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Projet de loi de finances pour 2009 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

 

C. MALGRÉ L'INDEMNISATION DES « MALGRÉ-ELLES » ET LA REVALORISATION CONTINUE DE LA RETRAITE DU COMBATTANT, CERTAINES REVENDICATIONS DU MONDE COMBATTANT RESTENT INSATISFAITES

Outre la consolidation de la décristallisation des prestations servies aux anciens combattants des anciennes possessions françaises, deux dossiers évoluent de façon très favorable cette année : l'indemnisation des « RAD-KHD » et la revalorisation de la retraite du combattant. Le traitement de ces questions n'épuise cependant pas les nombreuses demandes du monde combattant.

1. Des demandes enfin satisfaites ou en voie de l'être...

a) Les incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes : les « malgré elles » enfin indemnisées

L'incorporation de force dans les formations paramilitaires allemandes du Reichsarbeitsdienst (RAD, service de travail du Reich) et du Kriegshilfsdienst (KHD, service d'aide à la guerre) à partir du printemps 1941 a concerné plus de 45 000 Alsaciens et Mosellans, dont une forte proportion de femmes. Initialement assimilés aux personnes contraintes au travail, les membres de ces formations ne bénéficiaient que des mesures d'indemnisation prévues pour les victimes civiles de guerre11(*).

Cependant, à la suite de l'arrêt Kocher rendu par le Conseil d'Etat le 16 novembre 1973, il a été admis que les membres des RAD-KHD affectés à un poste de combat dans une zone d'opération militaire pourraient désormais se voir attribuer le certificat d'incorporé de force dans l'armée allemande et bénéficier, à ce titre, de la carte du combattant, de la retraite du combattant, de la rente mutualiste du combattant ainsi que de l'indemnisation servie par la Fondation « Entente franco-allemande ».


La Fondation « Entente franco-allemande »

La Fondation a été mise en place par un accord international du 31 mars 1981.

Au terme de ses statuts, elle a pour mission de recevoir et de répartir les sommes mises à sa disposition par l'Allemagne en vue du règlement des questions particulières relatives à l'enrôlement de force dans la Wehrmacht des ressortissants français du Bas-Rhin, du Haut Rhin et de la Moselle, et de développer des projets de coopération entre la France et l'Allemagne.

La Fondation a ainsi versé aux « malgré-nous » une allocation unique de 1 387,29 euros.

En revanche, la Fondation a refusé d'indemniser les personnes incorporées de force qui n'ont pas participé à des combats - pour l'essentiel des jeunes femmes alors âgées de dix-huit à vingt-cinq ans, employées comme auxiliaires dans les usines d'armement, les fabriques de munition, les hôpitaux militaires - au motif que l'accord de 1981 ne visait que les membres des formations combattantes. Seul un certificat d'incorporé de force dans les formations paramilitaires allemandes, n'ouvrant droit à aucun avantage particulier, avait jusque là été crée à leur profit, permettant le recensement de près de 5 800 Alsaciens et Mosellans survivants potentiellement concernés par l'extension de l'indemnisation.

Au cours d'une réunion tenue à Strasbourg en mai 2003, et bien que la responsabilité de la France ne soit pas engagée, le Gouvernement français avait proposé d'abonder à hauteur de la moitié de l'indemnisation des « RAD-KHD » les fonds de la Fondation. Mais celle-ci a toujours refusé de verser le complément, considérant que ses statuts ne l'y autorisaient pas et refusant de les modifier en conséquence.

Devant les revendications légitimes des associations intéressées, relayées avec constance par notre collègue Gisèle Printz, votre commission en appelait depuis de nombreuses années à l'ouverture de négociations au niveau local. Elle se réjouit par conséquent de la signature, le 17 juillet dernier, d'une convention entre l'Etat, représenté par le secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, et la Fondation Entente franco-allemande12(*), prévoyant le versement d'une allocation d'un montant de 800 euros, soit une indemnité équivalant à la moitié, revalorisée, de celle versée aux incorporés de force dans l'armée allemande.

