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Projet de loi de finances pour 2013 : Aide publique au développement

22 novembre 2012 : Budget - Aide publique au développement ( avis - première lecture )

II. LA FRANCE DOIT RENONCER AUX PROMESSES QU'ELLE NE PEUT PAS TENIR POUR SE RECENTRER SUR SES PRIORITÉS

Quelle que soit la majorité, la politique d'aide au développement donne lieu à des conférences internationales où il est d'usage de prendre des engagements, de faire des promesses qui sont malheureusement parfois des annonces sans lendemain.

En droite ligne avec les valeurs issues de son histoire et l'idée qu'elle se fait de son rôle dans le monde, la France se veut une nation généreuse.

Elle a depuis des années multiplié les promesses et s'évertue à chaque sommet international à en formuler d'autres.

L'habitude a été prise d'annoncer dans les grands sommets internationaux des engagements sectoriels ou géographiques que la France souhaiterait tenir, sans toujours prendre en compte sa capacité à les atteindre.

A. LE POSITIONNEMENT DE LA FRANCE SE CARACTÉRISE PAR UNE MULTIPLICATION DES ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX EN DÉCALAGE AVEC LES MOYENS BUDGÉTAIRES PROGRAMMÉS

Certains de ces engagements ont été suivis d'effet au prix d'efforts budgétaires importants. D'autres non.

Il est vrai que longtemps les gouvernements successifs ont parfois privilégié, en matière de coopération, les effets d'annonce, sans se soucier ni de leur cohérence, ni de leur suivi.

Dans certains cas, on peinerait à mesurer, après quelques mois, la traduction concrète de ces engagements qui ne font pas toujours l'objet d'une affectation financière véritablement nouvelle et clairement identifiée, comme c'est désormais recommandé par l'OCDE.

Certaines nouvelles « annonces » internationales s'appuient sur le recyclage d'une aide limitée ou une simple réallocation des subventions, non extensible, et déjà promise plusieurs fois.

L'objectif ne peut se limiter à répondre à une émotion populaire, à l'occasion d'une catastrophe humanitaire ou d'un conflit, sans véritable analyse des besoins, des demandes de nos partenaires du Sud, des moyens disponibles ou de la cohérence avec les interventions existantes.

Les exemples abondent de ces annonces politiques, dont aucune évaluation digne de ce nom n'est ensuite dressée : réponse au tremblement de terre en Haïti, appui à la reconstruction en Afghanistan, programmes de soutien à l'Autorité palestinienne, mesures pour juguler la crise alimentaire.

Les décisions d'aide à ces pays en crise se traduisent régulièrement par une simple réallocation des subventions en principe destinées aux pays les plus pauvres d'Afrique pourtant eux-mêmes déclarés « prioritaires », voire par l'annonce en grande pompe des sommes prévues avant les crises auxquelles ces promesses, comprises à tort comme additionnelles, sont censées remédier.

Dans un contexte où ces subventions bilatérales pour l'Afrique avaient déjà atteint un étiage jamais constaté depuis plus de 30 ans, on conçoit bien la difficulté de conduire une politique crédible dans ces pays pourtant prioritaires.

A privilégier la visibilité plus que la cohérence, la politique de coopération française a parfois perdu de sa crédibilité.

On retrouve ce goût du coup médiatique dans les moments les plus solennels des sommets internationaux, quand le Président de la République annonce, à la tribune de l'ONU en septembre dernier, une augmentation de 60 millions d'euros de la contribution de la France au Fonds mondial de lutte contre le Sida, sans la budgéter en amont et sans qu'en aval, un an après, ces sommes ne soient décaissées au profit du fonds mondial.

Depuis cette somme, à défaut d'être additionnelle, a été prise sur les crédits issus de la taxe sur les billets d'avions destinés à UNITAID.

La France a annoncé un effort supplémentaire pour finalement réallouer des sommes existantes, c'est-à-dire en langage courant « en déshabillant Paul pour habiller Pierre ».

Comme le souligne le dernier rapport de la Cour des comptes, la politique d'aide au développement procède « d'objectifs affichés peu réalistes » et d'un « effort budgétaire non soutenable ».

Cette situation n'est pas récente, mais découle de la conjonction d'une trajectoire budgétaire déclinante masquée par l'augmentation des prêts et d'une décennie d'engagements toujours ambitieux.

B. BEAUCOUP DE PROMESSES, QUELQUES ENGAGEMENTS TENUS

Parce qu'un certain nombre de ces engagements sont tenus, ces derniers ont un impact considérable sur la programmation de la politique de coopération française.

Certains de ces engagements ont pour vertu de canaliser des financements vers une priorité internationale, à l'image des engagements de Muskoka en faveur de la santé maternelle et infantile.

La direction générale de la Mondialisation et l'Agence française de développement se trouvent cependant souvent en première ligne pour appliquer des promesses à la décision desquelles elles n'ont pas toujours été pleinement associées, qui viennent parfois contredire leur programmation et pour lesquelles elles ne reçoivent pas toujours de moyens supplémentaires.

Ces nombreux engagements financiers sont et seront, dans le contexte actuel de nos finances publiques, de plus en plus difficiles à tenir.

1. Faut-il abandonner l'objectif des 0,7 % ?

La France s'est, notamment, engagée de manière répétée et solennelle à porter son APD à 0,7 % du revenu national brut en 2015.

Lors de sa dernière réunion, le 5 juin 2009, le Comité interministériel sur la coopération internationale et le développement (CICID) a rappelé l'engagement de la France de consacrer, d'ici 2015, 0,7 % de son revenu national brut à l'aide publique au développement.

Cet engagement avait déjà été rappelé par le Président de la République, fin 2008, lors de la Conférence sur le financement du développement, à Doha.

Un engagement intermédiaire a été pris dans le cadre de l'Union européenne d'élever ce ratio à 0,51 % en 2010.

En 2011, la contribution française s'élève à 9,35 milliards d'euros, soit 0,46 % du revenu national brut, soit un niveau identique à la moyenne de l'OCDE et très proche de celle des membres de l'Union européenne (0,45 %).

Evolution de l'aide publique au développement française (1980-2010)

Source : Cour des comptes, d'après comité d'aide au développement/OCDE.

La France n'a donc pas tenu son engagement d'élever son effort d'APD à 0,51 % en 2010 comme elle s'y était engagée.

Si l'on compare avec les autres pays de l'OCDE, on constate que la France est dans une situation intermédiaire. Les pays suivants ont fait mieux encore : Belgique (0.64 %), Danemark (0.90 %), Finlande (0.55 %), Irlande (0.53 %), Luxembourg (1.09 %), Pays-Bas (0.81 %), Royaume-Uni (0.56 %) et Suède (0.97 %).Tandis que d'autres pays n'y sont pas parvenus: Allemagne (0.38 %), Autriche (0.32 %), Espagne (0.43 %), Grèce (0.17 %), Italie (0.15 %) et Portugal (0.29 %).

D'autres membres du CAD ont fait, à l'horizon 2010, diverses promesses qui ont été honorées. Les Etats-Unis s'étaient engagés à doubler leur aide à l'Afrique subsaharienne entre 2004 et 2010, ce qui a été réalisé et même plus dès 2009, avec un an d'avance. Le Canada avait promis de multiplier par deux le volume de son enveloppe de l'aide internationale par rapport à son niveau de 2001, et il l'a fait.

L'Australie s'était donnée pour objectif de porter son APD à 4 milliards AUD et y est parvenu. La Norvège s'était engagée à maintenir son rapport APD/RNB à 1 % et a fait mieux. Enfin la Suisse a tenu sa promesse de porter son rapport APD/RNB à 0,41 %.

Pour 2015, l'atteinte de l'objectif de 0,70 % du revenu national brut supposerait un effort budgétaire d'une grande ampleur.

Selon la Cour de comptes « En se fondant sur l'hypothèse d'un revenu national brut français à 2 489 milliards d'euros en 2015, un accroissement de 8,76 milliards d'euros serait ainsi nécessaire entre 2012 et 2015, soit une augmentation annuelle de près de 20 % pendant quatre années consécutives. » 

Une telle progression n'est pas sans précédent mais elle n'avait pu être atteinte entre 2000 et 2005 que grâce au dynamisme des annulations de dettes, peu envisageable aujourd'hui.

Dans ces conditions, le respect des engagements supposerait une progression significative des crédits budgétaires consacrés à l'aide ou une augmentation de l'aide budgétairement indolore (prêts faiblement concessionnels, annulations de dettes commerciales).

La réalisation de ces hypothèses étant peu probable, les administrations responsables ont préconisé aux ministres concernés, lors de la réunion du co-secrétariat du comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) du 21 mai 2010, une stabilisation de l'aide française à hauteur de 10 milliards d'euros.

Cet objectif représente déjà un effort supplémentaire de 6,6 milliards d'euros sur la période 2011-2015 (dont 3,6 milliards d'euros au cours du triennal 2011-2013), acté dans le budget triennal voté par le Parlement fin 2010.

Cette mesure n'empêchera pas, selon les projections citées par la Cour des comptes, une baisse de la part du revenu national brut aux alentours de 0,41 % en 2015, prévision qui a conduit l'OCDE à demander en octobre 2010 l'établissement d'une « feuille de route » destinée à éclairer la trajectoire française pour atteindre ses engagements.

Dans le DPT annexé au projet de loi de finances prévoit quant à lui une évolution plus favorable. L'effort français d'APD progresserait en valeur et représenterait 0,47% du RNB en 2012, 0,46 % du RNB en 2013 et 0,48% du RNB en 2014 et 2015.

Cet effort inclut l'impact de la création en PLF 2013 d'une ressource nouvelle pour le développement : l'affectation d'une fraction de la taxe sur les transactions financières (TTF) au Fonds de solidarité pour le développement.

Les prévisions sont néanmoins à prendre avec précaution : elles présentent en effet une marge d'incertitude importante et d'autant plus forte que leur horizon est éloigné. Elles sont soumises à une forte volatilité, en particulier en ce qui concerne les annulations de dette, en fonction du traitement de la dette des pays emprunteurs en Club de Paris. Comme telles, elles sont conditionnées au calendrier de conclusion d'accords entre les pays concernés et le FMI.

Dans ces conditions, il est clair que la France ne sera pas en mesure de tenir son engagement de 0,7% en 2015.

