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Projet de loi de finances pour 2013 : Protection de l'environnement et prévention des risques

22 novembre 2012 : Budget - Protection de l'environnement et prévention des risques ( avis - première lecture )

II. EXAMEN DU RAPPORT

Au cours de sa séance du mardi 20 novembre 2012, la commission a examiné le rapport pour avis sur les crédits « protection de l'environnement et prévention des risques» de la mission « Écologie, développement et aménagement durables » du projet de loi de finances pour 2013.

M. Philippe Esnol, rapporteur pour avis. - Je vous remercie de la confiance que vous m'avez témoignée en m'attribuant la responsabilité de l'avis portant sur les crédits pour 2013 de la protection de l'environnement et de la prévention des risques, au sein de la mission « Écologie ». Je vous présente donc les conclusions auxquelles je suis parvenu.

Première observation : ce budget se situe dans le contexte général de forte dégradation des finances publiques. Il est donc marqué par un effort partagé de maîtrise des dépenses, engagé par le gouvernement afin de contribuer à redresser nos comptes, tout en veillant à préserver notre capacité d'action sur les grandes politiques et les grands services publics utiles aux Françaises et aux Français. Comme l'a rappelé la ministre Delphine Batho lors de son audition devant notre commission la semaine dernière, un effort budgétaire avait déjà été entamé, non sans maladresses, sous la précédente majorité. Il se trouve aujourd'hui mieux équilibré et davantage ciblé, afin de hiérarchiser les actions et de préserver les interventions les plus importantes. Ainsi, ce budget 2013 préserve l'essentiel des capacités d'intervention en matière de protection de l'environnement, notamment dans le domaine de la prévention des risques naturels et technologiques : je m'en félicite car il s'agit bien là de sujets tout à fait cruciaux.

Deuxième observation : ce budget 2013 s'inscrit également dans le contexte spécifique de la conférence environnementale. Vous le savez, des engagements importants y ont été pris, notamment en matière de protection de la biodiversité, avec l'annonce de la création d'une agence nationale de la biodiversité et la présentation d'un projet de loi-cadre au cours du premier semestre 2013. Cette nouvelle politique ne reçoit pas encore de véritable traduction budgétaire, mais la ministre a clairement annoncé que nous aurons l'occasion d'y travailler concrètement dans le courant de l'année à venir - et nous ne pouvons, je le crois, que nous en réjouir.

L'avis porte sur les crédits de trois programmes : le programme 181 sur la prévention des risques ; le programme 113 sur les paysages, l'eau et la biodiversité ; enfin le programme 159 sur l'information géographique et cartographique. Deux articles sont également rattachés à la mission écologie. Je vous présenterai ces différents éléments successivement.

Commençons par les grands équilibres de chaque programme.

Le programme 181 sur la prévention des risques dispose, dans le budget 2013, de 370,1 millions d'euros en AE et 284,9 millions d'euros en CP. Les crédits de paiement diminuent de 6,8 % en 2013, après avoir augmenté de 9,9 % en 2012. De la même manière, les AE connaissent une baisse de 9,9 % après avoir augmenté de 11,8 %. L'effort entrepris l'an dernier après la catastrophe de Fukushima est donc stabilisé pour 2013 - et c'est une bonne chose, j'y reviendrai.

3 199 emplois concourent à la mise en oeuvre des actions du programme, soit une baisse de 8 ETP par rapport à l'année dernière, baisse très raisonnable compte tenu de l'objectif de maîtrise des dépenses.

La priorité est placée sur la prévention des risques technologiques et des pollutions, puisque cette action représente 62 % des AE et 50 % des CP. Les crédits concernent essentiellement les plans de prévention des risques technologiques (PPRT) qui ont pour objectif de résoudre les situations difficiles héritées du passé en matière d'urbanisme autour des sites à hauts risques et de maîtriser l'urbanisation future. Les retours d'expérience ont mis en évidence des difficultés liées au financement des mesures foncières et des travaux prescrits dans le cadre de ces plans. Un effort financier renforcé constituera par conséquent une réponse utile.

Le programme 181 est par ailleurs le programme de rattachement des crédits de l'ADEME. J'ai pu auditionner son délégué général adjoint qui m'a indiqué que la baisse des crédits alloués à l'ADEME dans le cadre du programme 181 traduisait la volonté de passer à un financement quasi-exclusif par la ressource fiscale au terme du triennal, c'est-à-dire 2015. L'ADEME touchera pour l'année 2013, outre 57 millions d'euros de crédits budgétaires dont 29 millions inscrits à ce programme, un total de 498 millions d'euros de ressources provenant de la TGAP. L'action de l'ADEME, qui est un appui utile et précieux à l'action du gouvernement aussi bien que de nombreuses collectivités territoriales, s'en trouvera donc confortée.

Une attention toute particulière devra être portée au cours des prochains mois à la mise en place des nouvelles filières de recyclage, par exemple la filière meubles, mais aussi la filière DASRI pour les déchets de soins : il s'agit là d'une véritable préoccupation de santé publique pour les élus locaux.

