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Projet de loi de finances rectificative pour 2012

22 février 2012 : Budget : loi de finances rectificative 2012 ( avis - première lecture )

ANNEXE

Extraits du rapport d'information d'Alain Vasselle, Sénat n° 66 (2007-2008) du 31 octobre 2007, établi au nom de la commission des affaires sociales - Protection sociale : trouver la ressource juste, promouvoir les bons usages

La TVA sociale

Le principe de la TVA sociale est de substituer une fraction de TVA à des cotisations sociales payées par les entreprises, c'est-à-dire d'augmenter le taux de celle-là en contrepartie d'une réduction de celles-ci.

Pour ses partisans, elle présente essentiellement deux avantages :

· Un rendement élevé

La TVA est aujourd'hui la première recette fiscale de l'Etat, avec un rendement net de 127,4 milliards d'euros en 2006. Un point de TVA au taux normal représente 5,73 milliards d'euros selon les données du ministère de l'économie et des finances3(*).

Cela signifie qu'une hausse de quelques points de la TVA peut valablement contribuer au financement d'une baisse non cosmétique des cotisations patronales de sécurité sociale.

En outre, pour certains de ses promoteurs, ce rendement aurait l'avantage d'être obtenu de façon plus indolore qu'un prélèvement direct sur les salaires.

· Un moyen d'améliorer la compétitivité des entreprises

La TVA sociale entraîne une baisse du coût du travail grâce à la diminution des cotisations patronales, ce qui permet de diminuer les écarts de coûts dans les prix de revient constatés dans les comparaisons avec les entreprises d'autres pays.

Elle a également pour conséquence de taxer à un niveau plus élevé les produits importés et, à l'inverse, de détaxer davantage les produits exportés.

Au total, la TVA sociale permet donc d'améliorer la compétitivité des entreprises, de rendre moins attractifs les produits importés, de faciliter les exportations et surtout, elle constitue un moyen de lutter contre les délocalisations et de favoriser l'emploi grâce à un coût du travail réduit.

Enfin, en taxant davantage les importations, la TVA sociale a le mérite de faire participer les produits importés au financement de la sécurité sociale.

Malgré ses avantages, la TVA sociale n'en suscite pas moins de réelles interrogations, tant sur un plan économique que du point de vue de sa mise en oeuvre pratique.

· Des effets économiques incertains

De nombreux travaux, études et modélisations ont été menés par des économistes et des experts au cours des derniers mois. Ils conduisent généralement à remettre en cause l'avantage comparatif attendu de la TVA sociale mais aussi et surtout à pointer un réel risque inflationniste.

- Quel avantage comparatif ?

L'instauration de la TVA sociale ne revient-elle pas en fait à mettre en place une forme de dévaluation déguisée ? Dans ce cas, comme pour toutes les dévaluations, elle ne présenterait qu'un avantage à court terme, les problèmes de compétitivité de l'économie demeurant dès cette première période passée.

La TVA ne peut en effet constituer une réponse de fond au problème de la compétitivité de la France qui dépend bien plus de sa capacité à innover et à améliorer sa productivité.

En outre, si nos voisins européens nous imitent, les gains de compétitivité obtenus disparaîtront.

Avec un taux normal supérieur à la moyenne européenne, la marge de la France est d'ailleurs relativement étroite : 5,4 points au plus, car le taux normal maximum de TVA admis par les normes européennes est de 25 %. La mesure qui pourrait être prise serait dès lors une sorte de « mesure à un coup ».

Pour ce qui est des pays émergents, le décalage de compétitivité est tel aujourd'hui que cette mesure ne changera que peu de choses par rapport à leur avantage actuel. Leur concurrence sera-t-elle vraiment contrariée avec une TVA à 25 % alors que les écarts de coûts et de prix de revient peuvent varier de 1 à 20 ?

Peut-on d'ailleurs être assuré d'un changement de comportement des consommateurs à l'égard des produits importés du seul fait qu'ils deviendraient plus onéreux ?

