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Projet de loi de finances pour 2009 : Défense - Environnement et soutien de la politique de défense

 

N° 102

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2008

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2009, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IV

DÉFENSE - ENVIRONNEMENT ET SOUTIEN
DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE

Par M. Didier BOULAUD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan, président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris, vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Jean-Etienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Jean-Luc Mélenchon, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 1127, 1198 à 1203 et T.A. 204

Sénat 98 et 99 (annexe n° 8) (2008-2009)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent rapport pour avis porte sur les deux programmes de la mission « défense » regroupant les actions qui ne relèvent pas directement du fonctionnement ou de l'équipement des forces armées :

- le programme « environnement et prospective de la politique de défense » (programme 144) dont les crédits de paiement, supérieurs à 1,7 milliard d'euros en 2009, progresseront de 4,9 % et représenteront 4,6 % des crédits budgétaires de la mission ;

- et le programme « soutien de la politique de défense » (programme 212) dont les crédits de paiement, légèrement inférieurs à 1,6 milliard d'euros en 2009, représenteront 4,2 % des crédits budgétaires de la mission et seront quant à eux inférieurs de près de 40 % à ceux de 2008 du fait du financement d'une partie des dépenses du programme par le produit de cessions immobilières figurant au compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

Au titre du programme « environnement et prospective de la politique de défense », votre rapporteur s'intéressera plus particulièrement aux dotations affectées au renseignement, dont on attend qu'elles traduisent, dans les années à venir, la priorité reconnue par le Livre blanc à la fonction « connaissance et anticipation », ainsi qu'aux crédits de recherche et technologie, essentiels aux maintien des compétences à moyen terme de l'industrie française et européenne de défense.

S'agissant du programme « soutien de la politique de défense », les questions immobilières joueront un rôle central en 2009 et au-delà, dans la mesure où la construction même du budget et de la première phase de la loi de programmation militaire repose largement sur les opérations de vente envisagées par le ministère de la défense.

I. L'ENVIRONNEMENT ET LA PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE DEFENSE

Placé sous la responsabilité du directeur chargé des affaires stratégiques (DAS), le programme « environnement et prospective de la politique de défense » (programme 144) regroupe principalement les crédits d'études et de recherche technologique et ceux destinés à deux des trois services de renseignement du ministère de la défense. Il inclut également une partie de l'action internationale du ministère, que ce soit au titre du soutien aux exportations ou du réseau diplomatique de défense.

Les dotations du programme connaîtront en 2009 une progression sensible. Supérieurs à 1,7 milliard d'euros, les crédits de paiement sont en augmentation de 4,9 % et représentent 4,6 % des crédits de la mission « défense ». Dotées de plus de 1,8 milliard d'euros, les autorisations d'engagement progresseront pour leur part de 10,1 %.

EVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME « ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE »

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

2008

2009

%

2008

2009

%

Analyse stratégique

Prospective syst. de forces

Renseignement de sécurité

Capacités technologiques

Soutien aux exportations

Diplomatie de défense

5,1

38,5

519,4

1 016,4

17,0

90,2

5,7

38,9

640,3

1 048,8

20,3

102,3

+ 11,7

+ 0,9

+ 23,3

+ 3,1

+ 19,6

+ 13,4

3,7

38,5

533,9

971,2

17,0

90,2

4,1

38,9

577,0

999,5

20,3

96,0

+ 10,7

+ 0,9

+ 8,1

+ 2,9

+ 19,6

+ 6,4

Total

dont personnel

fonctionnement

investissement

intervention

1 686,6

498,3

1 030,3

116,5

41,4

1 856,3

520,8

1 058,2

222,2

55,0

+ 10,1

+ 4,5

+ 2,7

+ 90,7

+ 32,8

1 654,5

498,3

983,7

131,0

41,4

1 735,9

520,8

1 007,3

159,1

48,7

+ 4,9

+ 4,5

+ 2,4

+ 21,5

+ 17,5

Les dépenses de personnel du titre 2 (520,8 millions d'euros) progresseront de 4,5 % alors que le plafond d'emplois autorisé s'établira, pour 2009, à 8 633 emplois équivalents temps plein (4 474 militaires et 4 159 civils), soit 167 emplois de moins qu'en 2008.

