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Projet de loi relatif à l'action extérieure de l'État

 

II. UNE HARMONISATION OPPORTUNE DU CADRE JURIDIQUE DES OPÉRATEURS DE NOTRE DIPLOMATIE D'INFLUENCE

A. LA CRÉATION D'UNE NOUVELLE CATÉGORIE D'ÉTABLISSEMENTS PUBLICS AU SERVICE DE NOTRE DIPLOMATIE D'INFLUENCE

Comme votre rapporteur pour avis l'a souligné plus haut, un mouvement de création d'agences oeuvrant dans le domaine de l'action extérieure de l'État, que l'on observe depuis plusieurs années, rend nécessaire une certaine harmonisation de leurs règles constitutives, notamment en vue de la création de nouveaux opérateurs tels que des agences chargées de l'expertise et de la mobilité internationales, de la coopération culturelle et linguistique ou encore de la gestion des immeubles de l'État à l'étranger.

Dès lors, dans le souci de rendre plus cohérents les moyens permettant à la France d'assurer une présence et une influence ambitieuses à l'étranger, le titre Ier du présent projet de loi institue une nouvelle catégorie d'établissements publics dont la spécialité sera de contribuer à l'action extérieure de la France, et dont il définit le cadre juridique global.

Les établissements publics s'inscrivant dans cette catégorie auront ainsi pour mission, aux termes de l'article 1er du projet de loi, « de participer à l'action extérieure de l'État, notamment par la mise en oeuvre à l'étranger d'actions culturelles, de coopération et de partenariat et par la gestion de moyens, notamment immobiliers, nécessaires à cette action ». Ces opérateurs seront des établissements publics nationaux, c'est-à-dire fonctionnant sous la tutelle de l'État, et pourront notamment intervenir dans le renforcement de l'influence de notre pays dans la conduite du débat d'idées à l'international et dans la réflexion sur les enjeux mondiaux en plaçant auprès d'instituts de recherche indépendants (« think tanks ») des agents publics.

Il est également précisé, dans l'article 1er, que ces établissements pourront s'appuyer, lorsqu'ils ne disposent pas de représentations locales propres à l'étranger, sur les moyens des missions diplomatiques, sous l'autorité de l'ambassadeur, représentant local de la puissance tutélaire de l'État sur tous ses services à l'étranger.

Les autres articles du chapitre Ier du titre Ier ont pour objet de fixer, parmi les règles constitutives de la nouvelle catégorie d'établissements publics contribuant à l'action extérieure de l'État, le cadre général de leur gouvernance (article 2), en précisant la qualité des membres composant leur conseil d'administration, et la nature de leurs ressources (article 3). L'étude d'impact annexée au projet de loi souligne que, conformément à la logique de diversification des financements de notre action culturelle extérieure, les ressources de ces établissements ont vocation à faire une large place aux produits de leurs activités.

Outre l'agence chargée de la coopération culturelle et linguistique et l'agence chargée de la mobilité universitaire, scientifique et technique directement créées par le projet de loi, les autres établissements publics qui ont vocation à entrer dans le champ de cette nouvelle catégorie sont la future agence chargée de la gestion des immeubles de l'État à l'étranger, qui sera créée par décret en Conseil d'État et aura pour base législative le chapitre Ier du titre Ier du présent texte (et dont la tutelle devrait être partagée par le ministère des affaires étrangères et le ministère de l'économie et des finances), l'AEFE (établissement public à caractère administratif sous tutelle du Quai d'Orsay) et, le cas échéant, Ubifrance (établissement public à caractère industriel et commercial sous tutelle du ministre de l'économie et des finances et du ministre chargé du commerce extérieur), voire l'AFD (EPIC sous tutelle du ministère des affaires étrangères, du ministère de l'économie et des finances et du ministère chargé du co-développement), sous réserve de modification de certaines de leurs règles constitutives pour ce qui concerne ces trois derniers.

LE CADRE JURIDIQUE DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS AU SERVICE DE NOTRE DIPLOMATIE D'INFLUENCE

 

Ubifrance

AFD

AEFE

Textes constitutifs

Article 50 de la loi n° 2003-721 du 1er août 2003 pour l'initiative économique ; décret n° 2004-103 du 30 janvier 2004 modifié relatif à Ubifrance.

Décret n° 2009-618 du 5 juin 2009 relatif à l'Agence française de développement section 1 du chapitre VI du code monétaire et financier (Partie réglemen-taire) : articles R516-3 à R516-20.

Loi n° 90-588 du 6 juillet 1990 portant création de l'Agence pour l'enseigne-ment français à l'étranger ; décret n° 2003-1288 du 23 décembre 2003 relatif à l'organisation administra-tive, budgétaire et comp-table de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger ; décret n° 76-832 du 24 août 1976 relatif à l'organisation financière de certains établissements ou organismes de diffusion culturelle et d'enseignement dépendant du ministère des affaires étrangères

Statut

EPIC

EPIC

EPA

Tutelle(s)

Ministre chargé de l'économie et ministre chargé du commerce extérieur.