Cette allocation, financée à parité par l'Etat et la Fondation, sera versée aux seuls bénéficiaires survivants, à l'exclusion de leurs ayants droits ou ayants cause, et réservée aux personnes incorporées de force dans le RAD-KHD qui n'ont pas été appelées dans la Wehrmacht, en vertu d'un principe de non cumul entre les deux indemnisations, soit 5 800 personnes. Le traitement des dossiers et la mise en paiement de l'allocation seront effectués par la Fondation, la date limite de dépôt des dossiers sous peine de forclusion ayant été fixée au 31 décembre 2009.

Il reste que le financement de la mesure ne figure pas dans le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances, ce bien que les réponses aux questionnaires budgétaires adressés par votre rapporteur pour avis en application de l'article 49 de la loi organique du 1er août 2001 indiquent qu'une dotation de 2,32 millions d'euros sera inscrite à la sous-action 33 (« Indemnités, pécules et frais de voyage sur les tombes ») du programme 169. Votre commission attend donc des précisions sur ce dernier point.

b) La poursuite de la revalorisation de la retraite du combattant

Mesure éminemment symbolique aux yeux des associations, la revalorisation de la retraite du combattant a été amorcée à l'occasion de l'adoption d'un amendement gouvernemental à la loi de finances pour 2006 : l'indice, fixé à 33 points depuis 1978, est alors passé à 35 points au 1e juillet 2006. Elle s'est poursuivie en 2007, l'indice étant porté à trente-sept points au 1er janvier 2007 puis à 39 points au 1er juillet 2008. Le projet de budget initial intégrait déjà, on l'a vu, une dotation supplémentaire de 30 millions d'euros destinée à financer en année pleine cette dernière majoration.

Le chemin parcouru depuis 2006 est donc considérable puisque le passage de 33 à 39 points d'indice a représenté, sur la base d'une valeur du point fixée à 13,51 euros au 1er juillet 2008 et d'un nombre de pensionnés estimé à 1 442 095 en 2008, un effort supplémentaire de près de 116,9 millions d'euros, soit plus de 15 % du volume des pensions servies en 2008.

Il reste qu'aucune nouvelle revalorisation n'était initialement prévue pour 2009 en vue du passage progressif de la retraite du combattant aux 48 points d'indice réclamés avec constance par les associations, auquel le Président de la République s'est d'ailleurs engagé, en fonction de la situation des finances publiques, d'ici à 2012.

Interrogé à ce sujet à l'Assemblée nationale lors d'une réunion de la commission de la défense le 30 septembre dernier, le secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants avait indiqué qu'« il serait possible de faire un effort très douloureux en 2009 en mobilisant toutes les sources de financement possibles, en espérant trouver des recettes plus stables l'année prochaine » mais que « ce raisonnement est clairement incompatible avec la nouvelle programmation budgétaire à trois ans ».

Prenant acte des progrès accomplis depuis 2006, votre rapporteur pour avis s'interrogeait cependant, à la lecture du projet de loi de finances initial, sur les conditions dans lesquels les engagements pris pourraient être tenus d'ici à 2012. Avec un point d'indice représentant plus de 18,7 millions d'euros et sous l'hypothèse de 1,3 million de bénéficiaires sur la période 2010-2012, l'effort à consentir aurait été de 158 millions d'euros, soit plus de 52,6 millions pour chacune des trois prochaines lois de finances.

Cette inquiétude est désormais levée puisque l'augmentation de deux points de la retraite du combattant vient d'être adoptée par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement13(*), lors de l'examen du présent projet de loi de finances. Cette majoration de 39 à 41 points d'indice permettra de verser à chaque titulaire de la carte du combattant une retraite annuelle de 558,42 euros, ce qui représente une progression de 29,9 % depuis 2006 (24,2 % à valeur du point d'indice constante).

Compte tenu des faibles marges de manoeuvre budgétaires, la mesure n'entrera toutefois en vigueur qu'au 1er juillet 2009. Le secrétaire d'Etat a en outre indiqué que l'effort sera poursuivi et qu'il engagera, « dès le début de l'année 2009, en concertation avec les parlementaires et les associations, une discussion approfondie [avec le ministre du budget] sur l'évolution à moyen terme de la politique d'intervention de l'Etat en faveur du monde combattant ».