La divergence entre l'évolution du plafond d'emploi, en diminution, et celle de la masse salariale, en augmentation, est liée aux différentes mesures de création, de suppression et de transfert d'emplois qui modifient assez sensiblement la structure des effectifs. Ainsi, les personnels civils et militaires mis à la disposition des écoles de la DGA ne sont plus retracés dans le plafond d'emplois en 2009, mais la masse salariale correspondante avait déjà été transférée des crédits du titre 2 dès 2008. Cette régularisation sans incidence financière sur le titre 2 entraîne à elle seule une diminution de 263 emplois. Si l'on neutralise cette mesure, le solde du schéma d'emplois est positif du fait de créations de postes à la DGSE et de transferts supérieurs aux économies décidées pour 2009.

Les crédits de fonctionnement du titre 3 (1 007 millions d'euros en crédits de paiement) sont constitués pour les neuf dixièmes d'entre eux de crédits d'études-amont et des subventions aux écoles de la DGA. Ils progresseront de 2,4 % en 2009.

Les dépenses d'investissement du titre 5 sont destinées aux équipements des services de renseignement, principalement la DGSE, et progressent fortement. Les autorisations de programme (222,2 millions d'euros) traduiront un quasi-doublement par rapport à 2008. Les crédits de paiement (159,1 millions d'euros) progresseront de 21,5 %.

Quant aux crédits d'intervention du titre 6, ils concernent la contribution à l'Agence européenne de défense, des subventions d'investissement ou d'études dans le domaine de la recherche, l'aide versée à la République de Djibouti et, à compter de 2009, la contribution française au partenariat mondial du G8 pour la lutte contre les armes de destruction massive. Ils représentent 55 millions d'euros en autorisations d'engagement et 48,7 millions d'euros en crédits de paiement.

A. L'ANALYSE STRATÉGIQUE

L'analyse stratégique recouvre les études portant sur l'évolution de l'environnement international et des risques et menaces pouvant affecter la sécurité de la France. Elle fait appel à une large gamme de compétences visant à croiser trois dimensions : l'analyse des risques découlant des facteurs stratégiques, la traduction de ces risques en menaces et la prospective sur les caractéristiques technologiques de ces menaces.

Cette action est du ressort de la délégation aux affaires stratégiques. Elle sera dotée en 2009 de 5,7 millions d'euros d'autorisations d'engagement (+ 11,7 %) et de 4,1 millions d'euros de crédits de paiement (+ 10,7 %).

Cette dotation est en quasi-totalité inscrite au titre 3 (fonctionnement) et vise à financer des études prospectives et stratégiques commandées à des instituts de recherche indépendants du ministère de la défense. Une enveloppe de 195 000 euros sur titre 6 est prévue au titre de subvention aux publications stratégiques.

Cette progression des dotations permettra d'engager 80 à 90 études nouvelles en 2009. L'écart entre autorisations d'engagement et crédits de paiement est lié à la mise en place d'études triennales.

Le comité de cohérence des études prospectives, qui regroupe les représentants des forces armées et des autres services du ministère sous la direction de la DAS, coordonne le choix des études. Par ailleurs, un processus annuel de programmation permet d'établir la liste des études qui seront commandées aux instituts indépendants. Chaque année, un axe d'effort est déterminé en vue de canaliser les efforts de recherche sur un « sujet phare ».

Il faut bien entendu se féliciter de l'effort réalisé pour renforcer notre capacité d'analyse stratégique et conforter les instituts de recherche qui y concourent, dans le cadre de priorités mieux définies et hiérarchisées.

Certains thèmes mériteraient sans doute un investissement plus prononcé. Votre rapporteur s'associe à l'observation formulée le 29 octobre dernier par le président Josselin de Rohan devant le ministre des affaires étrangères et européennes et visant à regretter l'absence de participation française lors du lancement d'un cycle de conférence consacré à la préparation du futur concept stratégique de l'OTAN sous l'égide de think-tanks américain. On peut en effet se demander si au moment où notre pays envisage un engagement plus fort dans l'OTAN, nous ne souffrons pas d'un déficit d'analyse et de réflexion sur les principales questions soulevées par l'avenir de l'Alliance, qui seront au coeur de ce futur concept stratégique destiné à être adopté en 2010.