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Projet de loi de finances pour 2013 : Action extérieure de l'État

22 novembre 2012 : Budget - Action extérieure de l'État ( avis - première lecture )

IV. LES INCERTITUDES PESANT SUR LA POLITIQUE D'ATTRACTIVITÉ DE LA FRANCE AUPRÈS DES ÉLITES ÉTRANGÈRES

A. CAMPUS FRANCE : UN OPÉRATEUR QUI GAGNE EN LÉGITIMITÉ

1. Une création tardive

Les délais prévus par le législateur n'ont jamais été respectés en ce qui concerne la création de l'établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) Campus France, en raison de mésententes persistantes entre les ministères de tutelle des affaires étrangères et de l'enseignement supérieur. Ces difficultés se sont cristallisées au cours des négociations sur le transfert des activités internationales du Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS) au nouvel EPIC, qui n'est finalement intervenu que le 1er septembre 2012 alors même que la loi du 27 juillet 2010 avait prévu qu'il soit achevé au plus tard le 31 décembre 2011.

L'EPIC Campus France a été créé par le décret n° 2011-2048 du 30 décembre 2011 relatif à Campus France, en application du chapitre II du titre Ier de la loi du 27 juillet 2010. La mise en place effective de l'opérateur a eu lieu le 1er mai 2012, à la suite de la dissolution du groupement d'intérêt public (GIP) Campus France le 28 avril 2012 et de l'association EGIDE le 1er mai 2012. Le transfert des bourses gérées par le CNOUS a été réalisé le 1er septembre 2012, début de l'année universitaire, sur le fondement de l'article 8 de la loi précitée. Cette prise en compte des missions de la sous-direction des affaires internationales du CNOUS, voulue par le législateur, vise à instituer un guichet unique pour la gestion des bourses destinées aux étudiants étrangers en France.

Placé sous la tutelle conjointe des ministres des affaires étrangères et de l'enseignement supérieur, Campus France a pour mission d'établir une chaîne de l'accueil des étudiants étrangers allant de la promotion à l'étranger du système d'enseignement supérieur français à la gestion par un guichet unique de la mobilité et de l'accueil des étudiants étrangers. Il permet à la France de disposer, comme ses concurrents allemands et britanniques avec le Deutscher Akademischer Austauschdienst (DAAD) et le British Council d'un véritable opérateur au service de sa politique d'attractivité auprès des élites étrangères.

Pour mener à bien son action, l'établissement s'appuie sur le réseau des espaces Campus France, placés sous l'autorité de nos ambassadeurs. Les espaces, intégrés au réseau diplomatique et culturel, sont constitués de plus de 300 personnes dans 182 espaces et 110 pays. Ils organisent, avec le soutien de l'EPIC Campus France, des actions destinées à promouvoir l'enseignement supérieur français qui revêtent divers aspects : salons étudiants, rencontres institutionnelles, conférences dans les établissements universitaires locaux, missions thématiques, missions de recrutement d'étudiants par les établissements français...

Prévues dans le cadre de l'équilibre économique de l'EPIC, la modernisation et la simplification du régime des bourses sont nécessaires. Le décret (et son arrêté) sur la bourse simplifiée est en cours d'examen au ministère du budget. Son application a donc été reportée au 1er septembre 2013.

La subvention pour charges de service public de l'EPIC Campus France s'établit, pour 2013, à 4,218 millions d'euros. Elle inclut la subvention pour charges de service public que percevait le GIP CampusFrance (1,822 million d'euros) et la subvention de 2,396 millions d'euros au titre de la reprise des activités internationales du CNOUS. Cette dernière est destinée à couvrir la rémunération de 25 ETP transférés à l'opérateur (pour un montant de masse salariale équivalent à 1,468 million d'euros) ainsi qu'une part du fonctionnement de l'établissement pour les activités transférées (928 000 euros).

PLF 2013

2014 *

2015 *

AE

CP

AE

CP

AE

CP

4 218 025

4 218 025

4 145 144

4 145 144

4 075 178

4 075 178

* Montants indicatifs pour 2014 et 2015.

À la fin du mois de novembre 2011, avant la publication du décret constitutif de l'EPIC, l'association EGIDE et le GIP CampusFrance avaient voté des budgets prévisionnels pour 2012 en excédent de respectivement 1,12 million d'euros et 15 500 euros.

