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Projet de loi relatif à la création de la Banque publique d'investissement

5 décembre 2012 : Banque publique d'investissement ( avis - première lecture )

Avis n° 186 (2012-2013) de M. André VAIRETTO, fait au nom de la commission du développement durable, déposé le 5 décembre 2012

Disponible au format PDF (267 Koctets)


N° 186

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 5 décembre 2012

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, relatif à la création de la Banque publique d'investissement,

Par M. André VAIRETTO,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Raymond Vall, président ; MM. Gérard Cornu, Ronan Dantec, Mme Évelyne Didier, MM. Philippe Esnol, Alain Houpert, Hervé Maurey, Rémy Pointereau, Mmes Laurence Rossignol, Esther Sittler, M. Michel Teston, vice-présidents ; MM. Pierre Camani, Jacques Cornano, Louis Nègre, secrétaires ; MM. Joël Billard, Jean Bizet, Vincent Capo-Canellas, Yves Chastan, Philippe Darniche, Marcel Deneux, Michel Doublet, Jean-Luc Fichet, Jean-Jacques Filleul, Alain Fouché, Francis Grignon, Mme Odette Herviaux, MM. Benoît Huré, Daniel Laurent, Alain Le Vern, Jean-François Mayet, Stéphane Mazars, Robert Navarro, Charles Revet, Roland Ries, Yves Rome, Henri Tandonnet, André Vairetto, Paul Vergès, René Vestri.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

298, 397, 399, 433 et T.A. 52

Sénat :

176, 185, 187 et 188 (2012-2013)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi met en oeuvre le premier des soixante engagements du Président de la République lors de la campagne présidentielle : créer une banque publique d'investissement, la BPI, afin de pallier les carences des banques privées dans le financement des projets portés par les petites et moyennes entreprises.

En lien étroit avec les acteurs régionaux, au plus proche du terrain et des entreprises, la BPI devra être un outil performant, entièrement consacré au service du redressement industriel et de la reconquête de la compétitivité économique.

Le présent projet de loi poursuit trois objectifs : créer juridiquement la Banque publique d'investissement ; préciser ses missions ; organiser sa gouvernance, tant au niveau national que régional.

L'Assemblée nationale l'a complété de façon utile, en rendant notamment prioritaire sa mission en faveur du financement de la transition écologique et en renforçant le contrôle du Parlement à son égard.

Votre commission souhaite que la BPI soit la banque du renouveau de la croissance française, clairement tournée vers l'accompagnement des secteurs à fort potentiel de l'économie verte. Elle veillera à ce que cette nouvelle structure puisse être mise en place et en ordre de fonctionnement le plus rapidement possible, dès les premiers mois de 2013, et que sa gestion soit conduite dans un réel souci d'exemplarité.

I. LE RÔLE DE LA BANQUE PUBLIQUE D'INVESTISSEMENT DANS LE FINANCEMENT DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE

A. L'ENGAGEMENT DU GOUVERNEMENT POUR LA RECONQUÊTE DE LA COMPÉTITIVITÉ FRANÇAISE

La création de la banque publique d'investissement (BPI) était le premier des soixante engagements du Président de la République lors de la campagne pour l'élection présidentielle. L'objectif annoncé était de pallier les carences des banques privées dans le financement des projets innovants portés par les petites et moyennes entreprises.

Soixante engagements pour la France

Engagement n° 1 : « Je veux relancer la production, l'emploi et la croissance. Je créerai une Banque publique d'investissement. AÌ travers ses fonds régionaux, je favoriserai le développement des PME, le soutien aux filières d'avenir et la conversion écologique et énergétique de l'industrie. Je permettrai aux régions, pivots de l'animation économique, de prendre des participations dans les entreprises stratégiques pour le développement local et la compétitivité de la France. Une partie des financements sera orientée vers l'économie sociale et solidaire. »

1. Une action volontariste

La BPI doit contribuer à la reconquête industrielle et à la reconstitution d'un tissu productif dans les territoires, le tout dans le cadre de la politique de développement définie par l'État en concertation avec les régions. L'objectif final est à la fois la création d'emplois et la mise en oeuvre de la transition écologique du modèle économique français. Cette transition passe notamment par la réorientation du système de financement des entreprises vers le soutien aux producteurs innovants.