Prévisions d'APD pour 2015

Principaux types d'activités d'aide

au développement

2011

2012

2013

2014

2015

(a)

(b)

(c)

(c)

(c) 

Aide bilatérale

6 130

6 676

6 634

6 484

7 262

Aide multilatérale

3 254

3 029

3 192

4 048

3 654

Total

9 384*

9 705

9 826

10 531

10 916

Pour cela il aurait fallu établir une stratégie budgétaire adaptée dès 2007.

Comme le souligne la Revue à mi-parcours de l'aide de la France, établie le 16 septembre 2010 par le CAD : « Contrairement à la recommandation du dernier examen par les pairs, la France n'a pas encore développé une feuille de route pour son APD. N'ayant pas tenu son engagement pris à Monterrey en 2002 d'atteindre un ratio d'APD/RNB de 0,5 % en 2007, et ayant reporté son engagement d'atteindre 0,7 % de 2012 à 2015, la France prévoit que le ratio APD/RNB se situera entre 0,47 % et 0,51 % en 2010, le montant réalisé dépendant des hypothèses d'annulations de dette dans l'enceinte du Club de Paris (notamment pour la République démocratique du Congo). Il n'est donc pas assuré que la France atteigne le but européen de 0,51 % en 2010. Pour atteindre 0,7 % en 2015, engagement confirmé par la France, il lui faudra une feuille de route basée sur des apports d'APD budgétisés et donc plus prévisibles »25(*).

Source : OCDE

Votre commission souligne que les engagements chiffrés sont ceux sur lesquels la crédibilité de notre politique est finalement perçue, tant de la part de nos partenaires du Nord que de la part des bénéficiaires de notre aide sur le terrain.

Quand vos rapporteurs effectuent des missions en Afrique, leurs interlocuteurs africains, qui doivent faire face à des défis colossaux, liés notamment à la pression démographique, leur rappellent les engagements de la France et s'étonnent de voir que nos promesses ne sont pas tenues alors que le 0,7 % avait été perçu comme une contrepartie des ajustements structurels.

La France ne peut, dans ces conditions, que redoubler d'effort pour promouvoir des mécanismes de financements innovants.

Ce faisant, elle n'échappe pas à certaines contradictions quand elle évoque cette perspective lointaine pour faire oublier ses promesses passées, tout en s'engageant dans les enceintes internationales à ce que ces financements innovants soient additionnels par rapport à ceux qui ont été pris dans le cadre des OMD.

Si la France veut miser sur une diplomatie d'influence, si la France veut être à l'origine des nouvelles politiques publiques mondiales qui semblent émerger, peser sur les transformations de l'architecture des organisations internationales, et sur la définition du cadre post-OMD, il faut qu'elle en paie le prix et qu'elle illustre par ses engagements financiers la crédibilité de sa parole.

Vos rapporteurs estiment que la France aurait dû établir, dès 2007, une feuille de route budgétaire qui nous aurait permis de définir une stratégie crédible pour arriver à notre objectif.

C'est ce qu'a fait la Grande-Bretagne qui ne manque pas d'ailleurs de le faire savoir dans les sommets internationaux, comme en septembre à l'ONU.

Ne pouvant manifestement pas atteindre le niveau d'effort qu'elle s'est fixé pour 2015 en raison des contraintes pesant sur ses moyens budgétaires, la France gagnerait à réviser ses ambitions en se concentrant sur certains engagements.

Car l'engagement de Gleneagles (2005) visant à consacrer 0,7 % de la richesse nationale sous forme d'APD n'est pas le seul engagement que la France risque de ne pas tenir.

2. Les nombreux autres engagements en matière économique, social et environnemental sont partiellement tenus

Le bilan de ces engagements est très inégal. Il donne parfois le sentiment que la France s'est engagée pour des milliards qu'elle n'a pas. Alors que les moyens de notre coopération diminuaient, nos promesses se sont faites plus nombreuses.

Vos rapporteurs observent à ce propos que le document de politique transversale ne recense que cinq engagements internationaux de la France, laissant de côté des promesses effectuées par les plus hautes autorités de l'État ces dix dernières années.

Il est vrai que la situation actuelle plaide pour un recentrage, car les promesses ont été trop nombreuses. Des engagements pris à l'horizon d'une dizaine d'années voire plus est manifestement une tentation facile pour des gouvernements dont l'horizon temporel est plus limité.

a) L'engagement en faveur des PMA doit être une priorité

La France s'est engagée en faveur des Pays les moins avancés (PMA)26(*) à leur consacrer 0,15 % du RNB lors de l'adoption du Programme d'action 2001-2010 des Nations unies sur les PMA en 2001.

Le CICID du 18 mai 2005 avait acté l'atteinte de cet objectif d'ici 2012.

En 2009, les PMA ont reçu 26 % de l'APD française, soit près de 2,3 milliards d'euros, représentant 0,12% du revenu national brut (RNB). Depuis 2001, l'objectif des 0,15 % n'a été atteint qu'à deux reprises, en 2003 et 2004, en raison de l'annulation de la dette de plusieurs PMA.

Ces objectifs se révèlent très difficiles à atteindre pour les mêmes raisons que pour l'Afrique subsaharienne. La France a, certes, accru significativement son effort en volume au cours de la période, mais la part des pays les moins avancés dans l'aide déclarée n'a représenté que 36,4 % au cours de la décennie, soit un niveau inférieur à celui de la décennie passée (37,6 %).

Répartition des instruments d'APD par catégories de revenu des pays bénéficiaires

APD nette, en millions d'euros

2006

2007

2008

2009

2010

 

PMA

Aide bilatérale

Donsa

Total

1 007

892

773

726

808

 

dont Subventionsb

344

366

377

332

363

 

Prêts

Nets

-186

-30

-26

10

-1

 

Bruts

10

36

67

53

70

 

Réaménagements de detted

164

168

159

58

299

 

Aide multilatérale imputéee

1 115

1 142

1 287

1 557

1 673

 

Pour mémoire : APPc

747

661

618

589

667

 

APD bilatérale totale nette

986

1030

907

793

1 106

 
                   

APD nette, en millions d'euros

2006

2007

2008

2009

2010

 

Autres PFR

Aide bilatérale

Donsa

Total

203

167

117

109

115

 

dont Subventionsb

22

5

8

7

6

 

Prêts

Nets

47

100

117

89

234

 

Bruts

96

145

170

161

296

 

Réaménagements de detted

1 631

12

3

857

81

 

Aide multilatérale imputéee

232

287

271

527

105

 

Pour mémoire : APPc

231

213

238

216

100

 

APD bilatérale totale nette

1881

280

238

1054

430

 
             

APD nette, en millions d'euros

2006

2007

2008

2009

2010

PRITI

Aide bilatérale

Donsa

Total

1 160

1 163

960

963

965

dont Subventionsb

120

99

108

107

95

Prêts

Nets

-277

-383

-53

219

494

Bruts

321

295

526

813

1 059

Réaménagements de detted

1 028

942

545

124

724

Aide multilatérale imputéee

676

658

691

852

958

Pour mémoire : APPc

893

868

1 041

1 317

1 238

APD bilatérale totale nette

1911

1722

1452

1307

2 183

                 
                 
                 

APD nette, en millions d'euros

2006

2007

2008

2009

2010

PRITS

Aide bilatérale

Donsa

Total

563

652

578

622

656

dont Subventionsb

40

46

39

37

31

Prêts

Nets

47

114

332

96

277

Bruts

163

219

453

196

426

Réaménagements de detted

83

1

1

19

12

Aide multilatérale imputéee

269

244

274

351

652

Pour mémoire : APPc

586

740

929

711

1 053

APD bilatérale totale nette

693

767

911

737

945

La répartition des instruments d'APD par catégories de revenu des pays bénéficiaires montre que l'aide programmable pour les PMA est deux fois moins élevée que pour les pays à revenu intermédiaire.

La Cour des comptes a souligné ainsi que « L'aide française à ces pays n'atteignait ainsi, en 2011, que 0,07 % du revenu national brut contre 0,13 % pour le Royaume-Uni, situation qui faisait craindre aux deux ministères principalement concernés un « effondrement de la part de notre aide publique au développement consacrée aux 14 pays pauvres prioritaires », malgré l'engagement publiquement réitéré lors de la conférence mondiale pour les pays les moins avancés de mai 2011. »

Aide au développement française à destination des PMA

en millions $

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Aide bilatérale

643

1 106

2 244

2 265

1 000

1 238

1 410

1 308

1 102

Aide multilatérale

617

753

826

1 199

1 227

1 400

1 563

1 856

2 169

Total APD PMA

1 259

1 858

3 069

3 464

2 227

2 637

2 973

3 164

3 270

% RNB aux PMA

0,093%

0,127%

0,171%

0,168%

0,105%

0,116%

0,114%

0,112%

0,122%

Canal bilatéral

51%

59%

73%

65%

45%

47%

47%

41%

34%

Canal multilatéral

49%

41%

27%

35%

55%

53%

53%

59%

66%

Source : OCDE

La France doit mettre en place une trajectoire permettant de respecter l'engagement de consacrer 0,15 % du revenu national brut aux pays les moins avancés. 

Cet objectif correspond à la vocation de l'aide au développement en faveur des pays les plus démunis. Cet engagement s'inscrit dans le cadre de la Déclaration du Millénaire et souligne la nécessité de concentrer l'aide au développement sur les groupes et les pays les plus pauvres, par là même les plus éloignés de la réalisation des OMD, mais aussi à la priorité géographique accordée par la France à l'Afrique subsaharienne.

b) La France a pris de nombreux engagements vis-à-vis de l'Afrique qu'elle peine à tenir.
(1) La France ne consacre pas 60 % de l'effort financier de l'Etat en faveur de l'Afrique subsaharienne

Le projet annuel de performances pour 2013 de la mission APD rappelle l'engagement pris par le CICID de consacrer 60 % de l'effort financier de l'Etat en faveur de l'Afrique subsaharienne.

D'après les données communiquées à vos rapporteurs, moins de 50% de l'effort financier de l'Etat a été destiné à l'Afrique subsaharienne sur la période 2006-2010. S

Seul sur la même période, l'AFD a réussi à concentrer les ressources budgétaires que lui ont été confiées par l'Etat sur cette région, avec, en 2010, 60% de l'effort financier global géré par l'AFD consacrés à l'Afrique subsaharienne, conformément au niveau cible défini par le COM.

