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Projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure

 

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Avis n° 480 (2009-2010) de M. Jean FAURE, fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 19 mai 2010

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N° 480

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 mai 2010

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure,

Par M. Jean FAURE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan, président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris, vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet, secrétaires ; MM. Jean-Etienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Jean-Pierre Bel, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mmes Bernadette Dupont, Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Philippe Paul, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di  Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

1697, 1861, 2271 et T.A. 417

Sénat :

292 (2009-2010)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi du projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, dite LOPPSI 2, qui a été adopté le 16 février 2010 par l'Assemblée nationale.

Ce texte, qui s'inscrit dans le prolongement de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, dite LOPSI, du 29 août 2002, vise à définir les objectifs et les moyens, tant budgétaires que juridiques, de la police nationale et de la gendarmerie nationale, ainsi que de la sécurité civile, pour la période 2009-2013.

Si ce projet de loi a été renvoyé au fond à la commission des lois, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a souhaité se saisir pour avis des seules dispositions de ce texte qui intéressent directement ses attributions.

Cette saisine concerne deux aspects :

- d'une part, les moyens consacrés à la gendarmerie nationale, qui, bien que rattachée au ministre de l'intérieur depuis la loi du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale, demeure une force armée. Ces moyens sont principalement définis dans le rapport annexé au projet de loi ;

- d'autre part, les dispositions relatives à la protection des intérêts fondamentaux de la Nation, qui touchent à des enjeux de défense et de sécurité, notamment à la politique du renseignement, et dont certaines traduisent des engagements pris dans le cadre du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. Ces dispositions sont contenues dans les articles 19 à 21 du chapitre IV.

Votre rapporteur pour avis présentera les aspects de la LOPPSI 2 relatifs aux moyens de la gendarmerie nationale dans l'exposé général et les aspects concernant la protection des intérêts fondamentaux de la Nation à l'occasion de l'examen des articles.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LA LOPPSI 2 S'INCRIT DANS LE PROLONGEMENT DE LA PRECEDENTE LOPSI, TOUT EN PRIVILEGIANT LE RENFORCEMENT DE LA PERFORMANCE SUR L'AUGMENTATION DES EFFECTIFS ET DES MOYENS

Le projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, dite LOPPSI 2, s'inscrit dans le prolongement de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) du 29 août 2002.

Toutefois, comme l'indique son intitulé, par rapport à la LOPSI, la LOPPSI 2 se distingue par l'accent sur la performance. À moyens budgétaires constants, le renforcement de la performance doit permettre de poursuivre l'amélioration de l'efficacité des forces de sécurité intérieure dans la lutte contre la délinquance et encourager la baisse de l'insécurité.

A. LA LOPPSI 2 S'INSCRIT DANS LE PROLONGEMENT DE LA PRÉCÉDENTE LOPSI

La loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) du 29 août 2002 s'est traduite par une augmentation significative des moyens humains et matériels de la police et de la gendarmerie et une baisse sensible de la délinquance sur la période 2003-2007.

La LOPSI avait prévu la création de 7 000 postes supplémentaires dans la gendarmerie nationale de 2003 à 2007. Sur cette période, la gendarmerie nationale s'est vue dotée de 6 050 emplois supplémentaires.

Depuis la mise en oeuvre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), la gendarmerie nationale, comme les autres administrations de l'Etat, participe à l'effort de réduction des effectifs de la fonction publique, dans le cadre du non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite.

Ainsi, en 2010, 1 303 postes devraient être supprimés dans la gendarmerie, après 1 246 réductions en 2009, soit au total une réduction de près de 3 500 postes en trois ans.

En matière d'équipements, la gendarmerie a bénéficié de 816 millions d'euros sur les 1 020 prévus initialement.

Ces moyens supplémentaires ont permis une revalorisation du traitement et des carrières des militaires de la gendarmerie nationale (avec le plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées).

Ils ont également permis de réaliser un important effort d'équipement, avec, par exemple, l'acquisition de nouveaux gilets pare-balles et d'une nouvelle arme de service.

B. UN TEXTE QUI TIENT COMPTE DES ÉVOLUTIONS DE LA DÉLINQUANCE ...

L'augmentation des effectifs et des moyens de la police et de la gendarmerie dans le cadre de la LOPSI s'est traduite par des résultats significatifs en matière de lutte contre l'insécurité.

Alors que la délinquance avait augmenté de 17,75 % entre 1997 et 2002, la délinquance a baissé de 14,4 % entre 2002 et 2008.

De plus, la délinquance de proximité n'a cessé de baisser entre 2002 et 2008, avec une baisse cumulée de 35 %.

Corrélativement, la hausse des deux autres indicateurs, le taux d'élucidation et la part des faits révélés par l'action des unités de gendarmerie, relève que cette réduction de la délinquance résulte d'une véritable mobilisation des unités.

Le taux d'élucidation (c'est-à-dire le nombre de faits élucidés par rapport à celui des faits constatés) était de 42 % pour la gendarmerie en 2008, soit une hausse de près de 10 points depuis 2002 ;

Le nombre des faits révélés par l'action des unités de gendarmerie a progressé de 69,8 % entre 2002 et 2008, la part de cet agrégat passant de 4,8 % à 9,1 %.

La gendarmerie nationale a enregistré également de très bons résultats en matière de lutte contre l'insécurité routière.

En une vingtaine d'années, le nombre de tués sur les routes a été divisé par trois (3 537 en 2007 contre 10 960 en 1986).

Avec une baisse de 7 % du nombre de tués en zone de gendarmerie en 2008, ce qui représente 257 vies épargnées, les résultats obtenus par la gendarmerie témoignent de l'engagement des unités sur le terrain.

Votre rapporteur pour avis tient ici à saluer l'action des personnels de la gendarmerie au service de la sécurité des Français et à rendre hommage aux militaires de la gendarmerie décédés ou blessés à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions.

C. ...ET DU NOUVEAU CONTEXTE MARQUÉ PAR LE RATTACHEMENT DE LA GENDARMERIE NATIONALE AU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR

Le rattachement organique et budgétaire de la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur avait été annoncé par le Président de la République, lors de son intervention du 29 novembre 2007 devant 1 800 gendarmes et policiers réunis à la Grande Arche de la Défense.

Avant même l'annonce de cette réforme, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat avait décidé de constituer en son sein un groupe de travail chargé de réfléchir à l'avenir de l'organisation et des missions de la gendarmerie.

Présidé par votre rapporteur pour avis, ce groupe de travail était composé de Mme Michèle Demessine et de MM. Hubert Haenel, Philippe Madrelle, Charles Pasqua, Yves Pozzo di Borgo et André Rouvière.

A l'issue de ses travaux, le groupe de travail avait présenté dix-sept recommandations, qui ont été adoptées à l'unanimité par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, et reprises dans un rapport d'information, publié le 10 avril 20081(*).

La loi sur la gendarmerie nationale, dont votre rapporteur pour avis a été le rapporteur au fond au Sénat et qui a été adoptée par le Parlement le 23 juillet dernier et promulguée le 3 août 2009, organise le rattachement organique de la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur, après son rattachement budgétaire intervenu avec la loi de finances de 2009.

Ce rattachement de la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur constitue moins une rupture que l'aboutissement d'une évolution commencée en 2002.

À la suite de l'élection présidentielle de mai 2002, la gendarmerie nationale a été placée pour emploi auprès du ministre de l'Intérieur pour l'exercice des missions de sécurité intérieure, par un décret du 15 mai 2002.

Plus récemment, le décret du 31 mai 2007 a établi une responsabilité conjointe du ministère de la Défense et du ministère de l'Intérieur s'agissant de la définition des moyens budgétaires attribués à la gendarmerie nationale et de son suivi.

La gendarmerie restait cependant placée sous l'autorité du ministère de la défense pour ses missions militaires et les questions de personnels, le statut des gendarmes étant commun à celui des autres militaires.

La loi du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale organise le transfert du rattachement organique de la gendarmerie nationale du ministre de la Défense au ministre de l'Intérieur.

Le ministre de l'Intérieur est désormais responsable de l'organisation de la gendarmerie nationale, de sa gestion, de son emploi et de l'infrastructure militaire qui lui est nécessaire. Il exerce également une compétence de principe en matière de gestion des ressources humaines à l'égard des personnels de la gendarmerie.

Ainsi, le rattachement de la gendarmerie au ministre de l'Intérieur permet de réaliser le rapprochement des deux forces de sécurité et de renforcer la coopération entre la police et la gendarmerie en matière de lutte contre la criminalité.

Rappelons que les missions de sécurité intérieure représentent 95 % de l'activité de la gendarmerie nationale, contre seulement 5 % pour ses missions militaires.

Ce rapprochement permettra également de développer les synergies et les mutualisations de moyens entre les deux forces.

Ce rattachement n'entraîne pas la disparition du statut militaire de la gendarmerie nationale et sa fusion avec la police. La gendarmerie nationale et la police nationale restent deux forces distinctes, l'une à statut civil, l'autre à statut militaire. La direction générale de la gendarmerie nationale demeure une direction autonome au sein du ministère de l'Intérieur.

La gendarmerie nationale reste placée sous l'autorité du ministre de la Défense pour l'exécution des missions militaires et de l'autorité judiciaire pour l'exécution de ses missions judiciaires.

Le ministre de la Défense continue d'exercer sa compétence à l'égard des militaires de la gendarmerie en matière de discipline et participera à la gestion des ressources humaines de la gendarmerie dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat. Les gendarmeries spécialisées (comme la gendarmerie de l'armement ou la gendarmerie de l'air) restent également placées sous son autorité et le ministère de la Défense assure certaines prestations de soutien au profit de la gendarmerie.

Ainsi, la gendarmerie reste en réalité placée sous une triple tutelle (Intérieur, Défense, Justice), même si elle n'est plus placée sous la tutelle organique du ministre de la Défense, mais sous celle du ministre de l'Intérieur.

En outre, à l'initiative du Sénat, la loi relative à la gendarmerie nationale a prévu qu'un rapport sera remis au Parlement, tous les deux ans, afin d'évaluer les modalités concrètes de ce rattachement.

D. UN PROJET DE LOI QUI MET L'ACCENT SUR LA PERFORMANCE

Par rapport à la LOPSI, la LOPPSI 2 se caractérise par l'accent mis sur la performance.

Comme l'illustre son intitulé, il s'agit d'une loi d'orientation et de programmation « pour la performance » de la sécurité intérieure. Elle vise ainsi à moderniser les forces de police et de gendarmerie à effort budgétaire constant.

La dotation budgétaire consacrée à la mission Sécurité devrait ainsi rester stable entre 2009 et 2013, avec un montant de 11,5 milliards d'euros par an. Sur cette période, la gendarmerie nationale devrait bénéficier de 764 millions d'euros en crédits de paiement (1,162 milliard d'euros en autorisations d'engagement).

Ces moyens se répartissent de la manière suivante :

LOPPSI 2 HT2 - gendarmerie

2009

2010

2011

2012

2013

Total 2009-2013

CP en millions d'euros

53

111

132

200

268

764

Les moyens consacrés à la gendarmerie nationale dans le cadre de la LOPPSI 2

I. Le saut technologique (271 M€ CP sur 5 ans)

Les principales mesures programmées au titre du saut technologique sont les suivantes :

1. L'amélioration des capacités de soutien opérationnel :

- le remplacement de la carte professionnelle par une carte à puce multifonctions permettant de s'authentifier avec un fort niveau de sécurité lors la connexion aux systèmes d'information ;

- la mise à niveau du service de transport et de sécurité de SAPHIR 3G, support de l'Intranet de la gendarmerie.

- la modernisation du système d'information de gestion de la maintenance des matériels dès 2012.

2. La dématérialisation des procédures judiciaires :

- le développement du procès verbal électronique, principalement au sein des unités de sécurité routière ;

- la dématérialisation des flux relatifs aux procédures judiciaires dès 2012 avec, par exemple, l'amélioration des possibilités de rapprochement judiciaire ARIANE et son interconnexion avec le SI de la Justice.

3. Le déploiement de la visioconférence :

- l'implémentation de la visioconférence sur SAPHIR 3G afin de fournir ce service aux principaux sites de commandement ;

- l'acquisition dès 2012 de terminaux pour bureaux et salles de réunion et qui seront raccordés à SAPHIR 3G.

4. Le déploiement du dispositif de vidéo-protection et du système LAPI (lecture automatisée des plaques d'immatriculation) :

- l'acquisition de caméras embarquées dans les véhicules et associées au système LAPI ;

- le déploiement de systèmes portables de vidéosurveillance ;

- le déploiement dès 2010 de dispositifs de surveillance de nouvelle génération pour les hélicoptères.

5. Le déploiement des capacités biométriques :

- l'acquisition dès 2010 de lecteurs multifonctions pour contrôler les nouveaux titres sécurisés électroniques.

6. Le développement des capacités de communication opérationnelles :

- le maintien en condition opérationnelle des réseaux informatiques et de communication (redimensionnement des réseaux, entretien et réparation des pylônes...) ;

- l'amélioration de la performance de l'infrastructure et des terminaux HF, VHF et UHF (renouvellement des réseaux VHF vétustes et des besoins radios de secours ou indispensables pour les gendarmes en OPEX...).

7. Le développement des capacités de projection sur des situations de crise (à compter de 2012) :

- l'acquisition d'une structure modulaire PC destinée à accueillir un état-major de commandement et de conduite des opérations lors des grands rassemblements de personnes ;

- la réalisation d'un poste de commandement mobile pour faire face à des situations de crise.

8. Le développement des capacités de rapprochement et d'analyse criminelle :

- le développement de compléments sur programmes opérationnels afin d'augmenter les potentialités d'investigations judiciaires offertes par l'analyse criminelle ;

- la création d'un fichier de détection et d'analyse des phénomènes sériels.

9. Le développement des capacités d'investigation technologiques :

- l'acquisition de kits salivaires de dépistage des stupéfiants et d'éthylotests électroniques ;

- le développement du système « IMSI catcher » pour localiser en temps réel les téléphones portables ;

- l'acquisition de loupes rétro-éclairantes et de microscopes stéréoscopiques pour lutter efficacement contre la fraude documentaire à compter de 2012.

10. La lutte contre l'insécurité routière :

- l'acquisition de cinémomètres LASER de nouvelle génération permettant d'effectuer des mesures de vitesse sous de mauvaises conditions météorologiques à compter de 2010.