- Un risque inflationniste avéré

L'effet inflationniste  est d'abord certain pour les produits importés.

En outre, si les entreprises ne répercutent pas les baisses de charges dans leurs prix, surtout lorsqu'elles voudront profiter de cette opportunité pour reconstituer leurs marges, les prix TTC s'accroîtront.

Comment garantir le civisme des entreprises sur les prix ? L'économiste Thomas Piketty considère qu'en France, faute de discipline sur les prix, « la hausse des prix jouerait à 60 % du différentiel de baisse des charges selon les secteurs ». Les entreprises cherchent en effet toujours, d'une manière ou d'une autre, à accroître leurs bénéfices ou, tout simplement, à reconstituer leurs marges, lorsque celles-ci sont dégradées, ce qui correspond bien à la situation présente.

On a ainsi calculé que si les baisses de charges ne sont pas du tout répercutées, une augmentation de cinq points du taux normal de TVA se traduirait par une hausse de quatre points de l'inflation française.

Enfin, les effets de la TVA sociale seront limités en cas de hausse des salaires. Or, celle-ci pourrait apparaître rapidement, soit du fait de la baisse des charges et d'un transfert au moins en partie de celle-ci vers les salaires, soit en raison du surcroît d'inflation lié à la hausse du taux de TVA. Dans ce cas, le coût du travail ne se réduira pas et les effets en termes de baisse des prix et de hausse de l'emploi ne se produiront pas.

Il convient également de souligner qu'en France, très nombreux sont les revenus (Smic, salaires de la fonction publique, retraites, minima sociaux), prestations ou autres avantages qui sont indexés sur la hausse des prix, ce qui ne pourra, là encore, que contribuer à limiter l'impact positif sur l'emploi attendu de la TVA sociale.

· Des expériences étrangères en nombre limité et peu probantes

Les expériences étrangères ne sont, à cet égard non plus, pas entièrement probantes. Le Japon a pratiqué des hausses de TVA en 1997 qui se sont révélées désastreuses. Au Danemark et en Allemagne, le bilan de l'instauration d'une TVA sociale doit être examiné au regard des caractéristiques propres de chacune de ces deux économies, assez différentes de la nôtre. En outre, les décisions sont intervenues à chaque fois dans un contexte conjoncturel particulier.

En Allemagne, notamment, l'instauration d'un point de TVA sociale s'est faite à un moment où les entreprises avaient reconstitué leurs marges et pouvaient sans trop de difficulté répercuter dans leurs prix la baisse des charges d'assurance chômage dont elles ont bénéficié.


La TVA sociale au Danemark

A la fin des années quatre-vingt, le Danemark connaît une grave crise économique, avec une dette extérieure proche de 40 % du Pib et une forte inflation. Le pays doit faire face à un problème crucial de compétitivité. Il s'agit avant tout de protéger le secteur des exportations, l'économie danoise étant très ancrée dans le commerce international.

Pour endiguer la récession, il est donc décidé, entre 1987 et 1989, de mettre en oeuvre une vaste réforme fiscale incluant notamment l'augmentation de la TVA, dont le taux est porté de 22 % à 25 %, pour compenser la baisse de 3 % et, donc de fait, la quasi-disparition des charges patronales.

Le choix s'est porté sur la TVA car son accroissement avait moins d'impact sur la main-d'oeuvre, son coût étant supporté par tout le monde et non par les seuls salariés. Il était également interdit aux entreprises d'augmenter leurs prix.

Le bilan de cette mesure est complexe car la bonne tenue de l'économie danoise qui s'en est suivie (baisse du chômage, excédent budgétaire, etc.) n'est probablement pas uniquement liée à la TVA sociale. Certes, l'impact inflationniste y a été relativement limité. Mais, de l'avis même d'économistes danois, un tel dispositif, à caractère protectionniste, ne fonctionne en fait qu'à court terme car, après un temps, le coût du travail recommence à augmenter.

La TVA sociale en Allemagne

Au 1er janvier 2007, l'Allemagne a porté son taux normal de TVA, alors l'un des plus bas de l'Union européenne, de 16 % à 19 %(1).

