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Projet de loi de finances pour 2009 : Justice- Administration pénitentiaire

 

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

En accord avec les critères d'analyse de la LOLF, votre rapporteur s'est efforcé, au-delà de la présentation des données budgétaires pour 2009, de procéder à une évaluation des orientations de la politique pénitentiaire, étayée par de nombreuses visites de prisons et des rencontres avec l'ensemble des intervenants dans ce domaine. Il s'est également montré particulièrement attentif aux modalités d'application des lois récemment adoptées. Il a ainsi choisi de porter l'accent sur cinq thèmes particuliers :

- les difficultés croissantes des maisons d'arrêt face à la surpopulation pénale ;

- les avancées de l'état de droit au sein des établissements pénitentiaires ;

- le suicide ;

- la mise en place du centre de rétention de sûreté à Fresnes ;

- le malaise des conseillers d'insertion et de probation.

*

L'administration pénitentiaire constitue l'un des six programmes de la mission justice1(*). Il se décline lui-même en trois actions :

- L'action n° 1 : « garde et contrôle des personnes placées sous main de justice » (garde des détenus, contrôle des personnes placées sous main de justice, aménagements de peine, alternatives à l'incarcération, parc immobilier, sécurité) ;

- L'action n° 2 : « accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice » (accueil, y compris maintenance et entretien des bâtiments pénitentiaires, accès aux soins, maintien des liens familiaux, activités de réinsertion) ;

- L'action n° 4 : « soutien et formation » (moyens de l'administration générale, développement du réseau informatique, formation des personnels).

Ces actions représentent respectivement 35,9 %, 54,2 % et 10 % des moyens de l'administration pénitentiaire.

Par ailleurs, ce programme comporte plusieurs objectifs assortis d'indicateurs de performance. Le tableau reproduit dans les pages suivantes présente sous une forme synthétique l'articulation du budget de l'administration pénitentiaire telle qu'elle résulte de la loi organique relative aux lois de finances.

Après les importantes modifications intervenues dans la présentation de la loi de finances pour 2008, le nombre des indicateurs et leur teneur se sont stabilisés.

Deux changements seulement sont intervenus :

- la suppression de l'indicateur associé à l'objectif n° 1 (renforcement de la sécurité des établissements pénitentiaires) concernant l'optimisation de la chaîne juridico-pénitentiaire (taux d'établissements équipés en visioconférence) ; l'obligation pour l'administration pénitentiaire d'équiper les établissements en matériel adapté permettant les audiences a été respectée en 2008 -le programme « justice judiciaire » est maintenant chargé du suivi de l'utilisation de la visioconférence puisque les prescriptions dans ce domaine lui incombent ;

- la suppression de l'indicateur associé à l'objectif n° 4 (maintien des liens familiaux) relatif au taux d'établissements dotés de locaux d'accueil des familles (87 % en 2008). Selon l'administration pénitentiaire, il serait difficile d'aller au-delà du résultat atteint, compte tenu de l'insuffisance de l'emprise foncière des 24 établissements encore dépourvus de tels locaux.

LE PROGRAMME ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE

Trois actions

Action 1

Garde et contrôle des personnes placées sous main de justice

Action 2

Accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice

Action 4

Soutien et formation

35,9 %

54,.2 %

10 %

Huit objectifs

Objectif n° 1
Renforcer la sécurité
des établissements pénitentiaires

Indicateurs :


· Taux d'évasions sous garde pénitentiaire directe (pour 10.000 détenus). En 2008 : 3,5. Cible 2011 : 3.
- de détenus particulièrement signalés :
En 2008 : 1,2. Cible 2011 : 1,1.
- de détenus autres :
En 2008 : 2,4. Cible 2011 : 2.
- nombre d'évasions hors établissements pénitentiaires en aménagement de peine :
En 2008 : 35,8.Cible 2011 : 36.
- nombre d'évasions hors établissement pénitentiaire en sorties sous escortes pénitentiaires :
En 2008 : 1,2. Cible 2011 : 1.


· Nombre d'incidents (pour 10.000 détenus), agressions contre le personnel :
En 2007 : 15,8. Cible 2011 : 15,3.