Le deuxième axe d'action, au sein du programme 181, concerne la sûreté nucléaire, avec le budget de l'Autorité de Sûreté nucléaire. Ce dernier est stable entre la loi de finances initiale 2012 et le projet de loi de finances pour 2013. J'ai procédé à une audition du directeur général de l'ASN, Jean-Christophe Niel qui m'a indiqué que la hausse conséquente du budget de l'ASN constatée entre 2011 et 2012 avait eu pour but de faire face aux exigences de sécurité, renforcées à la suite de la catastrophe de Fukushima. Une attention particulière devra être portée sur ce budget à l'avenir car il convient, comme c'est le cas cette année, de stabiliser ces crédits dans le temps. Les conséquences de Fukushima impliquent en effet un effort budgétaire maintenu à moyen et long termes. Il ne s'agit pas là d'un accident qui serait clos ; mais bien d'une catastrophe, dont les conséquences devront être mesurées sur le long terme. En ce sens, les interventions d'expertise scientifique sur le site de la centrale de Fukushima Daiichi et alentour, conduites par l'ASN mais aussi par l'IRSN, sont des éléments importants de solidarité avec le peuple japonais, si cruellement frappé par la catastrophe du 11 mars 2011. En France, cette catastrophe a contribué à approfondir la réflexion sur les exigences de sécurité et de transparence dans l'industrie nucléaire, de manière encore plus drastique que les normes qui prévalaient déjà : il s'agit, là encore, non pas d'un chapitre clos mais d'une démarche à poursuivre.

Le dernier axe d'action dans le cadre du programme 181 est la prévention des risques naturels. C'est un axe d'intervention important, compte tenu de la fréquence et de la gravité des événements naturels ces dernières années : je pense par exemple à la tempête Xynthia, mais aussi aux récentes inondations dans le Var, pour lesquelles le Sénat a d'ailleurs conduit une mission commune d'information dont les conclusions ont été débattues hier dans l'hémicycle. 42 millions d'euros sont consacrés à la prévention des risques naturels.

Toujours en matière de prévention des risques, deux articles ont été rattachés à la mission écologie, développement et aménagement durables, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013.

L'article 64 vise à étendre le périmètre d'intervention du fonds de prévention des risques naturels majeurs, dit « Fonds Barnier ». Pour maintenir la dynamique d'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles localement, tout en renforçant leur qualité, la part financée par le fonds est majorée de 15 %. Cette part couvrira désormais 90 % de la dépense. D'après l'évaluation préalable jointe à l'article 64, l'ensemble des mesures d'extension du périmètre du fonds se traduirait par un surcroît de dépenses, à sa charge, de 15 millions d'euros en 2013, puis de 40 millions d'euros à partir de 2014.

Je vous propose de donner un avis favorable à cet article, qui soulagera les collectivités et leur permettra de financer plus facilement les investissements nécessaires à l'application de leurs plans de prévention des risques naturels.

L'article 64 bis, introduit à l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, vise à traduire dans la loi un accord volontaire entre les représentants des industriels et l'association des maires de France : cet accord prévoit une participation respective de 25 % de chaque partie dans la prise en charge des coûts liés aux travaux imposés aux riverains résidant dans des zones couvertes par un plan de prévention des risques technologiques.

Ces dispositions permettront d'alléger la charge pesant sur des ménages souvent modestes, qui ne sont pas responsables du risque industriel les contraignant à réaliser des travaux. Il s'agit donc d'une mesure de justice fiscale et sociale, pleinement acceptée par les contributeurs concernés, qui ont eux-mêmes sollicité la traduction législative de leur accord, afin d'en garantir la pleine application. Je vous propose donc de donner un avis favorable à cet article 64 bis.

Le programme 113 est consacré à la protection des paysages, la politique de l'eau, et la biodiversité.

Les crédits passent de 293 à 280 millions d'euros en AE et de 279,9 à 279,1 millions d'euros en CP. Le budget est donc presque stable. Par ailleurs, les crédits alloués seront constants jusqu'en 2015 aux termes de la nouvelle loi de programmation.

L'accent est mis pour l'exercice 2013 sur le développement des parcs naturels marins et sur le réseau Natura 2000. Toutefois, les grandes réformes interviendront pour l'essentiel, dans le courant de l'année 2013, avec le vote d'une loi-cadre sur la biodiversité et la création d'une agence nationale de la biodiversité.

Le programme 159 comprend les crédits alloués à l'Institut géographique national (IGN). Ce programme est doté, de 96 millions d'euros en AE et en CP et de 1 707 emplois sous plafond. Ces chiffres traduisent une stabilité des moyens alloués à ce programme entre 2012 et 2013.

Au cours de l'exercice 2012, l'inventaire forestier national avait été intégré par le gouvernement précédent à l'IGN. Pour 2013, l'accent est mis sur le développement et l'entretien des référentiels géographiques, notamment à travers le Géoportail. Le but est d'accroître l'accessibilité et la qualité des informations géographiques disponibles.

Je terminerai en rappelant que la mission écologie, développement et aménagement durables, a dans le passé été fortement affectée par la RGPP. Des crédits et des emplois avaient alors été supprimés, sans toujours le discernement nécessaire à de telles décisions.

