II. EXAMEN DE L'AVIS
Réunie le jeudi 27 novembre 2008 , sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l' examen du rapport pour avis de M. Alain Gournac sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Travail et emploi » et articles 79 à 81 rattachés) .
M. Alain Gournac, rapporteur pour avis, a souligné que le projet de budget est présenté dans un contexte économique difficile : après cinq années de baisse du chômage, un retournement de tendance est sensible depuis le deuxième trimestre, ce qui conduit le Gouvernement à utiliser l'outil budgétaire pour soutenir l'activité et atténuer les conséquences de la crise pour les personnes les plus défavorisées.
Les crédits de la mission - 11,8 milliards d'euros - sont certes en baisse par rapport à ceux de 2008, mais ils ne retracent qu'une partie de l'effort consenti par les pouvoirs publics en faveur de l'emploi. Si l'on prend en compte les dépenses fiscales et les exonérations de cotisations sociales, l'ensemble des moyens affectés au travail et à l'emploi est proche de 55 milliards d'euros, en hausse de 10 % par rapport à l'an passé.
Le Gouvernement a décidé de répondre à la dégradation de la situation économique par un ensemble de mesures conjoncturelles et par l'accélération des réformes structurelles.
Au titre des réformes de structure, il faut d'abord citer la fusion de l'ANPE et des Assedic pour former un nouvel opérateur chargé du placement et de l'indemnisation des demandeurs d'emploi, Pôle Emploi. Les ressources allouées à ce nouvel organisme en 2009 seront suffisantes pour lui permettre d'accomplir ses missions et améliorer le service rendu aux usagers.
Au titre des mesures conjoncturelles, le Gouvernement a décidé de recourir plus largement aux contrats aidés. L'Assemblée nationale a adopté un amendement qui majore de 250 millions les crédits de la mission, ce qui permettra de financer 100 000 contrats aidés supplémentaires.
M. Alain Gournac, rapporteur pour avis, a ensuite présenté les initiatives prises en matière de sécurisation des parcours professionnels.
Depuis 2006, le contrat de transition professionnelle (CTP) est expérimenté dans sept bassins d'emploi. L'Assemblée nationale a adopté un amendement qui prolonge l'expérimentation en 2009 et a porté, en conséquence, les crédits consacrés au CTP de 8 à 21 millions d'euros. Puis le Président de la République a annoncé l'extension du dispositif à dix-huit bassins d'emploi particulièrement touchés par la crise. A plus long terme, le Gouvernement envisage la généralisation d'un dispositif inspiré du CTP, qui tirerait toutes les conséquences de l'expérimentation en cours, et qui remplacerait la convention de reclassement personnalisé (CRP), qui offre de moins bonnes perspectives de retour à l'emploi à ses bénéficiaires.
Les outils plus traditionnels de gestion des mutations économiques, comme le chômage partiel, seront également mobilisés. Le Président de la République a annoncé son intention de desserrer les contraintes qui pèsent sur le chômage partiel, par exemple en augmentant la durée maximale autorisée. Il faudra cependant que le Gouvernement précise comment il compte financer cette mesure, car les crédits inscrits dans le projet de loi de finances, 19 millions seulement, risquent de se révéler insuffisants.
Enfin, les crédits affectés au financement des mécanismes de préretraites sont en nette diminution, ce qui est conforme au souhait de la commission, car les règles plus restrictives introduites en 2003 produisent maintenant leur plein effet.
M. Alain Gournac, rapporteur pour avis, a ensuite souligné l'importance de la formation professionnelle, à laquelle 3,2 milliards sont consacrés dans le projet de budget. La priorité est de réformer les dispositifs de formation professionnelle, afin d'en améliorer l'efficacité et de les rendre plus équitables.