11. L'optimisation de l'emploi et des capacités de la force aérienne de sécurité intérieure (FASI) :

- l'acquisition de jumelles de vision nocturne pour optimiser les moyens aériens à compter de 2011.

12. La mobilité et sûreté des interventions en zones sensibles :

- l'acquisition d'armes à létalité réduite (lanceurs de 40 mm et pistolets à impulsion électrique) ;

- la nouvelle tenue de maintien de l'ordre et nouveaux équipements de protection (pare-coups, casques...) ;

- la nouvelle tenue motocycliste ;

- les véhicules de zonalisation dès 2012 (véhicules d'intervention protégés et rapidement manoeuvrables).

13. Les technologies d'accueil du public :

- l'amélioration de la qualité du service rendu au citoyen par le développement de la pré-plainte en ligne et des bornes de visiophonie à l'entrée des brigades.

II. Force de souveraineté d'outre-mer (137 M€ CP sur les années 2012-2013)

Les moyens programmés pour les DOM-COM au titre de la reprise partielle des missions assurées par les armées à compter de 2012 sont les suivants :

- L'acquisition et maintien en condition opérationnelle de moyens héliportés ;

- L'acquisition et maintien en condition opérationnelle de bateaux de surveillance et de vedettes rapides.

III. Le Volet immobilier (123 M€ CP sur 5 ans dont 24 M€ de resoclage2(*) de maintenance immobilière en 2012-2013)

Les crédits de la LOPPSI 2 couvriront les opérations de construction domaniale classique lancées de 2009 à 2013, l'ensemble de l'opération immobilière du nouveau pôle de police judiciaire de la gendarmerie à Pontoise, deux opérations de moyenne ampleur sous procédure de financement innovant AOT/LOA. Les besoins complémentaires du socle des investissements à compter de 2012 seront principalement dédiés à la construction et la maintenance immobilières. Hors construction du pôle PJ, le volume d'autorisations d'engagements pour les constructions sous procédure classique se monte seulement à 88 millions d'euros sur 5 ans, soit en moyenne 18 millions d'euros par an.

IV. Le resoclage du fonctionnement courant (230 M€ CP sur 5 ans)

Les fortes contraintes pesant sur le fonctionnement courant des unités de la gendarmerie ont conduit la direction du budget à consentir un effort de 30 millions d'euros en 2009 et de 20 millions d'euros supplémentaires en 2010, soit au total 50 M€ par an à compter de 2010.

Par ailleurs, contrairement à la LOPSI, la LOPPSI 2 ne prévoit pas d'augmenter les effectifs de la police et de la gendarmerie nationales.

À moyens constants, le renforcement des synergies et de la coopération entre la police et la gendarmerie, le recours accru aux nouvelles technologies et une gestion rénovée des ressources humaines doivent permettre de poursuivre la baisse de la délinquance, selon le rapport annexé.

La LOPPSI 2 contient également un important volet normatif, qui porte notamment sur l'adaptation du cadre légal des fichiers, qui intéresse directement la commission des Lois et que votre rapporteur pour avis ne développera pas ici.

Les principales dispositions normatives du projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI 2)

Article 2 : création d'un délit d'usurpation d'identité sur internet

Article 3 : aggravation des peines encourues pour certains délits de contrefaçon via internet

Article 4 : obligation pour les fournisseurs d'accès à internet de bloquer des contenus de pédopornographie

Article 4 bis : modification du code pénal pour sanctionner la diffusion sur internet d'images incitant les enfants à des jeux dangereux

Articles 5 à 9 : dispositions visant à faciliter l'identification d'une personne par ses empreintes génétiques

Articles 10 et 11 : adaptation du cadre légal des fichiers d'antécédents et d'analyse sérielle

Article 11 ter : possibilité de mise en oeuvre de logiciels de rapprochement judiciaire en matière de petite et moyenne délinquance

Articles 17 et 18 : modification du régime de la vidéoprotection

Article 18 bis : expérimentation des scanners corporels

Article 24 bis : possibilité pour le préfet d'instaurer un couvre-feu pour les mineurs non accompagnés de 13 ans entre 23 et 6 heures, lorsque leur présence sur la voie publique pendant la nuit, sans être accompagnés de l'un de leurs parents ou du titulaire de l'autorité parentale, les exposerait à un risque manifeste pour leur santé, leur sécurité, leur éducation ou leur moralité

Article 24 ter : renforcement de l'efficacité du contrat de responsabilité parentale

Article 24 quater : aggravation des peines encourues pour les vols commis à l'encontre des personnes vulnérables et les cambriolages

Article 24 quinquies : création d'un délit de distribution d'argent à des fins publicitaires sur la voie publique

Articles 25 à 26 : instauration, pour les infractions les plus graves au code de la route, d'une peine complémentaire de confiscation du véhicule ayant servi à commettre l'infraction, si l'auteur en est propriétaire. En cas de blessures involontaires ou d'homicide commis au volant sous l'emprise de l'alcool, le juge pourra prononcer, à titre de peine complémentaire, une interdiction pendant 5 ans au plus de conduire un véhicule non équipé d'un système d'anti-démarrage par éthylotest l'instauration d'une peine complémentaire de confiscation du véhicule si l'auteur en est propriétaire

Article 29 : création d'une nouvelle incrimination pénale en cas de trafic de points de permis de conduire

Article 32 ter : possibilité d'attribuer la qualité d'agent de police judiciaire aux directeurs de police municipale

Article 32 quater : participation des policiers municipaux aux contrôles d'identité sous l'autorité d'un officier de police judiciaire

Article 36 A : développement de l'utilisation de la visioconférence dans le cadre des procédures pénales

II. LES PRIORITÉS DE LA LOPPSI 2 EN CE QUI CONCERNE LA GENDARMERIE NATIONALE

Les objectifs et les moyens de la gendarmerie nationale à l'horizon 2013 sont définis dans le rapport annexé au projet de loi.

A. LES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE DE SÉCURITÉ

Les orientations de la politique de sécurité, présentées dans la première partie du rapport annexé, s'articulent autour de cinq axes prioritaires.

1. Mobiliser tous les acteurs au service de la sécurité des citoyens

Si la sécurité est une mission qui incombe au premier chef à la police et à la gendarmerie nationales, le rapport annexé insiste sur la nécessité de développer une approche transversale et partenariale avec d'autres acteurs, comme les maires, les préfets et procureurs, l'Education nationale ou encore les douanes et les services fiscaux.

Il évoque notamment la complémentarité des services de police et de gendarmerie avec les polices municipales.

Enfin, le rapport annexé mentionne également le rôle croissant des entreprises privées de sécurité et le rôle des citoyens.

2. Mieux répondre aux besoins de sécurité des différents territoires

Alors que la police nationale doit s'inscrire dans le cadre de la « police d'agglomération », sur le modèle mis en place en septembre 2009 en région parisienne, la gendarmerie nationale s'inscrit, quant à elle, dans une logique de « police des territoires ».

Cette logique est conforme à celle rappelée à l'article 1er de la loi relative à la gendarmerie nationale du 3 août 2009, d'après lequel « la gendarmerie nationale est destinée à assurer la sécurité publique et l'ordre public, particulièrement dans les zones rurales et périurbaines, ainsi que sur les voies de communication ».

Comme il est indiqué, dans le rapport annexé, « la police des territoires doit être capable de contrôler des espaces étendus, composés de petites villes, de zones périurbaines et de zones rurales, ainsi que les flux nationaux et internationaux de personnes et de biens qui les traversent. Elle doit parallèlement être en contact permanent avec une population dispersée. ».

Le rapport annexé cite à cet égard le maillage assuré par les brigades territoriales et l'organisation intégrée de la gendarmerie nationale.

Comme l'a indiqué le général Roland Gilles, ancien directeur général de la gendarmerie nationale, lors de son audition devant la commission le 24 mars 2010, « le maillage assuré par les brigades territoriales sera préservé, même si des ajustements ponctuels seront nécessaires pour tenir compte des évolutions démographiques et de la délinquance ».

Ces redéploiements ponctuels de zones de compétence entre la police et la gendarmerie visent à mieux prendre en compte les nouveaux « bassins de délinquance ». Ils se feront sous l'égide des préfets et dans la concertation avec les élus locaux.

3. Mieux mobiliser les différentes réponses : prévention, dissuasion et répression

Le rapport annexé insiste sur la nécessité d'une approche globale de la sécurité associant les différentes étapes que sont la prévention, la dissuasion et la répression.

La prévention est considérée comme un volet essentiel de la lutte contre la délinquance, comme l'illustre la mise en oeuvre, depuis le 1er janvier 2010, du plan national de prévention de la délinquance et d'aide aux victimes, fondé sur la loi du 5 mars 2007 sur la prévention de la délinquance.

L'une des priorités de ce plan tient au développement de la vidéo-protection. Comme le rappelle le rapport annexé, « la vidéoprotection a un effet préventif et dissuasif certain et son exploitation facilite l'identification des auteurs d'infractions ». Le rapport annexé fixe l'objectif de tripler en deux ans le nombre de caméras installées sur la voie publique, qui était d'environ 20 000 en 2009.

Un autre levier de coordination entre les différentes chaînes de la sécurité est constitué par la mise en place des états-majors départementaux de sécurité, organe opérationnel du comité départemental de sécurité, afin de créer une véritable continuité entre l'action préfectorale et celle relevant de l'autorité judiciaire.

L'amélioration de l'efficacité dans la lutte contre la délinquance passe aussi par un renforcement des mesures de police administrative, notamment dans les domaines des débits de boisson, des établissements de nuit, des lieux festifs, des brocantes, vide-greniers ou dépôts-vente.

Enfin, le rapport annexé mentionne les nombreux nouveaux instruments juridiques prévus par le projet de loi en matière de lutte contre l'insécurité. On peut ainsi mentionner les dispositions de l'article 4, qui permettront de bloquer l'accès à des sites pédopornographiques hébergés à l'étranger, de l'article 23, sur le système de captation des données, de l'article 24 quater qui prévoit une aggravation des peines encourues pour les vols commis à l'encontre des personnes vulnérables et les cambriolages ou encore de l'article 24 noniès, qui concerne le vol de métaux.

Concernant les mesures prévues par la LOPPSI 2 visant à renforcer la sécurité routière, on peut également mentionner l'instauration d'une peine complémentaire obligatoire de confiscation du véhicule pour certaines infractions graves, l'alignement des procédures de contrôles offertes aux forces de l'ordre en matière de conduite après usage de stupéfiants sur celles prévues pour la conduite sous l'influence de l'alcool ou encore la création d'une infraction spécifique visant à réprimer le fait de vendre, d'inciter à vendre ou de mettre en vente des points du permis de conduire.

4. Mieux lutter contre les différentes formes de délinquance

Le rapport annexé identifie trois domaines prioritaires qui nécessitent un renforcement de l'action des forces de sécurité :

- les trafics de stupéfiants ;

- la lutte contre les violences aux personnes, et notamment les actes de violence commis par des bandes plus ou moins organisées ;

- la délinquance des mineurs.

5. Préparer l'avenir

Plusieurs pistes de réflexion sont proposées :

- une meilleure adaptation des forces de sécurité aux évolutions de la délinquance liées aux nouvelles technologies ;

- le renforcement de la protection du territoire et de la population, en France comme à l'étranger, d'une part, contre les menaces terroristes ou extrémistes, et, d'autre part, contre les nouvelles formes d'insécurité susceptibles de se développer au niveau mondial, comme la cybercriminalité par exemple.

- la prise en compte des évolutions démographiques et sociales et de nouvelles formes de vulnérabilité ; le rapport annexé mentionne à cet égard le cas des personnes âgées, qui sont notamment des cibles privilégiées dans le cadre du développement des escroqueries et de la délinquance itinérante ;

- le développement des relations entre les forces de sécurité et la population ; le rapport annexé insiste à cet égard sur l'importance de la déontologie, du discernement et de l'éthique des gendarmes et des policiers ;

- une meilleure prise en charge des victimes, notamment grâce à la présence d'intervenants sociaux dans les services de police ou de gendarmerie ;

- une réflexion sur les statistiques de la délinquance, conduite avec l'Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP).

B. LE RENFORCEMENT DE LA COOPÉRATION ENTRE LA POLICE ET LA GENDARMERIE DANS LE RESPECT DE L'IDENTITÉ DE CHACUNE DES DEUX FORCES

Après le rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur, la LOPPSI 2 devrait permettre de franchir une nouvelle étape dans la coopération entre la police et la gendarmerie nationales par l'approfondissement de la mutualisation des moyens logistiques et des capacités de soutien entre la police et la gendarmerie, mais aussi par le renforcement de la coopération opérationnelle entre les deux forces, dans le respect de l'identité de chacun.

1. L'optimisation de l'organisation et du fonctionnement des forces de sécurité intérieure

La coopération opérationnelle entre la police et la gendarmerie n'est pas une nouveauté, puisqu'elle existe déjà par exemple au sein des groupes d'intervention régionaux (GIR) ou des offices centraux.

Le rapport annexé entend toutefois aller plus loin dans ce domaine par un travail d'analyse systématique des compétences opérationnelles et des actions des deux forces dans différents domaines d'activité, comme le renseignement, la sécurité générale, l'ordre public, la police judiciaire ou la coopération internationale.

Selon le rapport annexé, « ce schéma, qui tendra à réduire les doublons et les redondances, proposera, selon les cas, de désigner une direction pilote, de mettre en place une structure d'action commune, d'élaborer un protocole de coopération ou de dégager des doctrines d'emploi ou des règles d'action communes ».

Les documents du ministère de l'intérieur relatifs aux complémentarités opérationnelles entre la police et la gendarmerie, qui ont été rendus publics le 11 février 2010, en matière de renseignement, de sécurité routière ou de coopération internationale, visent ainsi à renforcer la coopération opérationnelle entre la police et la gendarmerie.

Des structures communes seront mises en place, en matière de coopération internationale, de sécurité routière ou de renseignement, qui seront placées sous la double tutelle du directeur général de la police nationale et du directeur général de la gendarmerie nationale.

Une direction commune de coopération internationale de sécurité intérieure devrait ainsi être créée au ministère de l'intérieur, afin de rationaliser l'affectation de policiers et de gendarmes à l'étranger. Cette direction sera rattachée à la direction générale de la police nationale, et elle aura un policier à sa tête qui sera secondé par un gendarme.

Une unité de coordination de la lutte contre l'insécurité routière devrait également être créée avant l'été 2010. Rattachée à la direction générale de la gendarmerie nationale, cette unité devrait être chargée de suivre la mise en oeuvre de la politique de lutte contre l'insécurité routière.