Je me félicite donc que, aujourd'hui, dans le cadre des trois programmes que je vous ai présentés, les capacités d'intervention du ministère et de ses opérateurs aient été, pour l'essentiel, largement préservées. C'était nécessaire et il faut le souligner.

Au vu de tous ces éléments, je vous propose donc d'émettre un avis favorable à l'adoption de ces crédits.

M. Charles Revet. - J'aimerais avoir quelques précisions sur le fonds Barnier, qui a été évoqué. Il fut une époque où ce fonds était très peu utilisé. Je ne suis pas persuadé qu'il n'y ait pas eu à un moment donné, et quel que soit le gouvernement, un transfert de ses crédits sur d'autres secteurs. Où en est-on aujourd'hui ? Quel est le montant dont on dispose via ce fonds ? Quand vous parlez d'élargissement de ses possibilités d'intervention, de quoi s'agit-il ?

Je voudrais, d'une manière un peu plus particulière, évoquer une situation à laquelle on est assez souvent confronté dans le pays de Caux. Il y a eu dans les années 1990 des effondrements à répétition, j'en ai été personnellement victime. Ces effondrements ont parfois causé des décès.

Nous avions réussi à cette époque à obtenir l'intervention des assurances. Dès lors qu'une maison était fissurée du fait d'un effondrement souterrain, l'assurance intervenait. Je ne dis pas qu'il n'y avait pas de problèmes, mais en tout cas les familles pouvaient s'y retrouver financièrement. Il arrive cependant dans notre secteur qu'il y ait des effondrements de tonnelle, c'est-à-dire sur 60 mètres de profondeur. Ces effondrements se situent quelquefois à un mètre des maisons, sans pour autant les toucher. J'ai à l'esprit un cas précis dans lequel le maire a pris un arrêté de péril. Cela signifie que la personne ne peut ni habiter, ni louer, ni vendre sa maison, mais l'assurance refuse l'indemnisation parce que la maison n'est pas fissurée, et considère donc qu'il n'y a pas de risque. Il y aurait probablement des améliorations à apporter sur ces points.

Nous avons aussi sur la vallée de Seine des falaises, qui quelquefois s'écroulent par pans sur des maisons. Dans ces cas-là, s'il y a un risque majeur, le fonds peut intervenir.

M. Michel Teston. - Nous avons tous constaté, dans nos territoires respectifs, qu'il y a parfois des maisons qui ont été construites sur des terrains argileux. Quand il fait extrêmement sec, ces maisons ont tendance à se fissurer, ce qui pose de gros problèmes. Je crois qu'il y a eu par le passé un certain nombre de crédits attribués, mais en nombre limité, à des personnes ayant subi ces dommages. Je pense que cette question n'est pas forcément traitée dans le programme 181, mais que c'est là un problème sur lequel nous aurions probablement intérêt à alerter plus largement les pouvoirs publics.

M. Raymond Vall, président. - On connaît bien ces sujets dans le Sud-ouest.

M. Philippe Esnol, rapporteur pour avis. - Je suis tout à fait d'accord avec ce que vient de dire Michel Teston. Pour essayer de répondre à la question posée par Charles Revet, je rappellerai que le fonds Barnier est financé par un prélèvement sur la prime « catastrophes naturelles » des contrats d'assurance habitation et automobile, à hauteur de 12 %. Le fonds a été créé en 1995 par la loi relative au renforcement de la protection de l'environnement. Je vais vous donner quelques chiffres : en 2008, le fonds disposait de 68 millions d'euros de recettes pour 63,9 millions de dépenses. En 2009, 130 millions d'euros de recettes et 79,3 millions de dépenses. En 2010, en revanche, les recettes s'élevaient à 203 millions pour 230 millions de dépenses : c'est la conséquence directe de la tempête Xynthia. En 2011, le fonds avait 304 millions d'euros de recettes et 225 millions de dépenses. On reste à un niveau de recettes relativement élevé pour 2012 avec 253 millions d'euros et 210,5 millions prévus pour 2013, et des estimations de dépenses à hauteur de 217 et 184 millions d'euros respectivement. Le fonds disposait d'un solde positif fin 2011 à hauteur de près de 104,8 millions d'euros. Ce qui est proposé dans le projet de loi de finances, c'est de majorer de 15 % la part financée par le fonds dans le cadre des plans de prévention des risques naturels, ce qui porte sa participation à 90 %. C'est donc considérable et je pense que vous n'allez pas pouvoir faire autrement que de voter une telle augmentation...

Cet article 64 a un réel intérêt. Nous connaissons tous localement ces questions de risques naturels. J'ai chez moi des carrières et des champignonnières qui sont un gruyère dans le sous-sol, et nous avons un plan de prévention.

A l'issue de ce débat, la commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits des programmes 113 « paysages, eau et biodiversité », 159 « information géographique et cartographique » et 181 « prévention des risques » de la mission « Écologie, développement et aménagement durables ».

La commission émet un avis favorable à l'adoption des articles 64 et 64 bis rattachés.