(2) Le doublement de l'aide publique au développement à destination de l'Afrique par rapport à 2004 est loin d'être atteint.

Lors de l'adoption du Consensus européen sur le développement en 2005, la France a promis qu'un accroissement de 50 % de l'aide de l'Union européenne d'ici 2010 devrait aller à l'Afrique.

Dans le cadre d'un doublement de l'aide mondiale d'ici 2010, les membres du G8, à l'occasion du sommet de Gleneagles (2005), se sont également engagés à doubler d'ici 2010 leur aide pour l'Afrique, ce qui suppose d'avoir augmenté en 2010 de 25 milliards de dollars l'aide publique au développement à destination de l'Afrique par rapport à 2004.

A ce stade, vos rapporteurs n'ont pas eu communication de données permettant d'établir l'atteinte ou non de l'objectif de doublement de l'aide vers l'Afrique.

Mais en 2008, l'APD totale de l'ensemble des membres du CAD à l'Afrique s'est élevée à 43 milliards de dollars, soit une hausse de 15 milliards de dollars par rapport à 2004.

Les pays du G8 ont participé de manière très significative à cet effort, la « contribution G8 » s'élevant à 30 milliards de dollars en 2008, soit près de 70 % du total.

Cette évolution ne correspond cependant qu'à une hausse de 10 milliards de dollars de l'APD du G8 vers l'Afrique par rapport à 2004, à comparer avec les 25 milliards promis. Les pays du G8 n'ont atteint que 40 % de l'objectif.

Au niveau de l'Union européenne, l'aide à l'Afrique s'élève actuellement à 37 % de l'APD européenne totale. Ce chiffre est en légère baisse depuis 2005, date à laquelle l'aide pour l'Afrique s'élevait à 44 % du total de l'APD européenne.

En valeur absolue, la part de l'Afrique dans l'aide européenne a cependant substantiellement augmenté, passant de 7,2 milliards d'euros en 2005 à 9,7 milliards en 2009, dont 8,4 milliards pour l'Afrique subsaharienne.

Cette différence entre valeur absolue et part relative de l'aide à l'Afrique s'explique par une progression importante de l'APD consacrée aux autres zones géographiques (Asie et Amérique latine, voisinage de l'Europe) dans le cadre de l'APD européenne.

En termes d'APD nette, la France a consacré, en 2005, 3 260 millions d'euros à l'Afrique. Malgré un effort de concentration réaffirmé par le CICID de juin 2009, la France éprouve des difficultés à atteindre cet objectif.

Un doublement supposait que l'APD nette de la France vers l'Afrique atteigne plus de 6 520 millions d'euros en 2010. En 2010, l'aide de la France à l'Afrique n'est que de 2 621 millions d'euros, soit 40 % de l'objectif.

APD nette, en millions d'euros

2006

2007

2008

2009

2010

Afrique subsaharienne

3 405

2 056

1 817

2 382

2 621

Source : OCDE

(3) Les 10 milliards d'euros d'engagements financiers français bilatéraux pour l'Afrique subsaharienne promis au Cap sont susceptibles d'être atteints

Lors du discours du Cap en février 2008, le Chef de l'Etat a également indiqué que le total des engagements financiers français bilatéraux pour l'Afrique subsaharienne s'élèvera à 10 milliards d'euros sur les cinq prochaines années.

L'engagement dépasse le seul cadre de l'APD pour inclure les 2,5 milliards annoncés dans le cadre du soutien à l'initiative privée, dont des garanties et participations.

L'initiative pour le soutien à la croissance en Afrique, dont le Président de la République a annoncé le lancement en février 2008 au Cap, s'inscrit dans le cadre des promesses qu'il a faites de doubler les engagements financiers du groupe AFD en Afrique subsaharienne sur la période 2008-2012, soit 10 milliards d'euros d'engagements au total (qui correspondent au doublement des engagements contractés sur 2002-2007).

L'activité du Groupe AFD en Afrique subsaharienne a connu une forte croissance, pour atteindre 2,2 milliards d'euros d'engagements en 2010 (dont 1,8 milliard sont réalisés par l'AFD et 439 millions par sa filiale PROPARCO), soit 38 % de l'activité du Groupe dans les États étrangers. Cela a représenté une multiplication par 3,3 des engagements depuis 2005 (665 millions en 2005 dont 60 millions pour PROPARCO).

PROPARCO participe activement, aux côtés de l'AFD, à la mise en oeuvre de l'initiative du Cap dans sa composante de soutien au secteur privé qui mobilise 2,5 milliards d'euros au bénéfice de 2 000 entreprises, avec à terme la création de plus de 300 000 emplois et une mobilisation de financements complémentaires auprès des investisseurs de plus de 8  milliards.

En 2010, les engagements du Groupe AFD en Afrique subsaharienne s'inscrivent à la hausse. Le plan d'affaires de l'Agence prévoit un montant d'engagement de 2,6 milliards d'euros, dont 2,1 milliards réalisés par l'AFD et 530 millions par PROPARCO, soit une croissance de l'activité de 18 % environ.

Ainsi sur la période 2008-2012, sur la base de prévisions pour 2011 et 2012, l'activité cumulée du groupe AFD devrait permettre de dépasser l'objectif fixé de 10 milliards d'euros.

Prévisions d'activité du Groupe AFD sur l'Afrique subsaharienne 2008 - 2012
(en milliards d'euros)

2008

2009

2010

2011

2012

cumul

1,3

2,1

2,4

2,6

2,9

11,3

Source : OCDE

c) L'engagement fort vis-à-vis des pays du Maghreb en transition devra être financé.

Dans la continuité du printemps arabe, le Sommet de Deauville (G8) en mai 2011 s'est traduit par l'adoption du Partenariat de Deauville, dans le but d'accompagner, par la promotion de l'Etat de droit et une croissance économique inclusive, les transitions démocratiques à l'oeuvre en Tunisie et en Égypte (étendu ensuite au Maroc, à la Jordanie puis à la Libye).

Le Partenariat s'est rapidement imposé comme la principale réponse de la communauté internationale aux printemps arabes.

La France a su garder un rôle diplomatique actif depuis lors : elle est en pointe dans le processus d'extension du mandat de la BERD aux pays du sud de la Méditerranée (qui permettra à terme des aides de l'ordre de 2,5 milliards d'euros par an dans la région), appuie les discussions commerciales avec ces pays en vue de la négociation d'accords de libre-échange complets et approfondis et fournit une aide bilatérale importante de l'ordre de 2,7 milliards d'euros pour 2011-2013). Ces aides prennent la forme d'assistance technique, de prêts concessionnels, d'aide-projet liée, de dons ou de soutiens via les outils de crédits-export (COFACE, pour près de 2,5 milliards d'euros). En voici les détails par pays.

- Maroc : 481 millions d'euros en 2011 sous forme de prêts concessionnels de l'AFD en faveur de secteurs des infrastructures (énergie, transports), agriculture et pêche, emploi et formation professionnelle. Une « Aide projet liée » de 700 millions d'euros a par ailleurs été dégagée pour des projets d'infrastructures (transport - ligne à grande vitesse Tanger-Kénitra par exemple - plan solaire marocain...).

- Tunisie : lors du sommet de Deauville, 425 millions d'euros de prêts concessionnels sur 3 ans, dont 310 millions d'euros de financements nouveaux, ont été annoncés. 200 millions d'euros de prêts (dans l'éducation, la réhabilitation des zones rurales, la formation professionnelle...) ont été signés et 185 millions d'euros d'aide budgétaire sectorielle (emploi et formation , ainsi que secteur bancaire et financier du Programme d'appui à la relance) ont été décaissés en 2011.

- Égypte : 650 millions d'euros de prêts concessionnels sur 3 ans ont été annoncés. 115 millions d'euros ont été débloqués en 2012 (secteurs de l'agriculture, sécurité alimentaire, formation professionnelle, soutien aux PME). Le principe d'une participation de l'AFD à hauteur de 300 millions d'euros pour le financement de la ligne 3 du métro du Caire a été approuvé.

- Jordanie : 150 millions d'euros d'aide budgétaire sectorielle «énergie » ont été approuvés le 27 juin 2012.

- Libye : l'assistance humanitaire pendant la crise a représenté 3,1 millions d'euros

Pour l'ensemble des bailleurs de fonds, le montant total de l'aide promise aux pays en transition s'élève à 38 milliards d'euros.

Au-delà de ces résultats quantitatifs, une des avancées significatives est d'avoir ébauché les principes d'un Partenariat fondé par une réponse coordonnée des bailleurs de fonds sur ce qu'ils pourraient apporter aux pays en transition.

L'extension du mandat de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) permettra de faire bénéficier à ces pays de l'expérience de cette institution pour appuyer la modernisation économique, notamment le développement du secteur privé et de l'emploi. Le G8 a décidé la création d'un fonds dédié au sein de la BERD. Les banques multilatérales et les fonds régionaux de développement (Banque Africaine de Développement, Fonds Arabe pour le Développement Economique et Social, Fonds Monétaire Arabe, Banque Européenne pour la Reconstruction et le Développement, Banque Européenne d'Investissement, Groupe de la Banque Islamique de Développement, Fonds Monétaire International, Fonds OPEP pour le Développement International, Groupe de la Banque Mondiale) ainsi que cinq pays régionaux « associés» (Arabie Saoudite, Emirats Arabes Unis, Qatar, Koweït et Turquie) se sont également fortement engagés à soutenir ce Partenariat.

Votre commission se félicite, d'une part, du niveau de la mobilisation financière en faveur de l'accompagnement des transitions démocratiques et, d'autre part, de la méthode qui consiste à coordonner en amont l'engagement des bailleurs de fonds.

Elle fonde l'espoir que les promesses, tant au niveau des méthodes que du montant, soient tenues dans la durée.

Elle souhaite que ces transitions démocratiques conduisent à l'instauration de régimes respectueux des droits de l'homme, de la liberté d'expression et de l'égalité hommes femmes.