Enfin, en matière de renseignement, des militaires de la gendarmerie seront affectés dans les services départementaux d'information générale (SDIG) et au sein de la sous-direction de l'information générale au niveau central, ce qui devrait permettre d'améliorer l'échange d'informations entre les différents services.

Comme l'a indiqué le général Roland Gilles, ancien directeur général de la gendarmerie nationale, lors de son audition devant la commission, le 24 mars 2010, « le renforcement de la coopération entre la police et la gendarmerie préserve l'équilibre entre les deux forces et ne se fait au détriment d'aucune d'entre elles. Ainsi, en matière de police judiciaire, la gendarmerie n'est pas reléguée à la recherche des auteurs d'infractions mineures mais elle conserve la totalité de ses attributions ».

Votre rapporteur pour avis se félicite en particulier que la gendarmerie nationale préserve l'essentiel de ses attributions dans le domaine de la police judiciaire, comme le Sénat l'avait souhaité lors de l'examen du projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie nationale.

2. La mutualisation des moyens techniques et logistiques

La mise en oeuvre de la loi organique sur les lois de finances (LOLF), en instituant un lien étroit entre les politiques publiques et les moyens qui leur sont affectés, a mis en évidence la nécessité de rechercher une plus grande cohérence dans la définition et l'emploi des moyens consacrés à la mission de sécurité intérieure.

Engagée depuis le décret du 19 septembre 1996, qui a créé le conseil de l'équipement et de la logistique, la mutualisation des moyens entre la police et la gendarmerie s'est beaucoup développée ces dernières années.

Elle se traduit en particulier par l'acquisition de matériels communs, grâce à la passation d'un même marché public ou par le biais de cessions entre services. Cela concerne notamment les pistolets automatiques, les moyens de force intermédiaire (« flash ball ») ou encore les gilets pare-balles. Plus de 30 marchés communs auront été ainsi signés à la fin de l'année 2009.

Afin d'optimiser l'utilisation des matériels dont les coûts d'acquisition et de maintenance sont particulièrement élevés, il apparaît également souhaitable d'encourager l'utilisation de ces moyens au profit des deux forces.

Ainsi, les moyens aériens et nautiques, les véhicules blindés et les fourgons-pompes de la police et de la gendarmerie seront engagés au profit des deux forces. Pour ce faire, des protocoles seront systématiquement établis pour compenser les coûts liés à l'augmentation de d'activité, coordonner l'engagement de ces moyens et garantir une réactivité optimale.

La gendarmerie nationale a d'ores et déjà mis sa flotte d'hélicoptères à la disposition de la police nationale, qui ne dispose pas d'hélicoptères.

La sécurité civile sera pleinement associée à cette démarche, notamment en ce qui concerne les aéronefs, les bases et la politique de maintenance.

Cette mutualisation sera particulièrement recherchée outre-mer, dans le cadre de la reprise par le ministère de l'Intérieur à partir de 2012 d'une partie des missions de souveraineté exercées actuellement par les armées, conformément aux conclusions du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

3. Le partage des prestations de soutien

Le rapport annexé mentionne cinq domaines prioritaires en ce qui concerne les mutualisations des prestations de soutien entre la police et la gendarmerie :

l'immobilier : une expérimentation de mutualisation et d'externalisation de la maintenance des infrastructures est actuellement menée en régions Auvergne et Limousin. Sur la base des résultats de cette expérimentation, ce dispositif pourra être étendu à d'autres régions ;

les moyens d'entraînement : le rapport annexé cite l'exemple du centre national d'entraînement des forces de gendarmerie de Saint-Astier en Dordogne, qui permet à des escadrons de gendarmes mobiles mais aussi à des compagnies républicaines de sécurité (CRS) de perfectionner leurs techniques de lutte contre les violences urbaines ;

l'équipement et la maintenance automobile : l'objectif est de spécialiser le centre technique de l'armement (CTA) de la police nationale à Limoges sur la maintenance et le reconditionnement des armes des deux forces et sur la maintenance automobile. En sens inverse, le centre administratif de la gendarmerie au Blanc se spécialisera dans les matériels de sécurité, notamment le reconditionnement des gilets pare-balles individuels de la police et de la gendarmerie nationales ;

la police scientifique et technique : dans ce domaine, une complémentarité technique des interventions sera recherchée, à l'image de l'unité nationale d'identification des victimes de catastrophes ;

la gestion du risque NRBC (nucléaire, radioactif, biologique et chimique) : dans le droit fil des recommandations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, l'amélioration des capacités de réaction à une attaque de type NRBC fait partie des priorités de la LOPPSI 2, avec notamment le projet de création d'un centre national de formation en matière NRBC.

4. Les actions conjointes en matière de ressources humaines

Des mutualisations seront également recherchées en matière de formation entre la police et la gendarmerie.

La formation des motocyclistes, des cavaliers, des maîtres-chiens et des plongeurs des deux forces de sécurité devrait ainsi être assurée dans les centres spécialisés de la gendarmerie, tandis que la police nationale aurait vocation à assurer des formations spécialisées dans le domaine du renseignement et de la prévention.

En revanche, s'agissant de la formation initiale, creuset de l'identité militaire, il ne paraît pas souhaitable d'aller vers une convergence accrue, compte tenu des différences de statut entre les personnels et des spécificités de chacune des deux forces.

En particulier, le recrutement d'officiers de gendarmerie à la sortie des grandes écoles des trois armées mérite d'être préservé car il participe à l'appartenance de la gendarmerie à la communauté militaire.

C. UN RECOURS ACCRU AUX NOUVELLES TECHNOLOGIES

L'une des principales priorités de la LOPPSI 2 tient au recours accru aux nouvelles technologies.

Entre 2009 et 2013, plus de 270 millions d'euros en crédits de paiement seront consacrés au « saut technologique » en ce qui concerne la gendarmerie nationale.

1. Des gendarmes mieux équipés pour faire face aux nouvelles menaces

La LOPPSI 2 permettra de poursuivre les efforts importants engagés dans le cadre de la LOPSI 1 en matière d'équipement des gendarmes et des policiers.

Cela se traduira notamment par :

- des tenues plus protectrices : Les gendarmes mobiles seront équipés d'une tenue d'intervention de nouvelle génération, de conception modulaire, permettant par exemple l'insertion de coques souples ou rigides selon les besoins ;

l'acquisition d'armes à létalité réduite, avec notamment la généralisation du lanceur de 40 mm ;

- des moyens d'observation nocturne en milieu urbain ;

- l'extension de l'équipement des véhicules en caméras embarquées pour filmer les interventions et le raccordement des véhicules aux centres opérationnels de la gendarmerie.

2. Des technologies nouvelles au service de la sécurité

Les principaux axes sont les suivants :

- le recours aux technologies embarquées à bord des véhicules afin de permettre notamment la consultation des fichiers à distance : la gendarmerie devrait achever le plan d'équipement des terminaux informatiques embarqués destinés à équiper 6 500 véhicules et 500 motocyclettes ;

- le dispositif expérimental de lecture automatisée des plaques d'immatriculation sera généralisé dans la police et la gendarmerie ;

- le renforcement des moyens de renseignement et de lutte contre le terrorisme, dans le cadre des priorités définies par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale ;

- le développement de la vidéoprotection ;

- des outils plus performants au service de l'investigation judiciaire et de la lutte contre la cybercriminalité ;

la modernisation de la gestion de l'urgence et des grands évènements, avec notamment la modernisation des centres opérationnels de la gendarmerie ;

- le renforcement des moyens de la police scientifique et technique : l'Institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale (IRCGN) et l'ensemble des capacités judiciaires nationales spécialisées de la gendarmerie seront regroupées sur le site de Pontoise afin d'accroître la cohérence des procédures et des protocoles d'enquête ;

- le développement de la recherche dans le domaine de la sécurité.

3. La modernisation du système d'alerte des populations

Le réseau national d'alerte vise à alerter la population en cas de danger immédiat.

Le système actuel, datant de 1950 et qui repose sur environ 4 300 sirènes, dont 3 900 sont en état de marche, est obsolète.

Un nouveau système d'alerte, reposant sur les technologies les plus modernes, comme l'envoi de messages SMS, sera mis en place à l'horizon 2013.

4. Des technologies nouvelles au service des victimes

L'amélioration de la qualité du service offert au public, et en particulier aux victimes, devrait passer par :

- la dématérialisation des procédures, notamment la possibilité du dépôt de préplaintes en ligne ;

- l'enregistrement des auditions des gardes à vue ;

- l'amélioration de l'accueil du public, notamment par la mise en place d'un réseau de bornes visiophoniques, déployé dans les 4 300 unités de gendarmerie.

D. UNE GESTION RÉNOVÉE DES RESSOURCES HUMAINES

La LOPPSI 2 contient une série de mesures visant à améliorer la gestion des ressources humaines.

1. Préserver la capacité opérationnelle de la gendarmerie en favorisant le recentrage des gendarmes sur leur coeur de métier

L'efficacité des forces de sécurité, de la gendarmerie, comme de la police, suppose qu'elles se consacrent à leur coeur de métier et qu'elles ne soient pas employées à des tâches qui ne correspondent pas à leur vocation première.

Le rapport annexé souligne à cet égard que « le transfert des tâches administratives et techniques actuellement remplies par des policiers et des gendarmes à des agents spécialisés dans ces fonctions sera mis en oeuvre avec ambition ».

A cet égard, une réduction des tâches dites « indues » ou « abusives » serait de nature à accroître le potentiel opérationnel de la gendarmerie sans risquer d'obérer la capacité opérationnelle de la gendarmerie.

LISTE DES TÂCHES « ABUSIVES » OU « INDUES » DE LA GENDARMERIE

Certaines tâches annexes font partie des missions de la gendarmerie mais les autorités concernées ne font pas toujours preuve du discernement ni de la pondération nécessaires pour limiter la charge pesant sur les unités de gendarmerie. On parle alors de « tâches abusives ».

D'autres tâches n'entrent pas dans le champ des missions de la gendarmerie mais lui sont confiées par défaut parce qu'aucun autre service de l'Etat n'accepte de les prendre à son compte. On peut parler alors de « tâches indues ».

Parmi ces tâches « indues » ou « abusives », on peut citer en particulier :

- les gardes statiques ;

- la surveillance des centres de rétention administrative ;

- l'acheminement des plis, documents et pièces diverses ;

- les transfèrements et translations judiciaires injustifiées ou trop coûteuses ;

- les notifications diverses ;

- les procurations électorales ;

- l'information des familles des personnes décédées lors d'un accident de la route ;

- l'attestation d'accueil des étrangers ;

- le suivi des mesures judiciaires d'individualisation de la peine ;

- la transmission de documents relatifs à des accidents de la route à des organismes d'étude et de recherche ;

- les enquêtes administratives sans rapport direct avec l'ordre public et la sécurité (enquêtes d'agrément des auto-écoles, recherche de débiteurs du Trésor, validation des cartes d'agents immobiliers, etc.) ;

- l'enlèvement des épaves automobiles ;

- l'identification des véhicules à la demande des huissiers de justice.

Source : rapport d'information n°271 (2007-2008) sur l'avenir de l'organisation et des missions de la gendarmerie nationale présenté au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat le 10 avril 2008

Ainsi, la LOPPSI 2 prévoit que les missions de garde et d'escorte au profit des centres de rétention administrative (CRA), actuellement assurées par des gendarmes ou des policiers, seront intégralement transférées à la police aux frontières.

Le cas des transfèrements et extractions de prévenus ou de condamnés mérite également une attention particulière.

LE CAS DES TRANSFEREMENTS ET EXTRACTIONS

Les transfèrements sont des conduites sous escorte de personnes détenues entre deux établissements pénitentiaires, tandis que les extractions sont des déplacements de même nature entre un établissement pénitentiaire et une autre destination, comme, par exemple, une juridiction ou une unité de soins médicaux.

La charge de ces transfèrements ou extractions incombe aujourd'hui à la force de sécurité responsable de la zone d'implantation de la maison d'arrêt, c'est-à-dire à la police pour les établissements pénitentiaires situés en centre ville, et à la gendarmerie, pour les établissements pénitentiaires situés en périphérie.

Les opérations de transfèrements et d'extractions sont très coûteuses en personnel et en temps pour la gendarmerie. En effet, toute escorte mobilise au moins trois gendarmes. La gendarmerie a ainsi consacré plus de 1,99 million d'heures à ces tâches en 2008, correspondant à plus de 110 100 transfèrements et extractions judiciaires, auxquels s'ajoutent plus de 11 000 transfèrements et extractions dites administratives et environ 150 transfèrements militaires. Plus de 1 100 gendarmes sont mobilisés quotidiennement sur ces tâches.

Comme votre rapporteur pour avis peut le constater dans son département, l'Isère, la charge des transfèrements et des extractions judiciaires pèse lourdement sur les personnels de la gendarmerie. En effet, étant donné que la gendarmerie ne dispose pas d'unités spécialisées pour ce type de mission, celle-ci est assurée par les gendarmes des brigades territoriales, au détriment de leur mission de surveillance.

Ainsi, en Isère, les deux maisons d'arrêt, situées à Saint-Quentin-Fallavier et Varces, relèvent de la compétence de la gendarmerie et pèsent particulièrement sur deux compagnies, celle de Bourgoin-Jallieu et celle de Grenoble, sur les unités de Bourgoin, de Vienne et de La Tour du Pin. Celles-ci effectuent annuellement respectivement 500, 320 et 200 escortes.

Cela correspond en moyenne à 15 gendarmes par jour, soit 15 % des effectifs. Les destinations ne se limitent pas aux prisons ou aux juridictions les plus proches. Il arrive fréquemment que les gendarmes isérois assurent des escortes jusqu'à Toulouse, Lyon ou Bordeaux, voire Lille ou la région parisienne.

Un transfert de cette charge à l'administration pénitentiaire ou la création d'une police spécifique, à l'image de ce qui existe en Italie, mériteraient d'être étudiés.

Le système actuel est, en effet, peu responsabilisant pour les magistrats, dans la mesure où les dépenses sont entièrement supportées par la gendarmerie nationale. L'absence de toute planification ne permet aucune optimisation et se traduit souvent par des demandes de convocation formulées la veille pour le lendemain et par un long temps d'attente devant les salles d'audience.

Votre rapporteur pour avis avait d'ailleurs présenté un amendement, à l'occasion du projet de loi de finances pour 2009, prévoyant le transfert de la charge financière de cette mission au ministère de la Justice, qui serait de nature à responsabiliser davantage les magistrats et à encourager le recours à des moyens alternatifs, comme la visioconférence.

