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Projet de loi de finances pour 2012 : Action extérieure de l'Etat

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Action extérieure de l'Etat ( avis - première lecture )
2. L'intégration des activités internationales du CNOUS à l'EPIC Campus France

L'article 8 de la loi du 27 juillet 2010 dispose que l'ensemble des activités internationales du Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS) est intégré au nouvel établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) chargé de la promotion de la mobilité universitaire et scientifique, dénommé Campus France, issu de la fusion du groupement d'intérêt public CampusFrance et de l'association EGIDE. Le législateur a prévu que l'intégration des activités internationales du CNOUS à l'EPIC Campus France devrait intervenir au plus tard le 31 décembre 2011.

Or, compte tenu du retard pris dans la publication du décret relatif à la mise en place de l'EPIC Campus France, l'intégration des activités internationales du CNOUS à Campus France pourrait être repoussée au 1er septembre 2012.

a) La gestion des boursiers étrangers par le CNOUS

La politique française en matière de gestion des bourses au bénéfice des étudiants étrangers est marquée par la dualité de ses opérateurs, héritée d'une tradition institutionnelle historique.

L'association EGIDE a traditionnellement été chargée de la gestion des étudiants des pays de l'ex « champ », relevant de l'ancien ministère de la coopération. L'activité de gestion des bourses d'étudiants et de stagiaires représente désormais 48 % du chiffre d'affaires de l'association.

Le CNOUS, établissement public administratif sous tutelle du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, dispose d'une sous-direction des affaires internationales (SDAI) chargée de la gestion des programmes boursiers du Gouvernement français (BGF) ainsi que des boursiers des gouvernements étrangers (BGE). La gestion des boursiers étrangers au sein du CNOUS est assurée par un budget de 70 millions d'euros et de 43 agents.

La répartition des responsabilités en matière de gestion des boursiers étrangers est devenue, néanmoins, de moins en moins nette entre les deux opérateurs, donnant lieu à des cas avérés de concurrence et rivalités et à un manque de lisibilité. En vue d'unifier et de rationaliser la chaîne de traitement des bourses au bénéfice des étudiants et chercheurs étrangers, le législateur a décidé de trancher un débat long et ancien en prévoyant l'intégration à terme de l'ensemble des activités internationales du CNOUS dans le nouvel EPIC.

On observe des disparités significatives, en termes de coûts de production, de facturation et donc de rentabilité, entre les deux modèles économiques de gestion des bourses mis en oeuvre respectivement par le CNOUS et EGIDE.

Jusqu'ici, deux mécanismes distincts, propres à chaque opérateur, permettent d'équilibrer partiellement le coût de gestion des BGF :

- à EGIDE, la mise en oeuvre de frais de gestion et de frais d'ouvertures de dossiers élevés compense le coût de la gestion des BGF ;

- au CNOUS, une participation du ministère des affaires étrangères aux frais de gestion est complétée par une contribution du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche au financement de la masse salariale allouée à cette gestion.

La gestion des boursiers étrangers par le CNOUS se caractérise par une tarification attrayante, compte tenu des frais de gestion (frais facturés aux mandants tels que le ministère des affaires étrangères ou les gouvernements étrangers) dont les montants sont maîtrisés. En outre, l'activité internationale du CNOUS est excédentaire, à hauteur de 2,2 millions d'euros. Ce bénéfice s'explique par le fait que le réseau des oeuvres universitaires ne finance sur ses ressources propres qu'une partie des coûts de son activité de gestion des boursiers. En effet, la masse salariale du personnel employé pour gérer les bourses est payée sur la dotation versée par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Au sein de l'association EGIDE, la tarification actuelle des frais de gestion de bourses ne permet pas de couvrir les coûts de production. La gestion des bourses mobilise environ 60 % des équivalents temps plein (ETP) de l'association.

b) Les scénarios envisagés en vue de l'intégration des activités internationales du CNOUS à l'EPIC Campus France

Le rapport conjoint des inspections des deux ministères de tutelle de Campus France, rendu en juin 2011, envisage trois scénarios en vue d'intégrer les activités internationales du CNOUS au sein de l'EPIC Campus France :

- 1er scénario : l'EPIC sous-traite au réseau des oeuvres universitaires (CNOUS et CROUS) une partie de la gestion des bourses. En l'espèce, la sous-traitance conduit, dans une forme de statu quo légèrement aménagé, à ce que le réseau CNOUS/CROUS continue à assurer la gestion des BGF/BGE qu'il gère aujourd'hui, en récupérant l'ensemble des bourses d'études actuellement gérées par EGIDE. L'EPIC n'assurerait directement, quant à lui, que la seule gestion des bourses de stage, en récupérant à cette occasion les bourses de stage gérées jusqu'ici par le CNOUS, ainsi que des programmes spécifiques de mobilité. Ce schéma n'apparaît toutefois pas en adéquation avec les termes de l'article 8 de la loi du 27 juillet 2010 qui a prévu explicitement l'intégration des activités internationales du CNOUS au nouvel EPIC ;

- 2e scénario : l'EPIC gère l'amont de la chaîne de traitement des bourses et en confie l'aval au CROUS. Campus France assurerait les contacts avec les mandants et la préparation du dossier de bourses jusqu'à l'arrivée de l'étudiant sur le territoire national, le CROUS le prenant en charge à compter de ce moment. L'EPIC centraliserait ainsi l'accueil physique à Paris des étudiants boursiers et la liquidation des droits à bourses. Les avantages présentés par ce scénario résident dans le fait qu'il peut être mis en oeuvre assez rapidement et que l'expertise des deux opérateurs continue d'être mise à profit ;

