporteur estime nécessaire d'apporter rapidement une réponse à ces difficultés. En effet, le suivi médical et psychologique des élèves est l'une des conditions de leur réussite. Il conviendrait donc, partout où une pénurie existe, de passer des conventions avec le secteur libéral et de garantir ainsi qu'il n'y aura pas d'interruption de service.

A plus long terme, une réflexion doit s'engager sur la refonte éventuelle de ces carrières, afin de leur permettre d'une part de s'articuler à une éventuelle première carrière libérale et d'autre part de garantir leur attractivité.

A cet égard, il est désormais temps d'agir. Les déséquilibres de recrutement sont désormais bien connus, il faut leur apporter des réponses.

Par ailleurs, votre rapporteur souhaite attirer l'attention du ministère de l'éducation nationale sur les documentalistes. Les travaux^6(*) menés par notre collègue David Assouline au nom de votre commission ont été l'occasion de constater que ces derniers avaient le plus souvent le sentiment de ne pas voir leur travail reconnu à leur juste valeur.

Par ailleurs, si leurs missions sont très larges et justifient leur recrutement par la voie d'un CAPES spécifique, certaines d'entre elles ne semblent pas assurées faute d'un intérêt suffisant du reste de la communauté éducative.

Votre rapporteur souhaite en conséquence que des évolutions soient envisagées de ce point de vue, afin de mieux tirer parti des compétences dont le ministère dispose.

A l'heure où les élèves semblent avoir une foi presque aveugle dans les informations qu'ils lisent sur Internet, une éducation aux nouveaux médias semble une priorité.

Dans le cadre de l'accompagnement éducatif ou de l'intersemestre prévu par la réforme du lycée général et technologique, les documentalistes pourraient donc être mobilisés, afin de participer à l'éveil de la conscience critique des élèves.

2. Reconnaître la contribution apportée par les classes sous contrat au service public de l'éducation

Votre rapporteur souhaite également rappeler que la communauté éducative comprend les établissements privés sous contrat ainsi que les personnels qui la composent. Dès lors qu'un contrat est passé, l'établissement qui le met en oeuvre participe en effet au service public d'éducation et doit à ce titre jouir d'une pleine considération.

Le temps de la guerre scolaire est en effet clos et votre rapporteur souhaite que toutes les conséquences en soient tirées. A cet égard, il tient à souligner que les engagements que l'État prend vis-à-vis des établissements privés ne sont pas d'une autre nature que ceux qu'il peut prendre vis-à-vis des fonctionnaires ou des établissements publics.

Cela signifie que lorsqu'une disposition légale ou règlementaire prévoit la revalorisation régulière d'une subvention, celle-ci doit être effectuée et n'a pas à être « lissée » sur plusieurs années.

S'agissant ainsi de la part du forfait d'externat versée par l'État aux collèges et aux lycées privés sous contrat, celle-ci doit faire l'objet d'une revalorisation triennale. Celle-ci devait venir à échéance en 2009. Après négociation, il a été convenu que celle-ci serait « lissée » sur deux années, 4,8 millions d'euros étant prévus à ce titre en 2009 et 17 millions devant également être ouverts en 2010.

Aux yeux de votre rapporteur, il serait souhaitable que cette revalorisation puisse avoir lieu dès 2009 ou qu'une part plus substantielle en soit versée dès cette année.

L'effet des « différés » de paiement s'ajoute en effet aux mécanismes bien connus de sous-évaluation des financements dus au privé :

- les coûts moyens des élèves dans le public sont fixés à des niveaux qui, aux yeux de votre rapporteur, lui semblent particulièrement bas ;

- la prise en compte tardive des enquêtes aboutit à prévoir qu'à l'année n+2 ou n+3, les forfaits versés aux établissements privés seront équivalents à ce qu'ils étaient à l'année n pour le public.

Votre rapporteur estime ces pratiques difficilement justifiables, puisqu'elles consistent à étendre aux opérateurs privés de l'État les pratiques budgétaires qui ont cours en son sein. Or votre rapporteur tient à souligner qu'à la différence des négociations budgétaires qui ont lieu dans les services de l'État, les relations de l'État avec ses opérateurs sont le plus souvent régies par des bases légales, règlementaires ou contractuelles.

Sauf exception, la mise en oeuvre des engagements qu'elles prévoient ne devrait donc pas devenir un sujet de négociation sans fin. L'État entretient ainsi sa réputation, pour une part méritée, de « mauvais payeur » et compromet ce faisant le crédit spontanément attaché à sa parole.

Enfin, votre rapporteur relève les limites de la coutume que constitue le traitement budgétaire paritaire de l'enseignement public et de l'enseignement privé.

Ce traitement paritaire, parfaitement légitime dans son principe, a en effet pris la forme d'une parité arithmétique, plus connue comme sous le nom de règle des 80-20. Elle consiste à répercuter les hausses ou les baisses d'emploi prévues pour le public à hauteur d'1/5^e sur le privé sous contrat.

Si votre rapporteur ne sous-estime pas la valeur politique d'une telle règle, qui a permis l'apaisement des débats que suscitaient chaque budget de ce point de vue, il s'interroge sur sa rationalité.

Elle revient en effet à postuler que les effectifs de personnels et d'élèves du public et du privé sous contrat doivent évoluer de manière parallèle. Or si les évolutions démographiques ne peuvent qu'affecter chacune de ces composantes, il peut également se produire des déplacements d'élèves de l'une à l'autre selon le principe des vases communicants.

Telle quelle, la règle paritaire revient donc à figer l'enseignement privé sous contrat à un certain niveau de développement, contraignant ainsi celui-ci à financer toute progression supplémentaire des effectifs sur des fonds propres, c'est-à-dire sur ceux des familles.

Aux yeux de votre rapporteur, une telle situation n'est que peu satisfaisante. Il conviendrait donc d'engager la réflexion sur des modalités de calcul plus pertinentes, afin de ne pas empêcher artificiellement le développement des établissements privés sous contrat et limiter l'exercice effectif de la liberté de choix que la Constitution reconnaît aux familles.

Les établissements privés, en vertu des obligations contractuelles qui pèsent sur eux, participent en effet à la mise en oeuvre du service public de l'éducation : rien ne justifie donc de limiter ainsi artificiellement la progression du nombre d'élèves qu'ils accueillent.

3. Associer les parents d'élèves à la réflexion

Votre rapporteur estime également nécessaire d'associer plus étroitement les familles à la réflexion sur les politiques éducatives. Si l'école joue un rôle décisif dans l'éducation de la jeunesse de la nation, son action serait inutile si elle ne trouvait le relais des familles qui demeurent les premières concernées par l'avenir de leurs enfants.

Il doit donc être mieux tenu compte de leurs interrogations et de leurs demandes. Bien souvent, les parents d'élèves sont prêts à soutenir les réformes, pour peu que celles-ci leur soient clairement expliquées et que les personnels éducatifs les associent mieux à la prise de décision.

Sur ce point, votre rapporteur estime que le ministère de l'éducation nationale devrait faire preuve d'une plus grande clarté sur la nature des accompagnements individualisés qu'il propose : plutôt que de rendre obligatoires les différents dispositifs reposant actuellement sur la base du volontariat, il vaut en effet mieux prendre le temps d'expliquer aux familles le bénéfice que leurs enfants en tireront. Cela peut demander quelquefois de la persévérance aux personnels du ministère de l'éducation nationale, même si cet effort d'explication et de pédagogie fait partie de leurs missions.

Par ailleurs, indépendamment de la question du volontariat, votre rapporteur partage le sentiment, exprimé par certains de ses interlocuteurs, d'un manque de lisibilité des différents dispositifs prévus : un effort d'articulation et de clarification devrait être engagé, via la rédaction chaque année d'un livret à destination des parents, sur le modèle de celui qui a été distribué sur les nouveaux programmes scolaires.

4. Concevoir les réformes avec les collectivités territoriales qui auront à les mettre en oeuvre

Comme votre rapporteur le rappelait plus haut, les collectivités territoriales financent désormais près d'un quart de la dépense publique d'éducation. Trop souvent, elles ont pourtant le sentiment de ne pas être associées aux décisions dont elles auront à assumer les coûts financiers directs ou indirects.

Il conviendrait donc de concevoir avec elles toutes les réformes qui impliqueront à un titre ou un autre les collectivités territoriales. Votre rapporteur tient à le rappeler, c'est là désormais la première condition de leur réussite. La mise en place du service d'accueil le démontre : la concertation et l'explication sont nécessaires, afin de prendre en compte les difficultés pratiques que peuvent connaître les collectivités et favoriser ainsi le succès des réformes.

Car le plus souvent, les élus locaux sont a priori favorables aux actions engagées. Ce sont leurs modalités de mise en oeuvre qui alimentent leurs inquiétudes. Votre rapporteur souhaite donc que soit constitué un comité consultatif permanent auprès du ministre, qui permettrait d'associer systématiquement les collectivités aux prises de décision.

Cela n'aurait au demeurant rien que très légitime : l'attachement des élus locaux à leurs établissements scolaires est ancien et viscéral. Il trouve ses premières racines dans la place éminente tenue depuis toujours par l'école communale, qui avec la décentralisation s'est désormais doublée d'une attention grandissante des conseils généraux et régionaux aux collèges et lycées.

Cet attachement doit être le fondement d'une véritable coopération, qui permettra de prendre parfaitement en compte la singularité des territoires.

Votre rapporteur estime en effet que si les politiques pédagogiques et la gestion des personnels enseignants et assimilés doivent être pour l'essentiel de la seule compétence de l'État, les collectivités ont un rôle à jouer dans la mise en oeuvre des politiques scolaires.

Au surplus, toute inquiétude liée à un éventuel essor des inégalités scolaires en raison d'une implication grandissante des collectivités doit clairement être balayée. Car pour l'heure, l'absence de prise en compte différenciée des besoins locaux conduit au maintien, voire à la croissance d'inégalités territoriales réelles.

Les statistiques relatives au baccalauréat le démontrent : les taux de réussite varient ainsi très fortement d'une académie à l'autre. Dans l'académie d'Amiens, le taux de réussite des séries générales est ainsi de 84 % ; dans celle de Grenoble, il atteint 91,8 %. Il en va de même pour les séries professionnelles, où le taux maximal en France métropolitaine est atteint dans l'académie de Rennes (85,9 %) et le taux minimal dans l'académie de Créteil (57,2 %).

De même, certaines académies, comme celle de Rennes, parviennent à conduire plus de 70 % d'une généralisation au baccalauréat. Dans les académies de Lille, d'Amiens ou dans celle de Corse, ce taux est inférieur à 60 %.

Les inégalités territoriales sont donc bien réelles. Les surmonter suppose de prendre en compte les singularités et les difficultés locales, en associant les collectivités aux politiques scolaires.

DEMANDES D'ORIENTATION À L'ISSUE DE LA TROISIÈME GÉNÉRALE
DANS LES ACADÉMIES

Source : Ministère de l'éducation nationale

Ce sont en effet les collectivités qui sont le mieux à même de prendre en compte les singularités locales, qui expliquent, en raison du contexte socio-économique, mais aussi des habitudes et traditions locales, que 1,14 % des familles de Guadeloupe demandent le redoublement pour leur enfant en fin de 3^e, contre 3,15 % à Paris.