Dans ce contexte, votre rapporteur pour avis se félicite de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative du rapporteur de la commission des lois, notre collègue député Eric Ciotti, visant à faire de l'utilisation de la visioconférence la règle dans le champ d'application que la loi lui assigne, et du recours à l'extraction judiciaire l'exception soumise à une décision expresse de la juridiction saisie.

Le rapport annexé précise aussi que la gendarmerie poursuivra sa politique de transformation de postes de sous-officiers et d'officiers de gendarmerie employés dans des fonctions de soutien en personnels militaires du corps de soutien de la gendarmerie et en personnels civils, dont le nombre devrait passer de 6 000 à 10 700 en 2017.

2. La modernisation de la gestion immobilière

La LOPSI 1 s'était traduite par un effort important en matière de rénovation du parc immobilier de la gendarmerie (600 millions d'euros).

Dans le cadre de la LOPPSI 2, 123 millions d'euros en crédits de paiement sont prévus sur cinq ans, dont 24 millions d'euros de resoclage3(*) de maintenance immobilière en 2012-2013. Les crédits disponibles seront principalement consacrés au futur pôle de police judiciaire de la gendarmerie à Pontoise, qui devrait notamment comprendre l'institut de recherche criminelle, actuellement installé à Rosny-sous-Bois.

Votre rapporteur pour avis regrette vivement le faible montant des dotations consacrées à la rénovation du parc domanial de la gendarmerie, qui a atteint un degré de vétusté préoccupant.

La LOPPSI 2 prévoit cependant la pérennisation des nouvelles procédures innovantes de financement, sous forme de BEA (bail emphytéotique administratif) ou d'AOT (autorisation d'occupation temporaire).

3. Des « passerelles statutaires » entre police et gendarmerie

Des « passerelles statutaires » seront mises en place afin de permettre aux policiers qui le souhaitent de rejoindre la gendarmerie et, inversement, à des gendarmes d'intégrer la police.

Ces « passerelles statutaires » ne devraient toutefois concerner que les adjoints de sécurité et les gendarmes adjoints volontaires, ainsi que les titulaires des grades de gardien de la paix et de gendarme. Elles auraient donc vocation à jouer au début de la carrière des policiers et des gendarmes et pas pour les plus expérimentés ou pour les grades les plus élevés.

4. La parité globale de traitement et de carrières entre gendarmes et policiers

La parité de traitement entre policiers et gendarmes constitue une forte attente de la part des personnels de la gendarmerie, qui ont le sentiment d'avoir subi un décrochage par rapport aux policiers ces dernières années.

Le Haut comité d'évaluation de la condition militaire a d'ailleurs relevé, dans son premier rapport de février 2007, un net décrochage de la condition des militaires par rapport à la fonction policière. Ainsi, selon ce rapport, le salaire net mensuel moyen des sous-officiers n'a progressé que de 7,5 % entre 1990 et 2004, contre 10,9 % pour celui des professions intermédiaires de la police.

Dans ce contexte, l'engagement pris par le Président de la République, lors de son intervention du 29 novembre 2007, d'assurer une parité globale de traitement et de perspectives de carrière des personnels de la police et de la gendarmerie, notamment au moyen d'une grille indiciaire spécifique aux officiers et sous officiers de la gendarmerie par rapport aux militaires des trois armées, a été très bien accueilli par les personnels de la gendarmerie.

Comme le relève le rapport d'information élaboré par le groupe de travail sur l'avenir de l'organisation et des missions de la gendarmerie :

« Garantir une parité globale de traitement et de carrière entre les gendarmes et les policiers n'est pas seulement une question d'équité. C'est aussi une condition de l'efficacité de l'action des gendarmes sur le terrain et du maintien du statut militaire de la gendarmerie. (...)

Elle est aussi indispensable pour éviter que les personnels de la gendarmerie ne soient tentés, du fait d'une proximité accrue avec les policiers, par un alignement de leur statut sur la condition de fonctionnaire de police, qui entraînerait la disparition du statut militaire de la gendarmerie et sa fusion avec la police. Seul le sentiment d'un traitement équitable permettra à celle-ci, dans la durée et dans l'environnement qui sera prochainement le sien, de conserver son identité »

Un groupe de travail conjoint au ministère de la Défense et au ministère de l'Intérieur a été chargé de procéder à un état des lieux exhaustif afin d'identifier les différences existantes entre les personnels des deux forces et de faire des propositions afin de réduire les écarts, dans le respect de la dualité des statuts. Le champ de cette étude était très large puisqu'il porte notamment sur les statuts, les parcours de carrière offerts, ainsi que les régimes indiciaires, indemnitaires et annexes.

Ce groupe de travail a remis ses conclusions dans un rapport intitulé « Police-Gendarmerie : vers la parité globale au sein d'un même ministère ». Les conclusions de ce rapport ont été ensuite soumises à l'examen de deux personnalités indépendantes, M. Eric Gissler, Inspecteur général des Finances, et M. Pierre Séguin, Contrôleur général des Armées. Dans leur avis de mai 2008, ceux-ci ont dans l'ensemble validé les conclusions de ce rapport.

L'objectif est d'arriver à une parité globale de traitement et de carrières entre gendarmes et policiers à l'horizon 2012, date qui correspond à la fin du plan « corps et carrières de la police nationale ».

Dans le cadre de la LOPPSI 2, la poursuite du Plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE), ainsi que la mise en oeuvre des nouvelles grilles indiciaires des militaires, devraient permettre d'atteindre puis de maintenir une parité globale de traitement et de carrière entre gendarmes et policiers, conformément à l'engagement pris par le Président de la République.

La principale force de la gendarmerie résidant dans les 100 000 hommes et femmes qui la composent, votre rapporteur pour avis se félicite de ces mesures.

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE IV - PROTECTION DES INTÉRÊTS FONDAMENTAUX DE LA NATION

La commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées a souhaité se saisir des dispositions du chapitre IV du projet de loi, relatif à la « protection des intérêts fondamentaux de la Nation ».

Ce chapitre comporte quatre articles, dont un article qui ne figurait pas dans le projet de loi initial et qui a été inséré par voie d'amendement à l'initiative de la commission des Lois de l'Assemblée nationale.

Ces dispositions concernent :

- les procédures d'accès aux installations d'importance vitale (article 19) ;

- la protection des agents des services de renseignement (article 20) ;

- l'accès des agents des services de renseignement du ministère de la défense aux fichiers des déplacements internationaux (article 20 bis) ;

- l'encadrement des activités d'intelligence économique (article 21).

Article 19 - Procédures d'accès aux installations d'importance vitale

L'article 19, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, instaure une procédure d'autorisation pour l'accès aux installations d'importance vitale.

Les installations d'importance vitale sont définies par l'article L. 1332-1 du code de la défense comme celles « dont l'indisponibilité risquerait de diminuer d'une façon importante le potentiel de guerre ou économique, la sécurité ou la capacité de survie de la nation ».

Un arrêté du 2 juin 2006 a déterminé douze secteurs d'activités d'importance vitale4(*) et désigné pour chacun d'entre eux un ministre coordonnateur. Celui-ci veille à l'application des directives nationales de sécurité élaborées pour le secteur d'activités d'importance vitale dont il a la charge. Par arrêté non publié, il désigne dans ce secteur les opérateurs d'importance vitale. Ceux-ci sont soumis à diverses obligations, notamment l'élaboration d'un plan de sécurité d'opérateur d'importance vitale.

On compte près de 250 opérateurs d'importance vitale dont relèvent environ 2 000 points d'importance vitale.

Le nouvel article L. 1332-2-1 dont l'insertion dans le code de la défense est proposée par l'article 19 vise à mettre en place une procédure d'autorisation d'accès à ces installations. Actuellement, ce type de procédure n'est précisé que pour certaines d'entre elles. Ainsi, l'accès aux zones réservées des aérodromes ou des ports, et aux lieux de préparation et de stockage du fret des aéroports sont conditionnés à une habilitation délivrée par le préfet, après enquête administrative.

La procédure mentionnée au nouvel article L. 1332-2-1 sera déterminée par un décret en Conseil d'Etat. C'est à l'opérateur qu'il reviendra d'autoriser l'accès à tout ou partie des établissements, installations et ouvrages placés sous sa responsabilité. L'opérateur pourra demander l'avis de l'autorité administrative, c'est-à-dire, en pratique, le préfet du département. Le texte proposé précise que pour rendre son avis, l'autorité administrative procèdera à une enquête administrative, donnant lieu à consultation des fichiers visés à l'article 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, à l'exception des fichiers d'identification. Pourront donc être consultés les fichiers d'antécédents judiciaires (STIC et JUDEX), les fichiers de personnes recherchées (FPR) ou les fichiers des services chargés de l'information générale (traitement de données relatif à la prévention des atteintes à la sécurité publique) ou des services de renseignement, (CRISTINA). En revanche, des fichiers comme le FAED (fichier automatisé des empreintes digitales) ou le FNAEG (fichier national automatisé des empreintes génétiques) ne pourront pas être consultés car il s'agit de fichiers d'identification. Enfin, le texte prévoit que les personnes concernées sont informées qu'elles font l'objet d'une enquête administrative.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 20 - Protection des agents des services de renseignement

L'article 20 vise à donner une base juridique à l'utilisation par les agents des services de renseignement d'une identité d'emprunt et à édicter des dispositions garantissant le respect de leur anonymat.

Cet article constitue la traduction de l'une des conclusions du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. Celui-ci avait souligné la nécessité d'améliorer le cadre juridique régissant les activités de renseignement. Des dispositions sur la protection du secret de la défense nationale figurent en ce sens dans la loi de programmation militaire 2009-2014 du 29 juillet 2009.

Le Livre blanc soulignait également la nécessité d'apporter des garanties aux agents des services de renseignement ainsi qu'aux sources humaines. Il annonçait que des dispositions seraient prises « pour encadrer la possibilité pour ces agents d'utiliser une identité d'emprunt et réprimer la révélation de l'identité ou de l'appartenance d'un agent à un service de renseignement, quand elle est protégée. Il en sera de même pour la préservation de l'anonymat des agents dans le cadre des procédures administratives ou judiciaires et pour la protection des sources et des collaborateurs des services : la divulgation d'informations susceptibles de révéler leur identité sera également interdite. ».

L'article 20 traduit ces engagements en proposant de compléter la législation existante sur trois points :

- mentionner dans le code de la défense la possibilité pour les agents des services de renseignement d'utiliser une identité d'emprunt ou une fausse qualité ;

- créer dans le code pénal un délit de révélation de l'identité réelle ou d'emprunt d'un agent des services de renseignement, ainsi que de l'identité des sources ;

- instaurer, dans le code de procédure pénale, une procédure spécifique de déposition des agents des services de renseignement en qualité de témoins et garantissant leur anonymat.

? L'utilisation d'une identité d'emprunt ou d'une fausse identité par les agents des services de renseignement.

La possibilité d'utiliser une identité d'emprunt ou une fausse qualité a été expressément prévue par la loi dans le cadre d'opérations d'infiltration conduites par des officiers de police judiciaire (article 706-81 du code de procédure pénale) ou par des agents des douanes (article 67 bis du code des douanes), au titre de la lutte contre la criminalité organisée.

Aucune disposition législative analogue n'a pour l'instant été prévue pour les agents de service de renseignement, alors même que le recours à ces procédés est inhérent à la réalisation de leurs missions. Les agents des services de renseignement pourraient ainsi théoriquement tomber sous le coup des dispositions réprimant l'usage d'un faux nom, et il pourrait en être de même pour les personnes ayant permis l'établissement de cette fausse identité.

L'absence d'une base juridique solide est de nature à fragiliser l'action des services. Il paraît nécessaire de combler cette lacune de notre législation, d'autant que plusieurs pays européens, comme le Royaume-Uni ou l'Espagne, ont établi un cadre juridique clair à cet égard.

C'est pourquoi il est proposé d'insérer dans le code la défense un article L. 2371-1 nouveau autorisant explicitement les agents des services spécialisés de renseignement à faire usage d'une identité d'emprunt ou d'une fausse qualité, pour l'exercice d'une mission intéressant la défense et la sécurité nationale et sous l'autorité de l'agent chargé de superviser ou de coordonner la mission.

Les services concernés seront désignés par un arrêté du Premier ministre parmi les services spécialisés mentionnés par l'article 6 nonies de l'ordonnance n°58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. Il s'agit ici de se référer au champ de compétence de la délégation parlementaire au renseignement qui couvre les services spécialisés relevant des ministres chargés de la sécurité intérieure, de la défense, de l'économie et du budget.

Le deuxième alinéa du texte proposé pour l'article L. 2371-1 du code de la défense exonère les agents desdits services de toute responsabilité pénale, ainsi que les personnes requises à seule fin d'établir ou de permettre l'usage de l'identité d'emprunt ou de la fausse qualité.

? La création d'un délit de révélation de l'identité réelle ou d'emprunt d'un agent des services de renseignement et de l'identité des sources des services de renseignement.

Il est proposé d'insérer dans le code pénal un article 431-13 nouveau destiné à protéger les agents des services de renseignement face à toute révélation de leur identité réelle ou d'une identité d'emprunt. En effet, la révélation de l'identité des agents ou de leur appartenance aux services de renseignement peut mettre en péril la réussite de leurs missions et leur propre sécurité ainsi que celle de leur famille.

La révélation, en connaissance de cause, de toute information qui pourrait conduire, directement ou indirectement, à la découverte de l'usage d'une identité d'emprunt ou d'une fausse qualité, de l'identité réelle d'un agent des services de renseignement ou de son appartenance à l'un de ces services serait ainsi passible de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende. Ces peines sont portées à sept ans d'emprisonnement et 100 000 euros d'amende lorsque cette révélation a causé une atteinte à l'intégrité physique ou psychique de l'agent ou d'un conjoint, partenaire, ascendant ou descendant, et à dix ans d'emprisonnement et 100 000 euros d'amende lorsqu'elle a causé la mort de l'une de ces personnes.

Le dernier alinéa du texte proposé pour l'article 431-13 prévoit l'application du même régime pénal à la désignation, par tout moyen, de toute personne comme source ou collaborateur occasionnel d'un service spécialisé de renseignement. Cette disposition permet d'étendre aux sources la protection dont bénéficient les agents, et par la même, de favoriser le recueil de renseignement.

? L'instauration d'une procédure spécifique de déposition des agents des services de renseignement.