Le budget total pour 2012 de l'EPIC Campus France, intégrant la reprise des activités internationales du CNOUS au 1er septembre 2012, est de 28,32 millions d'euros. L'activité de gestion des bourses, missions et invitations (périmètre de l'ancienne association EGIDE et de la reprise des activités internationales du CNOUS) représente 68 % des recettes du budget 2012 de la nouvelle entité et les activités de promotion de l'enseignement supérieur français à l'étranger (périmètre de l'ancien GIP CampusFrance) 28 %.

2. Le transfert périlleux des activités internationales du CNOUS à Campus France

La reprise de la gestion des bourses du CNOUS par le nouvel EPIC Campus France a impliqué des coûts de gestion supplémentaires et s'est déroulée suivant les trois orientations suivantes :

- concernant les boursiers du gouvernement français (BGF) : le CNOUS a fourni à l'EPIC la liste des BGF dont la bourse se poursuit au-delà du 31 août 2012. Après vérification auprès des ambassades concernées, les dossiers correspondants ont été transférés à Campus France qui les a ainsi intégrés dans sa base de données afin d'assurer la continuité du versement des mensualités de bourse au mois de septembre ;

- concernant le transfert des bourses des gouvernements étrangers (BGE) : en lien avec les postes diplomatiques concernés, Campus France a effectué des missions à l'étranger afin de renégocier la signature des conventions de bourses ou d'avenants à des conventions de bourses existantes, selon l'état transmis par le CNOUS en début d'année ;

une convention a été signée entre l'EPIC et le CNOUS le 30 mai 2012. Elle fixe les conditions d'hébergement en résidences universitaires pour les boursiers et les prestations d'accueil associées afin de sécuriser cet aspect primordial de la politique d'accueil des étudiants étrangers. Conformément aux décisions interministérielles, il s'agit dans cette convention de préserver, dans le nouveau système, la même proportion de BGF hébergés en résidence universitaire qu'actuellement (environ 4 700 si l'on se réfère à l'annexe indicative de la convention EPIC/CNOUS, dont 804 à Paris et sa banlieue). Le montant versé par l'EPIC au CNOUS correspond à un « droit pour chaque étudiant logé », soit 80 euros pour un total de 380 000 euros.

Dans ces conditions, le CNOUS évalue à 4,9 millions d'euros la perte totale occasionnée par le transfert de ses activités internationales à Campus France. Il souligne, en particulier, le fait qu'il a dû, conformément à la loi du 27 juillet 2010 qui avait fixé au 31 décembre 2011 la date limite de ce transfert, travailler pour le compte du nouvel EPIC en faisant vivre pendant huit mois, dans le cadre de 198 programmes de convention, 86 contrats. Parmi ces 86 contrats, le CNOUS affirme que seuls 46 ont été repris pour l'heure par Campus France. Le nombre encore limité de contrats désormais assurés par l'EPIC s'explique, selon le CNOUS, notamment par :

- la revalorisation des tarifs dans les contrats renégociés par Campus France qu'un certain nombre de gouvernements étrangers mandants n'acceptent pas ;

- le refus de certains gouvernements étrangers, tels que la Lybie, de coopérer avec le nouvel établissement qui voient dans ce transfert une rupture des relations de confiance qu'ils entretenaient avec le CNOUS.

Pour sa part, Campus France souligne qu'après comptage contradictoire, seules 78 conventions avec des institutions ou gouvernements étrangers faisaient toujours l'objet de mouvements en 2011. 52 conventions ont été reprises par Campus France. Selon l'EPIC, les 26 restantes n'ont pas été renégociées pour les raisons suivantes :

- certaines de ces conventions sont « éteintes » ou « dormantes » car elles ne prévoient pas, pour l'heure, l'envoi de nouveaux boursiers ;

- certaines conventions conclues avec des filiales de Total en Afrique ont été basculées sur une convention antérieure plus large négociée par EGIDE ;

- certains pays et institutions étrangers ont fait valoir qu'ils entendaient gérer désormais leurs étudiants boursiers par leurs propres moyens ou en confiant cette gestion à un tiers : c'est le cas notamment de l'Azerbaïdjan, du Chili et du Mexique ;

- le programme d'échanges avec l'Algérie a été interrompu par le CNOUS lui-même en août 2011 ;

- les obstacles pour la reprise de la précédente convention gérée par le CNOUS avec la Lybie (246 boursiers) sont liés au positionnement de l'ambassade de Lybie en France, auprès de laquelle une démarche sera prochainement effectuée. Il convient de relever que nos partenaires libyens, loin de se détourner de Campus France, lui font confiance. Le ministère du travail et de la réhabilitation libyen a signé, le 9 septembre 2012, avec Campus France une nouvelle convention appelée « programme des 300 » ;

- la convention avec la Syrie (507 boursiers) n'a pu être signée du fait de la situation politique.