Votre commission regrette simplement qu'il ait fallu attendre la discussion budgétaire pour qu'une nouvelle étape vers les 48 points d'indice soit franchie, comme ce fut déjà le cas en 2005 et 2007.

L'abaissement de l'âge ouvrant droit au bénéfice de la retraite du combattant, autre revendication traditionnelle du monde combattant, a longtemps été écarté par le Gouvernement au motif d'un coût prohibitif pour les finances publiques et qu'il en aurait résulté une inégalité de traitement avec les contingents antérieurs n'ayant perçu leur retraite qu'à compter de soixante-cinq ans. L'arrivée à cet âge, en 2007, des appelés des derniers contingents ayant servi en Afrique du Nord a fait perdre de sa pertinence à cette demande.

2. ...mais d'autres revendications restent en suspens

a) La majoration du plafond des rentes mutualistes

Déterminé par référence au point d'indice de la pension militaire d'invalidité, le plafond des rentes mutualistes a été porté successivement à 122,5 points en 2006 et 125 points l'année suivante, soit 1 672 euros au 1er janvier 2008.

La revendication des associations de voir le plafond majoré à 130 points occasionnerait une dépense supplémentaire d'environ 5 millions d'euros au sein d'une enveloppe déjà dynamique (+ 15,5 millions en 2009). Les quelques marges de manoeuvre budgétaire ayant été prioritairement orientées vers les actions de solidarité en faveur des ressortissants les plus démunis, aucune évolution sur ce plan n'est prévue en 2009.

b) L'extension du bénéfice de la campagne double

L'octroi de la « campagne double » pour les services accomplis en Afrique du Nord en période d'hostilités constitue une autre demande récurrente des associations.

Jusqu'à présent, seul le bénéfice de la « campagne simple » a été accordé aux anciens combattants fonctionnaires et assimilés ayant servi en Algérie, en Tunisie et au Maroc entre 1952 et 1962.


Le bénéfice de campagne

La prise en compte au moment de la retraite des périodes passées sous les drapeaux obéit à des règles différentes selon que l'on ressort du régime de la fonction publique ou de celui du secteur privé :

- dans le public, ce temps, considéré comme l'accomplissement de services effectifs est pris en compte dans le calcul des droits à pension ; il ouvre également droit au « bénéfice de campagne » qui consiste en une bonification d'annuités égale à la moitié (demi-campagne), à l'équivalent (campagne simple) ou au double de la période considérée (campagne double). Cette bonification est attribuée aux militaires depuis 1920 ainsi qu'aux fonctionnaires et ouvriers de l'Etat, respectivement depuis 1924 et 1929 ;

- dans le privé, le temps passé sous les drapeaux n'est validé que pour sa durée réelle, sans condition d'affiliation préalable pour les liquidations engagées depuis le 1er janvier 2002 ; certains assouplissements ont été prévus pour les anciens combattants d'Afrique du Nord âgés de plus de soixante ans n'ayant pas le nombre de trimestres requis (réduction de la durée d'assurance, à raison d'un trimestre pour les dix-huit premiers mois et d'un trimestre pour toute période de trois mois supplémentaire, ou possibilité d'anticiper l'âge de départ à la retraite (soixante-cinq ans) en proportion du temps passé en Afrique du Nord sans qu'une durée d'assurance ne soit exigée.

Dans un avis rendu le 30 novembre 2006, le Conseil d'Etat a rappelé que la loi n° 99 882 du 18 octobre 1999, en substituant à l'expression « opérations effectuées en Afrique du Nord » l'expression de « guerre d'Algérie » et de « combats en Tunisie et au Maroc », a créé une situation juridique nouvelle et placé les anciens combattants d'Afrique du Nord sur un pied de strict égalité avec les acteurs des conflits antérieurs. Il considère, par conséquent, que les personnes « qui ont participé à des opérations de guerre, c'est-à-dire qui ont été exposées à des situations de combat » en Afrique du Nord sont susceptibles de bénéficier de la campagne double.