Les missions de la BPI ont été rappelées lors de la conférence environnementale, tenue à Paris les 13 et 14 septembre derniers. Le Président de la République a indiqué à cette occasion que la BPI allait « concentrer une bonne part de ses interventions sur la conversion écologique de notre système productif, qu'il s'agisse de l'isolation thermique, des énergies renouvelables ou des écotechnologies ».

Il a également rappelé que « la transition énergétique et écologique ne doit pas être regardée comme une contrainte, une contrainte de plus qui s'abattrait sur notre pays, comme si nous devions aÌ chaque fois demander effort et sacrifice, non, la transition énergétique et écologique, rendue nécessaire par la raretéì des ressources naturelles et par la lutte contre le réchauffement climatique, est un axe prioritaire de développement de demain ».

C'est cet engagement à réaliser la transition écologique qui trouve aujourd'hui sa traduction législative dans le texte, transmis de l'Assemblée nationale, créant la banque publique d'investissement.

2. Une priorité au soutien de la compétitivité

Le dispositif est placé au coeur de la relance de la compétitivité française. Il s'agit d'apporter un soutien aux entreprises - TPE, très petites entreprises, comme PME et ETI, établissements de taille intermédiaire - et de créer un levier pour les financements privés.

Le rapport Gallois1(*) identifie, entre autres causes structurelles du décrochage industriel de la France, les difficultés des entreprises pour accéder au crédit. Le rapport souligne notamment l'évolution préoccupante du financement en fonds propres. La collecte de capital-investissement régresse, ce qui freine la croissance des PME et en particulier des PME innovantes.

Il s'agit donc d'abord de remédier aux faiblesses du financement de notre tissu productif. Celles-ci se traduisent par des difficultés d'accès des entreprises au crédit bancaire, à des fonds propres, au financement à l'export, par le recul du capital-investissement, par l'empilement des outils de financement et des interlocuteurs, ainsi que par l'éparpillement des dispositifs existants.

A la suite de la crise économique et financière qui a frappeì l'économie mondiale en 2008 et qui persiste depuis sur le continent européen, la nécessité d'amplifier le soutien aÌ l'accès au financement des entreprises est globalement reconnue.

Mais il s'agit aussi de créer un mécanisme destiné à s'intégrer dans une vraie politique industrielle, définie par l'État et portée par les territoires, afin d'encourager les créations d'emplois, de favoriser la croissance et de lancer la transition écologique.

B. ENGAGER LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE

Amorcer la transition écologique signifie changer de paradigme économique et social.

1. Plusieurs axes d'investissement

Les investissements nécessaires pour accomplir la transition écologique devront prendre plusieurs directions :

- le premier axe d'investissement vise à réduire la consommation de ressources : l'objectif est ici de développer l'efficacité énergétique, le recyclage, l'éco-conception, la limitation des déchets à la source. Le secteur du bâtiment est particulièrement concerné, avec la construction de bâtiments peu consommateurs d'énergie, et la rénovation du parc ancien, à commencer par le parc de logements sociaux ;

- le deuxième axe consiste à substituer des technologies propres aux technologies conventionnelles, en remplaçant les énergies fossiles par des énergies décarbonées. Les secteurs visés sont notamment la production d'énergie, mais aussi les transports ;

- enfin, troisième axe : la préservation et la restauration des écosystèmes, par exemple par la dépollution des sites industriels, ou la création d'espaces naturels protégés.

La transition écologique ne porte ainsi pas uniquement sur les filières vertes traditionnelles que sont les écotechnologies ou les énergies renouvelables. L'objectif est bel et bien de toucher chaque pan de l'économie française, et de provoquer un verdissement des activités traditionnelles pour plus de sobriété.

Par exemple, dans le domaine de l'énergie, il s'agira de poursuivre le développement des énergies renouvelables, mais aussi de poursuivre l'adaptation du réseau et la conversion du système de production. Dans le domaine du bâtiment, il s'agira de développer l'éco-construction, mais aussi d'améliorer l'isolation du parc existant et l'efficacité énergétique.

