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Projet de loi de finances pour 2012 : Aide publique au développement

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Aide publique au développement ( avis - première lecture )

III. RÉDUIRE NOS AMBITIONS PAR UNE PLUS GRANDE SÉLECTIVITÉ DES ZONES D'INTERVENTION ?

Considérant que les marges de manoeuvre susceptibles d'être dégagées à partir des financements multilatéraux sont limitées, sachant que les redéploiements au sein de l'aide bilatérale auraient des conséquences incertaines, il ne reste, en réalité, que deux types de solutions : soient dégager de nouvelles sources de financement, c'est la solution des financements innovants dont on sait qu'elle constitue une piste à moyen terme, soit en attendant de réduire les ambitions et, notamment, l'étendue des pays dans lesquels la coopération française intervient. En d'autres termes, soit on augmente les crédits, soit on revoit les ambitions.

Cette conclusion s'impose à partir de l'examen des crédits disponibles pour les zones prioritaires de l'aide au développement.

Vos rapporteurs se sont suffisamment expliqués dans ce rapport sur ce sujet pour ne pas y revenir trop longuement.

Deux exemples illustreront ce propos.

Le premier exemple porte sur l'enveloppe des crédits disponibles au sein des Services de Coopération et d'Action Culturelle (SCAC) qui sont issus du programme 209 qui comprennent les crédits en matière de gouvernance, soit 14,2 millions d'euros déclinés en différents instruments, les projets du Fonds de solidarité prioritaire (FSP) déléguée aux SCAC, soit en 2011, 36 millions d'euros de crédits de paiement. Les SCAC coordonnent et assurent également le suivi des subventions allouées pour l'aide alimentaire et les urgences humanitaires, soit 8,9 millions d'euros en 2011 et en 2012.

Si on ne considère que les pays de la ZSP50(*), ces quelque 60 millions d'euros doivent être répartis entre une soixantaine de pays, soit un million chacun. Si on ne considère que la gouvernance dont certains estiment que cela devrait être le coeur de l'aide au développement, les crédits s'établissent à moins de 15 millions pour 60 pays.

Le deuxième exemple porte sur les autres crédits la coopération, c'est-à-dire les crédits gérés par l'AFD dans les secteurs autres que la gouvernance ou l'éducation et l'enseignement supérieur. Si on s'en tient aux 14 pays prioritaires, le montant de l'aide programmable pour ces pays s'élève à 107 millions d'euros.

L'aide programmable dans les 14 pays prioritaires
de la coopération française

APD nette, en millions d'euros

2006

2007

2008

2009

2010

 

Pays pauvres prioritaires

Aide bilatérale

Donsa

Total

794

676

572

520

519

 

dont Subventionsb

 271

268

271

234

218

 

Prêts

Nets

-27

5

4

28

2

 

Bruts

20

36

79

59

59

 

Réaménagements de detted

47

106

135

44

121

 

Aide multilatérale imputéee

418

352

425

556

nd

 

Aide programmable

45

63

70

107

nd

 

APD bilatérale totale nette

814

787

710

592

642

 

Source: Site ODE/ CAD 2a et APP51(*)

L'aide programmable est ce qui se rapproche le plus de l'ensemble des financements, dans ces pays, pour financer des projets de développement. L'aide publique programmable représente l'aide publique totale moins les flux non programmables définis par l'OCDE, tels que les remises et rééchelonnement de dette, l'aide humanitaire, l'aide alimentaire d'urgence, coûts imputés des étudiants, coûts administratifs, les réfugiés dans le pays donneur etc. Ainsi, pour une aide bilatérale à destination des 14 pays prioritaires affichés à plus de 500 millions, l'aide effectivement programmable s'élève à 107 millions d'euros.

Ce montant signifie que la France dispose de moins de dix millions d'euros par an et par pays pour poursuivre une politique de coopération au développement dans les 14 pays qu'elle juge prioritaires.

Peut-on réellement parler de priorité quand on consacre à chaque pays prioritaire 10 millions sur les 10 milliards officiellement consacrés à l'aide au développement ?

A. LA POLITIQUE FRANÇAISE SE CARACTÉRISE PAR UNE DISPERSION DES INTERVENTIONS SOUS FORME DE PRÊTS ET UNE FORTE CONCENTRATION DE L'EFFORT BUDGÉTAIRE

Une des solutions pour accroître les moyens susceptibles consacrés aux pays prioritaires consisterait à réduire nos ambitions dans d'autres zones géographiques.

Il est vrai que la coopération française intervient aujourd'hui sur à peu près tous les continents.

La définition de zones prioritaires avec la ZSP, définition des 14 pays prioritaires, puis le cadrage proposé par le document-cadre de coopération autour des quatre partenariats différenciés ont néanmoins permis de définir des objectifs de concentration de l'effort budgétaire qui commence à produire des effets.

L'Afrique subsaharienne bénéficie ainsi de 60 % de l'effort financier bilatéral de la mission APD sur le triennum 2011-2013. 14 pays pauvres subsahariens entretenant avec la France des liens privilégiés, dont 13 relèvent de la catégorie des pays les moins avancés (PMA), concentreront 50 % des subventions bilatérales. Les pays méditerranéens bénéficient de 20 % de l'effort financier bilatéral de la mission APD sur le triennum budgétaire 2011-2013. Dans les pays émergents l'enveloppe des crédits budgétaires dans ces pays sera limitée au maximum à 10 % des crédits de la mission APD.