La mise en oeuvre de ce principe est cependant particulièrement complexe : la concertation interministérielle entreprise, qui n'est pas encore achevée14(*), doit permettre au Gouvernement de définir les circonstances de temps et de lieu permettant d'identifier les situations de combat de nature à ouvrir droit à un tel bénéfice.

Dès lors, le coût global de la mesure est difficile à évaluer : le rapport établi en mai 2005 par Christian Gal, inspecteur général des affaires sociales, a procédé à plusieurs chiffrages, dont l'auteur lui-même reconnaît le manque de fiabilité, s'échelonnant de 206 millions d'euros pour les 297 525 bénéficiaires potentiels de la mesure, soit les agents de statut public ayant servi en Afrique du Nord durant la période d'hostilités, à 90,1 millions pour les seules périodes effectuées en unité combattante, voire à 24,6 millions si la campagne double n'était octroyée qu'aux seuls titulaires d'une pension militaire d'invalidité.

Outre un coût potentiellement élevé pour les finances publiques15(*), votre commission, comme elle a déjà eu l'occasion de le faire par le passé, exprime sa réticence à voir la campagne double bénéficier aux seuls agents publics ; le dispositif exclut de fait les anciens combattants du secteur privé alors même que leurs conditions de retour à la vie civile ont souvent été plus précaires et que la juste reconnaissance de la Nation à leur égard n'est pas moins légitime.

c) La remise à plat du rapport constant

Si la réforme intervenue en 2005 a permis de simplifier le mécanisme de revalorisation des pensions en liant leur évolution à celle des traitements bruts de la fonction publique arrêtée par l'Insee, les associations d'anciens combattants demandent qu'il soit procédé au rattrapage du retard accumulé par la valeur du point au cours des vingt années précédentes et que les primes des fonctionnaires soient intégrées dans le calcul de l'indice Insee.

Or, cette revalorisation automatique et strictement proportionnelle a permis de majorer le point d'indice des pensions militaires de 12,89 euros au 1er janvier 2005 à 13,55 euros au 1er octobre 2008 et 13,66 au 1er octobre 2009, soit une progression de près de 6 % en moins de cinq ans. Il n'est donc pas envisagé de revenir sur un dispositif qui a le mérite de garantir une revalorisation certes modeste, mais régulière.

d) Les questions liées à la carte du combattant


· Pour les soldats présents en Afrique du Nord au-delà du 2 juillet 1962

Alors que l'accès au titre de reconnaissance de la Nation est ouvert aux militaires présents en Algérie jusqu'au 1er juillet 1964, la loi du 9  décembre 1974 a limité l'obtention de la carte du combattant aux seuls anciens combattants d'Algérie, de Tunisie et du Maroc qui justifient d'une présence comprise entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962. Entre 1962 et 1964, ce sont pourtant plusieurs centaines de soldats qui ont été tués en marge des massacres ayant visé la communauté harkie. Les sénateurs membres du groupe socialiste ont d'ailleurs déposé une proposition de loi destinée à harmoniser les règles d'attribution de la carte du combattant avec celle du titre de reconnaissance de la Nation16(*).

Interrogée sur cette question à l'Assemblée nationale, le secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants a indiqué « mener un dialogue interministériel complexe afin de progresser sur ce point » et être « tout à fait ouvert aux propositions de report de la date au-delà de 1962 ».


· Pour les soldats combattant dans le cadre des opérations extérieures (Opex)

Il s'agit d'adapter les critères d'attribution de la carte du combattant, qui remontent à la guerre d'Algérie, aux conditions d'emploi des forces dans les Opex. Le secrétaire d'Etat s'est engagé à « faciliter l'acquisition de la carte » en réfléchissant à l'actualisation de ces critères pour les services effectués dans ce cadre.

e) L'abaissement de la condition d'âge pour l'obtention de la demi-part fiscale supplémentaire

On rappellera qu'une demi-part fiscale est accordée aux anciens combattants âgés de plus de soixante-quinze ans et titulaires de la carte du combattant ou d'une pension servie en vertu des dispositions du code des pensions militaires d'invalidité des victimes de la guerre, ainsi qu'à leurs veuves sous la même condition d'âge. Cette condition d'âge n'est pas exigée du bénéficiaire d'une pension d'invalidité, dès lors que son pourcentage d'invalidité est d'au moins 40 %.