2. Un enjeu économique majeur

L'enjeu est d'autant plus important que l'économie verte est particulièrement dynamique. 263 milliards de dollars ont été investis dans les énergies renouvelables à l'échelle mondiale en 2011, somme en croissance de 6,5%, soit 4 points de plus que la croissance mondiale. Toujours en 2011, les énergies vertes ont contribué à 2% du PIB français. Le potentiel de création d'emplois est réel, ne serait-ce que dans le secteur de la rénovation thermique des bâtiments.

Les plans de relance consécutifs à la crise de 2008 l'avaient bien intégré. À l'occasion du sommet du G20 réuni à Londres le 2 avril 2009, les chefs d'État et de gouvernement ont adopté des plans de relance massifs pour un total d'environ 2,8 milliards de dollars, dont 15 % consacrés à des investissements verts (430 milliards de dollars).

On peut classer les investissements verts qui avaient été programmés en trois grandes catégories :


· les dépenses consacrées aux économies d'énergie, qui représentent 67 % du montant total des volets verts des plans de relance et comprennent les dépenses engagées pour développer le transport ferroviaire, les smart grids - réseaux intelligents de gestion d'énergie -, le secteur du bâtiment, le développement des véhicules décarbonés ;


· la gestion de l'eau, le traitement des déchets, les techniques de dépollution, soit 19 % du montant total des plans de relance ;


· les dépenses réalisées pour développer des techniques de production d'énergie sobres en carbone : 14 % des investissements verts des plans de relance, dont 9 % pour le développement des énergies renouvelables et 5 % pour les technologies de capture et de stockage du CO2.

Le volet vert du plan de relance français fut relativement modeste - 20 % environ, soit 8 milliards d'euros. Mais il n'intégrait pas les dépenses du Grenelle de l'environnement, soit 440 milliards d'euros d'ici 2020.

Le programme d'investissement à réaliser en vue d'opérer la transition écologique est aujourd'hui estimé par les spécialistes à un montant de l'ordre de 2 à 3% du PIB par an pendant au moins 10 ans, soit pour la France un total de 600 milliards d'euros environ.

Le Programme des Nations Unies pour l'Environnement recommande, de son côté, d'investir 2% du PIB mondial dans les investissements de transition écologique. En Grande-Bretagne, les besoins de financement pour la transition écologique ont été évalués aÌ 650 milliards d'euros. De son côté, la Commission européenne a chiffré les investissements nécessaires pour atteindre le facteur 4 de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 80 % aÌ horizon 2050 par rapport aÌ leur niveau de 1990 aÌ 1,5 % du PIB par an.

Ces investissements et cette transition écologique ne doivent pas être perçus comme un coût mais compris comme une chance pour l'emploi et la croissance. Les sommes nécessaires apparaissent considérables, mais ce sont généralement des investissements territorialisés, donc peu délocalisables et riches en emplois de proximité.

Le véritable enjeu est donc celui du financement de la transition écologique. Une réflexion sur la fiscalité verte sera lancée à partir du printemps 2013. Comme cela a été rappelé dans le cadre de la table ronde « financement de la transition et fiscalité écologique » de la Conférence environnementale, l'objectif est de taxer les comportements polluants ou coûteux en termes de ressources, pour les orienter vers des comportements plus vertueux.

La fiscalité environnementale

La fiscalité environnementale doit permettre d'inciter ou de dissuader des comportements vertueux ou néfastes en termes de consommation de ressources, d'émissions de gaz à effet de serre et de pollutions. La mise en place d'une fiscalité environnementale reste encore largement inaboutie en France : notre pays était en 2010 à l'avant-dernière place des pays de l'Union européenne, juste devant l'Espagne, pour ce qui concerne la part de la fiscalité environnementale dans le PIB, soit 1,86 % pour une moyenne de l'UE à 27 s'élevant à 2,37 %. En Allemagne, où les entreprises sont souvent considérées comme plus compétitives qu'en France, ce taux se situe à 2,21 %. Par ailleurs, la fiscalité environnementale représente 4,16 % des prélèvements obligatoires en France, contre 6,19 % en moyenne en Europe.