Depuis le mois de septembre, les partenaires sociaux négocient sur la base d'un document d'orientation remis par le Gouvernement, qui a défini quatre axes : renforcer le lien entre emploi et formation ; rendre le système plus juste en le centrant davantage sur ceux qui en ont le plus besoin ; améliorer son efficacité grâce à une meilleure évaluation et à une évolution du système de collecte ; rendre l'individu acteur de son parcours professionnel. Les partenaires sociaux ont jusqu'à la fin de l'année pour trouver un accord ; à défaut, le Gouvernement se réserve le droit de reprendre l'initiative.
Un autre chantier de réforme découle de l'ouverture progressive à la concurrence du marché de la formation, qui a des conséquences sur l'organisation et le financement de l'association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa). Certaines activités subventionnées de l'Afpa seront soumises à appel d'offre dès le 1 er janvier 2009, ce qui aura pour effet de diminuer la subvention de l'Etat à l'association de 150 millions d'euros l'an prochain.
M. Alain Gournac, rapporteur pour avis, a ensuite rappelé que la politique de l'emploi repose, en grande partie, sur la réduction du coût du travail peu qualifié par les allégements de charges sociales. L'allégement général de cotisations sociales n'apparaît plus dans les crédits de la mission, puisqu'il est compensé à la sécurité sociale par un panier de recettes fiscales. Le rapporteur a souligné que la volonté de trouver de nouvelles recettes pour équilibrer les comptes sociaux doit être analysée au regard des effets négatifs que produirait une remise en cause de cet allégement sur l'emploi des salariés peu qualifiés.
L'exonération de cotisations sur les heures supplémentaires n'apparaît pas non plus dans les crédits de la mission, mais est en lien avec l'évolution de l'emploi. Certains lui reprochent d'encourager l'augmentation de la durée du travail plutôt que les embauches. Les premières données disponibles suggèrent cependant que l'augmentation statistique du nombre d'heures supplémentaires constatée depuis un an serait surtout la conséquence d'une meilleure déclaration des heures supplémentaires, notamment de la part des entreprises qui ont conservé un horaire de travail supérieur à trente-cinq heures par semaine.
Figurent en revanche dans les crédits de la mission les sommes consacrées à la compensation des exonérations ciblées : exonérations territorialisées, applicables notamment dans les zones de revitalisation rurale, exonérations et aides diverses aux hôtels, cafés et restaurants, exonérations pour les emplois de service à la personne.
Puis M. Alain Gournac, rapporteur pour avis, a présenté les trois articles rattachés aux crédits de la mission :
- l'article 79 propose de prélever 50 millions sur l'Agefiph pour les affecter à la rémunération des personnes handicapées stagiaires de la formation professionnelle ; cette mesure est acceptable compte tenu des excédents de trésorerie dont dispose l'association et parce que ces sommes bénéficieront toujours aux personnes handicapées ; il est également proposé d'autoriser les personnes handicapées âgées de plus de trente ans à signer un contrat d'apprentissage ;
- l'article 80 supprime l'allocation de fin de formation (AFF) ; créée en 2001, cette allocation est versée à des demandeurs d'emploi en fin de droits qui sont engagés dans une action de formation devant déboucher sur une embauche dans un secteur « en tension » ; le Gouvernement estime que l'amélioration de la situation financière de l'assurance chômage, qui va dégager 3,5 milliards d'excédents l'an prochain, ne justifie plus que l'Etat prenne en charge cette dépense, qui est de l'ordre de 169 millions d'euros ;
- enfin, l'article 81 propose de ramener de quinze à dix points de cotisations l'exonération dont bénéficient les particuliers employeurs ; il a été supprimé à l'Assemblée nationale, au motif qu'il serait inopportun de remettre en cause un dispositif de soutien à la création d'emplois dans le contexte de crise actuel ; les crédits de la mission ont, en conséquence, été redéployés afin de trouver les 93 millions nécessaires au financement du maintien de l'exonération.