Les conventions reprises par Campus France représentaient, au 1er octobre 2012, un volume de fonds de près de 30 millions d'euros, soit 75 % des dépenses effectuées par le CNOUS au titre des BGE en 2011. Elles seraient de 95 % si les conventions avec la Lybie et la Syrie étaient intégrées. En outre, Campus France a signé au moins quatre nouvelles conventions qui traduisent une modernisation de la gestion des programmes de mobilité.

Par ailleurs, votre rapporteur pour avis tient à rappeler que le CNOUS, établissement public administratif sous tutelle du ministère de l'enseignement supérieur, affichait des tarifs de gestion des BGE extrêmement bas, inchangés depuis 1998, de l'ordre de 50 euros (394 francs) pour chaque mois de bourse versé. Dès lors, un relèvement du barème de gestion des BGE s'imposait, dans une logique de plus grande transparence et de vérité des coûts. Cette réévaluation des tarifs s'est fondée sur l'évolution du coût horaire du travail depuis quinze ans, soit une augmentation de 45 %. La création de l'EPIC Campus France, en tant qu'opérateur de l'État, visait à externaliser la gestion d'opérations rendues au meilleur coût pour les finances publiques. Le niveau de tarif pratiqué par Campus France se rapproche désormais de celui pratiqué antérieurement par le ministère des affaires étrangères pour la gestion des boursiers du Gouvernement français.

Campus France a eu la chance de procéder à un ajustement de sa masse salariale dans une phase d'expansion de ses activités. Il est plus aisé, en effet, de limiter la croissance des effectifs en période d'augmentation des activités que d'imposer un plan de suppression des postes en situation de décroissance, comme c'était le cas pour EGIDE au cours de ses dernières années d'existence. Dans un contexte de quasi-doublement du volume de ses activités, Campus France a été en mesure de maîtriser efficacement ses effectifs.

Par ailleurs, votre rapporteur pour avis tient à saluer les efforts du nouvel EPIC dans la constitution d'un réseau de relais locaux auprès des universités et des grandes régions particulièrement actives dans le domaine de la recherche (Rhône-Alpes, Île-de-France, Aquitaine...). Dans le cadre de la réduction des moyens qui lui a été imposée, le CNOUS a été contraint à des redéploiements qui sont susceptibles de conduire à la fermeture de bureaux d'accueil des étudiants étrangers au sein de certains CROUS. Dans ces conditions, Campus France entend faire tout son possible pour compenser cette réduction de logistique en renforçant les antennes régionales qu'il a héritées d'EGIDE et en multipliant les co-localisations au sein de grandes universités, en particulier celles regroupées en pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES), ces structures étant encore peu aguerries en matière d'accueil des boursiers étrangers.

D'une façon globale, la mise en place de l'EPIC Campus France constitue une réforme positive mise en oeuvre conformément aux orientations de la loi du 27 juillet 2010. Grâce à ses espaces Campus France logés au sein des alliances françaises ou des instituts français, Campus France dispose d'un réseau comparable à celui du British Council, avec une présence auprès de 110 pays. Il s'appuie sur des personnels employés par les entités supports, qu'il s'agisse d'une alliance ou d'un institut, mais dont il assure seul la formation, initiale et permanente, et leur fournit du matériel académique et pédagogique.

La mise en place de Campus France est un exercice délicat, mais son installation va progressivement dans la direction souhaitée par le législateur. Alors que le nouvel EPIC est l'héritier des déficits d'EGIDE et s'est trouvé confronté à la résistance d'un CNOUS tenace, la France continue parallèlement à perdre des places au sein des classements mondiaux des établissements d'enseignement supérieur. Elle ne compte plus que quatre universités parmi les 100 premières mondiales et 35 dans le top 700 du classement publié, le 11 septembre 2012, par le bureau d'études londonien QS, reconnu dans le monde universitaire.

L'enseignement supérieur français, que l'on s'accorde à reconnaître de très grande qualité, peine à se faire une place à l'international alors que l'université française connaît une profonde réorganisation, brisant des attitudes corporatistes et des conservatismes divers.