D'autres engagements ne concernent pas des zones géographiques, mais des secteurs, en particulier la santé et l'éducation.

d) De nombreux engagements dans le domaine de la santé sont pour une large part respectés

Ainsi, à l'occasion du sommet d'Heiligendamm (2007), puis du sommet de Toyako (2008), les pays du G8 se sont engagés à consacrer 60 milliards de dollars, au cours des cinq prochaines années, à la santé en Afrique.

· Les engagements de d'Heiligendamm en faveur de la santé en Afrique

Le Président Sarkozy a précisé que la France y consacrerait pour sa part 1  milliard de dollars par an.

D'après le rapport 2009 du CAD de l'OCDE, pour ce qui concerne l'effort d'aide au développement de la France dans le domaine de la santé, cet effort est évalué à 1 046 millions de dollars en 2008 et à 860 millions de dollars en 2009.

Selon les informations fournies à vos rapporteurs, ce dernier chiffre devrait néanmoins être complété concernant deux contributions principales : la contribution de la France via le Fonds européen de développement (de l'ordre de 50 millions de dollars par an) et celle à UNITAID, qui s'est élevée en 2009 à 142 millions d'euros, soit 197 millions de dollars, selon le taux de change utilisé par l'OCDE pour cette année.

Le total s'élève ainsi, en 2009, à plus de 1 110 millions de dollars. L'objectif serait donc atteint.

Conformément aux engagements pris par le G8, ces données ont été rendues publiques dans le rapport de redevabilité du G8.

· Les engagements de Muskoka en faveur de la santé maternelle et infantile

En juin dernier, le sommet du G8 de Muskoka a prévu un financement additionnel de 7,3 milliards de dollars sur la période 2010-2015 afin de combler le retard dans l'atteinte des OMD n° 4 et n° 5.

Le Président de la République a indiqué à Muskoka que notre pays s'engagerait sur l'Initiative en matière de santé maternelle et infantile à hauteur de 500 millions d'euros sur la période 2011-2015, soit 100 millions supplémentaires par an.

Pour assurer le suivi de ces engagements et en dresser un premier bilan, la méthodologie élaborée par le G8, en consultation avec l'OCDE et l'OMS, a été utilisée. Elle recense à la fois les interventions directes en faveur de la santé des mères et des enfants, mais aussi les contributions des programmes transversaux (santé de base, ressources humaines). Au-delà de la santé, les programmes d'accès à l'eau et à l'assainissement ou à l'éducation sont également répertoriés. Sur la base de cette méthodologie, la contribution annuelle de la France, ayant pour but l'atteinte des OMD 4 et 5, s'élevait à  300 millions d'euros en 2008.

Les engagements de la France pris à Muskoka se concrétisent de trois façons :

Sur l'enveloppe FSP bi/multi, un budget annuel de 19 millions d'euros par an est affecté à quatre agences des Nations unies (OMS, UNFPA, ONUFEMMES, UNICEF), réunies autour d'un cadre commun d'analyse et d'interventions coordonnées. Pour ce faire, la Direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats a mis en place un FSP mobilisateur qui comprend trois composantes :

- Projet Muskoka n° 2011 - 10 intitulé : accélérer la réduction de la mortalité maternelle, néonatale et infantile, et renforcer les programmes de planning familial. Son exécution, pour un montant de 4,5 millions d'euros, est confiée à l'OMS.

- Projet Muskoka n° 2011 - 11 intitulé : appui à la réduction de la mortalité maternelle, néonatale et infantile en Afrique francophone et en Haïti, et renforcer les programmes de planning familial. Son exécution, pour un montant de 6 millions d'euros, est confiée à UNFPA / ONUFEMMES.

- Projet Muskoka n° 2011 - 12 intitulé : améliorer la santé des femmes et des enfants dans sept pays d'Afrique. Son exécution, pour un montant de 8,5 millions d'euros, est confiée à l'UNICEF.

Les conventions cadres pour les cinq années du programme (2011-2015) et les conventions financières pour la première année du projet ont été signées au cours du mois de novembre avec les quatre agences concernées. Les fonds correspondants ont été décaissés en novembre 2011.

De plus, l'Alliance mondiale pour les vaccins (GAVI) reçoit une contribution d'un montant de 5,5 millions d'euros et la Fondation Réseau Aga Khan pour le Développement perçoit pour sa part un montant s'élevant à 0,5 million d'euros par an pour l'Afghanistan et les pays limitrophes.

Par le biais du canal bilatéral, l'Agence française de développement (AFD) s'est vue allouer un budget de 48 millions d'euros.

D'ici 2013, en accord avec les pays partenaires, l'AFD mettra en place des appuis pour la santé maternelle et infantile, ainsi que la santé génésique. Initiée dans certains pays, l'identification des programmes se poursuit dans les autres pays. Il a été convenu que ces appuis pouvaient déroger aux documents cadres de partenariat (DCP). Selon le principe de redevabilité défini, ce financement doit correspondre dans sa totalité à des interventions visant l'amélioration de la santé des mères et des enfants.

L'augmentation de la contribution annuelle au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, passée de 300 à 360 millions d'euros, est comptabilisée dans le cadre des engagements multilatéraux. Selon la méthodologie de redevabilité définie par le G8, 46 % de l'augmentation de la contribution au Fonds mondial, soit 27 millions d'euros, participent directement à l'atteinte des OMD 4 et 5.

Répartition 2012

M€

AFD - Bilatéral

48

Fonds Mondial

27

GAVI sur bi/multi

5,5

OMS sur bi/multi (dont ressources humaines)

4,5

UNFPA sur bi/multi

5

UNI Femme bi/multi

1

UNICEF sur b/multi

8,5

AKDN (Afghanistan et pays limitrophes)

0,5

TOTAL

100

Les thèmes prioritaires retenus par la France dans le cadre de ses appuis sont : la prise en charge intégrée des maladies de l'enfant (PCIME), la vaccination, la nutrition de la mère et de l'enfant, la réduction de la mortalité maternelle et néonatale (avec ses trois piliers que sont l'espacement des naissances, les soins obstétricaux et néonataux d'urgence, et l'accouchement assisté par du personnel qualifié), la gestion de la crise des ressources humaines en santé. De manière transversale, une attention particulière est portée à la promotion des droits des femmes.

Conformément aux engagements exprimés à la Conférence de Ouagadougou par le ministre de la Coopération, un accent particulier est mis sur la planification familiale et la santé de la reproduction dans les neuf pays d'Afrique francophone partenaires de la Conférence.

Les pays prioritaires pour ces appuis, centrés sur l'Afrique francophone, sont les suivants : Bénin, Burkina Faso, Cameroun, Comores, Congo, Côte d'Ivoire, Guinée, Madagascar, Mali, Mauritanie, Niger, RCA, RDC, Sénégal, Tchad et Togo, auxquels s'ajoutent des pays en crise : Afghanistan et Haïti.

· Les engagements en faveur de l'Alliance Mondiale pour les Vaccins et l'Immunisation (GAVI) restent à financer

A la conférence des donateurs organisée le 13 juin 2012, la France a en outre pris l'engagement de verser 100 millions d'euros additionnels à l'Alliance Mondiale pour les Vaccins et l'Immunisation (GAVI).

L'Alliance mondiale pour la vaccination

Depuis sa création, en 2000, l'Alliance mondiale pour la vaccination (GAVI) a soutenu les pays les plus pauvres dans l'introduction de nouveaux vaccins. 67 pays ont été soutenus pour introduire le vaccin contre l'Hépatite B ; 61 pays ont bénéficié du soutien de GAVI pour le vaccin Hib (utilisé généralement en combinaison dans un vaccin « pentavalent ») et 17 pays ont été accompagnés dans leur campagne contre la fièvre jaune.

GAVI a permis la vaccination de 326 millions d'enfants. L'OMS estime que 5,4 millions de décès ont ainsi pu être évités.

GAVI a été le premier fonds multilatéral à ouvrir une fenêtre de financement du renforcement des systèmes de santé. Depuis 2005, plus de 500 millions d'USD ont été octroyés à 54 pays, permettant notamment de favoriser la décentralisation des interventions aux niveaux nationaux.

GAVI développe actuellement avec le Fonds mondial, la Banque Mondiale et l'OMS, une plate-forme de coordination des financements en faveur des systèmes de santé. Ce nouvel effort conjoint doit permettre de limiter les duplications de financement entre les différentes agences, d'harmoniser leurs approches et de réduire les coûts de transaction pour l'ensemble des partenaires. La mise en oeuvre de la plate-forme est en cours dans une dizaine de pays pilotes.

GAVI contribue également à baisser les prix des vaccins. Celui contre l'hépatite B a pu être réduit de 69 % en dix ans. A travers un mécanisme de financement innovant (l'Advance Market Commitment), GAVI a obtenu une réduction très significative (plus de 3 fois) du vaccin contre le pneumocoque en cours d'introduction actuellement dans les pays en développement.

Cet engagement de mobiliser 100 millions d'euros additionnels à GAVI porte sur la période 2011-2015.

Le financement pluriannuel du GAVI devrait s'inscrire dans le schéma suivant : 2011 : 26 millions ; 2012 : 5,5 millions ; 2013 : 5,5 millions ; 2014 : 19,5 millions ; 2015: 19,5 millions, soit un total de 76 millions d'euros.

Ce financement additionnel est à ce jour assuré par un projet financé par un programme FSP n° 2011-27 dans le cadre de l'enveloppe des engagements de Muskoka d'un montant de 28 millions d'euros (6 millions d'euros en 2011 puis 5,5 millions d'euros par an de 2012 à 2015) et 20 millions d'euros qui ont été versés en 2011 suite à la réaffectation d'un reliquat de la contribution française au Fonds européen de développement.

On constate que presque la moitié des millions additionnels nécessaires resteront à financer sans doute par des contributions extrabudgétaires et vraisemblablement pris sur les revenus de la taxe sur les billets d'avions.

· Les engagements supplémentaires en faveur du Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme

Le Président de la République Nicolas Sarkozy avait annoncé aux Nations unies, lors du sommet des OMD en septembre 2010, l'augmentation de 20 % de la contribution annuelle de la France au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, pour la porter à un total de 1,4 milliard de dollars sur les trois prochaines années, soit 60 millions additionnels par an : « nous avons pris la décision, alors que nous sommes le deuxième contributeur au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, nous avons décidé d'augmenter notre contribution de 20 % au cours des trois prochaines années. Non seulement nous ne voulons pas réduire, non seulement nous ne voulons pas stabiliser, nous allons augmenter de 20% ».