Objectif n° 2
Adapter le parc immobilier aux catégories de populations accueillies

Indicateurs :


· Taux de condamnés à des peines de plus d'un an écroués en établissement pour peine :
en 2008 : 70. Cible 2011 : 85


· Taux d'occupation des places spécialisées :

- taux d'occupation des places en centre ou quartier semi-liberté :
En 2008 : 95.Cible 2011 :96

- taux d'occupation des places en centre ou quartier courte peine :
En 2008 : 92.Cible 2011 : 95


· Taux de places spécialisées créées depuis 2008

- nombre de places créées en centre de semi-liberté
En 2008 : 65 - Prévision 2009 : 242. Cible 2011 : 622

- nombre de places créées en quartier courte peine :
En 2008 : 0 - Prévision 2009 : 180.Cible 2011 : 1470

- nombre de places créées en centre pour peine aménagée :
En 2008 : 0 - Prévision 2009 : 32. Cible 2011 : 32

- taux de places spécialisées crées/nombre total de places créées :
En 2008 : 1,14 - Prévision : 2009 : 10,75. Cible 2011 : 20,51


· Taux de performance de la production immobilière (mesure du rapport coût/délai).


· Taux de fiabilité de la prévision financière :
En 2008 : 90.Cible 2011 : 92


· Taux de fiabilité des délais de livraison : En 2008 : 93.Cible 2011 : 98

Objectif n° 3
Développer
les aménagements de peine

Indicateur :


·Taux des personnes placées sous main de justice et bénéficiant
d'un aménagement de peine :
En 2008 : 12.
Prévision 2009 : 14.

Cible 2011 : 18.

Observations : Cet indicateur, utile, ne dépend qu'en partie de l'administration pénitentiaire
(qui, depuis la loi Perben 2, peut proposer des mesures d'aménagement), la décision relevant en principe du juge
de l'application des peines.

Objectif n° 4
Permettre le maintien
des liens familiaux

Indicateurs :


· Taux d'occupation des unités de vie familiale :
En 2008 : 50 - Prévision 2009 : 60. Cible 2011 : 70


· Taux d'occupation des parloirs familiaux :
En 2008 : 30 - Prévision 2009 : 37. Cible 2011 : 57
(total de ½ journées d'utilisation des parloirs familiaux/total de ½ journées d'ouverture)

Huit objectifs (suite)

Objectif n° 5
Accès aux soins

Indicateurs :


· Taux d'actualisation des protocoles (évaluation de l'adaptation des procédures de collaboration entre le ministère de la justice et celui de la santé) :
En 2008 : 50 - Prévision 2009 : 60. Cible 2011 : 90


· Taux d'occupation des UHSI :
En 2008 : 75 - Prévision 2009 : 80. Cible 2011 : 90

Objectif n° 6
Favoriser les conditions d'insertion professionnelle
des détenus

Indicateurs :


· Taux de détenus bénéficiant d'une formation professionnelle :
En 2008 : 9,3 %. Cible 2011 : 9,3


· Taux de détenus bénéficiant d'une activité rémunérée :
En 2008 : 40,8 % : Prévision 2011 : 41,5 %
(cet objectif était fixé à 44,2 % pour 2012 dans le PLF pour 2008)

· Nombre de conventions partenariales signées et actives (nouvel indicateur dont la mesure interviendra en 2008) : En 2007 : 1977. Prévision 2009 : 2054. Cible 2011 :2134.

Observations : On peut s'étonner de la modestie des objectifs que s'est assignée l'administration pénitentiaire dans ces domaines puisqu'elle vise quasi le statu quo. L'objectif ne paraît donc pas conforme à l'obligation de mobiliser les moyens au service d'une politique de réinsertion

Objectif n° 7
Améliorer le délai
de mise en oeuvre
du suivi du condamné
en milieu ouvert

Indicateur :


· Pourcentage de personnes condamnées avec un sursis avec mise à l'épreuve de 36 mois ayant respecté leurs obligations :
En 2008 : 55. Cible 2011 : 65

Objectif n° 8 (nouveau)
Assurer une formation de qualité aux personnels pénitentiaires
Indicateur :


· Formation générale et continue
(taux de formation initiale effectuée)
En 2008 : 96. Cible 2011 : 98,5

I. LE PROJET DE BUDGET POUR 2009 : UNE PROGRESSION DES MOYENS NÉCESSAIRE POUR FAIRE FACE À L'ACCROISSEMENT DU PARC PÉNITENTIAIRE

Le programme « administration pénitentiaire » représente 37 % de la mission justice (soit une enveloppe de 2,467 milliards d'euros).

Les crédits de paiement augmentent de 4 % par rapport aux crédits ouverts en 2008 (après une hausse de 6,4 % entre 2007 et 2008) et les autorisations d'engagement progressent de 30,2 % -en raison du renouvellement des marchés des établissements à gestion déléguée et de la notification des marchés pour les nouveaux établissements dont la livraison est prévue pour 2010.