B. NOTRE POLITIQUE DE VISAS À L'ÉGARD DES ÉTUDIANTS ÉTRANGERS : UN ENJEU MAJEUR DE NOTRE POLITIQUE D'ATTRACTIVITÉ

En matière d'accueil des étudiants étrangers sur notre territoire et nonobstant les difficultés structurelles rencontrées, les résultats enregistrés demeurent encourageants : le nombre des étudiants étrangers s'est établi à 288 544 pour l'année universitaire 2011-2012 selon les données du ministère de l'enseignement supérieur, ce qui représente une croissance de 65 % depuis 2000-2001. En 2009, selon l'Organisation des Nations unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO), la France, avec 249 143 étudiants étrangers accueillis, se situe désormais au quatrième rang mondial des pays d'accueil, derrière les États-Unis, le Royaume-Uni et l'Australie mais devant l'Allemagne, après avoir perdu la troisième place l'année dernière.

Les crédits consacrés au financement des bourses sont stabilisés dans le projet de loi de finances pour 2013, à hauteur de 70,5 millions d'euros en 2013 et pour les années 2014 et 2015, dont 62 millions d'euros seront consacrés aux bourses d'attractivité et de recherche. En 2012, le montant global des bourses s'élève à 69,7 millions d'euros dont 61,2 millions d'euros consacrés aux bourses d'attractivité et de recherche.

Le nombre de visas long séjour pour études (VLSE) délivrés augmente régulièrement depuis 2006 (63 544), pour atteindre 75 254 en 2011, soit une progression de 18 % sur la période. On note cependant un net ralentissement à partir de 2011, par rapport à 2010, où la progression n'est que de 0,6 %.

Au total, les 31 postes diplomatiques disposant d'espaces Campus France à procédure CEF (Centre pour les études en France) représentent désormais près de 85 % des VLSE délivrés, alors qu'en 2006, ce dispositif ne représentait que 42 % de la mobilité étudiante vers la France.

La création du GIP CampusFrance en mars 2007 s'est accompagnée de la fusion du réseau des CEF et des bureaux de l'ancien EduFrance, sous le label unique d'espaces CampusFrance. Ces espaces, qui sont partie intégrante du réseau culturel du ministère des affaires étrangères et donc placés sous son autorité, constituent des plateformes de services destinées aux étudiants étrangers désirant poursuivre des études supérieures en France.

La mise en place et le développement depuis 2005 du dispositif CEF découlent directement des séminaires gouvernementaux de 2003 et 2005 relatifs à l'attractivité de la France. Cette procédure dématérialisée vise à faciliter les démarches de candidature des étudiants étrangers auprès d'établissements français d'enseignement supérieur et constitue un outil d'aide à la décision pour les établissements dans la délivrance de la préinscription et pour les services consulaires, seuls habilités à décider de l'attribution d'un visa.

La crédibilité du dispositif CEF est aujourd'hui reconnue : près de 100 % des universités françaises sont adhérentes à la convention CEF, l'instruction générale sur les visas intègre ce traitement en amont des dossiers académiques, la quasi-totalité des décisions consulaires d'attribution de visas suivent les avis SCAC portant sur l'appréciation académique du dossier. L'instruction des visas pour études est facilitée par la collaboration systématisée par un outil informatique entre les SCAC et les services consulaires.

L'évaluation des dossiers et l'instruction des visas sont facilitées par une collaboration transparente et systématisée entre les établissements, le SCAC et les services consulaires autour d'un outil informatique commun à tous les acteurs de la mobilité.

Diverses mesures législatives ou réglementaires ont été prises, en outre, pour faciliter le séjour en France des étudiants étrangers. Parmi les dispositions prévues par la loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration, il convient de souligner l'allongement du temps de travail autorisé des étudiants étrangers à 60 % de la durée du temps de travail annuel légal. Le décret du 27 avril 2009, mis en application à compter du 1er juin 2009, autorise la délivrance de visa de long séjour valant titre de séjour d'une durée comprise entre trois et douze mois, dispensant ainsi les titulaires d'un visa long séjour pour études de l'obligation de déposer une demande de carte de séjour auprès d'une préfecture lors de leur arrivée sur le territoire français. Seul un enregistrement auprès de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) est obligatoire dans les trois mois suivant l'arrivée en France.

Enfin la circulaire signée par les ministres de l'intérieur, du travail et de l'enseignement supérieur du 31 mai 2012, abrogeant la circulaire du 31 mai 2011 et la circulaire du 12 janvier 2012 relatives au changement de statut des étudiants diplômés étrangers souhaitant accéder au marché du travail, est censée permettre aux étudiants étrangers d'effectuer une première expérience professionnelle sur le territoire français.