Ministre chargé de l'écono-mie, ministre chargé de la coopération et du dévelop-pement et ministre chargé de l'outre-mer.

Ministre des affaires étrangères.

Présidence et direction

Président choisi, sur proposition du conseil d'administration, parmi les parlementaires ou les personnalités qualifiées, et nommé par décret sur rapport du ministre chargé du commerce extérieur ; directeur géné-ral exécutif nommé par décret, après avis du conseil d'administration.

Président du conseil d'administration nommé par décret pris sur rapport des ministres de tutelle ; directeur général exécutif nommé pour trois ans par décret.

Président du conseil d'admi-nistration nommé pour trois ans par décret, sur proposition du ministre des affaires étrangères, après consultation du ministre de l'éducation nationale ; directeur de l'agence nom-mé pour trois ans par décret sur proposition du ministre des affaires étrangères.

Nombre de membres au conseil d'administration

28 membres.

16 membres.

26 membres.

Représentation du personnel

Dix représentants du per-sonnel élus dans les conditions prévues par la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 modifiée relative à la démocratisation du secteur public.

Deux représentants du per-sonnel élus dans les conditions fixées par un règlement pris par le directeur général.

Cinq représentants du per-sonnel en service.

Régime comptable

Comptabilité publique.

Comptabilité privée (code monétaire et financier).

Comptabilité publique.

Le caractère administratif ou industriel et commercial ne figure pas parmi les règles constitutives d'une catégorie d'établissements publics. En effet, aux termes de la décision n° 78-108 du Conseil constitutionnel du 25 juillet 1979 (ANPE), une catégorie d'établissements publics est susceptible de contenir aussi bien des établissements publics à caractère administratif que des établissements publics à caractère industriel et commercial. La jurisprudence du Conseil d'État laisse ouverte, au demeurant, la possibilité d'une requalification partielle par le juge administratif de l'activité d'un établissement public créé par voie réglementaire.

Par ailleurs, le chapitre Ier du titre Ier n'anticipe pas, au sein des règles constitutives de la nouvelle catégorie, sur le régime de comptabilité, publique ou privée, des établissements contribuant à l'action extérieure de l'État. En tout état de cause, cette question restant largement ouverte, il est laissé au pouvoir réglementaire suffisamment de latitude pour déterminer au cas par cas le régime comptable le plus adapté.

LA QUESTION DES RÉGIMES DE COMPTABILITÉ DES FUTURS ÉTABLISSEMENTS PUBLICS CONTRIBUANT À L'ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT

À titre d'exemple, il est fortement probable que le futur établissement public chargé de la gestion des immeubles de l'État à l'étranger soit créé sous le régime de la comptabilité privée. De même, selon les informations communiquées par le Gouvernement, la possibilité de recourir à la comptabilité privée pour les opérateurs culturels et de mobilité peut présenter plusieurs avantages :

- une transition plus facile entre les organismes destinés à intégrer les futurs opérateurs, dès lors que ces organismes sont déjà sous comptabilité privée (associations CulturesFrance et EGIDE, groupement d'intérêt public CampusFrance notamment). Seul le groupement d'intérêt public FCI tient une comptabilité publique, mais celle-ci est semblable à celle d'un EPIC (régime plus souple qui figure dans le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique) ;

- ces opérateurs seront appelés à évoluer dans des milieux concurrentiels (notamment en matière d'ingénierie culturelle pour l'opérateur culturel et d'expertise technique pour l'opérateur de mobilité). Dans ces conditions, il convient de s'inspirer des différentes expériences dans les deux types de gestion. L'exemple d'établissements culturels tels que la Cité de l'architecture, EPIC placé sous comptabilité privée, est intéressant dès lors que cet établissement présente une structure financière assez proche de celle de la future agence chargée de la coopération culturelle et linguistique (69 % de subventions publiques et 31 % de recettes propres, dont un tiers environ est issu du mécénat). Inversement, l'exemple d'Ubifrance, EPIC sous comptabilité publique, devra être suivi de près ;

- le choix du régime de comptabilité doit également tenir compte de la possibilité aménagée pour les nouveaux établissements d'être dotés de bureaux à l'étranger. À cet égard, les relations comptables entre l'agence centrale et les bureaux à l'étranger pourraient être plus facilement aménageables dans le cadre d'EPIC soumis à la comptabilité privée, même si ces derniers peuvent prévoir, dans le cadre d'une comptabilité publique, des règles dérogatoires pour leurs bureaux à l'étranger.

En tout état de cause, quel que soit le régime comptable retenu, les contrôles sur les établissements sont appelés à être renforcés, y compris en cas de recours à la comptabilité privée, notamment via le recours aux comptes et au contrôle économique et financier.

Source : Ministère des affaires étrangères et européennes.