Il en va de même pour le taux de demande d'orientation vers la voie professionnelle, qui est le double dans l'académie de Lille de ce qu'il est dans l'académie de Paris.

Votre rapporteur souhaite en conséquence que ces inégalités de fait soient mieux prises et que des réponses leur soient apportées. Cela suppose également de répondre aux exigences singulières de certains contextes locaux : l'existence d'une carte scolaire a ainsi moins d'importance à Paris, où la fluidité des affectations est un fait ancien, que dans les zones de montagne ou les zones rurales, où l'existence de la sectorisation garantit le maintien d'une école de proximité.

En associant les collectivités à la prise de décision, le ministère de l'éducation nationale pourrait donc anticiper les difficultés que posent certaines réformes dans des contextes particuliers et y répondre d'emblée.

BACCALAURÉAT 2007 : TAUX DE RÉUSSITE, RÉPARTITION PAR FILIÈRE
ET PROPORTION DE BACHELIERS DANS UNE GÉNÉRATION
(France métropolitaine + DOM)

Source : Ministère de l'éducation nationale

La réforme de la semaine scolaire le montre : convenablement anticipées, ses difficultés d'application, notamment en termes d'organisation des transports, auraient pu être résolues. Les collectivités auraient alors soutenu cette action ambitieuse, qui sur le fond paraît indiscutable, puisqu'elle permet d'offrir aux élèves en difficulté le soutien individualisé dont ils manquaient jusque-là.

5. Construire une école ouverte sur le monde socio-économique

Votre rapporteur estime également nécessaire que le monde socio-économique soit plus largement associé aux politiques éducatives.

D'ores et déjà le plan régional de développement des formations (PRDF) permet de nourrir un dialogue fructueux sur les politiques de formation mises en oeuvre dans les différents bassins d'emploi. Il ne lui manque plus pour devenir pleinement opérationnel que d'avoir valeur d'engagement pour tous les partenaires qui participent à son élaboration. Votre rapporteur souhaite en conséquence que cette évolution soit rapidement envisagée.

Par ailleurs, le dialogue entre le monde socio-économique et l'école tend désormais à se systématiser, sous la forme d'initiatives locales particulièrement remarquables.

Votre rapporteur souhaite en citer deux, qui lui paraissent exemplaires :

- l'opération « les boss invitent les profs » permet désormais de dissiper régulièrement les préjugés qui compliquent parfois les relations entre le monde de l'entreprise et celui de l'école. Cette opération est en effet marquée par le souci, partagé par chacune des parties prenantes, de faire l'effort nécessaire pour dépasser ses a priori et découvrir un univers qu'il ne connaît que peu ;

- dans son ensemble, le « challenge éducation entreprise », qui a donné lieu à la publication d'un guide pratique particulièrement riche, permet d'intensifier, sous des formes diverses, les relations entre l'école et l'entreprise, qui restaient encore insuffisantes. Cette opération peut prendre plusieurs formes, dont notamment la participation à l'option de découverte professionnelle de 3 heures, proposée à tous les élèves en classe de 3^e, ou l'organisation des stages en entreprise désormais obligatoires pour tous les futurs enseignants.

Votre rapporteur se réjouit de ces initiatives, qui témoignent d'une volonté indiscutable du monde économique de se faire mieux connaître d'un monde éducatif qui, en retour, s'ouvre de plus en plus. Loin de toute ingérence, l'intensification de ces relations permet une meilleure compréhension et, partant, une meilleure coopération.

Aux yeux de votre rapporteur, cela est d'autant plus essentiel que l'orientation ne pourra devenir une priorité que si l'ensemble des personnels éducatifs connait suffisamment le monde socio-économique pour donner des conseils judicieux aux élèves.

C. DÉVELOPPER UNE ÉVALUATION QUI RESTE ENCORE PERFECTIBLE

Tous les interlocuteurs qu'il a rencontrés ont signalé à votre rapporteur l'insuffisant développement de l'évaluation au sein du ministère de l'éducation nationale. Sur ce point, le consensus est total.

Votre rapporteur juge donc nécessaire d'engager une action volontaire pour moderniser les systèmes d'évaluation au sein du ministère. Les progrès réalisés grâce à la DEPP ont été considérables, mais ils restent insuffisants, certaines données, pourtant essentielles, étant inaccessibles.

Par ailleurs, le monde éducatif préfère parfois l'autoévaluation à l'évaluation extérieure. Ce choix n'est pas toujours justifié et il conviendrait à tout le moins d'avoir recours à une certification extérieure des procédures d'évaluation.

C'est pourquoi votre rapporteur souhaite saluer sans aucune réserve la volonté du ministre de l'éducation nationale de réformer l'évaluation à l'école primaire, afin de disposer d'instruments sûrs qui permettront d'apprécier l'effet des réformes.

1. Des indicateurs de performances encore trop peu renseignés

L'insuffisance de l'évaluation transparaît au travers des projets annuels de performances (PAP) de la mission « Enseignement scolaire », dont les indicateurs sont souvent lacunaires ou peu fiables, lorsqu'ils ne changent pas d'une année sur l'autre.

Votre rapporteur a eu l'occasion d'exprimer plus haut ses réserves sur l'évaluation du remplacement. Ce n'est là qu'un exemple parmi d'autres des insuffisances du volet « performance » des PAP.

Sur ce point, votre rapporteur souhaite que des efforts très significatifs soient accomplis au plus vite. Tous les indicateurs doivent à l'avenir être renseignés pour le présent, pour le passé et pour l'avenir. Les écarts entre les prévisions et les réalisations doivent être commentés. De manière générale, il conviendrait de trouver un moyen terme entre les indicateurs sommaires et ceux qui, par excès de raffinement, deviennent totalement incompréhensibles.

A titre d'exemple, votre rapporteur souhaite mentionner l'indicateur 4.3 du programme « Enseignement scolaire public du second degré », qui présente le « rapport de la proportion de jeunes en situation d'emploi 7 mois après leur sortie du lycée (hors ceux qui poursuivent des études) selon le diplôme, et de la proportion des 25-49 ans en situation d'emploi ». Si votre rapporteur ne doute pas que cet indicateur ait un sens statistique, celui-ci n'est jamais explicité. Un commentaire s'impose à tout le moins, voire une refonte.

Par ailleurs, cet indicateur n'est renseigné que pour 2006. Pour une raison que votre rapporteur n'est pas parvenu à saisir, l'absence générale de résultats ou de prévision pour 2008 et 2009 n'empêche pas de faire figurer une cible pour les seuls titulaires d'un brevet de technicien supérieur, cible au demeurant parfaitement égale à la prévision pour 2008, renseignée pour cette seule catégorie.

A cet égard, votre rapporteur tient à exprimer un certain scepticisme sur l'usage qui est fait par le ministère des indicateurs : lorsqu'ils sont renseignés, ils fixent presque tous une cible pour 2011 qui est déjà atteinte ou presque atteinte en 2008 ou en 2009.

Dès lors, il y a lieu de s'interroger sur leur intérêt pratique, cette capacité à se fixer des objectifs déjà atteints ne laissant pas d'intriguer votre rapporteur.

Il souhaite donc que la préparation du projet de loi de finances pour 2010 soit l'occasion de réviser l'ensemble des indicateurs et de prendre les mesures nécessaires pour les renseigner.

2. Des évaluations qui doivent être renforcées et rendues publiques afin de mettre fin aux débats

Ce déficit d'évaluation conduit parfois à fragiliser des réformes ambitieuses qui paraissaient au premier abord particulièrement bien inspirées. Faute de les évaluer de manière précise et de rendre publiques ces évaluations, le ministère de l'éducation nationale alimente quelquefois des polémiques qui n'ont pas lieu d'être :

Deux exemples le démontrent :

- l'assouplissement de la carte scolaire répond à une attente de la part des familles. Une polémique s'est pourtant développée sur ses effets, un rapport d'étape des inspections générales ayant été rendu public alors qu'il devait rester confidentiel. Pour une raison qui échappe à votre rapporteur, le ministère se refuse à commenter ce rapport, y compris lorsqu'il est interrogé par écrit sur ce point par votre commission, au nom du caractère interne d'un document disponible depuis des mois sur le site de l'Agence Éducation Formation, qui se l'est procuré. Le ministère s'expose ainsi à des critiques inutiles, en n'engageant pas le débat alors qu'il dispose de solides arguments en sa faveur ;

- il en va de même s'agissant de la consommation des heures supplémentaires ouvertes par la loi de finances pour 2008. Votre rapporteur s'interroge sur les raisons qui conduisent le ministère à ne lui communiquer que des données très partielles, alors même que Le Monde de l'éducation a publié des informations singulièrement précises sur la question.

Ainsi votre rapporteur n'a-t-il disposé, dans le cadre de ses travaux préparatoires, que d'éléments partiels sur la consommation d'heures supplémentaires sur l'année scolaire 2007-2008.

Source : Ministère de l'éducation nationale

Ces éléments suffisent à démontrer que la consommation d'heures supplémentaires a progressé de près de 80 millions d'euros en 2007-2008, ce qui traduit le succès de la politique mise en oeuvre dans le cadre du projet de loi de finances.

De plus, la faible sous-consommation qui pourrait être constatée sur l'enveloppe de 1,115 milliard d'euros ouverte en LFI 2008 a été prise en compte, les efforts d'optimisation des ressources humaines s'étant déplacés vers d'autres dispositifs.

Pour autant, votre rapporteur regrette que le nombre réel d'heures supplémentaires effectuées ne puisse jamais être connu, les chiffres fournis en fin d'année correspondant à une approximation statistique discutable. S'agissant de dispositifs d'un coût global supérieur au milliard d'euros, un suivi précis devrait être engagé. Sur ce point, l'évaluation est donc encore perfectible.

Par ailleurs, votre rapporteur regrette que des évaluations systématiques ne soient pas toujours menées avant de généraliser une réforme expérimentée d'abord au seul niveau local.

Il en va ainsi de l'expérimentation de la « reconquête du mois de juin », qui est généralisée sans qu'un chiffrage précis des coûts supplémentaires que génère l'organisation tardive du baccalauréat ne soit établi. Car il n'est pas possible d'évaluer les gains associés à celle-ci par référence au seul coût moyen d'une semaine de lycée, les nouvelles modalités d'organisation générant à leur tour des dépenses supplémentaires.

Votre rapporteur le regrette : quel que soit son coût, cette opération se justifie par ses effets bénéfiques sur l'organisation de l'année scolaire au lycée.

Au total, votre rapporteur estime que des progrès perfectibles peuvent encore être accomplis en matière d'évaluation.

3. Des données impossibles à comparer d'une composante du service public de l'éducation à une autre

Cette conviction est nourrie par le fait que les évaluations, lorsqu'elles existent, ne prennent que rarement en compte les différences de performance existant entre les différentes composantes du système éducatif.

Aux yeux de votre rapporteur, cela traduit la culture de l'autoévaluation propre au ministère de l'éducation nationale : toute évaluation doit être conduite en interne, en prenant garde de ne jamais prendre en compte l'existence de systèmes d'enseignement alternatifs, qui fourniraient d'utiles points de repères. Il y a sans doute là un effet du « gigantisme » du ministère, qui ne lui permet pas de s'ouvrir à la possibilité de pratiques autres et peut-être plus performantes.