- 3e scénario : l'EPIC maîtrise l'ensemble de la chaîne de traitement des bourses, de l'amont jusqu'à l'aval. Ce schéma suppose la centralisation de la gestion des dossiers par l'EPIC, et donc une croissance de 223 % par rapport à l'activité actuelle d'EGIDE. Il ne peut donc être mis en oeuvre à effectifs constants, et nécessite des recrutements d'ETP compris entre 130 et 180. Combinées avec la suppression de 93 à 113 postes au sein du réseau des oeuvres universitaires, ces créations de postes déboucheraient sur un solde compris en 17 et 87 ETP supplémentaires, soit un gain de masse salariale substantiel. Il implique également une hausse des frais de gestion des bourses, qui passeraient de 6,9 millions d'euros aujourd'hui à 14,5 millions d'euros ;

- 4e scénario : la gestion simplifiée des boursiers étrangers est centralisée par l'EPIC, de l'amont (relations avec les mandants et préparation de l'arrivée du boursier) jusqu'à l'aval (gestion du boursier et paiement des droits à bourse), dans le cadre d'un traitement standardisé qui inclut le versement d'une allocation principale, la prise en charge de la couverture sociale et une aide à la recherche de logement (l'EPIC pouvant notamment se porter caution pour les boursiers). S'ils ne sont plus chargés de la gestion matérielle des dossiers de bourses, les CROUS continuent d'assurer leurs missions de service public à destination des étudiants étrangers en matière d'aide à la recherche d'un logement, le cas échéant via l'allocation de places en résidence universitaire dans la limite de leurs capacités. Les relations entre l'EPIC et le réseau des CROUS ont vocation à être précisées par une convention et devraient donner lieu à une rémunération forfaitaire des CROUS de l'ordre de 35 euros par boursier.

La mission d'inspection précitée propose pour le nouvel EPIC un modèle économique fondé sur les principes suivants :

- la simplification du régime des bourses ;

- la rationalisation de la productivité des agents qui gèrent les BGF ;

- le besoin de 40 agents supplémentaires pour gérer les bourses transférées à l'EPIC par la SDAI du CNOUS ;

- le financement de l'activité de gestion des BGF comme des BGE par les frais de gestion perçus par l'EPIC ;

- un partage des coûts de financement de l'activité des bourses entre le ministère des affaires étrangères et le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Si les 3e et 4e scénarios susmentionnés semblent bien correspondre à la lettre de l'article 8 de la loi du 27 juillet 2010, les créations et transferts de postes ainsi que la hausse des frais de gestion des bourses qu'ils supposent les rendent difficilement applicables dans l'immédiat. Par conséquent, votre rapporteur pour avis considère que le 2e scénario, qui propose un schéma transitoire, constitue pour l'heure l'option la plus pertinente en termes de simplification et de rationalisation de la gestion des bourses, sous réserve d'une coordination bien menée entre le nouvel EPIC et le réseau des oeuvres. La mise en oeuvre de ce 2e scénario peut être l'occasion d'un échange d'expertise du réseau des oeuvres vers le nouvel EPIC et d'opérer un premier rapprochement entre l'EPIC et les CROUS en matière de coordination logistique.

À terme, l'EPIC Campus France doit pouvoir s'appuyer sur une convention qui lui permette d'être étroitement associé aux CROUS, afin de préserver la continuité de la chaîne de traitement et d'accueil des étudiants étrangers, notamment s'agissant de leurs conditions de logement. Cette coopération devrait idéalement permettre la présence d'agents-relais de Campus France au sein des CROUS.

Les résistances observées au sein du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche face au transfert des activités internationales du CNOUS au nouvel EPIC Campus France avaient déjà été pointées par la Cour des comptes dans son rapport de 2010 consacré à EGIDE. Elle soulignait, ainsi, que « le développement dynamique à l'international du CNOUS, captant l'essentiel du marché des programmes de bourses de gouvernement étranger, s'est fait au détriment de sa rentabilité et est donc financé par l'État », ce qui permettait au CNOUS de mettre en oeuvre une facturation beaucoup plus avantageuse qu'EGIDE dans la gestion des boursiers étrangers. La Cour des comptes rappelait également « l'avantage que constitue pour les gouvernements étrangers l'hébergement à prix subventionné dans les résidences universitaires, dont ne bénéficient pas les boursiers confiés à EGIDE par le ministère des affaires étrangères, qui subit de ce fait un surcoût important ».

La Cour des comptes appelle à une mise en place rapide du nouvel opérateur et de l'unification de la gestion des bourses destinées aux étudiants étrangers, afin à terme de mettre en oeuvre une facturation des prestations aujourd'hui réalisées pour le compte des gouvernements étrangers à un niveau « qui en assure l'équilibre économique et abonde d'autant les ressources publiques dédiées à la mobilité internationale ». Elle recommande, en outre, la mise en place d'une comptabilité analytique.

Au final, c'est bien autour de la question du transfert d'ETP du réseau des oeuvres universitaires vers le nouvel EPIC et la perte d'une activité excédentaire liée à la gestion des BGE au sein de la SDAI du CNOUS que se cristallisent les tensions. Votre rapporteur pour avis estime que, compte tenu des difficultés budgétaires rencontrées par le CNOUS, les craintes du réseau des oeuvres de se voir priver d'un nombre significatif d'ETP sont compréhensibles. Pour autant, dans le cadre d'un transfert intégral de la gestion des bourses destinées aux étudiants étrangers du CNOUS vers Campus France, les effectifs de la SDAI ont naturellement vocation à être réduits à un petit nombre d'agents (un ou deux agents selon la mission d'inspection précitée dans le cas du 4e scénario) chargés de coopération internationale et de coordination des CROUS dans leur mission d'accueil des étudiants étrangers.