L'objectif du Gouvernement est de rapprocher la France de la moyenne de l'Union européenne dans ce domaine. La fiscalité environnementale ne doit pas être considérée uniquement sous l'angle de son rendement pour les finances publiques. Par le signal-prix qu'elle véhicule, elle a en effet vocation à changer dans la durée les comportements, en contribuant à l'amélioration des conditions de vie présentes et futures. Il n'est pas de mesure fiscale environnementale efficace et pérenne qui ne prenne en compte les enjeux de compétitivité des entreprises et de pouvoir d'achat des ménages. L'introduction d'éléments de fiscalité écologique dans notre système de prélèvements obligatoires doit donc être vue comme une incitation positive de ces agents à adapter leurs comportements à la raréfaction des ressources ou aux perturbations des écosystèmes, phénomènes générateurs de coûts importants pour la société dans son ensemble.

Les dispositifs proposés ne doivent placer aucune catégorie d'acteurs dans la situation de subir une hausse de fiscalité sans avoir les moyens d'y faire face financièrement ou de modifier son comportement pour l'atténuer. Le changement de comportement auquel les agents sont incités - recours à des technologies plus propres, réorientation des investissements, recours à des modes alternatifs de déplacement, etc. - doit être favorisé par des actions d'accompagnement de la puissance publique - soutien à la R&D, structuration de marchés en devenir.

Aussi, lorsque la situation de concurrence internationale, pour les entreprises, ou de vulnérabilité, pour les ménages, le nécessite, les recettes dégagées par la fiscalité environnementale peuvent être redistribuées, par exemple sous forme d'un bonus écologique en faveur des comportements vertueux. Cette redistribution doit être préférée à des dérogations ou exonérations, sous peine de rendre le signal-prix inefficace et d'amoindrir notre compétitivité à terme. Ces compensations doivent en outre être réalisées sur une autre assiette. Le signal-prix, destiné à faire évoluer les comportements, doit être clair, lisible sur le moyen terme, compréhensible par tous, progressif, et accompagné du développement et de la mise à disposition des solutions techniques qui permettent aux acteurs de faire évoluer leurs pratiques.

De ce fait, des trajectoires pluriannuelles d'évolution des taxes doivent être privilégiées, assorties de mécanismes clairs d'ajustement en fonction de la trajectoire d'atteinte de l'objectif. L'institution de nouveaux prélèvements ne doit pas être un facteur de complexification de la norme fiscale et doit prendre place dans le cadre d'une stratégie globale de réforme des prélèvements obligatoires. D'autres instruments, parmi lesquels les financements innovants, peuvent enfin compléter la fiscalité environnementale pour mobiliser des capitaux privés vers les actions qui répondent aux enjeux de la transition écologique.

C. FINANCER LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE : LA BPI

1. Les instruments de financement existants

Des instruments de financement existent déjà. Le premier acteur est Oséo, né en 2005 du rapprochement de trois organismes : l'agence nationale de la valorisation de la recherche chargée des aides à l'innovation (l'ANVAR), la banque de développement des PME (la BDPME) et la société française de garantie des financements des PME (la SOFARIS).

La loi n° 2010-1249 du 22 octobre 2010 portant régulation bancaire et financière a fusionneì ces trois organismes dans la SA Oseìo, détenue aÌ 63 % par l'établissement public industriel et commercial Oseìo, EPIC qui porte la participation de l'État, à 27 % par la Caisse des dépôts et consignations et à 10 % par des banques et des sociétés d'assurance.

Oséo est aujourd'hui un acteur reconnu, qui dispose d'un capital de 2,5 milliards d'euros pour intervenir dans trois domaines : l'innovation, la garantie et le cofinancement.

Ce succès d'Oséo tient en grande partie au fait que son intervention se porte sur toute la durée du cycle de vie de l'entreprise. Les financements bancaires comme les interventions des organismes de fonds propres sont garanties. Dans le cadre du plan de relance et jusqu'aÌ 2010, Oseìo a en outre garanti de façon exceptionnelle des concours de trésorerie.

Le deuxième acteur important du secteur est le Fonds stratégique d'investissement (le FSI). Sa mission est d'apporter des fonds propres aux entreprises pour soutenir leur développement, accompagner leur transformation ou encore stabiliser leur actionnariat, en vue d'éviter d'éventuelles prises de contrôle par des capitaux extérieurs.