Le projet de loi propose d'insérer dans le code de procédure pénale un article 656-1 nouveau garantissant l'anonymat des agents de renseignement appelés à déposer comme témoins dans une procédure judiciaire.

Le code de procédure pénale (article 706-57 à 706-63) prévoit des mesures générales destinées à assurer la protection des témoins, parmi lesquelles la possibilité, dans certains cas, de garantir leur anonymat. Une disposition spécifique (article 706-24) permet aux agents et officiers de police judiciaire affectés dans les services de lutte contre le terrorisme de ne pas apparaître nominativement dans les procédures judiciaires.

Le texte proposé par l'article 656-1 nouveau vise à généraliser ce type de protection pour les agents des services de renseignement appelés à témoigner au cours d'une procédure judiciaire sur des faits dont ils auraient eu connaissance lors d'une mission intéressant la défense et la sécurité nationale. Leur identité réelle ne devra pas apparaître au cours de la procédure judiciaire. Leur appartenance à un service de renseignement et la réalité de leur mission pourra, le cas échéant, être attestée par leur autorité hiérarchique.

Le texte précise que les questions posées ne devront avoir ni pour objet ni pour effet de révéler, directement ou indirectement, la véritable identité de l'agent. Les auditions sont reçues dans des conditions garantissant leur anonymat. En cas de confrontation avec une personne mise en examen, les dispositions de l'article 706-61 permettant une audition du témoin à distance et un dispositif rendant sa voix non identifiable sont applicables.

Le texte proposé pour l'article 656-1 précise cependant qu'aucune condamnation ne peut être prononcée sur le seul fondement des déclarations recueillies dans ces conditions. Cette restriction est actuellement appliquée dans les procédures préservant l'anonymat des témoins.

L'Assemblée nationale n'a apporté que quelques précisions rédactionnelles à cet article que votre commission vous propose d'adopter sans modification.

Article 20 bis (nouveau) - Consultation des fichiers des déplacements internationaux par les agents des services de renseignement du ministère de la défense

Cet article nouveau a été introduit à l'initiative de la commission des Lois de l'Assemblée nationale.

Il complète l'article 7 de la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers afin d'ouvrir aux agents des services de renseignement du ministère de la défense, dans le cadre de la prévention des actes de terrorisme, la possibilité de consulter certains fichiers relatifs aux déplacements internationaux, celle-ci n'étant actuellement prévue qu'au profit des services de police et de gendarmerie et des douanes.

Les fichiers concernés sont :

- le fichier national transfrontière (FNT), alimenté automatiquement à partir des bandes de lecture optique des documents de voyage et des données figurant sur les cartes d'embarquement et de débarquement ;

- le fichier des passagers aériens (FPA), contenant les données collectées par les entreprises de transport international au moment de l'enregistrement et au moment de l'embarquement (données dites « APIS »), ce fichier ne concernant actuellement que certains pays présentant un risque important en matière de terrorisme.

Pourrait également être concernées les données collectées beaucoup plus en amont, lors de la réservation du titre de transport, s'il était décidé de mettre en oeuvre un traitement enregistrant ces données.

Il semble légitime d'ouvrir un même droit d'accès à l'ensemble des services concourant à la lutte contre le terrorisme, y compris les services relevant du ministère de la défense et en premier lieu la DGSE.

Il faut rappeler que l'article 9 de la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 permet déjà aux services de renseignement du ministère de la défense, dans le cadre de la prévention du terrorisme, de consulter toute une série de fichiers (notamment le fichier national des immatriculations, le système national de gestion des permis de conduire, le système de gestion des cartes nationales d'identité, le système de gestion des passeports, le système informatisé de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France ). Cette disposition résultait d'ailleurs d'un amendement adopté par le Sénat le 15 décembre 2005 à l'initiative de nos collègues André Dulait et Serge Vinçon.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 21 - Encadrement des activités privées d'intelligence économique

L'article 21 vise à encadrer les activités privées d'intelligence économique « afin de garantir la moralisation des professionnels de ce secteur », ainsi que l'indique l'exposé des motifs du projet de loi. Cet encadrement repose sur un agrément des dirigeants et une autorisation d'exercice accordée aux entreprises.

Si l'on retient la définition retenue par la circulaire du 21 mars 2007 relative au dispositif d'intelligence économique mis en oeuvre au sein des services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « l'intelligence économique est le dispositif par lequel tout acteur économique assure la maîtrise et la protection de l'information qui est essentielle pour ses activités. Ce dispositif a deux dimensions, l'une offensive et l'autre défensive. D'un côté, il s'agit de rechercher, traiter et exploiter l'information utile. De l'autre, il s'agit de la protéger, dans un environnement fortement concurrentiel ».

L'Etat conduit une politique d'intelligence économique dont la conduite vient d'être remaniée par le décret n° 2009-1122 du 17 septembre 2009 instituant un délégué interministériel à l'intelligence économique.

L'intelligence économique entre également dans la stratégie des acteurs privés qui peuvent faire appel, à cet effet, à des sociétés ou personnes spécialisées. C'est l'activité de ces sociétés ou personnes qu'il est apparu opportun d'encadrer, afin que ce volet de la protection et du développement des intérêts économiques de notre pays puisse s'appuyer sur un secteur professionnel opérant dans le plein respect des lois en vigueur.

Il faut préciser qu'a été fondée en 2005 une Fédération des professionnels de l'intelligence économique (FéPIE) qui revendique 120 adhérents, soit une majorité des professionnels du secteur et des associations liées à l'intelligence économique. La FéPIE définit l'intelligence économique comme « l'ensemble des activités coordonnées de collecte, de traitement et de diffusion de l'information utile aux acteurs économiques ». Pour la FéPIE, l'intelligence économique englobe les activités de renseignement des affaires (conclusion des contrats, prix des matières premières...), le renseignement industriel (procédés de fabrication, projets de recherche...) et la protection des entreprises contre les tentatives de pénétrations extérieures, publiques ou privées.

Au cours de ces derniers mois, cette fédération professionnelle s'est dotée d'une charte éthique et s'est inquiétée des amalgames parfois opérés entre intelligence économique et espionnage industriel. Elle s'est prononcée en faveur de l'encadrement du secteur privé de l'intelligence économique reposant notamment sur un agrément.

Tel est l'objet de l'article 21 du projet de loi qui vise à insérer des dispositions relatives à l'activité privée d'intelligence économique dans la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983 réglementant les activités privées de sécurité. Cette loi régit jusqu'à présent les activités privées de surveillance et de gardiennage, de transport de fonds et de protection physique des personnes, ainsi que les activités des agences de recherche privées.

? Champ d'application des dispositions encadrant l'activité privée d'intelligence économique.

Le texte proposé pour l'article 33-1 nouveau de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983 précitée définit le champ des activités privées d'intelligence économique relevant des nouvelles dispositions.

Le texte initial du projet de loi visait les activités qui ne sont pas exercées par un service administratif menées afin de préserver l'ordre public et la sécurité publique, qui consistent à titre principal à collecter et traiter des informations non directement accessibles au public et susceptibles d'avoir une incidence significative pour l'évolution des affaires.

L'Assemblée nationale a sensiblement modifié cette définition qui n'était pas satisfaisante. En effet, les entreprises d'intelligence économique n'ont pas pour vocation de préserver l'ordre public et la sécurité publique. Leur mission repose en grande partie sur l'exploitation de sources ouvertes et ne saurait passer par des méthodes de recueil de renseignement non accessibles au public qui doivent être réservées aux services de l'Etat.

La rédaction retenue par l'Assemblée nationale, plus précise et plus conforme à l'objet des entreprises concernées, vise « les activités privées de sécurité consistant dans la recherche et le traitement d'informations sur l'environnement économique, commercial, industriel ou financier d'une ou plusieurs personnes physiques ou morales, destinées soit à leur permettre de se protéger des risques pouvant menacer leur activité économique, leur patrimoine, leurs actifs immatériels ou leur réputation, soit à favoriser leur activité en influant sur l'évolution des affaires ou les décisions de personnes publiques ou privées ».

Elle conserve le critère de l'ordre public, non pas comme l'une des missions des entreprises d'intelligence économique, mais comme la justification de la mise en place d'un agrément. En effet, aux termes de la directive européenne « services » du 12 décembre 2006, il n'est possible de déroger au principe de libre accès à une activité de service qu'à des conditions précisément définies, notamment pour des raisons d'ordre public.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale précise que les activités privées concernées seront encadrées « pour la sauvegarde de l'ordre public, en particulier de la sécurité économique de la Nation et des éléments essentiels de son potentiel scientifique et économique ».

Comme le prévoyait le projet initial, le texte exclut du champ d'application de ces dispositions les activités d'officier public ou ministériel (notaires, huissiers, avoués...), d'auxiliaire de justice (avocats) et d'entreprise de presse.

? Agrément des dirigeants des entreprises privées d'intelligence économique.

Le texte proposé pour l'article 33-2 de la loi précitée impose l'obtention d'un agrément délivré par le ministre de l'intérieur pour exercer à titre individuel, diriger, gérer ou être l'associé d'une personne morale entrant dans le champ des activités d'intelligence économique.

Deux conditions préalables sont nécessaires pour recevoir l'agrément :

- posséder la nationalité française ou celle d'un État de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen ;

- ne pas avoir été condamné à une peine correctionnelle ou criminelle inscrite au bulletin n°2 du casier judiciaire.

En outre, l'agrément ne pourra être délivré s'il résulte d'une enquête administrative que « le comportement ou les agissements du demandeur sont contraires à l'honneur, à la probité, aux bonnes moeurs ou de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l'État et sont incompatibles avec l'exercice des fonctions susmentionnées».

L'agrément est retiré si l'une des conditions ci-dessus cesse d'être remplie.

? Autorisation d'exercice délivrée aux entreprises privées d'intelligence économique.

Outre l'agrément des dirigeants, le projet de loi prévoit (article 33-3 nouveau de la loi précitée) une autorisation du ministre de l'intérieur pour l'exercice par une personne morale d'une activité d'intelligence économique.

La demande d'autorisation est examinée au vu :

- de la liste des personnes employées pour mener les activités d'intelligence économique, cette liste étant réactualisée chaque année ;

- de l'avis d'une commission consultative nationale chargée d'apprécier la compétence professionnelle et la déontologie de la personne morale ou physique ;

- de la mention du numéro d'immatriculation au registre du commerce et des sociétés, ou à un registre équivalent, pour les personnes établies dans un autre État membre de l'Union européenne ou dans un autre des États parties à l'accord sur l'Espace économique européen.

Cette dernière précision a été introduite à l'Assemblée nationale par un amendement de la commission de la défense pour placer sur le même plan les entreprises françaises et les autres entreprises européennes.

L'Assemblée nationale a également précisé, à l'initiative de la commission des Lois, les conditions dans lesquelles le ministre de l'intérieur peut retirer l'autorisation d'exercice. Outre le cas du retrait d'agrément du dirigeant, il s'agit des cas d'insuffisance de la compétence professionnelle ou de manquement à la déontologie. La rédaction initiale du projet de loi se limitait à permettre le retrait de l'autorisation si les conditions nécessaires à son octroi n'étaient plus réunies.

? Interdiction d'exercer une activité d'intelligence économique pendant une durée de trois ans suivant la cessation de certaines fonctions dans un service de l'État lié à la sécurité

Le texte proposé pour l'article 33-4 nouveau de la loi précitée vise à interdire l'exercice d'activités d'intelligence économique aux fonctionnaires de police, aux officiers ou sous-officiers de gendarmerie et aux agents des services de renseignement durant un délai de trois ans après la cessation de leurs fonctions.

Il est toutefois prévu que cette interdiction puisse être levée sur autorisation écrite du ministre compétent, l'Assemblée nationale ayant précisé que cette autorisation serait délivrée après avis de la commission de déontologie visée à l'article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques.

? Sanctions pénales

Le projet de loi instaure des sanctions pénales à l'encontre des personnes enfreignant les dispositions régissant les activités d'intelligence économique.

Le défaut d'agrément ou d'autorisation d'exercice ainsi que le défaut d'immatriculation au registre du commerce et des sociétés sont ainsi punis d'une peine de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende. L'absence de transmission annuelle de la liste mise à jour des salariés d'une personne morale exerçant une activité d'intelligence économique est punie de six mois d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende. Deux peines complémentaires sont également prévues : la fermeture, soit définitive soit pour une durée pouvant aller jusqu'à cinq ans, des établissements exerçant une activité d'intelligence économique qu'elles dirigent ou qu'elles gèrent ; l'interdiction, soit définitive soit pour une durée pouvant aller jusqu'à cinq ans, d'exercer une activité d'intelligence économique.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné, le mercredi 19 mai 2010, le rapport pour avis de M. Jean Faure sur le projet de loi n° 292 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure.

M. Jean Faure, rapporteur pour avis - Le projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, dite LOPPSI 2, précise les objectifs et les moyens, tant budgétaires que juridiques, des forces de sécurité intérieure, c'est-à-dire la police et la gendarmerie, ainsi que la sécurité civile, sur la période 2009-2013.

Ce projet de loi s'inscrit dans le prolongement de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, dite LOPSI, du 29 août 2002, qui couvrait la période 2003-2007.

Alors que la LOPSI est venue à échéance fin 2007, le présent projet de loi n'a été adopté par le Conseil des ministres que le 27 mai 2009. En effet, compte tenu d'un changement de jurisprudence du Conseil constitutionnel sur les lois de programme, une modification de la Constitution était nécessaire pour présenter à nouveau devant le parlement une loi de programmation dans le domaine de la sécurité intérieure.

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a permis de résoudre cette difficulté.

L'examen par le Parlement de ce projet de loi a ensuite été repoussé afin de permettre au nouveau ministre de l'intérieur, M. Brice Hortefeux, de densifier le texte en le renforçant autour d'une stratégie globale de lutte contre l'insécurité. Ce projet de loi contient ainsi un important volet normatif, qui porte notamment sur le développement de la vidéo-protection, l'adaptation du cadre légal des fichiers ou encore le renforcement des mesures en matière de lutte contre l'insécurité routière.

Le projet de loi a été adopté par l'Assemblée nationale le 16 février dernier. Lors de son examen, ce projet de loi a fait l'objet de 510 amendements, dont 295 ont été adoptés. Le texte est passé de 46 à 86 articles, soit près du double.

Si la commission des lois du Sénat a été saisie au fond, notre commission a souhaité se saisir pour avis de ce projet de loi.