Deux exemples le montrent :

- malgré l'existence d'un programme autonome consacré à l'enseignement privé, les indicateurs de ce programme présentent tous des chiffres agglomérés public-privé. Il est donc impossible de saisir les forces relatives des deux composantes et d'utiliser les résultats de ces comparaisons pour ajuster les politiques scolaires en conséquence. Votre rapporteur souhaite qu'il soit mis fin à cette situation, qui est injustifiable au regard des principes posés par la LOLF ;

- malgré le caractère interministériel de la mission « Enseignement scolaire », aucun indicateur commun à l'enseignement agricole et à l'éducation nationale n'est encore renseigné. De même, leurs PAP respectifs ne sont pas harmonisés, rendant ainsi presque impossible la comparaison de la performance relative des deux systèmes. Là encore, des évolutions sont nécessaires.

Car si votre rapporteur peut concevoir que la comparaison de systèmes nationaux soit délicate, compte tenu des différences existant entre les politiques scolaires nationales, l'absence de données comparatives au sein de la communauté éducative nationale n'a pas de justification sérieuse.

Sans doute cela tient-il à une certaine culture, longtemps propre au ministère de l'éducation nationale, qui préférait ne pas disposer de certaines données plutôt que d'avoir à les rendre publiques et à les commenter. Aux yeux de votre rapporteur, cette culture ne doit plus avoir cours. Les performances d'ensemble de notre système éducatif sont indiscutables : un débat sur certains points précis doit donc pouvoir avoir lieu sans ébranler la confiance que la nation place dans son école.

Plus largement, votre rapporteur regrette que les points de repères fournis au grand public sur les performances de l'éducation nationale relèvent de l'autoévaluation : la référence au taux global de réussite au baccalauréat apparaît ainsi comme peu pertinente, sa médiatisation nourrissant sans doute une certaine pression à la hausse.

Pour que les politiques scolaires ne soient plus évaluées par ceux qui les mettent en oeuvre, votre rapporteur souhaite également que les évaluations régulières menées sur les générations d'élèves à chaque niveau scolaire soient certifiées par un comité d'experts internationaux.

Étant extérieurs à certains débats récurrents dans la communauté éducative scolaire, ils pourront définir des modalités d'évaluation indépendantes, ce qui est gage sinon d'objectivité, du moins de crédibilité.

Cela serait au demeurant conforme à la logique d'investissement que votre rapporteur appelle de ses voeux et qui guide l'action résolue et ambitieuse de l'actuel ministre de l'éducation nationale.

* *

*

Au vu de l'ensemble de ces observations, votre rapporteur a invité votre commission à donner un avis favorable à l'adoption des crédits pour 2009 de la mission « Enseignement scolaire », sous réserve d'un rééquilibrage des crédits destinés au programme 143 « Enseignement technique agricole », manifestement insuffisants.

DEUXIÈME PARTIE - LES RISQUES D'UNE REVALORISATION À MARCHE FORCÉE

Les crédits et les actions analysés par votre rapporteure sont notamment regroupés au sein des programmes « enseignement scolaire public du second degré » et « enseignement privé du premier et du second degré », comme décrits dans le tableau suivant :

ÉVOLUTION 2008-2009 DES CRÉDITS
DE L'ENSEIGNEMENT PROFESSIONNEL

Source : Projet annuel de performances 2009

Il y a un an, votre rapporteure formait le voeu que la société française puisse porter « un autre regard sur l'enseignement professionnel » et formulait un premier ensemble de propositions en ce sens.

Depuis lors, de premières avancées ont été accomplies et votre rapporteure note avec satisfaction que le ministre de l'éducation nationale actuel n'a pas manifesté à l'endroit de l'enseignement professionnel le peu d'intérêt dont il bénéficie habituellement.

Quel que soit le jugement que l'on porte sur sa pertinence, la généralisation du baccalauréat professionnel en trois ans a en effet permis d'attirer l'attention sur la voie professionnelle, en donnant une première traduction concrète à « l'égale dignité des filières » qui jusqu'alors restait largement de l'ordre du slogan.

Votre rapporteure craint toutefois que la valeur de cette mesure ne soit purement symbolique : d'abord parce qu'elle entérine le caractère subalterne de l'enseignement professionnel en traduisant la nécessaire revalorisation par un alignement de la voie professionnelle sur la voie générale ; ensuite parce qu'elle risque de se manifester, pour la plupart des élèves, par des difficultés accrues.

La raison en est simple : modifier les structures sans tenir compte du public qui est accueilli, c'est postuler que la revalorisation est finie alors même qu'elle n'a pas commencé. Si l'enseignement professionnel accueillait les mêmes élèves que l'enseignement général, le baccalauréat professionnel aurait naturellement vocation à se préparer en 3 ans.

Tel n'est toujours pas le cas, faute d'une action décidée en amont de cette charnière du système éducatif qu'est la troisième. Sans doute est-il plus simple de transformer les structures que les habitudes : tant que l'enseignement professionnel restera la voie réservée aux élèves en difficulté, sa revalorisation demeurera impossible.

Votre rapporteure souhaite donc qu'un travail approfondi soit enfin accompli sur les deux dimensions de la revalorisation :

- en amont du lycée professionnel, tout d'abord, à travers une vraie réflexion sur les biais scolaires et sociaux qui conduisent au primat de l'orientation par l'échec ;

- en aval, ensuite, par l'acception du fait que la voie professionnelle n'est pas la voie générale. Parce qu'elle prépare notamment à l'exercice de professions aux exigences bien précises, elle ne peut être calquée sur le modèle « généraliste » du lycée général et technologique, qui demeure pour l'heure une sorte de vaste propédeutique à l'enseignement supérieur général.

Revaloriser l'enseignement professionnel, c'est donc d'abord accepter et valoriser sa singularité.

Cela suppose de renoncer à trois illusions aussi vaines que persistantes :

- à l'idée que la démocratisation de l'enseignement doit se traduire par l'accès de tous à la voie générale : la diversité des aptitudes est un fait. Revaloriser la voie professionnelle, c'est permettre à cette diversité de s'exprimer indépendamment de tous les biais sociaux et scolaires, ce n'est pas la nier ;

- à l'idée que l'idéal de la voie professionnelle réside dans un cylindrage parfait qui conduirait de la seconde professionnelle à l'exercice du métier précis auquel on a été préparé.

Le désajustement massif en début de vie professionnelle est un fait, qui exprime simplement les changements d'orientation que décident les élèves dans les premières années de leur carrière. Il n'a au demeurant de comparable que le désajustement équivalent qui se produit à la sortie de l'enseignement supérieur.

Il faut l'accepter, en reconnaissant que la formation initiale, quelle que soit sa qualité, n'est toujours qu'une « rampe de lancement » pour une carrière à venir. A l'idéal du cylindrage doit donc répondre celui de la « formation continue », seule à même de répondre aux multiples carrières qui seront celles des salariés :

- à l'idée que la revalorisation de l'enseignement professionnel pourrait s'accomplir indépendamment de la revalorisation des métiers auxquels il prépare. C'est là l'évidence : nombreux sont les élèves, notamment issus des milieux les moins favorisés, qui se refusent à embrasser telle ou telle carrière en raison de l'expérience négative qu'ont pu en avoir leurs parents ou leurs proches.

De même, certaines professions, comme les métiers de l'hôtellerie-restauration ont une excellente image sociale, mais une réalité exigeante, voire particulièrement pénible.

Sur ce point, nombreux sont les secteurs qui doivent accomplir de véritables efforts pour susciter des vocations. Toutes les campagnes de publicité ne vaudront en effet jamais le « bouche-à-oreille » qui ruine très vite l'attractivité de telle ou telle profession. Le secteur du bâtiment, qui l'a compris et qui a travaillé sur ces questions, tire à présent les fruits de ses efforts.

Ces trois illusions doivent être surmontées afin de permettre à la voie professionnelle de s'affirmer pleinement. Elles sont en effet la clef d'une véritable revalorisation qui, plutôt que de travailler aux structures, s'attachera avant tout à la réalité humaine et pédagogique qui s'y exprime.

Votre rapporteure ne peut donc qu'exprimer ses doutes sur la revalorisation de l'enseignement professionnel telle qu'elle est conçue actuellement et souhaiter que les véritables chantiers soient enfin ouverts.

Telle est au demeurant l'idée qui ressort des auditions auxquelles elle a procédé afin de préparer le présent rapport : le ministère de l'éducation nationale a engagé la revalorisation de la voie professionnelle, mais ignore encore par trop la réalité de cette forme d'enseignement.

A cet égard, un retour à la réalité du terrain s'impose. Il suppose que la généralisation du baccalauréat professionnel fasse à tout le moins l'objet d'un moratoire, afin de permettre une mise en place pertinente de la mesure. Car si elle n'y est pas hostile en soi, votre rapporteure considère, comme la quasi-totalité des personnes auditionnées, qu'elle ne peut valoir pour l'ensemble des élèves et que le risque pris, avec une généralisation aussi hâtive, est trop énorme pour être couru.

Votre rapporteure relève enfin qu'en dépit de la revalorisation, les habitudes de langage demeurent : ce que le ministère de l'éducation nationale a baptisé « réforme du lycée » n'est que la réforme du lycée général et technologique, en marge duquel l'enseignement professionnel se situe. Rien n'est plus symptomatique de la persistance des mauvaises habitudes que cet écart de langage : même un ministère attentif à la voie professionnelle ne peut s'empêcher d'y voir une sorte d'excroissance marginale, qui n'a que peu de rapport avec le véritable « lycée », qui est par nature général et technologique.

C'est avec ces habitudes que votre rapporteure souhaite rompre et c'est pourquoi elle appelle à un véritable travail de fond sur le collège, lieu où s'actent définitivement les inégalités entre élèves. Tant que celui-ci demeurera, au sens ancien du terme, un « petit lycée » préparant naturellement à la poursuite d'études générales, la voie professionnelle demeurera alimentée par l'échec.

Enfin, votre rapporteure constate que le contexte budgétaire général n'est en rien propice à une revalorisation de l'enseignement professionnel.

Sur ce point, elle s'étonne des choix inégaux qui ont été faits par le ministère de l'éducation nationale. Ce dernier a en effet annoncé que la réforme du lycée général et technologique se ferait à moyens constants, afin de démontrer qu'elle n'était pas animée par des intentions purement budgétaires. Rien de tel n'a été fait pour l'enseignement professionnel sous statut scolaire, dont les crédits régressent de 0,27 %, tandis que ceux du lycée général et technologique progressent de 1,42 %.

Votre rapporteure s'interroge sur les raisons de ce choix : faut-il y voir un témoignage de la nature essentiellement budgétaire de la généralisation du baccalauréat professionnel en trois ans ? Ou faut-il au contraire y déceler une nouvelle manifestation de l'inégalité sourde qui règne dans les esprits et conduit à privilégier le lycée général et technologique au lycée professionnel ?

En tout état de cause, votre rapporteure tient à souligner que la généralisation du baccalauréat professionnel en 3 ans, si elle devait se poursuivre, devrait s'accompagner de moyens supplémentaires : pour réussir, il lui faudrait en effet être mise en oeuvre de manière extrêmement souple, avec une systématisation de véritables passerelles et un suivi individualisé des élèves. Tout cela a un prix : il serait souhaitable qu'il soit évalué et que les moyens correspondants soient débloqués.