Il ne s'agit toutefois pas à proprement parler d'une TVA sociale car, sur les trois points de hausse, deux points doivent permettre de réduire la dette de l'Etat, le dernier point seul ayant permis de ramener les cotisations chômage de 6,5 % à 4,2 %, se partageant entre 1,15 % pour les employeurs et 1,15 % pour les salariés.

En 2006, les cotisations sociales représentaient 42 % du salaire brut. Après allégement, les cotisations ne représentent plus que 40,7 % du salaire brut depuis le 1er janvier 2007.

Il est encore un peu tôt pour établir un bilan de cette mesure. Toutefois, malgré la volonté, en partie réalisée, de baisse des marges des entreprises (dont il faut souligner qu'elles étaient confortables au moment où la mesure a été décidée) et de modération salariale, les économistes semblent déjà percevoir un léger impact inflationniste, de l'ordre de un point en 2007. On n'a pas constaté de hausse brutale des prix mais un lissage de celle-ci sur une période de douze mois.

La consommation privée a chuté de 1,8 % au premier trimestre 2007, diminuant (toutes choses égales par ailleurs) la croissance du Pib de 1,1 point.

En matière de compétitivité du secteur productif, on manque encore de recul mais les entreprises allemandes sont déjà très performantes. La baisse du chômage au premier semestre 2007 a été réelle, le taux passant de 9,6 % en décembre 2006 à 8,8 % en juin 2007. Toutefois, il est difficile d'isoler les effets de la TVA sociale dans ce résultat car cette baisse s'inscrit dans une situation d'amélioration continue du marché du travail depuis 2005.

(1) Cf. rapport d'information n° 439 (2005-2006) fait au nom de la Mecss
par Alain Vasselle et Bernard Cazeau « Préserver la compétitivité du « site Allemagne » :
les mutations de la protection sociale Outre-Rhin ».

 Des obstacles pratiques majeurs

Le premier de ces obstacles tient au niveau de fraude à la TVA, déjà élevé en France, et incontestablement supérieur à celui qui touche les cotisations sociales. Par ailleurs, on observe actuellement un fort développement de ce phénomène de fraude sur tout le territoire de l'Union européenne.

Un taux de TVA à 25 % ne pourrait donc que favoriser le développement d'une économie grise.

Au-delà de cette considération d'ordre moral et économique, c'est essentiellement la mise en place pratique de la TVA sociale, et donc la manière d'organiser le transfert de points de cotisations patronales vers des points de TVA, qui pourrait poser de réelles difficultés.

En effet, si le taux global de cotisations payées par l'employeur est actuellement de 28,1 % pour la maladie, la retraite et la famille, il n'est plus que de 2,1 % lorsque le salarié est payé au Smic et même, depuis le 1er juillet dernier, de zéro à ce même niveau pour les entreprises de moins de vingt salariés.

Le reste de cotisations à la charge des employeurs comprend la couverture des accidents du travail-maladies professionnelles, qui ne peut guère, par principe, faire l'objet d'exonérations, et le financement des régimes de protection sociale gérés paritairement par les représentants des employeurs et des employés (chômage, retraites complémentaires), seuls compétents pour décider d'une éventuelle modulation des cotisations.

Barème actuel des cotisations sociales employeurs

 

Taux

 

Barème global

Au niveau du Smic

 

Taux sous le plafond

au-dessus du plafond

 

Maladie

12,8

12,8

2,1ou 0,0(1)

Retraite

9,9

1,6

Famille

5,4

5,4

AT-MP

2,3

2,3

2,3

Régimes complémentaires

5,7

13,3

5,7

Chômage

4,0

4,0

4,0

(1) L'article 41 de la loi de finances pour 2007 a supprimé totalement ces deux derniers points de cotisations pour les entreprises de moins de vingt salariés à compter du 1er juillet 2007.

Dès lors, comment peut-on techniquement transférer des points de cotisations patronales vers des points de TVA sociale lorsqu'elles concernent des employés dont le salaire est compris entre le Smic et 1,6 Smic ?