Le FSI est une société anonyme dont le capital est détenu à 51% par la Caisse des dépôts et consignations et à 49% par l'État. Il dispose de 20 milliards d'euros, dont 14 milliards en titres et 6 milliards en liquidités.

Le fonds oriente son action vers une quinzaine de filières contribuant à la compétitivité, à la croissance, et à l'emploi national. Cette approche par filières vise à faire émerger des « champions » nationaux et à détecter les possibilités de consolidation.

Enfin, dans le cadre des missions d'intérêt général de la Caisse des dépôts et consignations, CDC Entreprises exerce un rôle de capital-investissement dans les PME. Le portefeuille de CDC Entreprises dans le domaine des énergies et industries renouvelables représente 720 millions d'euros répartis dans des activités d'amorçage, de capital-risque, et de capital-développement et transmission.

Fédérer ces trois organismes et leurs actions, dans le contexte général actuel de crise économique et financière, apportera une vraie valeur ajoutée.

2. La banque publique d'investissement : structure et missions

La BPI aura pour mission de répondre aux risques d'assèchement de crédit et aux insuffisances de fonds propres qui handicapent le développement des entreprises, à commencer par les PME et les ETI.

Ainsi que l'indique l'étude d'impact du projet de loi, « la BPI a vocation aÌ poursuivre et aÌ amplifier le soutien public au financement des entreprises, pour faire face aux risques d'assèchement de certains compartiments du marcheì du crédit, ainsi qu'aux insuffisances de fonds propres qui freinent la croissance des entreprises, et plus généralement aÌ répondre aux défaillances de marcheì du financement des PME et ETI ».

Sans entrer dans une présentation exhaustive de la structuration financière de la BPI, examinée en détail par la commission des finances saisie au fond du présent projet de loi, il paraît nécessaire de préciser que cette entité rassemblera dans une structure unique les activités d'Oséo, du FSI et de CDC Entreprises. Elle disposera d'une capacité d'intervention conséquente, environ 42 milliards d'euros, soit 20 milliards en prêts, 12 milliards en garanties et 10 milliards en capacités d'investissements en fonds propres. Ces 42 milliards devraient permettre de générer, par effet de levier, plus de 100 milliards de financements.

La BPI, avec de meilleurs outils d'accompagnement et de suivi des entreprises, permettra des délais réduits et un parcours de financement faciliteì. En outre, la régionalisation renforcée de la banque devrait accroître la cohérence de l'action menée et son efficacité.

3. Les apports de l'Assemblée nationale au projet de loi initial

Le projet de loi déposé à l'Assemblée nationale était très succinct quant aux objectifs assignés à la BPI. Il se contentait en fait de modifier à la marge l'ordonnance portant création d'Oséo2(*).

L'Assemblée nationale a jugé nécessaire de compléter les objectifs de la BPI et, en particulier, de rappeler, dès l'article premier, la vocation de la BPI à mettre en oeuvre la transition écologique.

Les missions de la BPI

L'article premier du projet de loi détaille les missions confiées à la BPI. La banque est placée au service du financement et du développement des entreprises, en vue de soutenir les politiques publiques engagées par l'État, tant au niveau national que local. La BPI inscrit son action dans l'objectif de croissance durable, d'emploi et de compétitivité.

Plusieurs missions sont définies :

- la BPI favorise l'innovation, le développement, l'internationalisation, la mutation et la transmission des entreprises, en contribuant à leur financement en prêts et en fonds propres ;

- elle oriente en priorité son action vers les très petites entreprises, les petites et moyennes entreprises et les entreprises de taille intermédiaire, en particulier celles du secteur industriel ;

- elle intervient notamment en soutien des secteurs d'avenir et investit de manière avisée pour financer des projets de long terme ;

- elle apporte son soutien à la politique industrielle de l'État, notamment pour soutenir les stratégies nationales de développement de filières ;

- elle a vocation à mettre en oeuvre la transition écologique ;

- elle apporte son soutien à la stratégie nationale de développement des secteurs de la conversion numérique, de l'économie sociale et solidaire et de développement des entreprises dans les zones urbaines défavorisées ;

- elle favorise une mobilisation de l'ensemble du système bancaire sur les projets qu'elle soutient ;

- elle développe une offre de service et d'accompagnement des entreprises dans leurs projets de développement ;

- elle peut stabiliser l'actionnariat de grandes entreprises porteuses de croissance et de compétitivité pour l'économie française.