L'égale dignité ne peut en effet rester indéfiniment une simple formule : elle doit se traduire dans les faits, si ce n'est dans les structures. Aussi votre rapporteure invite-t-elle le ministère de l'éducation nationale à renforcer, dès 2009, les moyens mis à disposition de l'enseignement professionnel et à prendre des engagements très clairs sur ce point.

I. EN AVAL, L'IMPÉRATIF DE SOUPLESSE ET DE PRAGMATISME

L'enseignement professionnel souffre d'une profonde méconnaissance : loin de l'image largement répandue d'une voie de relégation où patienteraient des élèves en échec, les filières professionnelles proposent à ceux qui les fréquentent des formations variées qui permettent à chacun d'entre eux de reprendre confiance et de construire un nouveau parcours de réussite.

Votre rapporteure estime ainsi nécessaire de rappeler que cohabitent notamment au sein des établissements professionnels :

- des formations conduisant au certificat d'aptitude professionnelle (CAP), diplôme de niveau V, en une, deux ou trois années ;

- des formations conduisant au brevet d'études professionnelles (BEP), diplôme de niveau V, en deux années ;

- des formations préparant en un an aux mentions complémentaires (MC), diplôme de niveau IV, accessible dans certains secteurs seulement et généralement fréquentées par les titulaires d'un CAP ou d'un BEP ;

- des formations dites complémentaires (FC), données pour au moins un tiers du temps en établissements et destinées aux diplômés de niveau IV et de niveau V ;

- des formations conduisant, par la voie de l'apprentissage ou de la voie professionnelle, au brevet professionnel, diplôme de niveau IV ;

- des formations conduisant au baccalauréat professionnel, dit « bac pro », diplôme de niveau IV, en deux années, ainsi qu'au brevet des métiers d'arts (BMA), de niveau IV également.

La diversité des filières est donc réelle et se traduit par une forte dispersion des élèves entre elles, comme en témoigne le tableau reproduit page suivante : au-delà des structures les plus fréquentées (CAP en deux ans, BEP en deux ans, bac pro en deux ans), il existe en effet des voies souples permettant à chacun d'avancer à son rythme : les CAP en trois ans, qui représentent un nombre très faible d'élèves, accueillent des élèves en très grande difficulté ; à l'inverse, le BEP en un an permet une réorientation rapide pour des élèves capables d'accomplir un parcours accéléré.

La souplesse caractérise donc l'enseignement professionnel. Sans doute celle-ci conduit-elle parfois à une dispersion des moyens, mais au-delà de la nécessaire rationalisation de l'offre de formation, cette diversité demeure une singularité et un atout de la voie professionnelle.

A l'inverse en effet de la voie générale, où l'élève doit se couler dans un moule prédéfini et accomplir le parcours qui le conduira de la seconde à la terminale en trois années, sauf redoublement, la voie professionnelle est capable d'offrir aux élèves une formation « sur mesure » dont le rythme leur conviendra.

EFFECTIFS DES FORMATIONS PROFESSIONNELLES INITIALES,
PAR ÂGE ET PAR SEXE (rentrée 2007)

(1) Y compris 1re et 2e années de bac pro et de BMA en 3 ans, 1re année de BMA en 2 ans.

(2) Y compris 3e année de bac pro et de BMA, 2e année de BMA en 2 ans, bac pro et BMA en 1 an.

Source : Ministère de l'éducation nationale

C'est cette diversité des formations qui permet à l'enseignement professionnel de jouer son rôle de voie de remédiation à l'intention d'élèves que la séquence école primaire-collège a souvent conduit au découragement et à la perte de confiance.

Tous les interlocuteurs de votre rapporteure lui ont confirmé le défi que représentait l'accueil d'élèves qui ne croient plus ni dans l'institution scolaire ni dans leurs propres capacités et qu'il convient, progressivement, de remotiver.

Cette diversité s'explique également par l'ancrage professionnel qui est par nature celui de ces formations : à la différence des formations générales et, dans une moindre mesure, technologiques, qui sont élaborées par la seule institution scolaire, les diplômes professionnels sont construits en concertation avec le monde professionnel, via notamment les commissions professionnelles consultatives (CPC).

La persistance de certaines formations qui, du point du vue du seul gestionnaire du service public de l'éducation, peuvent apparaître comme résiduelles ou marginales s'explique par la volonté du monde professionnel de conserver certains diplômes ou certaines formations particulières.

C'est pourquoi votre rapporteure tient à mettre le ministère de l'éducation nationale en garde contre la tentation de construire des filières uniformes pour l'enseignement professionnel : ce principe d'uniformité, qui fait à la fois la singularité, mais aussi parfois les limites de l'enseignement général, n'a pas grand sens dans un enseignement professionnel dont la double nature de parcours de remédiation et de formation professionnelle qualifiante suppose le maintien d'une certaine diversité des rythmes, des diplômes et des parcours.

Cette conviction a donc conduit votre rapporteure à s'intéresser plus particulièrement à la question du baccalauréat professionnel en trois ans, que le ministère de l'éducation nationale a souhaité généraliser au nom de la nécessaire revalorisation de l'enseignement professionnel.

A. LE BACCALAURÉAT PROFESSIONNEL EN 3 ANS, UN REMÈDE QUI POURRAIT SE RÉVELER PIRE QUE LE MAL

1. A l'origine du baccalauréat professionnel en 3 ans, un diagnostic indiscutable

Votre rapporteure tient tout d'abord à souligner qu'elle partage le diagnostic initial qui a présidé à la construction d'une filière conduisant au baccalauréat professionnel en 3 ans.

Si celui-ci a été généralisé, c'est en effet en raison de l'érosion massive des effectifs d'élèves sur le cycle BEP-« bac pro » : le taux d'accès des élèves de seconde professionnelle au baccalauréat professionnel était en effet de 27,8 %, traduisant ainsi l'importance des sorties en cours de parcours. A l'évidence, la faiblesse de ce taux démontrait que des obstacles majeurs existaient à l'élévation du niveau de qualification dans l'enseignement professionnel.

Le tableau suivant permet ainsi de suivre, d'une année sur l'autre, l'évaporation des effectifs sur la séquence suivante : seconde professionnelle, terminale BEP, première professionnelle et terminale professionnelle.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DU SECOND CYCLE PROFESSIONNEL

(1) Y compris 1re et 2e années de bac pro et de BMA en 3 ans, 1re année de BMA en 2 ans.

(2) Y compris 3e année de bac pro et BMA en 3 ans, 2e années de BMA en 2 ans, bac pro et BMA en 1 an.

Source : Ministère de l'éducation nationale

Cette érosion est propre à la voie professionnelle et témoigne à n'en pas douter des difficultés des élèves, auxquelles il conviendrait de porter remède. Néanmoins, interpréter cette érosion comme un signe de la lassitude et du découragement des élèves confrontés à un parcours long de quatre années ne peut être qu'une approche partielle de la question.

Car si les sorties en cours de parcours sont extrêmement importantes, toutes ne témoignent pas d'un échec. Il faut en effet distinguer entre deux types d'élèves :

- ceux qui sortaient en cours de cycle BEP ou « bac pro » ou après avoir échoué à l'un de ces deux diplômes, ces sorties témoignant par définition d'un échec ou d'une lassitude croissante ;

- ceux qui sortaient après la terminale BEP et qui s'inséraient avec ce diplôme. Dans cette hypothèse, il n'y a pas sortie d'études, mais bien fin d'études et entrée sur le marché du travail.

A trop confondre ces deux types de sorties du système scolaire, on en vient en effet à voir dans l'obtention d'un diplôme de niveau IV un échec : tel n'est pourtant pas le cas.

Cette confusion a pourtant prévalu en matière de généralisation du baccalauréat professionnel : or la lutte contre la sortie sans qualification et l'effort d'élévation du niveau général de qualification sont deux problématiques qui, si elles se recoupent, demeurent toutefois profondément distinctes.

Dès lors, il n'est pas possible de s'en tenir au seul taux d'évaporation des élèves. Il faut également constater que le seuil majeur d'érosion des effectifs se situe à la charnière de la terminale BEP et de la première professionnelle : c'est en effet à ce niveau que les effectifs fondent de moitié (205 060 élèves en terminale BEP en 2006, 103 886 inscrits en première professionnelle en 2007).

Le taux de réussite moyen au BEP en 2006 étant de 75,2 %, on peut donc poser l'approximation suivante : sur les 100 000 élèves qui sortent du système éducatif après la terminale BEP, environ 50 000 élèves le font sans qualification et 50 000 après avoir obtenu le BEP.

Seule la première catégorie fait en soi problème, mais il n'est pas certain qu'elle soit réellement concernée par la généralisation du baccalauréat professionnel en 3 ans. Quant à la seconde, elle fait le choix de l'insertion : en soi, cela n'est pas un échec pour le système éducatif, la question étant de savoir quelle proportion parmi ces élèves aurait choisi de poursuivre ses études s'ils avaient pu obtenir un baccalauréat professionnel en une année et non en deux.

Aussi, si votre rapporteure est convaincue de la nécessité d'élever le niveau de qualification des sortants du système éducatif, elle considère également que cette question doit se traiter à deux niveaux :

- du point de vue des sorties en cours de cycle, ce qui suppose de travailler sur les causes du « décrochage » dans l'enseignement professionnel ;

- du point de vue des sorties à niveau IV une fois le diplôme obtenu, dont il faut analyser les causes.

Le baccalauréat professionnel en 3 ans constitue une réponse au second de ces problèmes, mais non au premier : accélérer le rythme de formation ne permet pas en soi de limiter l'échec scolaire.

En revanche, il est avéré qu'une partie des élèves qui, une fois leur BEP obtenu, ne souhaitaient pas rejoindre la première professionnelle le faisaient en raison d'une certaine lassitude. Tous les interlocuteurs rencontrés lors de la préparation du présent rapport l'ont en effet confirmé : la première professionnelle est la classe où la lassitude des élèves est la plus sensible. Ceux-ci se trouvent alors au milieu du gué, avec un premier diplôme en poche et la tentation est alors grande pour eux de s'affranchir enfin des contraintes scolaires en rejoignant la vie professionnelle.

Votre rapporteure se doit également de le souligner : cette lassitude est entretenue par certains employeurs qui accueillent les élèves en stage et qui leur proposent de rejoindre définitivement leur entreprise, avec la promesse de les former en interne.

En tout état de cause, il est certain qu'une action était nécessaire à ce niveau. Son ampleur est toutefois relativement limitée : cette lassitude qui frappe certains élèves pourtant en position de réussite, puisqu'ils ont obtenu leur BEP, concerne un peu moins des trois quarts des effectifs initialement entrés en seconde professionnelle, mais ne suffit pas à répondre aux abandons en cours de BEP ou en cas d'échec à l'examen.