La France a honoré cet engagement grâce à un prélèvement sur la taxe sur les billets d'avions. Etant donné qu'à l'origine cette taxe devait uniquement servir à financer Unitaid et l'IFFIm, l'augmentation de la contribution au Fonds Mondial n'est donc pas additionnelle, mais semble se faire au détriment d'autres priorités.

e) Dans le domaine de l'éducation : des objectifs ambitieux et difficiles à atteindre

A l'occasion du sommet France-Royaume-Uni en mars 2008, l'engagement a été pris de construire un nouveau partenariat pour scolariser dans le primaire 16 millions d'enfants africains d'ici 2010 (la moitié pour la France, soit 8 millions d'enfants, et l'autre pour la Grande-Bretagne) et tous les enfants d'ici 2015. Les deux états se sont aussi engagés à travailler -avec d'autres pays- pour recruter et former 3,8 millions d'enseignants supplémentaires nécessaires pour atteindre l'objectif de l'éducation primaire universelle en Afrique subsaharienne en 2015.

Selon les statistiques publiques d'aide au développement diffusées par le Comité d'aide au développement (CAD) de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), qui reposent sur les déclarations harmonisées des pays membres de l'organisation, la France a fourni une aide bilatérale à l'éducation de base de 661 millions de dollars pour la période 2008-2010, dont 463 millions en faveur de l'Afrique subsaharienne. A ce montant doit être ajoutée la contribution française en faveur de l'éducation de base qui transite par la Commission européenne, soit  120 millions de dollars américains sur 2008-2010, et les 7,5 millions de dollars de contribution au Partenariat mondial pour l'éducation (20 millions d'euros sur 2005-2008). Le montant total de la contribution française en faveur de l'éducation de base s'élève donc à environ 790 millions de dollars américains sur la période 2008-2010, dont environ 70 % sont consacrés aux pays d'Afrique subsaharienne, soit 550 millions de dollars.

Les organisations internationales évaluent à 100 $ le coût moyen de scolarisation annuelle d'un élève dans les pays en développement. On peut donc estimer que la France, par son effort d'APD en faveur de l'éducation de base, a contribué à la scolarisation d'environ 5,5 millions d'enfants en Afrique subsaharienne.

D'après les informations communiquées à la commission, si l'on estime à environ 100 dollars le coût de scolarisation d'un élève dans les pays en développement, on peut affirmer que la France, par son effort d'APD depuis l'accord Brown-Sarkozy pour les années 2008/2009, contribue, dans le monde, à la scolarisation d'un peu plus de 5 millions d'enfants sur les huit millions envisagés.

En ce qui concerne l'Afrique, dont la déclaration du sommet franco-britannique du 27 mars 2008 stipule qu'elle constitue le champ d'application prioritaire en matière d'éducation, ce chiffre doit être ramené à 2,5 millions d'enfants (50 % des enfants non scolarisés se trouvent sur le continent africain).

Cet engagement, qui a fait l'objet d'un premier bilan lors du sommet franco-britannique des 17 et 18 mai 2009, se traduit aussi par l'implication de la France dans d'autres initiatives, à commencer par l'Initiative Fast-Track (Initiative de Mise en OEuvre Accélérée).

Au plan multilatéral, la France a joué un rôle moteur dans la conception et la mise en oeuvre de l'Initiative Fast-Track (FTI) depuis 2002 et la mise en place d'une expertise technique rénovée et reconnue (pôles régionaux : PASEC et pôle de Dakar auprès du bureau éducation « Afrique » de l'Unesco).

La France fait partie des 18 donateurs du fonds catalytique de FTI, elle y a contribué à hauteur de 20 millions d'euros sur 3 ans (2005-2008) et s'est engagée à verser 47,5 millions d'euros pour 2011/2013 au nouveau fonds unifié (Fonds de l'Education pour Tous). De plus, une aide financière additionnelle est versée chaque année au Secrétariat de FTI (1,3 million versé en 2009-2010) et deux experts français y sont mis à disposition, ce qui permet à la France d'être au coeur du dispositif.

La scolarisation primaire universelle à l'horizon 2015 :
un objectif majeur de l'aide

L'éducation constitue un enjeu majeur dans le processus de développement. Entre 2000 et 2010, le nombre d'enfants non scolarisés est passé de 105 millions à 72 millions. Pour atteindre la scolarisation primaire universelle d'ici à 2015, on estime qu'il faudrait recruter 3,2 millions d'enseignants (soit un financement supplémentaire d'environ 9,1 milliards de dollars par an) et construire 6,2 millions de salles de classe supplémentaires (le coût d'une salle de classe s'élevant en moyenne à 13 500 dollars). Le FTI prend toute sa part dans ce défi. En 2008, quelque 81 millions d'enfants étaient scolarisés dans les pays partenaires FTI, contre 59 millions en 2000. Sur l'ensemble des pays FTI, plus des deux tiers des filles avaient achevé le cycle d'études primaires en 2008, contre seulement 52 % en 2000. Mais le nombre d'enfants non scolarisés recule trop lentement, la qualité de l'éducation reste insuffisante dans un trop grand nombre de pays, et les écarts entre les sexes perdurent.

Les progrès enregistrés dans les pays qui ont rejoint FTI sont remarquables. En Afrique subsaharienne, 20 millions d'enfants supplémentaires ont été admis à l'école primaire entre 2001 et 2007 et le nombre d'enfants scolarisés dans le primaire durant la même période a augmenté de 28 % dans toutes les régions confondues.

FTI est reconnu pour ses avantages relatifs indéniables : (1) les progressions d'effectifs scolaires, (2) la mobilisation des ressources nationales pour l'éducation, (3) l'alignement sur les politiques nationales et l'harmonisation des bailleurs.

Le premier événement de reconstitution du fonds de l'Education pour Tous a eu lieu les 7 et 8 novembre 2011 à Copenhague : l'objectif de recouvrement du fonds était de 1,75 milliard de dollars à 2,5 milliards de dollars sur les trois prochaines années.

Mais, compte tenu de la persistance de la crise financière mondiale, les pays donateurs ont pris l'engagement de n'apporter qu'1,5 milliard de dollars au Fonds du Partenariat mondial pour l'éducation.

Les pays en développement partenaires se sont engagés, quant à eux, à augmenter de plus de 2 milliards de dollars les financements nationaux en faveur de l'éducation de base et à

Le Royaume-Uni a annoncé un engagement financier de 50 millions de livres par an d'ici à 2015, la France de 15 millions d'euros par ans.

f) Un engagement en faveur de l'agriculture qui restent à concrétiser

Dans le secteur de l'agriculture, la France s'est engagée en 2008 à investir 1,5 milliard d'euros dans l'agriculture dont un milliard en Afrique dans les cinq prochaines années.

Cet engagement a été pris dans un contexte de crise alimentaire qui avait mis en lumière un certain désengagement des bailleurs de fonds comme des Etats dans ce secteur pourtant essentiel à la sécurité alimentaire des populations.

Comme l'a souligné le Président de la Commission de la CEDEAO, Dr Mohamed IBN CHAMBAS, dans son allocution prononcée lors de l'ouverture du Forum « Investir dans l'agriculture en Afrique subsaharienne », le 8 décembre 2008 à Paris : « Les 25 dernières années ont, malheureusement, été marquées par un triple désinvestissement dans le secteur : désinvestissement de nos Etats qui sont souvent passés d'une vision administrative et dirigiste du secteur agricole à l'absence complète de vision, en s'en remettant aux forces du marché pour piloter la transformation de l'agriculture ; désinvestissement des entrepreneurs qui ont généralement préféré se positionner sur des branches plus porteuses, en privilégiant les activités commerciales d'importation, et désinvestissement de la communauté internationale, dont la part de l'aide allouée à l'agriculture a dangereusement chuté. J'ajouterai un quatrième désinvestissement : celui des producteurs, découragés et isolés, et qui ont souvent cherché l'issue en diversifiant leurs sources de revenus hors de l'activité agricole ou d'élevage. (...)

En réponse à cette crise, le Président de la République avait lancé, le 3 juin 2008, l'idée d'un partenariat mondial pour l'agriculture, la sécurité alimentaire et la nutrition, articulé autour de trois piliers (gouvernance, connaissance et finance).

Ce partenariat mondial s'est traduit depuis par la réforme du comité de la sécurité alimentaire (CSA) de la FAO, la création du groupe d'experts de haut niveau (High Level Panel of Experts - HLPE), et l'annonce à l'Aquila d'engagements budgétaires dépassant 20 milliards de dollars.

Dans ce cadre, les engagements français pris à l'Aquila portent in fine sur 1,552 milliard d'euros sur la période 2009-2011.

Ce montant traduit un effort additionnel de 262 millions d'euros, réparti sur trois ans, par rapport aux engagements de 2008.

A l'occasion du Sommet de Rome sur la sécurité alimentaire de juin 2008, la France s'était engagée à consacrer 1 milliard d'euros pour l'agriculture en Afrique subsaharienne sur cinq ans. Le périmètre de cet engagement concerne le développement agricole et rural au sens large : sont inclus les projets forêts, infrastructures rurales (pistes, énergie), conservation des ressources naturelles mais les projets santé/nutrition sont hors du périmètre.

La mise en oeuvre de cet engagement concerne exclusivement l'agence française de développement.

Ces instances ont autorisé : 71 millions d'euros sur 2008, 172 sur 2009, 97 sur 2010 et 411 sur 2011, soit un total de 751 millions d'euros.

Ces autorisations d'engagement se répartissent de la manière suivante :

1/ Par géographie : 35 % pour l'Afrique de l'Ouest, 35 % pour l'Afrique centrale, 16 % pour l'Afrique de l'Est, 7 % en Afrique australe, 2 % pour l'Océan Indien et 5 % pour des programmes multi-pays concernant l'ensemble du sous-continent.

2/ Par nature de concours financier : les projets en subvention représentent 28 % de ces autorisations. Elles ont bénéficié aux pays les moins avancés (PMA) d'Afrique de l'Ouest, du Centre et de l'Océan Indien. Les projets financés dans le cadre de contrat de désendettement développement (C2D) représentent 25 % de ces autorisations en raison de la priorité donnée par le Cameroun à ce secteur (185 millions d'euros). Les prêts souverains représentent 20 % des autorisations (Afrique de l'Est). L'ensemble des concours au secteur privé (prêts non souverain, garanties et prise de participation) représente 27 % des engagements, y compris la contribution de l'AFD à la structuration du Fonds pour l'Agriculture en Afrique et une ligne de crédit à la Banque Ouest Africaine de Développement (BOAD).