Cette saisine concerne deux aspects :

- d'une part, les dispositions qui concernent les moyens futurs de la gendarmerie nationale, qui sont contenues dans le rapport annexé ;

- et, d'autre part, les dispositions relatives à la protection des intérêts fondamentaux de la Nation, qui concernent notamment les services de renseignement et figurent au chapitre IV du projet de loi.

Même si l'examen de ce projet de loi en séance publique, prévu au début du mois de juin, a été reporté en raison de l'encombrement de l'ordre du jour, nous avons souhaité maintenir la date prévue pour l'examen pour avis de ce projet de loi. En effet, ce projet de loi pourrait être inscrit à l'ordre du jour d'une session extraordinaire au mois de septembre.

Je vous présenterai successivement les deux aspects du projet de loi qui concernent directement notre commission.

Concernant d'abord le volet relatif aux moyens de la gendarmerie nationale, je rappelle que la LOPSI 1 s'était traduite par un renforcement substantiel des moyens et des effectifs de la police et de la gendarmerie nationales.

Entre 2003 et 2007, 6 200 nouveaux emplois ont été créés dans la police et 6 050 postes dans la gendarmerie sur 7 000 prévus.

En matière d'équipements, la police a bénéficié de 1,3 milliard d'euros de crédits supplémentaires et la gendarmerie de 816 millions d'euros sur les 1 020 prévus initialement.

Ces moyens supplémentaires ont permis une revalorisation du traitement et des carrières des policiers et des gendarmes (avec la réforme des corps et carrières de la police nationale et le plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées dans la gendarmerie). Ils ont également permis de réaliser un important effort d'équipement, avec, par exemple, l'acquisition de nouveaux gilets pare-balles et d'une nouvelle arme de service.

L'augmentation des effectifs et des moyens de la police et de la gendarmerie s'est traduite par des résultats significatifs en matière de lutte contre l'insécurité.

Alors que la délinquance avait augmenté de 17,75 % entre 1997 et 2002, la délinquance a baissé de 14,4 % entre 2002 et 2008.

Si elle s'inscrit dans le prolongement de la LOPSI 1, la LOPPSI 2 se caractérise par l'accent mis sur la performance.

Comme l'illustre son intitulé, il s'agit d'une loi d'orientation et de programmation « pour la performance » de la sécurité intérieure. Elle vise ainsi à moderniser les forces de police et de gendarmerie à effort budgétaire constant. La dotation budgétaire consacrée à la mission Sécurité devrait ainsi rester stable entre 2009 et 2013, avec un montant de 11,5 milliards d'euros par an.

A moyens constants, le renforcement des synergies et de la coopération entre la police et la gendarmerie, le recours accru aux nouvelles technologies et une gestion rénovée des ressources humaines doivent permettre de poursuivre la baisse de la délinquance, selon le rapport annexé.

La première priorité de la LOPPSI 2 porte sur le recours accru aux nouvelles technologies.

Entre 2009 et 2013, 270 millions d'euros en crédits de paiement devraient être consacrés au déploiement, au sein de la gendarmerie, de terminaux informatiques embarqués, de la vidéo protection, du dispositif de lecture automatisée des plaques d'immatriculation (LAPI), à l'acquisition de moyens de force intermédiaire (pistolet à impulsions électriques) ou encore à l'amélioration des relations avec le public.

La deuxième priorité concerne le renforcement de la coopération entre la police et la gendarmerie.

Après le rattachement de la gendarmerie nationale au ministre de l'intérieur, organisé par la loi du 3 août 2009, la LOPPSI 2 devrait permettre de franchir une nouvelle étape dans le renforcement des mutualisations, des synergies, mais aussi de la coopération opérationnelle entre la police et la gendarmerie. Ces mutualisations concernent notamment le soutien logistique, comme l'automobile, les matériels et les équipements, ou encore la passation de marchés communs, comme en matière d'armement par exemple.

La LOPPSI 2 prévoit également de renforcer la coopération opérationnelle entre les deux forces, afin d'optimiser les structures et d'augmenter la performance opérationnelle dans les différents domaines d'activité.

D'ores et déjà, des protocoles de coopération entre la police et la gendarmerie ont été publiés par le ministère de l'intérieur, le 11 février dernier. Il s'agit, pour le renseignement ou la coopération internationale, de désigner une direction pilote, tandis que la sécurité routière et l'ordre public voient leur coordination renforcée respectivement par une structure d'action mixte et une doctrine d'emploi commune. Enfin, pour la police judiciaire et la sécurité générale, les synergies seront renforcées pour mieux lutter contre l'insécurité grâce à de nouveaux fichiers communs (dont un fichier national d'objectifs) et à des dispositifs coopérant quotidiennement, en mesure de s'appuyer réciproquement.

Comme l'a indiqué l'ancien directeur général de la gendarmerie nationale, le général Roland Gilles, lors de son audition devant la commission, cette coopération renforcée préserve l'identité et l'équilibre entre les deux forces.

Je me félicite en particulier que la gendarmerie nationale préserve l'essentiel de ses attributions dans le domaine de la police judiciaire comme l'avait précisé et défendu notre commission lors de l'examen du projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie nationale.

Enfin, sans remettre en cause le maillage territorial de la gendarmerie assuré par les brigades territoriales, la LOPPSI 2 prévoit la mise en oeuvre de redéploiements de zones de compétence entre la police et la gendarmerie.

La police s'inscrit dans le cadre de la police d'agglomération, alors que la gendarmerie s'inscrira dans une logique de police des territoires.

Toutefois, comme l'a confirmé le ministre de l'intérieur, aucun plan global de suppression des brigades territoriales n'est prévu.

La troisième priorité porte sur la gestion des ressources humaines.

Contrairement à la LOPSI 1, la LOPPSI 2 ne prévoit pas d'augmenter les effectifs de la police et de la gendarmerie.

La police et la gendarmerie devraient continuer de connaître des réductions d'effectifs au titre de la révision générale des politiques publiques et de la règle de non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Je rappelle que la gendarmerie devrait perdre 3 500 postes entre 2009 et 2011.

Ces réductions d'effectifs devraient porter en priorité sur les fonctions de soutien et les tâches indues (comme les transfèrements) afin de préserver la capacité opérationnelle de la gendarmerie et sa présence sur le terrain.

Enfin, la poursuite du Plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE) ainsi que la mise en oeuvre des nouvelles grilles indiciaires des militaires, devraient permettre d'atteindre puis de maintenir une parité globale de traitement et de carrière entre gendarmes et policiers, conformément à l'engagement pris par le Président de la République, le 29 novembre 2007.

En ce qui concerne les dispositions législatives relatives à la défense et à la sécurité, le projet de loi comporte un chapitre IV relatif à la « protection des intérêts fondamentaux de la Nation ».

Ce chapitre ne comportait que trois articles. Un quatrième a été ajouté par amendement à l'Assemblée nationale.

Ces dispositions concernent néanmoins notre commission car elles touchent à des enjeux de défense et de sécurité, notamment à la politique du renseignement, et pour certaines, elles traduisent des engagements qui avaient été pris dans le cadre du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

J'évoquerai très rapidement l'article 19 qui concerne les installations d'importance vitale. Ces installations qui relèvent d'opérateurs publics ou privés sont régies par le code de la défense et doivent faire l'objet de mesures de protection particulière. Il s'agit d'installations sensibles pour l'approvisionnement en eau ou en énergie, les transports, les télécommunications.

L'article 19 vise simplement à généraliser les procédures d'autorisation d'accès à ces installations, sur le modèle de ce qui est déjà prévu pour certaines zones réservées dans les ports ou aéroports. C'est l'opérateur qui devra délivrer les autorisations d'accès. Il pourra solliciter l'avis du préfet qui diligentera une enquête administrative.

L'article 20 se situe dans la lignée des recommandations du Livre blanc sur la défense et la sécurité qui avait souligné la nécessité d'améliorer le cadre juridique d'exercice des activités des services de renseignement.

La loi de programmation militaire a déjà prévu de clarifier les règles applicables en cas de perquisitions touchant au secret de la défense nationale. Il s'agit ici, plus directement, de renforcer la protection des agents des services de renseignement par deux types de dispositions.

Tout d'abord, l'article 20 consacre la possibilité d'user d'une identité d'emprunt ou d'une fausse qualité. Cette pratique est non seulement courante, mais elle est même indispensable pour réaliser les opérations de recueil de renseignement. Or, elle n'est pas explicitement encadrée par un texte législatif, sauf dans le cas très spécifique des infiltrations réalisées par des agents des services dans le cadre de la lutte antiterroriste.

L'absence d'une base juridique solide est de nature à fragiliser l'action des services. Il paraît nécessaire de combler cette lacune de notre législation, d'autant que plusieurs pays européens, comme le Royaume-Uni ou l'Espagne, ont établi un cadre juridique clair à cet égard. C'est pourquoi il est proposé qu'un arrêté du Premier ministre détermine les services de renseignement pouvant faire appel à ce type de procédé. L'attribution d'une fausse identité ou d'une fausse qualité s'effectuera bien entendu sous la responsabilité de l'agent chargé de superviser la mission.

Deuxièmement, l'article 20 comporte une série de dispositions visant à protéger l'anonymat des agents des services de renseignement, mais également de leurs sources. La révélation de l'identité des agents ou des sources, comme de leur appartenance à un service de renseignement ou de leur lien avec un tel service, peut gravement compromettre l'accomplissement des missions. Elle peut également mettre en péril la sécurité des agents ou de leur famille.

Le projet de loi prévoit ainsi des sanctions pénales à l'encontre de la divulgation, en connaissance de cause, d'informations tendant à permettre l'identification des agents ou des sources. Ces sanctions sont aggravées si les révélations ont des incidences sur l'intégrité physique des agents ou d'un membre de leur famille.

D'autre part, il est prévu de modifier le code de procédure pénale afin de permettre aux agents des services de témoigner dans une procédure judiciaire sans que leur identité soit révélée. Il s'agit ici de s'inspirer de procédures qui existent déjà pour certains cas spécifiques dans le but de protéger les témoins.

L'Assemblée nationale n'a apporté à cet article que des précisions rédactionnelles.

L'article 20 bis résulte d'un amendement de la commission des Lois de l'Assemblée nationale et concerne les services de renseignement du ministère de la défense, essentiellement la DGSE. Dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, dans laquelle la DGSE est très impliquée, il s'agit de permettre aux services de renseignement de la défense d'accéder aux mêmes fichiers que leurs homologues du ministère de l'intérieur, à savoir les fichiers constitués à partir des données collectées lors de l'enregistrement et de l'embarquement des passagers.

Dans la loi de 2006 sur le terrorisme, suite à un amendement de MM. André Dulait et Serge Vinçon, le Sénat avait déjà ouvert aux services de renseignement de la défense la possibilité de consulter les fichiers des documents d'identité ou le fichier des immatriculations. Il est logique de faire de même pour les données des transporteurs aériens.

Enfin, l'article 21 met en place un régime d'encadrement des activités privées d'intelligence économique, sur le modèle de ce qui existe actuellement pour les agences de sécurité ou les détectives privés.

Le dispositif repose sur quatre points principaux :

- un agrément personnel des dirigeants des sociétés intervenant dans l'intelligence économique par le ministère de l'intérieur ;

- une autorisation d'exercice délivrée à la société par le même ministère ;

- l'interdiction d'exercer dans une telle entreprise pour les anciens policiers, gendarmes et agents des services de renseignement dans les trois ans suivant la cessation de leurs fonctions, sauf autorisation écrite accordée par leur ministre de rattachement ;

- enfin des sanctions pénales pour les contrevenants.

Cet article répond à un besoin de moralisation du secteur réclamé par les entreprises d'intelligence économique elles-mêmes. Leur fédération professionnelle, qui compte 120 entreprises, réclame en effet cet agrément pour éviter l'amalgame entre l'intelligence économique - qui suppose la collecte et la protection des informations essentielles pour les entreprises selon des procédés légaux - et l'espionnage industriel, qui s'exerce en contravention avec la loi.

L'Assemblée nationale a donné une définition plus précise des activités entrant dans le champ du texte : il s'agit des « activités privées de sécurité consistant dans la recherche et le traitement d'informations sur l'environnement économique, commercial, industriel ou financier d'une ou plusieurs personnes physiques ou morales, destinées soit à leur permettre de se protéger des risques pouvant menacer leur activité économique, leur patrimoine, leurs actifs immatériels ou leur réputation, soit à favoriser leur activité en influant sur l'évolution des affaires ou les décisions de personnes publiques ou privées ».

Cet article, tel que modifié par l'Assemblée nationale, donne satisfaction aux professionnels du secteur et paraît de nature à atteindre l'objectif de moralisation recherché par le Gouvernement.

Je vous propose donc d'émettre un avis favorable à l'adoption des articles 1er et du rapport annexé, ainsi que des articles 19 à 21 de ce projet de loi.

M. Jean-Louis Carrère - Je n'ai pas été entièrement convaincu par les raisons avancées par le rapporteur pour avis concernant le retard de la présentation de la LOPPSI 2 devant le Parlement et les nombreux reports de son examen en séance publique.

Je m'interroge également sur les chiffres qui sont avancés concernant les moyens futurs de la gendarmerie. Ces prévisions sont-elles réellement réalistes ?

Par ailleurs, si je me félicite de l'augmentation des moyens de la gendarmerie, en matière d'équipements ou de moyens héliportés, je suis plus sceptique concernant le renforcement de la lutte contre l'insécurité routière. De plus, je considère que le recours accru aux nouvelles technologies ne saurait remplacer la présence des gendarmes sur le terrain et le maillage territorial assuré par les brigades territoriales. Or, je rappelle que la gendarmerie devrait perdre 3 500 postes entre 2009 et 2011 au titre de la révision générale des politiques publiques et que l'on évoque la suppression de brigades territoriales.

Enfin, je ne peux que rappeler ici l'opposition de notre groupe au rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur.

Pour ces raisons, les sénateurs du groupe socialiste voteront contre ce texte.

M. Michel Billout - La LOPPSI 2 est un texte fourre-tout qui contient des dispositions attentatoires aux libertés publiques. Pour ces raisons, les sénateurs du groupe Communiste, Républicain et Citoyen voteront contre ce texte. Par ailleurs, le recours accru aux nouvelles technologies ne permettra pas de compenser les suppressions d'effectifs au sein de la gendarmerie au titre de la révision générale des politiques publiques. Enfin, même si ces dispositions ne concernent pas directement notre commission, je voudrais attirer votre attention sur les articles 32 ter à 32 septies, qui concernent les polices municipales et qui créent de nouveaux transferts de charge.