La question demeure également de savoir si l'accélération du parcours suffira à répondre à cette lassitude. Le paradoxe des rythmes d'études dans la voie professionnelle est en effet double :

- l'enseignement professionnel propose des parcours plus longs (4 années en moyenne) aux élèves qui ont eu jusqu'ici le plus de difficultés avec l'institution scolaire ;

- l'enseignement professionnel, s'il propose des parcours plus courts, devra le faire sans « perdre plus d'élèves en cours de route », alors même que les jeunes femmes et hommes qu'il accueille sont précisément ceux qui ont eu jusqu'ici le plus de difficultés.

Aux yeux de votre rapporteure, il ne faut donc jamais perdre de vue la nature de parcours de remédiation qui est celle des formations professionnelles. Celle-ci définit une double exigence : proposer un rythme qui ne lasse pas des élèves en délicatesse avec l'institution scolaire généraliste ; concevoir des formations qui laissent à des élèves qui ont souvent connu l'échec le temps de réussir.

Pour toutes ces raisons, votre rapporteure estime qu'on ne peut pas a priori écarter ou récuser par principe le baccalauréat professionnel en 3 ans, mais qu'une analyse approfondie des expérimentations menées depuis 2000 doit être conduite sur des bases objectives.

Elle tient toutefois à souligner que, même si ces expérimentations se révélaient extrêmement positives, ce qui ne semble pas être le cas, elles ne suffiraient pas à faire du « bac pro en 3 ans » une politique globale pour l'enseignement professionnel.

2. Des expérimentations aux résultats en demi-teinte

Les premières expérimentations du baccalauréat professionnel en trois ans n'ont pas pour première justification la lutte contre les sorties en cours de cursus professionnel. Elles trouvent en effet leur origine dans le souhait d'une partie du monde du travail, représentée en l'espèce par l'Union des industries et métiers de la métallurgie (UIMM), qui cherchait via ces expérimentations à atteindre trois objectifs :

- attirer vers les métiers de la métallurgie des élèves d'un autre profil, qui se destinaient a priori à des formations de nature générale et technologique et que la perspective d'un cursus de 4 années pouvait spontanément rebuter ;

- répondre aux besoins en personnels qualifiés du secteur industriel, en élevant ainsi le niveau de qualification et d'emploi des apprentis formés dans ce secteur ;

- faire du baccalauréat professionnel le premier niveau de qualification du secteur industriel et supprimer progressivement les diplômes de niveau V, dont l'UIMM jugeait qu'ils ne garantissaient plus un niveau de formation suffisant pour le secteur.

Une convention en ce sens fut signée par le ministère de l'éducation nationale et l'UIMM le 13 décembre 2000. Ce sont les premières expérimentations qui en ont découlé, ainsi que leur élargissement, à la demande de certains recteurs, à certaines formations tertiaires à partir de 2003, qui ont été analysées au sein du ministère de l'éducation nationale.

Les constats qui ont été alors formulés furent très nuancés. Votre rapporteure souhaite ainsi rappeler les réserves qui étaient celles de l'inspection générale de l'éducation nationale (IGEN) dans son rapport d'observation remis au ministre en septembre 2005 : au nom de l'IGEN, M. Didier Prat écrivait en préambule de ce rapport qu'au « terme de quatre années qui ont suivi la création du baccalauréat professionnel en trois ans, si d'importantes réussites sont observées lorsque les conditions, d'ouverture de sections, de recrutement des élèves, de mise en oeuvre des programmes, sont respectées, le bilan de la mise en place de ce parcours de formation est toutefois fortement contrasté.

Ainsi, l'enthousiasme suscité lors de la mise en place de cette expérimentation, a laissé place parfois à une certaine perplexité voire à une réticence de la part des enseignants, des élèves ou des apprentis et des responsables institutionnels, compte tenu des difficultés de recrutement et d'une insuffisance d'encadrement. » ^7(*)

Dans le même esprit, le ministère de l'éducation nationale porte lui-même un regard nuancé sur les suites de l'expérimentation lancée en 2000. En réponse au questionnaire budgétaire adressé par votre commission à l'été dernier, les services du ministère écrivent en effet :

« L'expérimentation, voulue par l'UIMM pour ses centres de formation d'apprentis, a peu profité à ces derniers. Les effectifs stagnent (environ 400 apprentis par promotion). 50 % des expériences n'ont pas été renouvelées. Des difficultés sont apparues dans le recrutement des apprentis et dans la mobilisation des entreprises, réticentes, semble-t-il, à accueillir dans des formations de niveau IV des jeunes de quinze ans non-opérationnels faute d'avoir acquis des compétences de niveau V.

Paradoxalement, ce sont donc les lycées professionnels, peu impliqués au début de l'expérimentation, qui ont le plus développé le cursus de formation en trois ans (5 672 élèves pour la promotion 2007 et une prévision de capacité d'accueil de l'ordre de 65 000 élèves entrants à la rentrée 2008).

Dans le cadre de l'extension importante du cursus en trois ans à la rentrée 2008, presque toutes les spécialités vont faire l'objet d'au moins une expérimentation.

En lycée professionnel, plusieurs indicateurs globaux se révèlent positifs : l'effectif moyen par groupe (18 élèves) est maintenant comparable à l'effectif moyen du cursus standard (18,2), le taux de réussite moyen de ceux qui se présentent au BEP est bon, le taux de réussite des inscrits au bac pro 3 ans (environ 73 %) est légèrement inférieur à celui du cursus standard (80 %). De plus, le taux de mention est exceptionnel (43 % des lauréats) et le taux de poursuite d'études en BTS est également intéressant (30 %).

Cependant, une analyse par spécialité, par académie, par établissement met en évidence un certain nombre d'écueils et de déséquilibres. Les établissements et les spécialités sont porteurs chacun à leur manière de ces déséquilibres :

- l'érosion sur le cycle est forte (20 %). L'érosion varie notablement selon la spécialité et semble globalement plus forte dans les formations les moins attractives. Très variable selon les établissements, elle illustre des disparités relatives aux modalités locales de recrutement, de suivi et de formation des élèves, voire aux modalités académiques d'orientation des élèves ou d'encadrement des équipes ;

- le taux moyen de réussite au bac professionnel masque des déséquilibres importants. Les résultats sont satisfaisants voire très satisfaisants pour les filières tertiaires (jusqu'à 85 %) mais décevants (environ 64 %), voire très décevants (40 %) pour certaines spécialités industrielles ; de même les élèves des spécialités tertiaires obtiennent davantage de mentions et poursuivent davantage leurs études que les élèves des filières industrielles ;

- l'accès à l'examen en trois ans (53,4 %) est meilleur qu'en quatre ans (< à 30 %), mais il paraît difficile d'accepter qu'à peine un peu plus d'un entrant sur deux accède au diplôme préparé. De plus, ce taux varie notablement selon les établissements et les spécialités. Il est inférieur à 30 % dans certains établissements et il est nettement plus faible dans le secteur industriel (< à 50 %) que dans le secteur tertiaire (> à 64 %) ; enfin, seulement 25,9 % des élèves qui ont échoué à l'examen redoublent.

Le bilan est donc assez contrasté. Les résultats sont excellents dans certaines spécialités, dans certains établissements et décevants pour d'autres. Des mesures sont d'ailleurs prévues dans le cadre de la réorganisation des enseignements (introduction d'heures de remédiation, d'aide individualisée, d'accompagnement, possibilité de mettre en place de projets dans le cadre de l'autonomie des établissements). »^8(*)

Votre rapporteure tient tout d'abord à saluer l'objectivité et la précision de cette analyse, qui lui paraît formuler les trois conclusions majeures qui peuvent être tirées des expérimentations :

- le baccalauréat professionnel en 3 ans n'est pas adapté à l'apprentissage, mais seulement à l'enseignement sous statut scolaire : il suppose en effet de concentrer en trois années le contenu de cursus jusqu'ici répartis sur quatre années. La charge pédagogique est telle qu'elle ne peut réellement être supportée par des cursus en alternance ;

- le baccalauréat professionnel en 3 ans est une voie de réussite indiscutable pour les meilleurs élèves de la voie professionnelle : les résultats des élèves concernés au baccalauréat et la fréquence des poursuites d'études le démontrent ;

- le baccalauréat professionnel en 3 ans ne convient ni à la majorité des élèves ni à la majorité des formations : la persistance d'une érosion massive sur le cycle, alors même qu'il s'agit le plus souvent d'élèves sélectionnés pour participer à l'expérimentation, montre que ces cursus sont trop intenses pour être suivis par tous les élèves ; par ailleurs, les résultats varient trop fortement d'un secteur à l'autre pour que la généralisation soit une solution réellement viable.

Aussi est-il difficile de considérer que ces expérimentations sont réellement concluantes : elles montrent que le baccalauréat professionnel en 3 ans est une opportunité pour certains élèves, mais elles témoignent également des limites de ce nouveau cursus, qui devrait s'ajouter à la palette des parcours existants et non se substituer à eux.

Ce sont ces limites qui conduisent votre rapporteure à éprouver les plus grandes inquiétudes à l'idée d'une généralisation de ces parcours à la rentrée 2009.

3. Une généralisation hâtive, un accompagnement pédagogique incertain

Du seul point de vue pédagogique, la généralisation du baccalauréat professionnel en trois ans est en effet difficilement soutenable : outre la pertinence de la mesure, qui est loin d'être démontrée, il y a lieu de s'interroger sur le calendrier de la généralisation.

A l'heure actuelle, ni les programmes, ni les référentiels des futurs baccalauréats professionnels en 3 ans ne sont prêts : un certain nombre de textes sont en attente de présentation devant les instances compétentes, les autres sont toujours en cours d'élaboration.

Votre rapporteure se doit pourtant de le souligner : dès cette année, 70 000 élèves sont d'ores et déjà engagés dans ces parcours expérimentaux dont les cadres pédagogiques ne sont pas fixés. La généralisation se fait donc à marche forcée.

Sans doute n'est-ce pas propre à la seule voie professionnelle, puisque la réforme du lycée général et technologique doit également entrer en vigueur à la rentrée 2009, alors même qu'aucun cadre n'a encore été fixé.

Mais votre rapporteure tient à rappeler la nature singulière de l'enseignement professionnel, qui fait obstacle à une généralisation réussie dès 2009 : il existe actuellement plus de 70 baccalauréats professionnels, qui correspondent pour chacun d'entre eux à des référentiels professionnels et pédagogiques très précis. Les mettre à jour ne suppose pas simplement de modifier leur contenu pédagogique, mais de le faire en lien avec les attentes des professionnels en la matière. Quels que soient les déséquilibres de l'attention médiatique en la matière, la réforme du lycée professionnel est bien plus complexe à construire que celle du lycée général et technologique.

A cet égard, il serait bon que le ministère de l'éducation nationale ne cède pas une fois de plus à la tentation de « l'auto-réforme », orchestrée de l'intérieur et déliée de toutes les préoccupations de ses partenaires les plus immédiats.

Par ailleurs, le rythme excessivement ambitieux de la réforme risque d'étouffer l'enthousiasme qu'elle avait pu susciter chez nombre d'enseignants : car si l'affichage de l'égale dignité a frappé les esprits des professeurs, ses modalités de mise en oeuvre ne cessent de les inquiéter.

Là encore, toutes les auditions menées par votre rapporteure ont conduit aux mêmes conclusions : la réforme du baccalauréat professionnel a un potentiel indiscutable, mais son calendrier et ses modalités font naître les plus grandes inquiétudes.