 

Autorisation d'engagement (en millions d'euros)

Crédits de paiement (en millions d'euros)

 

Ouvertes
en LFI
pour 2008

Demandées pour 2009

Ouvertes
en LFI
pour 2008

Demandées pour 2009

Titre 2 : dépenses de personnel

1.504,2

1.605,2

1.504,2

1.605,2

Titre 3 : dépenses de fonctionnement

657,4

2.061,8

494,3

544,8

Titre 5 : dépenses d'investissement

849,8

280,9

295,3

237,8

Titre 6 : dépenses d'intervention

77,6

76,5

77,5

79,7

A. L'AUGMENTATION DES PLAFONDS D'AUTORISATION D'EMPLOIS

 La progression des effectifs

Le plafond d'autorisation d'emploi en 2009 au titre du projet de loi de finances pour 2009 s'élève à 33.020 ETPT2(*) contre 32.126 en 2008.

Ce plafond se répartit de la manière suivante :

 

Plafond autorisé pour 2008

Demandés
pour 2009

Variation
2008/2009

Magistrats de l'ordre judiciaire

17

17

0

Personnels d'encadrement

1.327

1.324

- 3

Métiers du greffe,
de l'insertion et de l'éducatif (catégorie B)

3.724

3.828

+ 104

Administratifs et techniques (catégorie B)

985

991

+ 6

Personnels de surveillance (catégorie C)

23.156

23.931

+ 775

Administratifs et techniques (catégorie B)

2.917

2.929

+ 12

L'augmentation des plafonds d'emplois s'explique principalement, pour les personnels de surveillance, par la livraison des premiers établissements issus du programme 13.200 -ainsi 1.264 personnes parmi lesquelles 824 créations d'emplois devraient être affectées à l'ouverture des nouveaux établissements ouvrant en 2009 et 2010- et, pour les personnels d'insertion et de probation, par le développement des mesures d'aménagement de peine et, plus particulièrement, du placement sous surveillance électronique.

Ces évolutions représenteraient une dépense supplémentaire de 22,14 millions d'euros sur le titre 2 (pensions inclues).

 Les mesures catégorielles

Par ailleurs, les mesures catégorielles sont surtout consacrées à la poursuite des réformes statutaires des personnels de surveillance (3,24 millions d'euros -hors cotisations sociales3(*)) et des directeurs des services pénitentiaires (1,37 millions d'euros -hors cotisations sociales).

Le ministère de la justice a cherché à mieux reconnaître et valoriser la filière des personnels de surveillance à travers la réforme statutaire de 2006. Cette filière comprend désormais deux corps : le corps d'encadrement et d'application du personnel de surveillance de l'administration pénitentiaire (catégorie C) et le corps de commandement du personnel de surveillance de l'administration pénitentiaire (catégorie B). Le corps d'encadrement et d'application comporte quatre grades contre deux dans l'ancien système et l'indice majoré le plus élevé a été porté de 474 à 525.

En complément de cette réforme statutaire, certaines indemnités ont été revalorisées comme la prime de sujétions spéciales, calculée en pourcentage du traitement brut (24 %) et entrant dans le calcul des droits à pension ainsi que l'indemnité pour charges pénitentiaires (ICP) dont le montant annuel est de 750 euros et qui peut être modulé de 15 % à la hausse ou à la baisse en fonction de la manière de servir des agents4(*). Cette appréciation obéit à une procédure très formalisée garantissant les droits de la défense et le principe du contradictoire lorsque la modulation est à la baisse ; le défaut de respect de cette procédure entraîne systématiquement le rétablissement du régime indemnitaire en cas de recours du fonctionnaire5(*).

* 1 Pour la commission des Lois, le programme consacré à la protection judiciaire de la jeunesse est traité dans l'avis présenté par M Nicolas Alfonsi ; les quatre autres programmes -justice judiciaire, accès au droit et à la justice, conduite et pilotage de la politique de la justice- décomposés en deux programmes distincts, sont traités par M. Yves Détraigne.

* 2 Les équivalents temps plein travaillé correspondent aux effectifs pondérés par la quantité de travail des agents (un agent titulaire travaillant à temps partiel à 80 % correspond à 0,8 % ETPT). En outre, tout ETPT non consommé l'année N est perdu l'année N + 2, contrairement à la notion d'emplois budgétaires qui, une fois créés, demeuraient acquis.

* 3 Sur 9 ans, la réforme des personnels de surveillance représente un montant total de 30,2 millions d'euros hors pension.

* 4 L'ICP est desormais, hors prime de sujétions spéciales, le support indemnitaire unique des personnels.

* 5 Par ailleurs, la loi TEPA (travail - emploi - pouvoir d'achat) permet aux agents de percevoir des heures supplémentaires défiscalisées et exonérées de cotisations sociales.