M. André Vantomme - Notre commission a toujours manifesté un fort attachement à la gendarmerie, à l'importance de sa présence dans les territoires ruraux et à la préservation de son statut militaire. Dans le domaine de la lutte contre l'insécurité, on constate une inflation législative alors même que les effectifs de policiers et de gendarmes sont en diminution, en raison de la révision générale des politiques publiques. Or, comment améliorer la sécurité des Français en supprimant des postes de gendarmes et de policiers ? La politique c'est de mettre des moyens en face des dispositifs. Comme je peux le constater dans mon département, en raison de la diminution de ses effectifs, la gendarmerie rencontre de plus en plus de difficultés pour remplir ses missions. Un colonel de gendarmerie, dans un rapport qui a été diffusé par la presse, a d'ailleurs émis de fortes réserves sur le rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur. On a le sentiment que l'on n'hésite pas à sanctionner la franchise.

M. Josselin de Rohan, président - Je tiens à rappeler que le général Roland Gilles, ancien directeur général de la gendarmerie nationale, a rappelé, lors de son audition devant la commission, que ces réserves n'avaient pas été exprimées publiquement mais qu'elles avaient été formulées à titre personnel par un commandant de groupement dans une note confidentielle adressée au seul préfet, dans le cadre d'une enquête interne réalisée à la demande des services du ministère de l'intérieur sur l'état d'esprit des policiers et des gendarmes et que, dans cette affaire, on ne pouvait pas parler de manquement au devoir de réserve des militaires. Cette note a été piratée. Loin d'avoir été sanctionné, cet officier a été récemment promu en lui confiant une importante mission en Haïti.

M. Jean Faure, rapporteur pour avis - Je regrette également le retard de l'examen de la LOPPSI 2, même si je tiens à rappeler que les premières annuités ont été intégrées dans les lois de finances de 2009 et de 2010.

Je tiens aussi à rappeler que les suppressions d'effectifs devraient porter en priorité sur les personnels employés dans des fonctions de soutien ou des tâches indues, comme les transfèrements, par exemple, afin de préserver la capacité opérationnelle de la gendarmerie et la densité de son « maillage territorial » assuré par les brigades territoriales. De plus, on a substitué des civils à des gendarmes qui occupaient des fonctions ne relevant pas de leur mission. Il n'y a pas aujourd'hui de projet de suppression des brigades.

A l'issue de ce débat, la commission a, sur proposition du rapporteur pour avis, décidé d'émettre un avis favorable à l'adoption de l'article 1er et du rapport annexé, ainsi que des articles 19 à 21 de ce projet de loi, les sénateurs du groupe socialiste et les sénateurs du groupe Communiste, Républicain et Citoyen votant contre.

ANNEXE - Audition du Général Roland Gilles, Directeur général de la gendarmerie nationale

La commission a procédé le 24 mars 2010 à l'audition du Général Roland Gilles, directeur général de la gendarmerie nationale, sur les dispositions relatives à la gendarmerie nationale du projet de loi n° 292 (2009-2010) d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure.

Accueillant le général Roland Gilles, M. Josselin de Rohan, président, a rappelé que, si la commission des lois avait été saisie au fond du projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (dite LOPPSI 2), la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées avait souhaité se saisir pour avis des dispositions relatives à la gendarmerie nationale et aux services de renseignements.

En l'absence de M. Jean Faure, rapporteur pour avis, retenu par un déplacement à l'étranger, il a souhaité avoir un éclairage sur les moyens prévus par la LOPSSI 2 pour la gendarmerie nationale pour la période 2009-2013.

Il a également interrogé le directeur général de la gendarmerie nationale à propos des réserves émises par un colonel de gendarmerie à l'encontre du rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur dans une note qui a été publiée par la presse.

Le général Roland Gilles, directeur général de la gendarmerie nationale, a indiqué que, après l'adoption de la loi relative à la gendarmerie nationale du 3 août 2009, qui avait organisé le rattachement de la gendarmerie au ministre de l'intérieur tout en préservant son statut militaire, le projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI 2) vise à adapter les moyens de la gendarmerie nationale aux évolutions de la délinquance sur la période 2009-2013, dans un contexte budgétaire marqué par l'effort de maîtrise des dépenses publiques et d'amélioration de la performance, tout en préservant la capacité opérationnelle de la gendarmerie.

La principale force de la gendarmerie résidant dans les 100 000 hommes et femmes qui la composent, la première priorité de la LOPPSI 2 vise au respect des engagements pris en matière de grille indiciaire et d'évolution des carrières des personnels de la gendarmerie.

La poursuite du plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE), dont les objectifs devraient être atteints à la fin de l'année 2012, ainsi que la mise en oeuvre complète de la nouvelle grille indiciaire des militaires avant 2011, devraient permettre d'atteindre une parité globale de traitement et de carrière entre gendarmes et policiers, conformément aux engagements pris par le Président de la République.

Concernant la réduction des effectifs, prévue au titre de la révision générale des politiques publiques, l'objectif est de porter l'essentiel des efforts sur les fonctions de soutien, afin de préserver la capacité opérationnelle de la gendarmerie et sa présence sur le terrain.

Après la réduction du nombre d'écoles de gendarmerie en 2009, l'essentiel des suppressions d'effectifs devrait porter sur le recentrage de l'activité des gendarmes sur leur coeur de métier grâce à la suppression de tâches annexes, comme la garde des centres de rétention administrative par exemple, ou la rationalisation des fonctions support.

Le général Roland Gilles a insisté sur l'absence de plan global de suppression des brigades territoriales et sur le maintien du maillage territorial assuré par les brigades, même si des ajustements ponctuels des zones de compétence entre la police et la gendarmerie seront sans doute nécessaires. Ces ajustements seront menés sous l'égide des préfets et dans la concertation avec les élus locaux.

Il a cité l'exemple de la suppression de brigades territoriales en Île-de-France dans les zones de compétence de la police nationale.

Le deuxième axe important de la LOPPSI 2 porte sur le recours aux nouvelles technologies.

Plus de 270 millions d'euros en crédits de paiement seront consacrés au « saut technologique » pour la gendarmerie nationale entre 2009 et 2013.

Ce « saut technologique » permettra de renforcer l'efficacité opérationnelle de la gendarmerie, grâce notamment à la rénovation des centres opérationnels et de renseignement de la gendarmerie, le déploiement des terminaux informatiques embarqués, l'acquisition de stations mobiles d'analyse de documents et de lecteurs multifonctions pour contrôler les nouveaux titres sécurisés, la dématérialisation des procédures judiciaires, la poursuite du déploiement de la visioconférence, ou encore la mise en place, sur certains véhicules, de dispositifs de lecture automatisée de plaques d'immatriculation.

Dans le cadre du développement de la vidéo-protection, la gendarmerie nationale a mis en place des référents « sûreté » afin de conseiller les collectivités territoriales dans les zones de compétence de la gendarmerie. A ce jour, vingt-deux communes sur cinq cent vingt équipées d'un système de vidéo-protection ont organisé un déport d'images entre un centre de supervision urbaine et un centre opérationnel ou une brigade territoriale de la gendarmerie.

En ce qui concerne l'immobilier de la gendarmerie, la LOPPSI 2 prévoit la pérennisation des nouvelles procédures innovantes de financement, sous forme de bail emphytéotique administratif (BEA) ou d'autorisation d'occupation temporaire (AOT).

Les crédits disponibles seront principalement consacrés au futur pôle de police judiciaire de la gendarmerie à Pontoise, qui devrait notamment comprendre l'Institut de recherche criminelle, actuellement installé à Rosny-sous-Bois.

Enfin, la LOPPSI 2 permettra de financer deux autres mesures importantes.

D'une part, le « resoclage » du fonctionnement courant des unités de terrain. Celui-ci a commencé en 2009, avec 30 millions d'euros, et se poursuit en 2010 avec 20 millions d'euros supplémentaires.

D'autre part, la reprise partielle des missions de souveraineté outre-mer assurées jusqu'à présent par les armées, et qui nécessitera de renforcer les capacités d'intervention de la gendarmerie, notamment héliportées. Une enveloppe de 137 millions d'euros en crédits de paiement y sera consacrée entre 2012 et 2013.

Le général Roland Gilles a souligné que la LOPPSI 2 permettra également de franchir une nouvelle étape dans la coopération entre les deux forces de sécurité intérieure par l'approfondissement de la mutualisation des moyens logistiques et des capacités de soutien entre la police et la gendarmerie, comme cela ressort du rapport annexé.

Ces mutualisations concernent notamment le soutien logistique, comme l'automobile, les matériels et les équipements, les publications ou encore le développement de la passation de marchés communs, en matière d'armement par exemple.

A cet égard, il est important de souligner que cette coopération et cette mutualisation s'effectuent dans le respect de l'identité mais aussi de l'équilibre entre les deux forces.

Si des mutualisations seront engagées entre la police et la gendarmerie en matière de formation continue, par exemple pour la formation de plongeurs, de maîtres-chiens ou de cavaliers, la formation initiale, creuset de l'identité militaire, restera distincte.

Les documents du ministère de l'intérieur relatifs aux complémentarités opérationnelles entre la police et la gendarmerie, qui ont été rendus publics le 11 février 2010, en matière de renseignement, de sécurité routière ou de coopération internationale, préservent également l'équilibre entre les deux forces, tout en permettant de renforcer la coopération et en s'inscrivant dans une logique de complémentarité opérationnelle.

Des structures communes seront mises en place, en matière de coopération internationale, de sécurité routière ou de renseignement, qui seront placées sous la double tutelle du directeur général de la police nationale et du directeur général de la gendarmerie nationale.

Ainsi, dans le domaine du renseignement, des gendarmes seront placés au sein de chaque service départemental d'information générale (SDIG) et au niveau national au sein de la sous-direction de l'information générale du ministère de l'intérieur.

La LOPPSI 2 contient aussi un important volet normatif.

Ainsi, les articles 10, 11, 11 bis et 11 ter, qui portent sur l'adaptation du cadre légal des fichiers, visent à améliorer les outils de la police et de la gendarmerie en matière d'analyse criminelle, dans le respect des libertés individuelles, en étendant l'utilisation de ces outils, limités jusqu'à présent aux faits d'une certaine gravité, à la délinquance de proximité, qui concerne un grand nombre de citoyens et qui connaît les taux d'élucidation les moins élevés.

On peut également mentionner les dispositions de l'article 4, qui permettront de bloquer l'accès à des sites pédopornographiques hébergés à l'étranger, de l'article 23, sur le système de captation des données, de l'article 24 quater qui prévoit une aggravation des peines encourues pour les vols commis à l'encontre des personnes vulnérables et les cambriolages ou encore de l'article 24 noniès, qui concerne le vol de métaux.

Concernant les mesures prévues par la LOPPSI 2 visant à renforcer la sécurité routière, on peut également mentionner l'instauration d'une peine complémentaire obligatoire de confiscation du véhicule pour certaines infractions graves, l'alignement des procédures de contrôles offertes aux forces de l'ordre en matière de conduite après usage de stupéfiants sur celles prévues pour la conduite sous l'influence de l'alcool ou encore la création d'une infraction spécifique visant à réprimer le fait de vendre, d'inciter à vendre ou de mettre en vente des points du permis de conduire.

Enfin, concernant les réserves émises par un colonel de gendarmerie à l'encontre du rattachement au ministère de l'intérieur, le général Roland Gilles a rappelé que, contrairement à ce qui a été affirmé, elles n'avaient pas été exprimées publiquement mais qu'elles avaient été formulées à titre personnel par un commandant de groupement dans une note confidentielle adressée au seul préfet, dans le cadre d'une enquête interne réalisée à la demande des services du ministère de l'intérieur sur l'état d'esprit des policiers et des gendarmes.

Tout en estimant très regrettable qu'une telle note confidentielle ait été rendue publique et diffusée par la presse, le général Roland Gilles a estimé que, dans cette affaire, on ne pouvait pas parler de manquement au devoir de réserve des militaires.

A la suite de cette intervention, un débat s'est engagé au sein de la commission.

M. Jean-Louis Carrère s'est interrogé, à propos des conséquences du rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur, sur le maintien de l'identité et du statut militaire de la gendarmerie.

Il a cité à cet égard la fermeture de la moitié des huit écoles de gendarmerie en s'interrogeant sur les conséquences de cette fermeture sur la capacité de formation initiale de la gendarmerie.

Il a également fait part de ses doutes au sujet du recours aux nouvelles technologies, au regard des contraintes pesant sur les crédits de fonctionnement ou face à la diminution des effectifs de la gendarmerie.

Il a cité, à cet égard, l'exemple du département des Landes où, du fait des contraintes budgétaires, la gendarmerie avait réduit le nombre de patrouilles en véhicules.

Enfin, il a contesté la politique suivie actuellement en matière de lutte contre l'insécurité routière, qui semble répondre davantage à des objectifs d'augmentation du nombre de contraventions qu'à une lutte efficace contre les accidents de circulation, et qui, pour cette raison, n'est pas comprise par les citoyens.

En réponse, le général Roland Gilles a apporté les précisions suivantes :

- la préservation du statut militaire de la gendarmerie, qui a été confirmée par la loi relative à la gendarmerie nationale, repose sur l'équilibre des missions et des conditions entre les deux forces de sécurité intérieure ; l'équilibre des conditions, qui ne signifie pas un alignement des deux statuts, mais une parité globale du traitement et des perspectives de carrière entre gendarmes et policiers, a fait l'objet d'un rapport en 2008, dont les conclusions recommandaient la poursuite du plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE) ; l'équilibre des missions est, quant à lui, préservé et la gendarmerie, contrairement à ce qui a pu être affirmé dans certaines publications, conserve l'ensemble de ses missions, en particulier en matière de police judiciaire ;

- la fermeture de quatre des huit écoles de gendarmerie n'a pas obéré la capacité de formation initiale de la gendarmerie et elle devrait permettre de réaliser d'importantes économies et de réduire les effectifs des formateurs ;

- la capacité d'intervention des véhicules a diminué, en raison des contraintes budgétaires pesant sur les crédits de fonctionnement, mais un abondement de crédits à hauteur de dix millions d'euros en 2009 a permis d'y remédier ;

- d'après la circulaire numérotée « 100 000 » qui porte notamment sur la lutte contre l'insécurité routière, chaque commandant d'unité doit faire preuve de discernement afin de décliner le mieux possible sur le terrain les priorités fixées par le Gouvernement.