Le choix du document-cadre de concentrer l'effort budgétaire et non pas l'APD semble le plus judicieux pour gérer la contrainte budgétaire actuelle.

Peut-on aller plus loin ? Une première piste consisterait à accroître davantage les objectifs de concentration, en augmentant, par exemple, la concentration des subventions à 80 % sur les 14 pays prioritaires ou à croiser le critère géographique avec un critère lié aux PMA.

Une seconde piste déjà évoquée ici consisterait à réduire le nombre des pays dans lesquels les SCAC ou l'AFD interviennent, de façon à économiser aussi bien en subventions qu'en frais de fonctionnement.

La Grande-Bretagne constitue à cet égard un exemple de pays qui continue à accroître son effort bilatéral de développement à fin de 0,7 % en 2015 tout en réduisant le nombre de pays concernés par son aide.

En effet, en 2008/2009, quelque 140 pays recevaient du Royaume-Uni une aide, dont 87 bénéficiaient, à un titre ou à un autre, des services de l'opérateur pivot de la coopération britannique le DFID ; dans 43 pays, des programmes bilatéraux significatifs étaient mis en oeuvre. Au terme de la revue de l'aide bilatérale à laquelle l'agence britannique a procédé en 2010, il a été décidé que le DFID, à l'horizon 2016, ne se concentrerait plus, au mieux, que sur 27 pays et trois programmes régionaux, en Afrique, Asie et dans les Caraïbes. Nombre de programmes bilatéraux seront par conséquent clos et toutes les catégories de pays sont concernées : en tout premier lieu, les grands pays émergents, la Chine ou la Russie, mais aussi les pays à revenus intermédiaires, considérés comme ne dépendant désormais plus de l'aide pour leur développement, tel le Vietnam, dont l'économie est jugée performante. Certains PMA, comme le Niger ou le Burundi, verront aussi l'assistance du DFID s'interrompre, dans la mesure où d'autres donateurs sont désormais vus comme étant mieux placés pour continuer à y travailler en bilatéral.

Une étude plus approfondie des réformes en Grande-Bretagne ainsi qu'une comparaison du degré de concentration des politiques d'aide de part et d'autre de la Manche permettrait de se faire une opinion sur l'opportunité de resserrer le dispositif français et les gains financiers d'une telle opération.


* 50La Zone de solidarité prioritaire (ZSP) a été définie par le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) du 14 février 2002. Proche et Moyen-Orient : Liban, Territoires palestiniens, Yémen. Afrique du Nord : Algérie, Maroc, Tunisie, Afrique sub-saharienne et Océan Indien : Afrique du Sud, Angola, Bénin, Burkina, Burundi, Cameroun, Cap-Vert, Centrafrique, Comores, Congo, Côte d'Ivoire, Djibouti, Erythrée, Ethiopie, Gabon, Ghana, Gambie, Guinée, Guinée-Bissau, Guinée équatoriale, Kenya, Liberia, Madagascar, Mali, Mauritanie, Mozambique, Namibie, Niger, Nigeria, Ouganda, R.D.du Congo, Rwanda, Sao Tomé-et-Principe, Sénégal, Sierra Leone, Soudan, Tanzanie, Tchad, Togo, Zimbabwe. Asie : Cambodge, Laos, Vietnam À titre provisoire : Afghanistan Caraïbes : Cuba, Haïti, République dominicaine. Amérique latine : Suriname Pacifique : Vanuatu

* 51a : Par don, l'OCDE entend un transfert en espèces ou en nature qui n'entraîne pas d'obligation juridique de remboursement pour le bénéficiaire. Dans les statistiques du CAD, sont considérées comme des dons, les subventions projets, la coopération technique (dont les écolages), l'aide alimentaire à des fins de développement, l'aide humanitaire, les remises de dettes, les aides consenties à des organisations non gouvernementales, les frais administratifs, et le coût des réfugiés dans le pays donneur.

b : Les subventions correspondent aux subventions-projets de l'AFD, au fonds de solidarité prioritaire (FSP) du MAEE, au fonds social de développement (FSD), à l'assistance technique, aux bourses, invitations et missions, aux aides budgétaires globales de la DG Trésor, aux fonds d'études et d'aide au secteur privé (FASEP), au fonds français pour l'environnement mondial (FFEM), ainsi qu'aux aides-projets du MIOMCTI.

.c: L'aide publique programmable = (Aide publique totale - Aide non programmable). Les flux non-APP sont définis par l'OCDE comme étant par exemple les remises et rééchelonnement de dette, l'aide humanitaire, l'aide alimentaire d'urgence, coûts imputés des étudiants, coûts administratifs, les réfugiés dans le pays donneur etc.

d: Annulations nettes et refinancement.

e: Méthode de calcul de l'aide multilatérale imputée par l'OCDE : calcul dans un premier temps des flux d'aide que dédie une certaine agence multilatérale à un secteur en particulier comme proportion des flux d'aide totaux de la dite agence. La proportion obtenue pour chacune des agences multilatérales est appliquée aux contributions des donneurs au budget régulier de cette agence.