Ce constat est d'autant plus préoccupant qu'il rejoint celui qu'avait formulé l'IGEN en 2005 par la voie de M. Didier Prat : outre les difficultés de recrutement, les expérimentations du baccalauréat professionnel en trois ans ont achoppé sur les difficultés d'encadrement, les enseignants n'étant que peu préparés à participer à cette expérimentation. La part pédagogique de la réforme n'est en effet jamais un accessoire de cette réforme, mais bien son principe et la condition nécessaire de sa réussite.

Or dans toutes les expérimentations, ce qui a pu être négligé, c'est la préparation et la réflexion sur l'enseignement dans ces cursus en trois ans. A trop réfléchir sur les structures, à trop poursuivre un illusoire cylindrage, on finit en effet par en oublier la réalité des classes, qui est pourtant la seule pierre de touche légitime en la matière.

Cela est d'autant plus regrettable que le baccalauréat professionnel en trois ans est par nature un défi pédagogique : il suppose en effet d'accélérer le rythme d'études d'un public qui est souvent en difficulté pour parvenir à le faire réussir. Il faut donc prévoir un accompagnement pédagogique non seulement des élèves, mais aussi et peut-être même surtout des professeurs.

Votre rapporteure tient à le préciser, cet accompagnement ne doit imposer aucune pédagogie, mais proposer des solutions aux enseignants pour mettre en oeuvre la réforme dans leur classe. Cela suppose que les différents corps d'inspection se recentrent sur leur mission première, qui est d'abord pédagogique, et que chacun y perçoive clairement les enjeux : ne pas imposer, mais accompagner, les professeurs dans une transformation de leurs pratiques pédagogiques qui n'a rien d'anodin.

Les solutions proposées doivent donc être des solutions pratiques : il ne s'agit pas d'enserrer la réforme d'un discours pédagogique plus ou moins éthéré, mais d'aller dans les classes, d'observer les solutions adoptées par les professeurs et de permettre la diffusion des plus remarquables d'entre elles. De même, les corps d'inspection ne pourront faire l'économie d'une réflexion sur la manière dont ils auraient abordé la réforme s'ils avaient encore eu la charge d'une classe. De ce point de vue, leur expérience est fondamentale et doit être mise à profit.

A ce stade, tel n'est pas encore le cas et le pilotage pédagogique de la réforme, qui passe par un accompagnement des enseignants, demeure le « continent noir » de la généralisation du baccalauréat professionnel en trois ans.

4. Un risque d'abaissement du niveau de qualification global

Pour une part, le ministère a entendu ces inquiétudes et cherché à leur apporter des réponses, sans renoncer pour autant à l'objectif de la généralisation.

Au coeur de ces inquiétudes, il y avait en effet l'avenir du BEP : c'est en effet après son obtention que se produisaient un nombre significatif de sorties. En le supprimant au profit d'un cursus de niveau baccalauréat en trois ans, l'on risquait de substituer à des élèves sortants en cours de cursus avec un diplôme de niveau V des élèves quittant le système éducatif sans aucune qualification. Telles étaient au demeurant les conclusions des premières expérimentations menées.

Le ministère de l'éducation nationale a entendu ces inquiétudes et a choisi de supprimer les formations spécifiques au BEP, sans supprimer le diplôme lui-même qui serait obligatoirement préparé par les élèves en cours de cursus. Selon toute vraisemblance, ce diplôme sera toutefois essentiellement passé sous forme de contrôle en cours de formation (CCF), ce qui peut conduire à formuler deux réserves majeures :

- même si, dans l'enseignement professionnel, le CCF est répandu et bien accepté, le glissement vers un diplôme quasiment totalement obtenu sous forme de CCF est inquiétant du point de vue de l'égalité républicaine et de la valeur intrinsèque du diplôme ;

- un CCF bien organisé supposant un nombre substantiel d'évaluations, les élèves des cursus en trois ans risquent de passer la plus grande partie de leur temps à passer des épreuves comptant pour le BEP ou préparant au baccalauréat professionnel.

Votre rapporteure doute donc de la pertinence du choix de conserver le BEP sans conserver les structures qui y conduisent.

Par ailleurs, elle s'interroge sur l'opportunité de généraliser le baccalauréat professionnel en trois ans, au nom d'une urgence qui reste à démontrer, tout en maintenant les formations classiques dans les secteurs où il n'existe pas de baccalauréat professionnel, comme en matière sanitaire et sociale, ou dans ceux où une rénovation profonde est en cours, comme l'hôtellerie-restauration.

Enfin, votre rapporteure s'interroge sur le choix, fait par le ministère, de renforcer l'offre de CAP dans un contexte de disparition des formations conduisant au BEP.

A l'origine de ce choix, il y a le souci, partagé par votre rapporteure, d'offrir des formations qualifiantes aux élèves qui ne paraissent pas en mesure d'entrer dans un cursus de niveau IV en 3 ans et qui ne pourront plus, par l'effet de la réforme, entrer dans un cursus de type BEP en 2 ans.

Ce faisant, le ministère de l'éducation nationale a décidé de faire du CAP le diplôme de niveau V de référence en lieu et place du BEP.^9(*)

Il n'est pourtant pas certain que ce choix soit réellement judicieux. Il s'appuie en effet sur l'idée que le BEP était un diplôme essentiellement propédeutique, à la différence du CAP, véritable qualification professionnelle garantissant une insertion.

Ce schéma est toutefois trop simple, pour deux raisons majeures :

- dans certaines branches, le BEP était également conçu comme un authentique niveau d'insertion professionnelle ;

- de manière générale, les taux d'insertion au niveau du CAP sont loin d'être supérieurs à celui du BEP, bien au contraire.

Le tableau suivant, extrait du rapport rendu public par le secrétariat d'État chargé de la prospective, de l'évaluation des politiques publiques et du développement de l'économie numérique, le démontre indiscutablement.

TAUX D'EMPLOI DES LYCÉENS PAR SECTEUR DE FORMATION
ET PLUS HAUT DIPLÔME OBTENU (2007)

Données : Ministère de l'éducation nationale (DEPP)

Source : M. Éric Besson, L'employabilité des jeunes issus de l'enseignement professionnel initial du second degré, juillet 2008.

Il n'existe qu'un seul secteur où le taux d'emploi des diplômés du CAP est supérieur à celui du BEP : il s'agit de celui des spécialités plurivalentes des échanges, du type finance et comptabilité. Par ailleurs, certains secteurs comme la coiffure ont développé un recrutement uniquement centré sur le CAP.

En dehors de ces exceptions, le BEP garantit toujours une meilleure insertion que le CAP : dès lors, la vocation propédeutique du BEP est loin d'être un frein à leur insertion, puisqu'ils sont 47,3 % à trouver un emploi là où 35,9 % des diplômés de CAP sont insérés.

Par ailleurs, ces données confirment la pertinence du parcours CAP-BEP, puisque l'obtention des deux diplômes, qui peut également se faire au cours d'une même année, garantit un niveau d'insertion quasi équivalent à celui des bacheliers professionnels (59,8 % contre 62,8 %).

Au total, et quelle que soit la valeur du CAP, il est donc possible de craindre une baisse du niveau de qualification des élèves qui, avant la réforme, auraient été orientés en seconde professionnelle et qui, après la réforme, rejoindront d'abord une formation préparant au CAP.

Le ministère de l'éducation nationale répond à ces inquiétudes en soulignant que les élèves titulaires d'un CAP pourront rejoindre directement la nouvelle première professionnelle, soit la deuxième année de « bac pro en 3 ans ».

Cette possibilité est une garantie intéressante, qui peut permettre de créer de nouveau parcours de réussite en quatre années (CAP en deux ans, bac pro en deux ans). Mais encore faut-il que l'articulation entre la terminale CAP et la première professionnelle soit réelle : il est permis d'en douter en l'état actuel, le décalage entre les parcours de type CAP et de type « bac pro » étant très important.

Pour fonctionner, cette nouvelle architecture suppose un double travail de refonte des programmes et des référentiels :

- le niveau du CAP doit être rehaussé, afin de devenir un diplôme ouvrant clairement la voie à la poursuite d'études tant du point de vue des enseignements professionnels que des enseignements généraux, ce qui revient en un sens à calquer pour une part le CAP sur le BEP ;

- les passerelles au niveau de la première professionnelle doivent être aménagées et renforcées, l'intégration d'un élève en cours de cursus de niveau IV, a fortiori à rythme accéléré, ne pouvant se faire sans un « sas » d'entrée et une construction modulaire claire des parcours.

A cet égard, il faudrait que les deux années de CAP permettent de valider entre 80 % et 100 % des modules de première année de baccalauréat professionnel en trois ans, le reste étant suivi en parallèle. On peut toutefois s'interroger sur la possibilité et l'opportunité de transformer le CAP à 50 % en une première année de « bac pro » en 3 ans.

Conscient de ces difficultés, le ministère de l'éducation nationale a annoncé qu'il réfléchissait à une transformation des maquettes des formations dans un sens plus modulaire et en développant les heures de remédiation ou d'aide individualisée.

Ces annonces vont dans la bonne direction, mais elles ne produiront leur effet que si elles sont mises en oeuvre avec souplesse et pragmatisme, ces deux impératifs devant dominer la mise en place des nouveaux cursus en trois ans.

Pour autant, ces deux qualités n'ayant pas semblé jusqu'ici imprégner la démarche de généralisation du baccalauréat en 3 ans, votre rapporteure ne peut cacher la très grande inquiétude que fait naître en elle cette perspective.

5. Au total, une opportunité pour certains élèves, un risque d'échec pour les autres et un mixage des effectifs qui reste loin d'être assuré

Le bilan des perspectives ouvertes par la généralisation du baccalauréat professionnel en 3 ans est donc particulièrement nuancé et recoupe très largement celui qui avait été dressé par les services du ministère de l'éducation nationale.

Trois idées ressortent en effet de l'immense majorité des auditions auxquelles votre rapporteure a procédées :

- la généralisation du baccalauréat professionnel permettra sans doute d'attirer vers la voie professionnelle un certain nombre d'élèves qui s'en détournaient jusqu'ici, rebutés qu'ils étaient au premier abord par l'idée de suivre un cursus en quatre années. De même, ce nouveau rythme de formation permettra aux meilleurs élèves de l'enseignement professionnel d'obtenir plus vite un niveau V et facilitera en conséquence la poursuite d'études vers le brevet de technicien supérieur (BTS), voire vers la licence professionnelle. En soi, l'idée d'offrir à certains élèves la faculté d'accomplir un cursus en 3 ans n'est donc pas à rejeter ;

- la généralisation de ce nouveau rythme de formation apparaît toutefois hâtive et hasardeuse, dès lors qu'elle risque de se traduire par un accroissement des sorties sans qualifications : qu'adviendra-t-il en effet des élèves qui décrocheront durant les deux premières années du cursus ? A cet égard, on ne peut raisonner à structure et à flux constants, car les élèves seront sans doute plus nombreux à abandonner une voie de formation plus intense qu'ils ne l'étaient sous l'empire de l'ancienne structure en quatre années. Pour réussir, cette réponse nécessite un accompagnement approfondi des élèves et des professeurs. Les modalités d'organisation de ce suivi doivent être non seulement suivies, mais expérimentées avant la généralisation. S'engager, comme c'est le cas pour l'heure, dans la généralisation à marche forcée, c'est prendre le risque d'un échec massif ;

- le mixage des publics est une nécessité dans une voie professionnelle où la logique de remédiation tend d'autant plus à dominer que les élèves qui la fréquentent partagent bien souvent une même caractéristique, celle d'avoir été orientés par défaut vers la voie professionnelle. En soi, l'arrivée de nouveaux profils d'élèves peut donc avoir des effets très positifs sur le fonctionnement des classes et l'ethos qui règne majoritairement parmi les lycéens professionnels. Pour autant, ce mixage pourrait être obtenu même sans généralisation, par le simple développement de parcours en trois ans au sein des établissements qui seraient offerts aux élèves sans devenir la norme imposée à tous.