Cette ambition est par ailleurs déclinée dans les missions des différentes instances de gouvernance de la banque. Plusieurs amendements, portés notamment par la commission du développement durable de l'Assemblée nationale, ont permis d'inclure, dans les comités d'orientation national et régionaux de la banque, des personnalités qualifiées en matière de développement durable.

Ainsi, le comité national d'orientation devra comprendre un député et un sénateur, le président de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations et un représentant de l'État en tant qu'actionnaire de la BPI, trois représentants des régions, cinq représentants des organisations syndicales de salariés représentatives et trois représentants des organisations professionnelles d'employeurs et de travailleurs indépendants au niveau national, enfin, huit personnalités choisies en raison de leur compétence dans les domaines du financement, de l'innovation, de l'internationalisation des entreprises, de l'énergie, des activités industrielles ou des activités de services, de l'économie sociale et solidaire, de l'environnement et de l'aménagement du territoire ou de la politique de la ville.

Les comités régionaux d'orientation comprendront un représentant de l'État, deux représentants de la région ou, en Corse, de deux représentants de la collectivité territoriale, cinq représentants des organisations syndicales de salariés, trois représentants des organisations professionnelles d'employeurs et de travailleurs indépendants, deux représentants du conseil économique, social et environnemental régional, un représentant de la chambre de commerce et d'industrie de région, un représentant de la chambre des métiers et de l'artisanat de région, un représentant de la délégation régionale de l'ADEME, un représentant de la direction régionale de la Caisse des dépôts et consignations et de huit personnalités qualifiées choisies en raison de leur compétence dans les domaines du financement, de l'innovation, et également de l'environnement.

Ces apports devraient garantir que l'objectif de la transition écologique ne soit pas marginalisé dans les options de financement retenues par l'établissement.

II. LE RÔLE DES RÉGIONS EN MATIÈRE DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE

Les régions, compétentes en matière de développement économique, ont mis en place depuis plusieurs années un ensemble de dispositifs à destination des PME, souvent en partenariat avec les établissements bancaires et financiers qui doivent être regroupés pour constituer la BPI.

Le présent projet de loi tient compte de cette réalité, en réservant une place particulière aux représentants des régions au sein des organes de direction de la BPI, tant au niveau central du conseil d'administration et du comité national d'orientation, qu'au niveau déconcentré des comités régionaux d'orientation.

A. LES ACTIONS DES RÉGIONS EN FAVEUR DES ENTREPRISES

La loi n° 2004-809 relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 a reconnu aux régions une compétence dans le domaine du développement économique, notamment en matière de planification, de programmation des équipements et d'aménagement du territoire. Cette compétence inclut la gestion des aides directes ou indirectes aux entreprises pour les inciter à s'implanter sur le territoire régional, les départements et les communes pouvant participer à leur financement dans le cadre de conventions passées avec la région.

L'article L. 4211-1 du code général des collectivités territoriales dispose que la région a pour mission de contribuer à son développement économique, social et culturel par :

- la souscription de parts dans un fonds commun de placement à risques à vocation régionale ou interrégionale ou la participation, par le versement de dotations, à la constitution d'un fonds d'investissement auprès d'une société de capital-investissement à vocation régionale ou interrégionale ayant pour objet d'apporter des fonds propres à des entreprises. Le montant total des dotations ou des souscriptions versées par une ou plusieurs régions ne peut excéder 50 % du montant total du fonds ;

- la participation, par le versement de dotations, à la constitution d'un fonds de garantie auprès d'un établissement de crédit ayant pour objet exclusif de garantir des concours financiers accordés à des entreprises ;

- le financement ou l'aide à la mise en oeuvre de fonds d'investissement de proximité par convention avec la société de gestion du fonds qui détermine les objectifs économiques du fonds, lesquels figurent dans le règlement du fonds. Dans le cadre de cette convention, des départements, des communes ou leurs groupements peuvent participer financièrement à la mise en oeuvre du fonds. Les collectivités territoriales ne peuvent pas détenir des parts ou actions d'une société de gestion d'un fonds d'investissement de proximité.