Au total, considérant que le projet de budget pour 2009 permet de répondre de manière pragmatique à la crise économique et à la hausse prévisible du nombre de demandeurs d'emploi, le rapporteur a proposé de l'approuver, ainsi que les articles 79 et 80 qui y sont rattachés.
Mme Bernadette Dupont a souhaité obtenir des précisions sur la situation des demandeurs d'emploi en fin de droit après la suppression de l'AFF.
M. Alain Gournac, rapporteur pour avis, a souligné qu'il appartiendra aux partenaires sociaux de décider s'ils veulent ou non prolonger l'indemnisation des chômeurs qui suivent une formation mais le pouvoir politique peut cependant les interpeller sur ce point.
Mme Annie David a jugé inopportun de demander à l'assurance chômage de financer cette mesure alors qu'elle devra déjà assumer les conséquences financières de la hausse du chômage attendue en 2009.
M. Nicolas About, président, a rappelé que le coût de l'AFF est de 169 millions d'euros, tandis que l'excédent attendu pour l'Unedic l'an prochain est de 3,5 milliards. Les ordres de grandeur ne sont donc pas les mêmes et l'Unedic devrait pouvoir prendre le relais de l'Etat, en 2009, pour financer cette allocation. Il n'en sera peut-être pas de même, en revanche, les années suivantes.
M. Alain Vasselle a rappelé qu'il est déjà prévu de basculer, l'an prochain, 0,3 point de cotisations de l'assurance chômage vers l'assurance vieillesse, afin que les caisses de retraite disposent de ressources supplémentaires. Il a demandé si l'estimation relative à l'excédent de l'Unedic pour 2009 a été effectuée en tenant compte de ces moindres recettes. Il a ensuite demandé s'il ne serait pas judicieux de compenser les pertes de recettes subies par la sécurité sociale, du fait des exonérations ciblées, en lui affectant de nouvelles recettes fiscales, dans un souci de plus grande lisibilité. Il a également regretté que l'extension du CTP ne soit pas plus rapide, faisant observer que les délais n'ont pas été aussi longs en ce qui concerne la généralisation du revenu de solidarité active (RSA).
M. Jean Desessard a fait valoir que la majorité expliquait, voici encore un an et demi, que la situation économique était bonne et que la croissance serait au rendez-vous en 2009. L'opposition, qui n'a cessé d'attirer l'attention sur les excès de la sphère financière ou sur la faiblesse de l'investissement, a incontestablement mieux anticipé la crise.
Mme Raymonde Le Texier a dénoncé l'indigence de ce budget, dont les crédits en baisse ne permettront pas de faire face à la récession qui s'annonce. Elle a salué le talent avec lequel le rapporteur a réussi à présenter sous un jour positif un budget aussi médiocre.
M. Alain Gournac, rapporteur pour avis, a précisé que l'excédent attendu en 2009 pour l'Unedic a été calculé à législation inchangée, donc sans tenir compte d'une éventuelle baisse des cotisations. Il s'est déclaré en désaccord avec l'idée selon laquelle l'affectation de recettes fiscales à la sécurité sociale pour compenser les exonérations ciblées serait le gage d'une plus grande lisibilité, estimant que l'inscription de ces dotations dans le budget de l'Etat permet au contraire d'apprécier plus précisément le coût de chaque dispositif. Il a confirmé que les évaluations effectuées au sujet du CTP attestent du succès de la mesure. Il a contesté avoir jamais fait preuve d'un excès d'optimisme concernant la situation économique et a mis en doute la prescience dont aurait prétendument fait preuve l'opposition : la crise est due pour une grande part à des événements imprévisibles, en particulier la décision du gouvernement américain de laisser la banque Lehman Brothers se déclarer en faillite. Il a, en conclusion, invité ses collègues à approuver ce projet de budget, qui favorisera le retour à l'emploi.
A l'issue de ce débat, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Travail et Emploi » et des articles 79 à 81 qui lui sont rattachés.