Au total, ce que votre rapporteure regrette avant toute chose, c'est le caractère général et impersonnel de la décision de refondre toutes les formations de niveau BEP et baccalauréat professionnel. En choisissant de faire prévaloir ainsi une vision abstraite des structures, le ministère de l'éducation nationale prend le risque de sacrifier la diversité qui faisait le prix de l'enseignement professionnel.

Sans doute cette diversité a-t-elle un coût en termes de structures et de personnels. Mais loin d'être le témoignage d'une inefficacité, ce coût est le signe de la double vocation propre à l'enseignement professionnel, qui, comme le rappelait plus haut votre rapporteure, doit assumer à la fois sa fonction de remédiation et sa destination proprement professionnelle.

Ces deux singularités ont un coût et il convient de l'assumer comme tel : choisir de travailler sur les structures indépendamment des élèves qu'elles accueillent et des débouchés auxquels elles ouvrent, c'est confondre la gestion de l'enseignement général et celle de l'enseignement professionnel.

Tel est peut-être le vice le plus profond de la généralisation des parcours en trois ans telle qu'elle est actuellement envisagée et la raison qui explique les inquiétudes persistantes éprouvées par votre rapporteure.

B. LA REVALORISATION DES CARRIÈRES DES PROFESSEURS DE LYCÉE PROFESSIONNEL, UNE NÉCESSITÉ À LAQUELLE NE RÉPONDENT ENCORE QUE DE TIMIDES AVANCÉES

Soucieuse de la revalorisation de l'enseignement professionnel, votre rapporteure formait le voeu que soit engagée une véritable réflexion sur l'égale dignité des personnels enseignant dans les différentes voies.

Au cours de l'année scolaire 2007-2008, de premières avancées ont été accomplies en ce sens et votre rapporteure ne peut que s'en féliciter. Force est toutefois de constater que les mesures prises demeurent encore limitées et qu'elles ne répondent pas, en particulier, aux aspirations des contractuels qui enseignent en lycée professionnel.

1. La condition matérielle et morale des professeurs de lycée professionnel a connu quelques avancées

Dans le cadre de la démarche de revalorisation de la voie professionnelle adoptée par le ministère de l'éducation nationale, un relevé de conclusions en date du 30 avril 2008 et un protocole d'accord en date du 23 mai 2008 ont été signés entre le ministère et certaines organisations syndicales.

Ces accords, qui portent avant tout sur la généralisation du baccalauréat professionnel en 3 ans, comportent également une série d'engagements en matière statutaire. Ce « volet ressources humaines » de la réforme porte ainsi notamment sur 4 points :

- le champ d'intervention des professeurs de lycée professionnels (PLP) sera élargi à l'enseignement supérieur, ces derniers pouvant désormais être appelés, à enseigner en classe de BTS ou en IUFM. Cette mesure est au demeurant cohérente avec l'idée de faire de la voie professionnelle une voie largement ouverte sur la poursuite d'études supérieures ;

- la possibilité pourrait être ouverte aux PLP qui le souhaitent d'effectuer, dans le cadre de la formation continue, des périodes de formation plus ou moins longues en milieu professionnel. Cette garantie statutaire nouvelle permettrait de répondre à une inquiétude souvent présente dans l'esprit des PLP en charge de disciplines professionnelles, qui craignent que leurs connaissances ne correspondent plus à l'état actuel des métiers, dont l'évolution ne cesse de se poursuivre ;

- la mise en place du baccalauréat professionnel en trois ans pourrait se traduire par un renforcement des formations permettant aux PLP d'assumer leurs nouvelles missions : il s'agit en particulier de donner aux professeurs les outils nécessaires pour mettre en oeuvre l'aide individualisée, l'accompagnement et l'orientation des élèves.

Votre rapporteure ne peut que se réjouir de l'adoption de cette mesure, tout en formulant une double réserve : la formation devra être effective et efficace, la mise en place de ce type de dispositif relevant trop souvent du voeu pieux; par ailleurs, cette formation ne peut à elle seule répondre au besoin d'accompagnement des professeurs évoqué plus haut ;

- le ministère de l'éducation nationale examine l'alignement de l'indemnité de suivi et d'orientation (ISOE) des professeurs principaux des classes de baccalauréat professionnel sur celle des professeurs des classes de seconde BEP, afin de reconnaître le rôle renforcé que ceux-là auront à jouer en matière d'orientation. Là encore, il s'agit d'une mesure positive, dont votre rapporteure souhaite qu'elle ne tarde pas à se mettre en place.

2. L'inégalité entre les corps reste encore patente

Pour autant, ces premières avancées ne sont pas nature à répondre à l'inégalité qui persiste entre le corps des PLP, d'une part, et celui des professeurs de l'enseignement secondaire général, d'autre part.

Cette inégalité est avant tout symbolique : si, comme le rappelait votre rapporteure dans l'avis sur le projet de loi de finances pour 2008, l'alignement statutaire des corps s'est fait progressivement, la considération dont jouissent les PLP dans le système éducatif demeure insuffisante.

Ce déséquilibre persistant dans les mentalités trouve régulièrement des illustrations concrètes : ainsi, sur les 14 groupes disciplinaires que comptait l'inspection générale de l'éducation nationale en 2008, un seul d'entre eux était spécialement consacré aux disciplines professionnelles. Il s'agit du groupe « sciences et techniques industrielles ». De même, si votre rapporteure ne dispose pas des informations lui permettant d'établir l'origine des 133 IGEN actuellement en activité au sein du corps, elle serait en tout état de cause curieuse de savoir combien d'entre eux, au sein des groupes disciplinaires consacrés aux enseignements généraux, sont issus du corps des PLP d'enseignement général. Selon toute vraisemblance, ce nombre est sans doute extrêmement faible.

De la même manière, il y aurait lieu de s'interroger sur le nombre de PLP ou d'anciens PLP ayant exercé les fonctions de conseiller au sein des cabinets des ministres de l'éducation nationale successifs au cours des dix dernières années : là encore, il serait selon toute vraisemblance relativement faible. Tout démontre ainsi que les PLP ne se voient pas offrir, au sein du ministère de l'éducation nationale, les voies de promotion qui sont habituellement empruntées par les professeurs de l'enseignement général.

Néanmoins, une exception vient toutefois nuancer et confirmer ce constat : selon une étude menée par le ministère de l'éducation nationale parmi les nouveaux personnels de direction recrutés en 2004, les PLP sont la catégorie de professeurs du second degré qui a le plus propension à devenir chef d'établissement. Cela traduit l'existence d'une voie réelle d'évolution professionnelle, mais montre également que les PLP sont le corps pour lequel les autres voies de promotion sont a priori fermées.

Il faut enfin le souligner, outre l'absence de correspondance pouvant exister entre la discipline enseignée par un PLP et l'agrégation correspondante, la voie de promotion et de reconnaissance principale pour les enseignants qu'est l'agrégation suppose de ne plus enseigner à titre principal en lycée professionnel : le système éducatif ne saurait mieux dire que la promotion de carrière ne passe pas, pour les enseignants, par le lycée professionnel.

3. La question du statut des professionnels enseignants n'est toujours pas réglée

Enfin, votre rapporteure souhaite rappeler que les professeurs de lycée professionnel ne se limitent pas au seul corps des PLP. Outre les fonctionnaires titulaires, de nombreux contractuels exercent en effet également dans l'enseignement professionnel, cette particularité ne s'expliquant pas nécessairement par un sous-recrutement de titulaires, mais également par le souhait d'ouvrir les portes des lycées aux professionnels.

POURCENTAGE DE NON TITULAIRES ENSEIGNANTS
SELON LE GROUPE DE DISCIPLINES -
RENTRÉE 2007 - SECOND DEGRÉ PUBLIC (France métropolitaine + DOM)

Source : Ministère de l'éducation nationale

Comme le montre le tableau ci-dessus, les enseignants non titulaires sont en effet bien plus nombreux dans les spécialités professionnelles : ils représentent 7,4 % des enseignants dans le domaine de la production, 7,5 % dans le domaine des services, alors qu'ils ne forment que 1,8 % des effectifs d'enseignants de disciplines générales.

Toutefois, les voies de promotion ouvertes à ces contractuels restent singulièrement limitées : outre les concours internes, qu'ils peuvent passer sous certaines réserves, ils peuvent bénéficier de la validation des acquis de l'expérience (VAE) dans des conditions qui restent encore largement obscures.

Votre rapporteure a interrogé explicitement sur ce point le ministère de l'éducation nationale dans le cadre des questionnaires budgétaires : il lui a été répondu sous la simple forme d'un renvoi aux cinq textes règlementaires régissant la VAE.

Si le ministère de l'éducation nationale est lui-même incapable d'exposer clairement le régime de la VAE dans le cadre des réponses qu'il est tenu, en vertu de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, d'apporter aux questions des commissions parlementaires, il est aisé d'en déduire que les principaux intéressés ne sont que rarement en mesure d'en pénétrer toutes les subtilités.

Votre rapporteure souhaite, en conséquence qu'un livret précisant non seulement les droits et devoirs des non-titulaires, mais encore les voies d'intégration et de promotion professionnelles auxquels ils peuvent avoir accès ainsi que les conditions précises requises pour chacune d'elles soit délivré à l'ensemble des contractuels et vacataires du ministère dès leur entrée en fonction.

Par ailleurs, votre rapporteure s'interroge sur le recours au statut de professeur associé, que la loi du 23 avril 2005 précitée avait cherché à rénover. S'il peut offrir un cadre juridique de qualité à l'intervention de professionnels dans les établissements, il n'est en effet pas certain qu'à ce stade les effectifs concernés soient réellement importants.

Votre rapporteure souhaite en conséquence que le basculement du statut de contractuel vers celui de professeur associé soit engagé au plus vite dans les lycées professionnels.

Les deux statuts n'y ont en effet pas vocation à cohabiter, sauf à opérer une distinction entre professionnels dont votre rapporteure n'est pas en mesure de percevoir la logique.

Au-delà de la simple utilisation des dispositifs règlementaires existants, il serait toutefois bienvenu d'engager enfin une réflexion sur le statut particulier des professionnels choisissant de poursuivre leur activité principale tout en enseignant.

Il s'agit en effet là d'une catégorie d'enseignants propre aux lycées professionnels, à laquelle les statuts développés pour l'ensemble de l'enseignement secondaire ne conviennent pas nécessairement. Au surplus, loin d'intervenir en raison d'une absence ou d'un manque ponctuel, ces professionnels ont vocation à être présents dans les établissements. Il serait bon que le statut qui leur est proposé puisse en tenir compte.