3/ Par nature des opérations : 26 % des engagements portent sur l'amélioration des conditions de vie dans le milieu rural (pistes rurales, renforcement des compétences des collectivités rurales à réaliser de petites infrastructures pour les services essentiels  tels que eau potable, énergie) ; 34 % sur les filières agricoles, d'élevage et de pêche destinées aux marchés locaux ou régionaux vivriers dont 11 % affectés à des aménagements hydro-agricoles notamment destinés à la riziculture ; 11 % en faveur du développement des services financiers aux exploitations agricoles et entreprises du secteur, y compris la micro-finance rurale ; 8 % pour la formation professionnelle rurale et agricole ; 8 % en appui à des filières d'exportation ou non alimentaires (coton, hévéa) au travers de relations contractuelles entre exploitations familiales et des agro-industries ; 7 % pour la protection et la valorisation des ressources naturelles renouvelables (aires protégées, forêts) ; 6 % pour le renforcement des institutions publiques et des organisations de producteurs nécessaires à une bonne gouvernance sectorielle, notamment pour ce qui concerne la gestion du foncier agricole.

Il reste ainsi 250 millions d'euros nécessaires à la réalisation de l'engagement d'ici la fin 2013.

Au-delà des montants engagés, il convient de veiller à améliorer la qualité de l'aide à l'agriculture et à la sécurité alimentaire en ligne avec les engagements politiques existants.

De ce point de vue, l'aide à l'agriculture gagnerait à soutenir en priorité la production vivrière, sa conservation, sa valorisation par la commercialisation et la transformation, et non pas par des activités agricoles non alimentaires (cultures d'exportation, agrocarburants, etc.).

Vos rapporteurs sont particulièrement inquiets du développement de l'accaparement des terres en Afrique. On évoque le chiffre de 45 millions de km² qui auraient été vendus ou loués à des multinationales de l'agro-alimentaire notamment pour les agro-carburants.

En 2010, la Banque mondiale avait déjà tiré le signal d'alarme : faute d'une gouvernance foncière adéquate, avait-elle averti, ces transactions, de plus en plus nombreuses avec la hausse des prix agricoles, risquaient de se faire aux dépens des petits agriculteurs. Or c'est sur ceux-là qu'il faut s'appuyer pour faire décoller l'agriculture des pays les plus pauvres.

La France doit soutenir les initiatives à la FAO et aux Nations unies en faveur d'une gouvernance responsable des régimes fonciers. La politique de coopération dans ce domaine doit par ailleurs inclure l'adaptation au changement climatique et une approche de réduction des risques de catastrophe pour permettre d'augmenter la résilience des agricultures locales.

Elle doit accorder une priorité aux zones et pays souffrant chroniquement d'insécurité alimentaire, notamment les Pays à Faible Revenu et Déficit Vivrier et aux femmes, qui représentent la majorité des producteurs de nourriture dans le monde.

3. La lutte contre le réchauffement climatique fait l'objet d'engagements croissants sans que de nouveaux financements soient dégagés

Dans le domaine des biens publics mondiaux, l'accord de Copenhague, auquel près de 130 pays se sont associés par la suite, a permis d'annoncer la mise en place de « ressources financières additionnelles, prévisibles et adéquates » pour soutenir les actions d'atténuation, y compris grâce à la lutte contre la déforestation et la dégradation des forêts, l'adaptation, le développement et le transfert des technologies et le renforcement de capacités.

Lors du Sommet de Cancún en 2010, l'engagement pris par les pays développés de mobiliser 30 milliards de dollars de ressources nouvelles et additionnelles sur la période 2010-2012 a été inscrit dans le cadre de la Convention-Cadre des Nations unies pour les changements climatiques (CNUCCC). L'Union européenne s'est engagée à participer à cet effort à hauteur de 2,4 milliards d'euros annuels sur la même période.

Dans ce contexte, l'Union européenne a réitéré son engagement de contribuer à hauteur de 7,2 milliards d'euros sur 2010-2012 à cet effort collectif des pays développés.

La France a pour sa part rappelé qu'elle apporterait 1,26 milliard d'euros sur la période au titre du « fast start », soit une moyenne annuelle de 420 millions d'euros, avec une part de 20 % de sa contribution consacrée à la forêt, soit un montant de 250 millions d'euros sur la période.

La seule nouveauté apportée par l'accord de Cancún sur les financements dits « fast start » consiste à inviter les pays développés, afin de renforcer la transparence, à soumettre au secrétariat de la CCNUCC, tous les ans au mois de mai (2011, 2012 et 2013), des informations sur la façon dont les engagements sont tenus, en mettant l'accent sur la manière dont l'accès à ces ressources est assuré.

La France met ainsi en oeuvre son engagement au titre du « fast start » par le biais de sa participation à des fonds multilatéraux (Fonds pour l'environnement mondial -FEM- et Fonds pour les technologies propres-CTF) et à des organismes de coopération bilatérale (AFD et Fonds français pour l'environnement mondial-FFEM).

Plus précisément, d'après les informations fournies à vos rapporteurs, les sommes en question sont les suivantes :

En 2011, la part réalisée au niveau multilatéral avait significativement augmenté pour représenter 26 % de l'engagement français grâce aux contributions au Fonds pour l'Environnement Mondial (43 millions d'euros dont 30 fléchés pour le programme REDD+/gestion durable de la forêt) et au Fonds pour les Technologies Propres (68 millions d'euros).

Près de 75 % du financement français restait réalisé au niveau bilatéral grâce à l'AFD et au FFEM.

La France a fait de l'Afrique une priorité puisque 54,6 % du fast-start 2010/2011 y est consacré.

Concernant les canaux multilatéraux :

- La France a participé à la cinquième reconstitution du FEM en mai 2010, en s'engageant sur la période 2011-2014 à contribuer à hauteur de 215,5 millions d'euros (soit une augmentation de 57 % en dollars par rapport à la période précédente), dont un tiers est consacré à la lutte contre le changement climatique. Sur cette somme, 75 millions d'euros seront dédiés spécifiquement au financement d'actions en faveur d'une gestion durable des forêts. 13 millions d'euros ont été comptabilisés au titre du « fast start » 2010, 43 millions d'euros le seront au titre du « fast start » 2011 (dont 30 millions d'euros pour la forêt) et 43 millions d'euros à nouveau en 2012 (dont 30 millions d'euros pour la forêt).

- La France s'est engagée à contribuer au Fonds pour les technologies propres (CTF, « Clean technology fund ») créé en 2008, via un prêt bonifié de 203 millions d'euros, comptabilisé sur trois ans (2010-2012) et versé au CTF en décembre 2010. Pour 2010, 2011 et 2012, la contribution annuelle au « fast-start » s'élève donc à 67,7 millions d'euros.

Concernant les canaux bilatéraux :

- La France a contribué au « fast start » via le Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM) et via l'Agence française de développement (AFD).

- Via le FFEM, 16,4 millions d'euros ont été engagés en 2010 en faveur du climat, correspondant à 13 projets et 19 millions d'euros en 2011, correspondant à 11 projets. Pour 2012, d'après les données préliminaires, 20,6 millions d'euros seront engagés via ce fonds.

- Via l'AFD, la France a financé huit projets « fast-start », pour un montant total de 328,8 millions d'euros en 2010 et 13 projets « fast start », pour un montant de 305 millions d'euros en 2011. Pour 2012, le montant prévisionnel des crédits AFD au titre du « fast start » s'établit autour de 290 millions d'euros.

Au total, ce sont donc 425,9 millions d'euros qui ont été engagés par la France au titre du « fast-start » 2010 et 435,1 millions d'euros en 2011.

Pour l'année 2012, les données préliminaires permettent de confirmer un engagement annuel de la France autour de 420 millions d'euros, ce qui permettra à la France de tenir son engagement global de 1,26 milliard d'euros pour la période 2010-2012.

On constate qu'il s'agit d'actions nouvelles, mais pas forcément de financements nouveaux, ni de financements additionnels par rapport aux autres engagements de financements programmés dans le cadre de l'aide au développement classique.

D'autre part, la France a décidé de développer une ressource nouvelle, alimentée par la vente d'une partie de nos crédits carbone attribués au titre du protocole de Kyoto (Unités de quantités attribuées - UQA). En effet, une politique nationale ambitieuse et vertueuse a permis à la France d'aller au-delà de ses obligations vis-à-vis du Protocole et d'accumuler ainsi un excédent d'UQA. Ces ressources devaient permettre d'amplifier les actions de la France portant sur la lutte contre le changement climatique, en conduisant des projets dans les pays en développement.

Il s'agit, en l'occurrence, d'actions en faveur de la protection des forêts, à hauteur de 150 millions d'euros au total sur 2011-2012, afin de compléter les 100 millions d'euros déjà budgétés sur 2010-2012 et respecter ainsi l'engagement de consacrer 20 % des financements précoces pour lutter contre la déforestation.

Budgétairement, ce dispositif s'est traduit par la création en loi de finances 2011 d'un Compte d'affectation spéciale (CAS) intitulé « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique » et rassemblant deux nouveaux programmes budgétaires (781 et 782).

Or, force est de constater que ce CAS n'a jusqu'ici pas pu être abondé, faute de recettes issues de la vente d'UQA, en raison de conditions de marché particulièrement difficiles.

Dans ce contexte, le financement d'une partie des engagements de la France en faveur de la lutte contre la déforestation et de la gestion durable des forêts sera assuré par un abondement spécifique du programme 110.

Enfin, elle observe que lorsqu'on annonce que la France consacre 420 millions d'euros à la lutte contre le réchauffement climatique dans le monde, on pourrait comprendre que l'Etat français donne 420 millions pour que des pays en développement financent des projets de lutte contre le réchauffement climatique.

Ce n'est pas le cas puisque 80 à 90 % de ces sommes sont des prêts à des taux plus ou moins bonifiés.