La question se pose d'autant plus que l'effet maximal en termes d'emplois ne serait atteint, d'après les rapports Lagarde et Besson, que si on allégeait encore les charges au niveau du Smic.

Faudra-t-il créer des cotisations sociales négatives, une prime pour les entreprises qui ne pourront bénéficier d'une baisse supplémentaire de leurs charges ? Quel en sera le coût ?

Comment ces entreprises pourront-elles répercuter une baisse purement virtuelle de charges dans leurs prix ?

Pour ces entreprises en tout cas, l'effet attendu en matière d'emploi ou de non-délocalisation devrait être nul et la perte de compétitivité immédiate.

L'ensemble de ces constatations ont été reprises et évaluées dans deux rapports récents traitant de la TVA sociale, élaborés à la demande du Gouvernement au cours de l'été 2007, l'un par Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi4(*), l'autre par Eric Besson, secrétaire d'Etat chargé de la prospective et de l'évaluation des politiques publiques5(*).

Il n'en ressort pas de conclusion évidente en faveur de la mise en place d'une TVA sociale dans notre pays. Dans le premier rapport, cette décision n'apparaît pas propice ; dans le deuxième, les conditions nécessaires à sa mise en oeuvre sont telles qu'elles en rendent le passage à l'acte difficile.

C'est pourquoi, votre commission, comme elle l'a déjà indiqué dans de précédents travaux6(*), estime indispensable que toutes les questions non résolues au sujet de la TVA sociale trouvent une réponse préalable, avant que soit prise une éventuelle décision de mise en place, y compris à titre expérimental.


Le rapport Lagarde

Note d'étape sur la possibilité d'affecter une partie de la TVA au financement de la protection sociale en contrepartie d'une baisse des charges pesant sur le travail

La ministre estime « qu'en l'état de la croissance et sans un accompagnement ferme en matière de maintien des prix, la mise en place de la TVA sociale ne serait pas propice, en ce qu'elle serait facteur d'inflation et probablement peu créatrice d'emplois ».

Le rapport étudie trois scenarios possibles de TVA sociale, correspondant chacun à une hausse de 1,5 point du taux normal de TVA, qui passerait ainsi de 19,6 % à 21,1 %, ou de un point de tous les taux existants, soit un transfert d'assiette d'environ 9 milliards d'euros.

Les conclusions du rapport sont :

- pour obtenir un effet favorable sur l'emploi, le supplément de TVA devrait être prioritairement affecté à des allégements de charges ciblés sur les bas salaires ; dans le meilleur des cas, le gain net pourrait alors aller jusqu'à 300 000 emplois créés ;

- pour éviter la mise en place de « cotisations négatives », le ciblage des baisses de charges pourrait prendre la forme d'une extension au-delà du Smic de l'allégement Fillon de vingt-huit points existant au niveau du Smic ;

- pour atténuer l'impact conjoncturel, la mise en place de la TVA

sociale devrait s'accompagner d'une politique économique active de modération des prix ;

- différents mécanismes d'indexation viendraient protéger le pouvoir d'achat des salariés et des inactifs (Smic, pensions de retraite, minima sociaux), mais ces mécanismes auraient pour corollaire une diminution du rendement économique et financier de la TVA sociale ;

- du fait des règles de bon fonctionnement du marché unique européen et de la réglementation communautaire, aucun terrain réaliste d'expérimentation sectorielle ou géographique n'a pu être identifié ;

- cette mesure ne pourrait jouer qu'un rôle d'appoint pour améliorer la compétitivité des entreprises françaises ; elle ne constituerait qu'un levier parmi d'autres pour obtenir une baisse du coût du travail ;

- une des leçons importantes que l'on peut tirer des expériences passées ou étrangères de hausse de TVA est que les conditions initiales jouent un rôle important.

En définitive, la ministre indique que « le débat sur la TVA sociale s'inscrit dans une problématique beaucoup plus large, celle du coût du travail et de l'assiette de financement de la protection sociale ».