M. André Dulait a souhaité obtenir des précisions au sujet du rapprochement prévu entre la police et la gendarmerie dans les domaines de la police judiciaire, du renseignement, de la coopération internationale ou de la sécurité routière.

Il s'est également interrogé sur l'éventuel rapprochement entre les unités d'élite, celle du RAID pour la police et celle du GIGN pour la gendarmerie.

Enfin, il a souhaité obtenir des informations complémentaires concernant les redéploiements des zones de compétence entre la police et la gendarmerie et le maintien du maillage assuré par les brigades territoriales.

Le général Roland Gilles a indiqué que son prédécesseur, le général Guy Parayre, avait été chargé d'une mission d'audit portant sur les deux forces d'élite, le RAID et le GIGN. Il a rappelé que le GIGN disposait d'une compétence reconnue tant au niveau national qu'international et il a estimé que ces deux unités avaient vocation à garder leur identité, tout en partageant leur expérience ;

- le renforcement de la coopération entre la police et la gendarmerie préserve l'équilibre entre les deux forces et ne se fait au détriment d'aucune d'entre elles. Ainsi, en matière de police judiciaire, la gendarmerie n'est pas reléguée à la recherche des auteurs d'infractions mineures mais elle conserve la totalité de ses attributions. Compte tenu de l'importance de cette mission, les unités de gendarmerie spécialisées en matière de police judiciaire, comme les sections de recherche par exemple, ne devraient d'ailleurs pas être touchées par les suppressions d'effectifs.

En matière de renseignement, des militaires de la gendarmerie seront affectés dans les services départementaux d'information générale (SDIG) et au sein de la sous-direction de l'information générale au niveau central, ce qui devrait permettre d'améliorer l'échange d'informations entre les différents services.

Une unité de coordination de la lutte contre l'insécurité routière devrait également être créée avant l'été 2010. Rattachée à la direction générale de la gendarmerie nationale, cette unité devrait être chargée de suivre la mise en oeuvre de la politique de lutte contre l'insécurité routière.

Enfin, une direction commune de coopération internationale de sécurité intérieure devrait être créée au ministère de l'intérieur, afin de rationaliser l'affectation de policiers et de gendarmes à l'étranger. Cette direction sera rattachée à la direction générale de la police nationale, et elle aura un policier à sa tête qui sera secondé par un gendarme.

M. André Trillard a souhaité obtenir des précisions concernant la répartition des crédits prévus au titre de la LOPPSI 2 entre la police et la gendarmerie. Il a fait observer que, à la différence de la précédente loi d'orientation pour la sécurité intérieure (LOPSI), la LOPPSI 2 ne contenait pas de répartition précise des crédits entre les deux forces de sécurité intérieure. Il s'est interrogé au sujet du risque de redéploiement de crédits entre les deux forces, au regard notamment du précédent transfert de crédits à hauteur de 23 millions d'euros prélevés sur le programme gendarmerie nationale pour être attribués au programme de la police nationale, à l'occasion de la loi de finances rectificative.

Faisant remarquer que, à la différence de la précédente LOPSI, la LOPPSI 2 ne contenait pas d'éléments sur le nombre d'effectifs de gendarmes et de policiers, il s'est également interrogé sur les perspectives d'évolution du nombre de policiers et de gendarmes, dans un contexte de réduction des effectifs.

Citant l'exemple de la Lozère, M. Jacques Blanc a fait part de ses préoccupations au sujet de la préservation du maillage territorial assuré par les brigades territoriales et de la proximité entre les services de gendarmerie et les citoyens au regard de la diminution des effectifs de la gendarmerie prévue au titre de la révision générale des politiques publiques, dans un contexte d'augmentation de la population et de la délinquance dans les zones rurales et périurbaines.

En réponse, le général Roland Gilles a apporté les précisions suivantes :

- si la LOPPSI 2 n'indique pas la répartition précise des crédits entre la police et la gendarmerie sur la période 2009-2013, chaque responsable de programme a connaissance de ses dotations budgétaires de manière précise ;

- à cet égard, le transfert de crédits à hauteur de 23 millions d'euros de la gendarmerie à la police à l'occasion d'un décret de virement n'a pas porté préjudice aux moyens dont dispose la gendarmerie ; en effet, sur les 6 milliards d'euros du titre 2 consacré aux traitements et pensions du budget de la gendarmerie, 23,5 millions d'euros se sont trouvés disponibles en raison, d'une part, de nouvelles règles de gestion applicables en 2009 en rendant étanches les crédits entre le titre 2, hors CAS pensions, et le titre 2, CAS pensions, et, d'autre part, d'un recrutement plus tardif d'effectifs au sein de la gendarmerie et il a donc été jugé possible de les redéployer en les transférant au budget consacré à la police ; il convient de savoir que ces 23 millions d'euros auraient été de toute manière récupérés par le ministère de l'économie et des finances, ces crédits n'étant pas reportables et donc non redéployables au sein du programme gendarmerie et consacrés à d'autres dépenses ; cela étant, l'impact psychologique de cette mesure a sans doute été sous-estimé ;

- la gendarmerie, comme la police et les autres services de l'Etat, est touchée par la réduction des effectifs au titre de la révision générale des politiques publiques et de la règle de non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. En 2010, le plafond d'emploi de la gendarmerie est fixé à 98 155 équivalents temps plein (ETP), contre 101 134 en 2008, soit une diminution d'environ 3 000 postes ;

- le maillage assuré par les brigades territoriales sera préservé, même si des ajustements ponctuels seront nécessaires pour tenir compte des évolutions démographiques et de la délinquance ; il a cité l'exemple des zones périurbaines dans l'agglomération lyonnaise ou toulousaine ; ces redéploiements ponctuels de zones de compétence entre la police et la gendarmerie se feront sous l'égide des préfets et dans la concertation avec les élus locaux.

M. Simon Loueckhote s'est interrogé au sujet de la reprise partielle par la gendarmerie de la mission de souveraineté outre-mer assurée aujourd'hui par les armées et de ses conséquences éventuelles sur les effectifs de la police nationale outre-mer.

Le général Roland Gilles a répondu que la reprise partielle par la gendarmerie de la mission de souveraineté outre mer assurée jusqu'à présent par les armées n'aurait pas de conséquences sur les effectifs de la police nationale outre-mer.

Il a simplement mentionné la possibilité de procéder à des redéploiements ponctuels de zones de compétence entre la police et la gendarmerie outre-mer.

M. Christian Cambon a regretté la disparition progressive des gendarmes de la région parisienne au regard de leur proximité et de leur connaissance de la population alors que la délinquance progresse. Il a estimé que les patrouilles en véhicule de policiers ne pouvaient pas remplacer la proximité et la connaissance de terrain des gendarmes. Il s'est interrogé au sujet du groupement de gendarmerie de Maisons-Alfort.

Le général Roland Gilles a rappelé que la répartition des zones de compétence entre la police et la gendarmerie sur le territoire était fondée sur des critères démographiques, la police étant généralement présente dans les agglomérations de plus de 20 000 habitants, tandis que la gendarmerie était chargée d'assurer la sécurité et l'ordre public dans les zones rurales et périurbaines, même s'il existait des exceptions.

Il a fait valoir que la proximité des gendarmes avec la population tenait au statut militaire de la gendarmerie, grâce à la disponibilité et au logement en caserne, et qu'il était dès lors indispensable de le préserver.

Il a indiqué que le groupement de Maisons-Alfort était un groupement d'escadrons de la gendarmerie mobile.

M. Xavier Pintat a rappelé le fort attachement des maires des communes situées en zone rurale à la gendarmerie. Faisant part de son expérience en Gironde, il a estimé que la mise en place des communautés de brigades avait été plutôt une réussite, malgré de fortes craintes initiales.

Il a fait part de son inquiétude concernant la pérennité du statut militaire au regard du risque d'un alignement progressif des statuts des gendarmes et des policiers, en matière de rémunération ou de temps de travail, qui entraînerait la perte du statut militaire de la gendarmerie et sa fusion avec la police.

Enfin, il a fait valoir l'importance, pour les communes situées dans des zones touristiques et qui connaissent un afflux massif de vacanciers durant l'été, des renforts saisonniers de gendarmes. Il a donc déclaré craindre une diminution des effectifs de gendarmes des détachements de surveillance et d'intervention, qui viennent apporter un renfort indispensable aux brigades territoriales pendant la période estivale.

Le général Roland Gilles a estimé que, plutôt que la recherche d'une parité stricte entre gendarmes et policiers, qui entraînerait inévitablement un alignement progressif des statuts des deux forces et pourrait conduire à une disparition du statut militaire de la gendarmerie, l'objectif fixé par le président de la République était d'aller vers une parité globale de traitement et de carrière entre gendarmes et policiers, dans le respect de l'identité et du statut des deux forces.

Concernant les renforts saisonniers, il a admis que, à l'été 2010, une difficulté se posait en raison de la réduction des effectifs de gendarmes mobiles et de la diminution du nombre d'élèves dans les écoles de gendarmerie, mais cela devrait être compensé par un recours accru à la réserve opérationnelle rendu possible par une augmentation de la dotation budgétaire de la réserve en 2010.

M. Christian Poncelet a également fait part de son attachement à la présence de la gendarmerie dans les zones rurales en mettant en avant sa proximité et sa connaissance de la population.

Il a fait part de ses interrogations au sujet du rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur au regard du principe de dualité entre les deux forces, notamment en situation de crise, et il a déclaré craindre le poids des syndicats de policiers au sein du ministère de l'intérieur.

Le général Roland Gilles a indiqué que la proximité avec la population restait une valeur essentielle de la gendarmerie, même si celle-ci a dû évoluer et s'adapter dans son organisation et ses modes de fonctionnement, mais aussi à la montée de l'individualisme. Il a mentionné, à cet égard, la mise en place des communautés de brigades, qui ont permis d'améliorer l'efficacité opérationnelle de la gendarmerie, tout en préservant le maillage territorial.

Mme Bernadette Dupont a souhaité obtenir des précisions au sujet de la réhabilitation des logements de la gendarmerie de Satory, dont l'état de vétusté est préoccupant.

Le général Roland Gilles a confirmé l'état de vétusté effectivement préoccupant de ces logements et le caractère prioritaire de leur réhabilitation. Toutefois, il a indiqué qu'il s'agissait d'une opération de réhabilitation lourde, puisqu'elle concernait 300 logements, et que les dotations budgétaires prévues jusqu'en 2013 ne permettaient pas de lancer une telle opération.

Il a rappelé que le parc immobilier de la gendarmerie nationale était composé à 60 % de casernes locatives, qui sont, en règle générale, en bon état grâce aux efforts réalisés par les collectivités locales, et à 40 % de casernes domaniales, qui appartiennent à l'Etat et qui ont atteint un degré de vétusté préoccupant.

Il a estimé que l'absence de dotations de l'Etat pour la rénovation du parc domanial constituait une forte hypothèque pour l'avenir de la gendarmerie.

Interrogé par Mme Bernadette Dupont sur le recours aux procédures innovantes de financement, le général Roland Gilles a fait valoir que l'inconvénient de ces procédures tenait à la hausse du coût des loyers, qui constituent d'ores et déjà un poste important de dépenses de la gendarmerie.

M. Daniel Reiner a souhaité obtenir des précisions au sujet du renouvellement des véhicules blindés de la gendarmerie et des moyens humains et financiers consacrés à la reprise du dispositif de souveraineté outre-mer assuré aujourd'hui par les armées.

M. Jean-Louis Carrère s'est interrogé sur le renouvellement de la flotte d'hélicoptères dont dispose la gendarmerie.

Le général Roland Gilles a indiqué que, sur les 132 engins blindés que comptait la gendarmerie dans les années 1970, environ 80 étaient aujourd'hui en état de marche, en métropole, outre-mer ou en opérations extérieures, et que, grâce aux travaux de maintenance et de réparation, la gendarmerie pourra maintenir ce nombre jusqu'en 2014, mais que la question se posait néanmoins pour l'avenir du maintien ou non de la capacité blindée de la gendarmerie.

En ce qui concerne la flotte d'hélicoptères, le remplacement des appareils de type Écureuil par de nouveaux modèles biturbines EC135 a du être différé, faute de financements suffisants, mais la gendarmerie pourra, en toute hypothèse, maintenir sa capacité d'intervention en prolongeant la durée des appareils actuels par des travaux de maintenance et de réparation.

En revanche, dans le cadre de la reprise de la mission de souveraineté outre-mer, la gendarmerie devrait bénéficier d'une enveloppe de 137 millions d'euros au titre de la LOPPSI 2, ce qui permettra de constituer une flotte spécifique à l'outre-mer composée de neuf hélicoptères légers de type EC145.

A l'exception de personnels de soutien supplémentaires, de l'ordre d'une centaine, les effectifs de la gendarmerie outre-mer devraient rester les mêmes qu'actuellement, soit environ 4 000 militaires, même si ces effectifs peuvent être renforcés ponctuellement par des escadrons de gendarmes mobiles, comme cela a été le cas lors du récent conflit social aux Antilles à l'été 2009, durant lequel trente-trois escadrons de métropole ont été déployés sur le terrain.

M. Joseph Kergueris a tenu à saluer les résultats de la démarche entreprise par la direction générale de la gendarmerie nationale consistant à confier le commandement des communautés de brigades ou des brigades territoriales à des officiers de gendarmerie.

Le général Roland Gilles a indiqué que les communautés de brigades ou les brigades territoriales comptant plus de vingt-cinq gendarmes avaient vocation à être commandées par un officier de gendarmerie.

Il s'est félicité de ce système qui donne des résultats très probants en matière de formation des jeunes officiers, qu'ils soient issus des écoles militaires ou recrutés sur titre universitaire, pour la rénovation des méthodes de travail et qui favorise le rapprochement entre les officiers et les sous-officiers de gendarmerie.

* 1 Rapport d'information n°271 (2007-2008) intitulé « Quel avenir pour la gendarmerie ? », fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat par le groupe de travail chargé d'une réflexion sur l'avenir de l'organisation et des missions de la gendarmerie présidé par M. Jean Faure.

* 2 Dotation supplémentaire visant à compenser la sous-évaluation structurelle des crédits de fonctionnement courant

* 3 Dotation supplémentaire visant à compenser la sous-évaluation structurelle des crédits de fonctionnement courant

* 4 Activités civiles de l'Etat ; activités judiciaires ; activités militaires de l'État ; alimentation, communications électroniques, audiovisuel et information ; énergie ; espace et recherche ; finances ; gestion de l'eau ; industrie ; santé ; transports.