En 2011, les financements « fast-start », dont le montant total s'élève à 435,1 millions d'euros, sont répartis entre prêts et dons de la manière suivante : 367,5 millions d'euros soit 82,6 % sont financés sous la forme de prêts et 75,6 millions d'euros, soit 17,4%, sont financés par dons.

Pour 2012, d'après les données préliminaires, sur un montant total d'environ 420 millions d'euros, 80 % des projets seront financés sous la forme de prêts et près de 20 % seront financés par dons.

La part de dons en 2011 et 2012 (respectivement de 17,5 % et près de 20 %) est en augmentation sensible par rapport à 2010 (8,5 %). Ceci s'explique largement par la mobilisation, sous forme de dons, de financements additionnels pour la forêt dans le cadre du fast-start, conformément aux engagements pris par la France.

En outre, les projets sont comptabilisés dés qu'ils possèdent une dimension liée à la lutte contre le réchauffement climatique, même si cette dimension n'est pas majoritaire. Dès lors cette comptabilisation revêt une signification différente.

4. Le processus international de redevabilité des engagements auquel la France participe dans le cadre du G8 devrait permettre un plus grand suivi des promesses

Le G8, à l'initiative du Canada, a engagé un travail inédit de suivi de ses engagements en faveur du développement lors du sommet de l'Aquila en 2009, qui s'est concrétisé par un premier rapport lors du sommet de Muskoka en 2010 et un second au sommet de Deauville.

Cette nouvelle dynamique, qui implique la France, se caractérise par une transparence rigoureuse et un suivi méthodique des engagements, notamment en direction des pays en développement partenaires et de leurs populations.

A Aquila, le G8 avait décidé de renforcer la responsabilisation des Etats membres en ce qui concernait leurs engagements individuels et collectifs au regard du développement. Ils avaient confié à un groupe de travail de haut niveau la tâche de concevoir, avec les organisations internationales pertinentes, une méthodologie élargie, exhaustive et uniforme pour la présentation des engagements internationaux dans ce domaine.

Le Sommet du G8 à Camp David en mai 2012 a été l'occasion de la publication d'un rapport de redevabilité sur deux thèmes :

- la sécurité alimentaire (L'Aquila Food Security Initiative) avec en particulier la question des marchés agricoles et du commerce ainsi que la nutrition ;

- la santé (Initiative de Muskoka), notamment maternelle et infantile.

S'agissant de la sécurité alimentaire et dans la mesure où les engagements de L'Aquila arrivent à échéance à la fin de l'année 2012, la poursuite de l'exercice de redevabilité reste à préciser. La déclaration de Camp David (18-19 mai 2012) relève cependant qu'un « rapport complet [...] sera remis en 2013 sous Présidence britannique » dans les domaines de la sécurité alimentaire et de la santé maternelle, néonatale et infantile.

Avec le Canada, la France a obtenu, lors de la réunion ministérielle de New York sur le Partenariat de Deauville en septembre 2012, qu'un exercice de redevabilité et de suivi des engagements soit entrepris par la future Présidence britannique à compter du 1er janvier 2013) dans ce domaine.

L'ensemble de ces initiatives devrait permettre un plus grand suivi des promesses et renforcer la crédibilité des engagements.

C. L'ENJEU DES ANNÉES À VENIR EST UNE INTÉGRATION DES TROIS PILIERS SOCIAL, ÉCONOMIQUE ET ENVIRONNEMENTAL DU DÉVELOPPEMENT POUR DÉFINIR DES POLITIQUES PUBLIQUES GLOBALES AFIN D'AMÉLIORER LA COHÉRENCE DES POLITIQUES POUR LE DÉVELOPPEMENT

1. L'intégration de la coopération au développement dans l'agenda du G20 offre des pistes prometteuses pour une régulation mondiale malgré le peu de succès immédiats

Le sommet de Cannes du 8 novembre avait suscité, dans le domaine de l'aide au développement, beaucoup d'espoir.

On avait promis une réforme de la gouvernance mondiale. On avait annoncé une réforme du système monétaire international, un « nouveau Bretton Woods ». On avait prévu une avancée majeure dans le financement de l'aide au développement avec la taxe sur les transactions financières.

Les résultats sont en deçà des attentes suscitées. On doit cependant relever que nombre des sujets abordés font aujourd'hui partie intégrante du prochain agenda du G20, ce qui est, en soi, un acquis. Il faut également souligner quelques mesures concrètes qui paraissent intéressantes.

Il a ainsi été décidé la mise en place d'un système de réserves alimentaires humanitaires d'urgence qui vise à permettre une réponse plus rapide et plus efficace aux crises alimentaires. Il s'agit de permettre aux pays les moins avancés de faire face à un déficit vivrier, d'accéder aux quantités de nourriture nécessaires pour couvrir les besoins des plus vulnérables en cas de choc lié à la volatilité des prix ou à d'autres événements.

Le développement de ce projet en Afrique de l'Ouest sera piloté par la Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO). De petite taille, fondé sur une approche régionale, ce système sera constitué d'une réserve physique (67 000 tonnes de riz, maïs, sorgho et mil pour 30 jours de consommation pour les populations les plus vulnérables des 11 pays les moins avancés à déficit vivrier de la CEDEAO) et d'une réserve virtuelle (équivalente à 60 jours de consommation, sur la base de divers instruments financiers). Ces réserves permettront de donner le temps nécessaire à l'aide internationale pour être acheminée. Ce système contribuera donc à une réponse plus rapide et plus efficace aux crises alimentaires.

Le G20 a également soutenu les recommandations faites par le panel de haut niveau d'experts du secteur privé présidé par M. Tidjane Thiam et les Banques de développement pour le financement de 11 projets exemplaires, dont la réalisation, si les pays et organisations régionales concernées le souhaitent, aura un effet décisif pour la croissance, l'intégration régionale et l'accès aux marchés mondiaux.

Cinq projets concernent l'Afrique subsaharienne :

- le site hydroélectrique d'Inga, en République démocratique du Congo, a le potentiel de générer 40 GW à un coût trois fois inférieur à celui des autres sources mobilisables sur le continent, en mobilisant des financements privés significatifs. Il est prévu, selon les études en cours, de développer ce projet majeur en plusieurs étapes, en commençant par la réhabilitation des turbines existantes ;

- le «West African Power Pool » permettra de relier les réseaux électriques sur 1 400 km entre quatre pays fragiles d'Afrique de l'Ouest (la Côte d'Ivoire, la Guinée, le Liberia et le Sierra Leone), au bénéfice de 200 millions d'habitants.

- l'« Ethiopia-Kenya Interconnector » poursuit le même objectif sur 1 000 km entre deux pays d'Afrique de l'Est (Éthiopie et Kenya) et représente la première phase d'un projet plus ambitieux qui connectera à terme l'ensemble des pays de cette sous-région ;

- le corridor Nord-Sud, reliant Dar-Es-Salaam en Tanzanie à Durban en Afrique du Sud, vise à fluidifier le trafic et à renforcer l'intégration commerciale régionale et la compétitivité du continent par des opérations de construction et de maintenance des axes routiers et ferroviaires et des ports. Il est également prévu de séquencer ce projet, selon les zones et les modes de transports envisagés ;

- le chemin de fer Isaka-Kigali permettra de relier, par rail, le Rwanda et la Tanzanie, en prolongeant la ligne existante par une nouvelle ligne de près de 500 km entre Isaka et Kigali, contribuant ainsi de façon décisive au désenclavement du Rwanda et du Burundi.

Deux projets concernent la région Méditerranée :

- le Jordan Railway Project vise à développer un nouveau réseau ferroviaire entre les grands centres, les ports et les points d'entrée de la Jordanie vers ses pays voisins (Syrie, Arabie saoudite et Irak), et à terme, inscrire la région dans un vaste réseau de transports depuis l'Europe et la Turquie ;

- le Plan Solaire Méditerranéen (PSM) permettra de développer de l'énergie solaire dans la région méditerranéenne et son exportation vers les marchés européens. Ce projet concerne cinq pays (Maroc, Algérie, Tunisie, Égypte et Jordanie).

Trois projets concernent l'Asie : il s'agit du gazoduc entre le Turkménistan, l'Afghanistan, le Pakistan et l'Inde (TAPI), de l'extension de la production d'énergie propre à partir de la biomasse au Cambodge, Laos et Vietnam (Biomass Energy in the Greater Mekong) et de la mise en place d'un fonds innovant de financement des infrastructures, donnant la priorité aux projets régionaux et mobilisant de nouvelles sources de financement, en particulier les fonds souverains (Asean Investment Fund).

Un projet concerne l'Amérique Latine : le Corridor Pacifique est l'un des cinq corridors prioritaires des routes mésoaméricaines reliant, sur plus de 3 000 km, sept pays d'Amérique latine (Mexique, Guatemala, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica, Panama, Honduras). Il permettra, à terme, de diminuer le temps de transport de huit jours à 2 jours ½ du Nord au Sud grâce à une amélioration de la qualité des infrastructures.

Le sommet de Cannes a également été l'occasion d'affirmer des positions communes de ses membres en matière de transparence des flux financiers, des marchés des matières premières énergétiques ou agricoles, de lutte contre la corruption et de lutte contre les paradis fiscaux.

Les chefs d'État et de Gouvernement se sont engagés à ce que tous les marchés, acteurs et produits financiers soient soumis à des règles et un contrôle appropriés. Ils ont chargé le Conseil de stabilité financière (CSF) de promouvoir et de vérifier la mise en oeuvre effective de ces mesures, en lien avec les normalisateurs internationaux (Comité de Bâle pour les banques, IAIS pour les assurances et OICV pour les marchés financiers).

Le G20 est, par ailleurs, depuis 2008, la principale enceinte d'impulsion politique dans la lutte contre les paradis fiscaux et les juridictions non coopératives (JNC). La conférence internationale organisée par la France et l'Allemagne en octobre 2008, puis le Sommet du G20 de Londres en 2009 ont affirmé pour la première fois que les JNC faisaient courir un risque au système financier international et à nos finances publiques.

Dans le cadre de la réforme du système monétaire international, le G20 a décidé de renforcer la capacité du FMI de répondre aux crises et de les prévenir et d'améliorer la surveillance de ses membres et de l'économie mondiale.