Le rapport Besson sur la TVA sociale

Ce rapport fait un quadruple constat :

- le transfert de cotisations pesant sur les salaires vers la TVA réduirait les coûts de production en France et augmenterait le prix des importations ; il apparaît donc favorable à la compétitivité de l'économie française ;

- une telle réforme créerait des emplois et ce, d'autant plus que les baisses de charges seraient ciblées sur les bas salaires ; l'ampleur des effets de la réforme dépendrait fortement de la vitesse à laquelle les entreprises choisiraient de répercuter les baisses de charges dans leurs prix et donc de l'intensité de la concurrence sur les marchés des entreprises concernées ;

- les prix des produits français devraient rester globalement stables si les entreprises ne « captent » pas à leur profit les baisses de charges ; les prix des produits importés augmenteraient, ce qui devrait conduire les consommateurs à substituer une consommation de produits français à une partie de leur consommation de produits importés ; des mesures « anti-inflation » pourraient être mises en place pour les produits français ;

- s'agissant d'une réforme sur un sujet complexe, il est nécessaire de recourir à une méthode associant les partenaires sociaux à chaque étape du raisonnement ; il conviendrait donc de soumettre trois questions aux partenaires sociaux :

1/ quelles dispositions pouvons-nous prendre pour réduire le poids de la taxation du travail ?

2/ le financement de la protection sociale doit-il reposer autant sur les salaires, alors que nos partenaires européens et mondiaux font un choix différent et que nos salariés sont de plus en plus mis en concurrence ?

3/ dans quelle proportion faut-il mettre à contribution différents types d'impôts pour réaliser cet élargissement ?

En tout état de cause « le débat a été mal engagé, le problème mal posé ». La bonne question est en effet « celle de notre capacité à maintenir un niveau élevé de protection sociale dans une économie mondialisée où les travailleurs du monde entier sont en concurrence les uns avec les autres ».

Pour autant, le rapport souligne, en plusieurs endroits, la difficulté pratique posée par l'impossibilité de substituer la TVA à des cotisations qui n'existent plus, ou pratiquement plus, au niveau du Smic, tout en relevant que c'est pourtant bien à ce niveau qu'il convient d'agir.

Aujourd'hui, le débat n'est pas clos. Après avoir reçu les rapports Besson et Lagarde, le Premier ministre a décidé de saisir le Conseil économique et social qui devra, à son tour, se prononcer avant la fin de l'année sur les conditions nécessaires « pour pérenniser notre modèle de protection sociale sans peser sur l'emploi, le pouvoir d'achat et la compétitivité de notre économie, (...) sur les possibilités de diversification du financement de la protection sociale et d'allégement des charges qui pèsent sur le travail, sans perdre de vue le lien entre les différents modes de financement et les prestations, seul susceptible de favoriser la maîtrise des dépenses ».

Par ailleurs, par lettre du 9 octobre dernier, le Président de la République et le Premier ministre ont donné mission à Christine Lagarde d'engager une revue générale des prélèvements obligatoires : « Nous vous demandons d'engager une remise à plat des prélèvements obligatoires, avec des propositions concrètes pour améliorer la compétitivité de l'économie. Un document d'orientation identifiant les forces et les faiblesses du système actuel sera discuté début 2008. Le Gouvernement devra ainsi disposer avant l'été prochain d'une véritable stratégie pluriannuelle ».


* 3 Selon les données annexées au projet de loi de finances rectificative pour 2012, un point de TVA représente 6,6 milliards d'euros.

* 4 « Etude sur la possibilité d'affecter une partie de la TVA au financement de la protection sociale en contrepartie d'une baisse des charges sociales pesant sur le travail ». Note d'étape - 11 septembre 2007.

* 5 « TVA sociale » - septembre 2007.

* 6 Cf. rapport n° 403 (2006-2007) fait au nom de la commission des affaires sociales par Alain Vasselle, président de la Mecss : « Finances sociales : après la rechute, la guérison ? » - pp. 79 à 83.