C. LA PROMOTION DE L'APPRENTISSAGE NE PEUT SE SUBSTITUER À UNE RÉFLEXION SUR L'ÉVOLUTION DE LA VOIE SCOLAIRE 

Votre rapporteure s'interroge également sur la promotion de l'apprentissage qui demeure une constante de l'action gouvernementale. En effet, les analyses portant sur ce point sont souvent univoques, l'apprentissage semblant devenir une forme de panacée.

Pourtant, si l'apprentissage a assurément sa place dans notre paysage éducatif, il ne saurait devenir l'alpha et l'omega de la voie professionnelle.

Sur ce point également, votre rapporteure appelle de ses voeux plus de souplesse et de pragmatisme : l'apprentissage convient à certains profils, qui ne s'épanouiraient pas dans la voie scolaire, la réciproque étant vraie.

Dès lors, le dogmatisme ne saurait prévaloir en la matière et votre rapporteure ne peut que regretter que le rapport précité de M. Éric Besson, secrétaire d'État chargé de la prospective, de l'évaluation des politiques publiques et du développement de l'économie numérique, insiste très largement sur les vertus de l'apprentissage, sans nuancer suffisamment son analyse. Compte tenu du caractère remarquablement documenté dudit rapport, cet effort de nuance aurait en effet été parfaitement légitime.

1. Les diplômés de l'enseignement professionnel sous statut scolaire s'insèrent moins bien à court terme que les apprentis, mais l'écart se réduit avec le temps

Le rapport de M. Éric Besson montre en effet de manière très claire que l'apprentissage conduit à une insertion plus systématique et plus rapide que l'enseignement sous statut scolaire. Ce différentiel est d'autant plus frappant que l'écart s'est accusé sous l'effet des ralentissements économiques récents. En cas de conjoncture défavorable, le différentiel se creuse, ce qui paraît toutefois logique : par nature, un apprentissage mené à son terme suppose une relation de confiance durable nouée avec un employeur, qui a alors plus systématiquement tendance à recruter l'apprenti qu'il a formé.

Aussi, sans chercher pour autant à abuser du paradoxe, votre rapporteure s'interroge sur la persistance d'une part significative des jeunes apprentis qui ne trouvent pas d'emplois à l'issue de leur formation : lorsque cette proportion atteint plus d'un tiers, il y a en effet lieu de s'interroger sur les raisons qui conduisent un employeur sur trois à ne pas recruter son apprenti.

A cet égard, votre rapporteure souhaite donc souligner que, s'il garantit par principe une meilleure adéquation entre l'offre et la demande sectorielles de travail, puisqu'il repose sur la préexistence d'un contrat attestant d'un besoin, l'apprentissage ne permet pas une parfaite adéquation entre cette offre et cette demande. Cela ne réduit en rien sa valeur, mais prouve qu'un pilotage de l'offre de formation est nécessaire, y compris en matière d'apprentissage, et que ce pilotage ne peut se réduire à une sélection à l'entrée des centres de formation d'apprentis (CFA).

Aussi votre rapporteure juge-t-elle nécessaire de nuancer fortement les propos du Haut conseil de l'Éducation qui, dans son dernier rapport sur les résultats de l'École, consacré à L'orientation scolaire, écrivait que « l'obligation d'un contrat entre un apprenti et une entreprise rend quasi impossible une formation dans une spécialité dépourvue de perspectives d'insertion ». Ce quasi-truisme n'en est en fait pas un : malgré toutes les apparences, le seul pré-requis du contrat ne garantit pas une parfaite adéquation entre offre et demande.

Par ailleurs, comme le souligne le rapport précité de M. Éric Besson, un rattrapage partiel du différentiel d'insertion s'opère dans les années suivant l'entrée sur le marché du travail. L'écart cesse donc progressivement d'être spectaculaire. Sa persistance montre qu'il existe bien une « prime à l'apprentissage », celle-ci se situant entre 7 % et 11 %.

Pour autant, il faudrait pour apprécier pleinement la nature de cette prime, disposer des données sur la proportion des diplômés se trouvant en reprise d'études dans les années suivant l'obtention de leur qualification.

ÉVOLUTION DU TAUX D'EMPLOI DES LYCÉENS ET DES APPRENTIS

Données : Ministère de l'éducation nationale (DEPP)

Source : M. Éric Besson, L'employabilité des jeunes issus de l'enseignement professionnel initial du second degré, juillet 2008.

TAUX D'EMPLOI À 3 ANS
DES SORTANTS DE L'ENSEIGNEMENT PROFESSIONNEL EN 2001

Données : CEREQ - Génération 2001

Source : M. Éric Besson, L'employabilité des jeunes issus de l'enseignement professionnel initial du second degré, juillet 2008.

C'est en effet l'une des questions majeures posées par l'apprentissage : est-il, outre une voie d'insertion, un outil au service de l'élévation du niveau de qualification ? A cet égard, il convient de souligner que la logique de l'apprentissage étant celle de l'insertion à court terme, elle paraît relativement peu compatible avec des poursuites d'études systématiques.

A cet égard, votre rapporteure souhaite que le ministère de l'éducation nationale analyse précisément les taux de poursuite d'études des diplômés sous chaque statut afin de trancher cette question.

2. Les taux de réussite aux examens restent encore très inférieurs pour les élèves de l'apprentissage

Votre rapporteure estime également nécessaire de souligner que si les apprentis s'insèrent plus facilement que les diplômés sous statut scolaire, ce constat s'inverse s'agissant des résultats aux examens.

Le projet annuel de performances de la mission « Enseignement scolaire » en témoigne, puisqu'il comprend un indicateur consacré à cet écart de réussite selon les modalités de préparation de l'examen.

Or cet écart, s'il s'est réduit, demeure relativement significatif et témoigne des difficultés que rencontrent parfois les apprentis pour « valider » la qualification qu'ils ont acquise : s'il est de 3 à 5,8 % pour les formations de niveau V, il peut atteindre près de 24 % pour les brevets de technicien ou les brevets des métiers d'art.

Aux yeux de votre rapporteure, ces données témoignent de ce qui fait tout à la fois la force et la faiblesse de l'apprentissage : par nature, l'apprentissage permet aux jeunes concernés d'entrer dans la vie professionnelle et de quitter un environnement scolaire qui, le plus souvent, ne les a pas satisfaits. Mais cette rupture même, qui fait tout l'intérêt de l'apprentissage, rend d'autant plus difficile l'obtention finale du diplôme en éloignant l'apprenti de l'habitus scolaire qui était jusque-là le sien.

3. L'apprentissage est d'autant plus fécond qu'il intervient en fin de parcours, avec un niveau élevé de connaissances générales

C'est pourquoi, aux yeux de votre rapporteure, l'apprentissage ne saurait être réellement systématisé à niveau IV, ni a fortiori à niveau V : le bon usage de l'apprentissage est en effet celui d'une « rampe de lancement » vers la vie active, qui permet de conclure un parcours de formation par l'obtention d'une qualification de niveau supérieur tout en entrant dans le monde du travail. Si l'apprentissage n'est pas en soi une voie de poursuite d'études, il devrait avant tout bénéficier aux élèves qui se trouvent en fin de parcours.

Au surplus, l'apprentissage offre un socle de connaissances générales et professionnelles relativement plus restreint que l'enseignement sous statut scolaire : en conséquence, les apprentis sont souvent moins armés que les lycéens professionnels pour évoluer tout au long de leur carrière.

Sur ce point, votre rapporteure souhaiterait également que des études plus précises soient conduites, afin de mesurer l'effet du mode de formation sur la destinée professionnelle ultérieure.

4. Entre panacée et renoncement, construire une image juste de l'apprentissage

Au total, votre rapporteure estime donc que l'apprentissage n'est ni une panacée ni une forme de renoncement du système éducatif. Car sur ce point encore, la force de l'enseignement professionnel français est de proposer une large palette de modes de formation aux élèves, qui sont d'autant de voies de réussite pour les jeunes ayant choisi judicieusement.

A l'évidence, l'apprentissage convient parfaitement à deux types de profils :

- les lycéens qui souhaitent quitter le milieu scolaire pour entrer dans une vie active à laquelle ils aspirent profondément ;

- les élèves qui souhaitent obtenir un dernier diplôme, de niveau supérieur à celui dont ils sont déjà titulaires, sans différer plus longtemps leur entrée dans la vie active.

A l'inverse, l'apprentissage ne convient que peu aux élèves :

- qui souhaitent poursuivre des études supérieures, la succession de périodes d'apprentissage à différents niveaux relevant plus du slogan que de la réalité ;

- qui n'ont pas encore la maturité suffisante pour envisager un choix professionnel ou pour entrer sur le marché du travail.

Votre rapporteure estime donc utile de ne renoncer à aucun mode de formation dans l'intérêt exclusif des élèves.

Pour autant, elle tient à souligner que le développement de l'apprentissage ne permettrait pas de régler l'éternel problème de l'accord entre offre de formation et offre d'emploi : pour une part, celui-ci est impossible et en tout état de cause, il suppose un véritable pilotage de la carte des formations auquel le développement de l'apprentissage ne saurait se substituer.

II. EN AMONT, L'ORIENTATION DOIT DEVENIR LA PRIORITÉ AU SEIN D'UN COLLÈGE UNIQUE QUI RESTE POUR L'HEURE UN COLLÈGE GÉNÉRAL

Toutes les personnes qu'elle a auditionnées ont souligné devant votre rapporteure le poids de la logique d'orientation par l'échec dans notre système éducatif. Ce constat que nul ne conteste pèse sur l'enseignement professionnel, puisqu'il fait de lui une voie de remédiation au rythme singulier. Si la généralisation du baccalauréat professionnel peut être qualifiée de hasardeuse et de hâtive, c'est aussi parce qu'elle méconnait le temps dont a besoin un élève pour reprendre confiance et s'installer à nouveau dans une posture de réussite.

Mais votre rapporteure a été également frappée de constater combien ses interlocuteurs étaient dubitatifs sur la possibilité de transformer réellement cette logique d'orientation par l'échec. Chacun mesure en effet l'écart qui existe entre le fonctionnement du collège et celui qui serait réellement souhaitable. Cet écart est tel que nul ne sait réellement comment le combler.

Votre rapporteure reste pourtant convaincue de la nécessité d'engager la réflexion sur ce sujet : elle conditionne en effet l'affirmation de la voie professionnelle, qui ne doit plus être réservée aux seuls élèves jugés incapables par le système éducatif de poursuivre des études générales ou technologiques. A cet égard, s'il convient de ne pas renvoyer la responsabilité des difficultés connues en aval sur l'amont, il est également nécessaire de prendre enfin conscience du fait qu'une large partie des défis de l'enseignement professionnel naissent au collège.

Votre rapporteure constate également qu'au-delà de tous les textes et de toutes les publications la présentant comme une impérieuse nécessité pour l'ensemble de la communauté éducative, l'orientation demeure le parent pauvre du système éducatif.

Aussi, à ses yeux, le premier chantier qu'il conviendrait d'ouvrir est celui de l'orientation au collège, pour mettre enfin la réalité en accord avec les textes législatifs et règlementaires en la matière.

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