Afin de lutter contre la volatilité excessive des prix des matières premières, le G20 a pris, à Cannes, des engagements pour renforcer la transparence des marchés non seulement physiques, qu'il soit énergétiques ou agricoles, mais aussi financiers de matières premières.

Les chefs d'État ont également reconnu qu'il était essentiel que la dimension sociale soit durablement à l'agenda du G20. Ils ont décidé qu'une réunion des ministres du travail et de l'emploi se tiendrait à nouveau en 2012, sous présidence mexicaine.

Le G20 a enfin fait des progrès dans la lutte contre la corruption depuis le Sommet de Séoul de novembre 2010. Les pays du G20 ont entamé des travaux sur le recouvrement des avoirs, la lutte contre le blanchiment, la protection des donneurs d'alerte « whistleblowers », le fonctionnement et l'indépendance des agences anti-corruption, la transparence dans le secteur public, la coopération internationale.

Sur les financements innovants et la taxe sur les transactions financières, la France a obtenu, à l'issue de débats difficiles mais avec l'aide des États-Unis, le texte suivant : « Nous reconnaissons qu'au fil du temps, de nouvelles sources de financement doivent être trouvées pour répondre aux besoins du développement. Nous avons discuté d'un menu d'options de financements innovants, mises en avant par M. Bill Gates, telles que les garanties d'achat futur, l'émission d'obligations pour les diasporas, la taxation des combustibles de soute et du tabac, et toute une panoplie de taxes financières. Certains d'entre nous ont mis en oeuvre ou sont prêts à étudier certaines de ces options. Nous prenons acte des initiatives prises dans certains de nos pays pour taxer le secteur financier à des fins diverses, et en particulier d'une taxe sur les transactions financières au profit notamment du développement ». C'est la première fois que le G20 s'exprime ainsi sur ce sujet.

Les débuts de la présidence mexicaine avaient laissé planer un doute sur le traitement des enjeux de développement en G20. Le travail de préparation et les efforts de mobilisation ont toutefois permis de maintenir une place importante au développement, de maintenir les deux priorités françaises (sécurité alimentaire et infrastructures), d'obtenir un premier résultat sur le nouveau sujet de la croissance verte et inclusive (consensus sur la définition du concept, élaboration d'un boîte de bonnes pratiques), enfin de progresser sur une vision partagée de certains enjeux de développement. Un accord a été obtenu sur la mise en oeuvre d'un mécanisme de redevabilité d'ici au sommet de Saint-Pétersbourg en septembre 2013. L'absence de certaines priorités (accent mis sur l'Afrique, financements innovants) constitue toutefois un recul par rapport aux précédentes déclarations.

Le développement pourrait pâtir en 2012 d'un déficit de visibilité et d'engagement politique confirmé par le silence de Moscou au sommet de Los Cabos sur le sujet. La dernière réunion du groupe de travail développement sous présidence mexicaine, le 19 octobre prochain, sera déterminante pour s'accorder sur la gouvernance et l'agenda du groupe en 2013. La position influente de la France, que sa présidence a renforcée, doit être maintenue, dans un contexte où l'agenda du développement enregistre de profondes transformations (suites de Rio+20, échéance des OMD, préparation de l'agenda post-2015).

2. Les acquis de la conférence de Durban sur le climat

Malgré les efforts de la communauté internationale, la menace du changement climatique s'accentue.

Les émissions de CO2 (principal gaz à effet de serre) ont crû de 40 % entre 1990 et 2008. Cette progression devrait atteindre 50 à 70 % en 2020, selon les mesures mises en oeuvre. La tendance serait à une augmentation des températures globales de 4°C, par rapport à l'époque préindustrielle -au lieu du plafond de 2°C fixé à Copenhague et Cancun-.

L'Union européenne est la seule région du monde où la baisse des émissions s'est engagée (-5,7 % en 2008 par rapport à 1990). Marché carbone, politiques et mesures du paquet énergie-climat y contribuent.

Les émissions des grands pays émergents progressent vite. Le poids de la Chine à l'horizon 2020 devrait être de l'ordre de 28 % des émissions mondiales. De fait, les pays développés sont désormais responsables de moins de la moitié des émissions mondiales.

Cette nouvelle répartition géographique des émissions de gaz à effet de serre n'est pas encore pleinement prise en compte lors de la négociation internationale (cadre de la convention climat de 1992 et du protocole de Kyoto de 1997). La négociation s'est efforcée d'intégrer l'évolution des émissions mondiales, tout en tenant compte du poids des émissions « historiques » des pays développés.

L'accord politique de Copenhague, puis les accords de Cancun, ont permis de lever une partie des blocages. Ils créent de nouvelles institutions pour le financement (fonds vert), l'adaptation au changement climatique (cadre international) et valident un mécanisme international de lutte contre la déforestation (REDD+).

Les enjeux de la 17e conférence des Parties (COP 17) à la Convention-Cadre des Nations unies sur les Changements climatiques (CCNUCC) à Durban étaient donc d'assurer le progrès de cette négociation par la mise en oeuvre effective des décisions de Cancun. Il s'agissait de répondre aux questions non résolues : le niveau d'ambition des engagements de tous les pays, le contrôle des engagements et celle de la forme juridique du futur régime international de lutte contre le changement climatique.

La question du Protocole de Kyoto (seul accord international fixant des objectifs contraignants de réduction des émissions des pays développés pour 2008-2012 ainsi que des règles et des mécanismes pour les atteindre) était un élément symbolique important.

Les questions de financement, qui constituaient un élément important de la confiance entre les pays, étaient considérées comme la clé pour la réussite du processus avec la mise en oeuvre du fast start et la mise en place du fonds vert.

La conférence de Durban a abouti à l'adoption de décisions ouvrant la voie à un renforcement du régime multilatéral de lutte contre le changement climatique.

Ces décisions, largement inspirées par les propositions européennes, permettent de renforcer le cadre esquissé à Copenhague puis à Cancun (décembre 2010) avec l'établissement des institutions et la mise en oeuvre d'un certain nombre de décisions, tout en relançant la recherche d'un accord ambitieux engageant l'ensemble des pays.

Les pays se sont en effet accordés sur la création d'une plate-forme de négociation d'un accord global (« plate-forme de Durban ») devant aboutir en 2015, pour une entrée en vigueur d'ici 2020. Il s'agit d'une évolution majeure, permettant d'envisager un certain décloisonnement, et donc l'engagement de l'ensemble des pays - pays développés et en développement - dans un instrument potentiellement contraignant.

Cette évolution, esquissée à Cancun sur la base d'engagements volontaires, qui se sont jusqu'à présent révélés insuffisants pour espérer limiter le réchauffement climatique à 2°C, est ici redéfinie dans un cadre plus global, plus à même d'assurer la cohérence des engagements avec les préconisations des scientifiques.

La transition vers le nouveau régime post-2020 sera accompagnée d'une part par un renforcement des institutions et obligations actuelles, et notamment une transparence accrue, et d'autre part par le prolongement du Protocole de Kyoto et de ses mécanismes.

Plusieurs pays développés, et en particulier de l'Union européenne, se sont en effet prononcés en faveur d'une deuxième période d'engagement à partir du 1er janvier 2013.

En parallèle, face au manque actuel d'ambition des objectifs et actions d'atténuation pour 2020 mis en avant par les Parties, le lancement d'un programme de travail visant à relever le niveau d'ambition à court et à moyen terme a été décidé.

Durban a constitué une étape importante dans les engagements internationaux en faveur du climat et permet de réenclencher une dynamique positive, ouvrant la voie à un possible renforcement du régime multilatéral de lutte contre le changement climatique qui doit maintenant être concrétisé dans les années à venir.

Beaucoup reste à faire d'ici 2015 et il sera essentiel de s'appuyer sur des alliances avec les pays ambitieux comme à Durban, tout en veillant à entretenir un dialogue constructif avec l'ensemble des partenaires de négociation.

La France, au sein de l'Union européenne, participe à la définition d'une position ambitieuse. Elle entend promouvoir un modèle de développement bas carbone du type du paquet « énergie climat », au sein de l'Union. Il s'agit de mobiliser les principaux pays sur des objectifs ambitieux et cohérents avec leur engagement de maintenir le réchauffement climatique au dessous du seuil des 2°C.

La France a notamment contribué, en 2011, dans le cadre de sa présidence du G8 et du G20, à inciter les grandes économies à accroître leurs efforts et à afficher leur volonté de poursuivre les travaux vers un accord global juridiquement contraignant.

La France travaille à la mise en oeuvre des décisions et engagements de Cancun. La contribution au programme « Fast Start » de 30 milliards de dollars pour la période 2010-2012 (à hauteur de 1,26 milliard d'euros pour la France et dont un cinquième sera consacré à la forêt) se poursuit et est valorisée comme une mesure de confiance capitale pour la réussite de la suite des négociations.

Concernant la forêt, la France a assuré la coprésidence du Processus Paris-Oslo au premier semestre 2011. Le partenariat permet d'appuyer les décisions de Cancun qui ont validé le mécanisme de lutte contre la déforestation (REDD+) et dont les modalités de mise en oeuvre vont se poursuivre à Durban.

Concernant l'accès à l'énergie renouvelable en Afrique, le « Processus Paris-Nairobi » a été lancé le 21 avril 2011, à Paris, par une conférence internationale. Il vise à mieux identifier les projets, dans les pays les plus pauvres, qui méritent un soutien financier, y compris via les financements « climat » qui se mettent progressivement en place.

La mobilisation de la France se traduit également à travers les actions de l'AFD en direction de grands pays émergents comme l'Indonésie (coopération avec le Japon sur la mise en place de stratégie bas carbone), le Mexique ou la Russie, avec un partenariat sur l'efficacité énergétique.


* 25 CAD - Revue à mi-parcours de l'aide de la France, Paris, 16 Septembre 2010

* 26 Le groupe des PMA est composé de 48 pays (dont le Mali) parmi lesquels 33 sont situés en Afrique, 14 dans la région Asie-Pacifique et un en Amérique latine et aux Caraïbes. Pour figurer parmi les PMA, un pays doit afficher moins de 905 dollars (environ 450 000 Fcfa) de revenu annuel per capita, un faible accès à l'éducation et une grande vulnérabilité à l'insécurité alimentaire et économique. Constituant 13 % de la population mondiale, soit près de 900 millions d'individus, 75 % des habitants des PMA vivent dans la pauvreté.