Sur ces bases juridiques, les régions ont développé, en collaboration avec les opérateurs nationaux, des outils couvrant l'ensemble des besoins de financement des TPE et PME. Ainsi, plus de 800 dispositifs régionaux de financement existent actuellement, dont un tiers d'apports en fonds propres ou en garanties. Certains dispositifs sont gérés en propre par les régions. D'autres ont été créés à leur initiative, mais confiés en gestion à des opérateurs publics. Les informations fournies par l'Association des régions de France permettent d'en présenter un échantillon représentatif.

1. Guichets uniques pour les PME

La région Bourgogne a développé une plateforme collaborative « J'entreprends en Bourgogne », qui fédère les offres de tous les acteurs (Pôle emploi, CCI, agences de développement, Oséo, services déconcentrés de l'Etat, etc.) et mutualise leurs initiatives. Plus de 90 partenaires économiques de la région ont adhéré à la démarche, au bénéfice de plus de 15 000 entreprises.

En Rhône-Alpes, la place financière s'est structurée autour d'un pôle d'orientation financière (HubFi) qui rassemble l'offre publique et privée (banques, fonds d'investissement, financements publics). Par ailleurs, la région est à l'origine de Créafil, qui regroupe l'offre d'accompagnement pour les entreprises.

La région Auvergne a mis en place deux numéros verts spécialisés fédérant tous les partenaires (Etat, collectivités, chambres consulaires, agences spécialisées) sur deux thèmes prioritaires de la performance des entreprises : l'innovation et le numérique. Par ailleurs, le système de la résidence d'entrepreneur, calqué sur celui de la résidence d'artiste, est un outil souple qui permet de financer et accompagner un porteur de projet pendant toute la phase de création de son entreprise.

En Franche-Comté, la région et les quatre conseils généraux ont signé une convention sur trois ans afin de mettre en place un portail régional des aides, qui permet de mutualiser les ressources, d'unifier les procédures pour les aides au conseil, au développement à l'international, au développement industriel et l'accès au FEDER-FEADER.

2. Développement des PME et financement

En Alsace, le fonds régional de capital-investissement Alsace Croissance, constitué en avril 2011 et opérationnel depuis juin 2012, est destiné à prendre des participations au capital des sociétés alsaciennes en développement ou en phase de transmission. Il est doté de 50 millions d'euros apportés par le groupe Crédit Mutuel CIC, le FSI via CDC Entreprises, et la région. Ce fonds vient de réaliser ses deux premiers investissements, pour un montant total de 4 millions d'euros.

La région Aquitaine mène une politique de soutien à l'émergence et à la croissance de nouvelles ETI. S'appuyant sur le Club aquitain des ETI, constitué de 30 chefs d'entreprises, 80 entreprises de la région vont bénéficier, dans le cadre de « contrats de croissance », d'appuis au management, au renforcement de fonds propres, à la recherche-développement, au déploiement à l'international et à l'organisation industrielle. Lancé en décembre 2010 par la région et le FEDER, Aqui-Invest est le premier fonds de coinvestissement en capital risque régional français. Il a investi 1,5 million d'euros dans huit entreprises innovantes en phase d'amorçage et de développement.

La région Midi-Pyrénées a lancé le plan « croissance PME » qui accompagne de façon personnalisée les PME à fort potentiel de croissance dans les franchissements de seuils successifs, pour en faire des entreprises en capacité d'innover et de conquérir les marchés, dans la perspective de devenir des ETI. La région a signé le 19 novembre 2012 une convention de partenariat avec la CDC avec pour priorité la création d'un outil régional d'investissement dans les énergies renouvelables, Midi-Pyrénées Energies Investissement, doté d'un capital de 6 millions d'euros ; l'augmentation de capital de 4 millions d'euros de Midi-Pyrénées Croissance, fonds de capital investissement détenu par la région, l'IRDI et la CDC ; la création d'un fonds de prêts d'honneur innovation, doté de 2,6 millions d'euros.