En réponse à la demande des associations d'étendre le bénéfice de cette disposition dès l'âge de soixante-dix ans, le secrétaire a indiqué qu'aucune modification n'est prévue « dans la mesure où celui-ci constitue déjà une dérogation importante au calcul de droit commun du quotient familial ». A l'heure où la situation des finances publiques et sociales invite à la plus grande vigilance quant à l'extension de niches fiscales ou sociales, votre commission adhère pleinement à ces propos et privilégie le recours à d'autres politiques de solidarité en faveur des anciens combattants et de leurs veuves.

*

* *

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » pour 2009.


Les modifications introduites à l'Assemblée nationale

Outre la revalorisation de la retraite du combattant17(*), l'Assemblée nationale a adopté en seconde délibération un amendement du Gouvernement tendant à minorer les crédits de la mission de 57 millions d'euros afin de financer les mesures annoncées par le Président de la République en faveur de l'emploi.

Si l'ensemble des programmes du budget général sont mis à contribution pour permettre la mobilisation d'une enveloppe supplémentaire de 357 millions d'euros au profit de la mission « Travail et emploi »18(*), la mission « Anciens combattants » est particulièrement concernée puisqu'elle assure près de 16 % de l'effort demandé.

Les 57 millions ainsi prélevés sont répartis de la façon suivante :

- 55,9 millions sur le programme 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » ;

- 1,4 million sur le programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale » ;

- 247 000 euros sur le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée ».

Votre commission a cependant reçu du ministre l'assurance que ces mouvements ne concerneront que des crédits déjà mis en réserve et ne remettront pas en cause les mesures de justice et de réparation qui figurent dans le projet de budget initial.

Tels que modifiés à l'Assemblée nationale, les crédits de la mission évoluent conformément au tableau suivant :

Les crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation »
pour 2009 après le vote de l'Assemblée nationale

Programmes

Crédits de paiement ouverts en LFI pour 2008 (en euros)

Crédits de paiement demandés pour 2009 (en euros)

Variation 2009/2008
(en %)

167 - Liens entre la Nation et son armée

258 631 765

163 376 862

- 1,019(*)

169 - Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant

3 361 545 832

3 201 749 326

- 4,8

158 - Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale

146 497 603

105 398 324

- 28,0

Total mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation »

3 766 675 200

3 471 124 512

- 5,53

* 11 A l'exception des pensions d'invalidité, identiques à celles des incorporés de force dans la Wehrmacht.

* 12 Convention du 17 juillet 2008 relative à la participation de la Fondation Entente franco-allemande au règlement d'une allocation unique aux incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes du Reichsarbeitsdienst - Kriegshilfsdienst (RAD-KHD) non combattantes durant la Seconde Guerre mondiale.

* 13 Il convient de préciser qu'un amendement similaire avait été déposé au nom des commissions des affaires culturelles, de la défense et des finances, ainsi que par de nombreux députés.

* 14 Le secrétaire d'Etat a indiqué devant l'Assemblée nationale qu'il se donne « jusqu'à la fin du printemps 2009 pour faire part de propositions concrètes sur ce dossier ».

* 15 On rappellera cependant que d'un point de vue budgétaire, la campagne double n'a pas d'incidence sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation », mais relève du programme « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations d'invalidités » de la mission « Pensions ».

* 16 Proposition de loi n° 294 (2007-2008), présentée par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattaché, visant à attribuer la carte du combattant aux soldats engagés en Algérie après les accords d'Evian du 2 juillet 1962 jusqu'au 1er juillet 1964.

* 17 Cf. l'examen de l'article 59 septies (nouveau) rattaché.

* 18 Se décomposant en 250 millions au titre de la mise en place de 100 000 contrats aidés supplémentaires, 93 millions d'euros pour le maintien du régime actuel d'exonérations sociales bénéficiant aux particuliers employeurs et 14 millions pour la prorogation de l'expérimentation des contrats de transition professionnelle.

* 19 A périmètre constant.