Toutes les régions collaborent avec la CDC et ont su développer des outils en faveur du développement des entreprises. Constatant un manque de financement pour les entreprises dans la phase risquée de l'amorçage de projets innovants, les régions Basse-Normandie, Bretagne, Haute-Normandie et Pays-de-la-Loire ont créé ensemble un fonds interrégional dédié à l'amorçage, doté de 30 millions d'euros. Des partenaires bancaires régionaux et des industriels privés sont également associés au projet.

Plusieurs régions ont réalisé des émissions obligataires pour financer des projets liés à la transition écologique ou au développement des entreprises : la région Île-de-France, à hauteur de 350 millions d'euros, pour le soutien à l'économie sociale et solidaire, le développement des énergies renouvelables, la réhabilitation thermique des lycées ; la région Pays-de-la-Loire, à hauteur de 150 millions d'euros auprès de particuliers et d'investisseurs socialement responsables, pour le financement des PME, de l'innovation et de l'emploi ; la région Auvergne, à hauteur de 20 millions d'euros, pour un fonds de financement des TPE et PME ;

La région Poitou-Charentes participe, avec tous les partenaires du financement du développement économique, à l'Agence régionale aux PME, qui permet de coordonner et d'amplifier le soutien aux entreprises qui ont des besoins de capitalisation pour assurer leur développement et leur mutation industrielle.

3. Développement à l'international

L'Espace international mis en place par la région Nord-Pas-de-Calais rassemble les acteurs intervenant sur cette politique : région, CCI International, Ubifrance, Chambre des métiers et de l'artisanat régionale, Direccte. Le lieu rassemble aussi des partenaires intervenant dans la recherche d'investisseurs étrangers.

En région Centre, la structure Centrexport constitue un guichet unique à l'exportation, permettant aux TPE et PME de construire leur stratégie d'exportation sur mesure et de bénéficier d'une présence mutualisée sur les salons internationaux.

L'Agence régionale de développement d'Île-de-France a ouvert des bureaux à l'international à Shanghaï, San Francisco, Tel-Aviv, Boston. Ces bureaux constituent des interlocuteurs privilégiés pour les entreprises, les pôles de compétitivité, les universités et laboratoires de recherche.

La région Midi-Pyrénées a mis en place une structure de l'ensemble des acteurs publics et consulaires de l'export, « International Midi-Pyrénées », qui développe une plateforme internet de mutualisation d'informations stratégiques sur l'exportation et qui met à disposition un relais opérationnel pour les PME à l'export vers des pays cibles (Chine, Japon, Etats-Unis et Canada).

Un guichet unique pour le soutien à l'export a été mis en place en région Lorraine, avec de nombreuses actions engagées en faveur des entreprises : salons, accompagnement des primo-exportateurs, mobilisation de volontaires internationaux en entreprises, etc.

4. Innovation et valorisation de la recherche

En Basse-Normandie, afin de consolider la filière automobile, la région a investi 19 millions d'euros en lien avec les collectivités territoriales pour la création du Campus industriel « recherche et innovation appliquées aux matériaux ». Ce campus regroupe les pôles de recherche-développement et de formation.

En Rhône-Alpes, le soutien régional vise à renforcer les démarches de fertilisation croisée entre pôles de compétitivité et clusters. Ces coopérations sont une condition de l'émergence d'innovations à forte valeur ajoutée pouvant répondre aux enjeux sociétaux émergents.

En région Provence-Alpes-Côte-d'Azur, les pôles régionaux d'innovation et de développement économique solidaires (PRIDES) sont des réseaux regroupant des entreprises, des laboratoires de recherche, des centres de formation, des associations à vocation économique qui travaillent autour d'une même chaîne de valeur, une même filière ou un même marché. Basés sur une stratégie partagée et adossés à une structure de gouvernance propre, ces réseaux développent des projets collaboratifs et mettent en place des services innovants pour leurs membres.

La région Aquitaine a suscité la création de plusieurs clusters sur les filières industrielles d'avenir, associant start-up, PMI et laboratoires de recherche publique.

5. Accompagnement des mutations et modernisation de l'industrie

La région Haute-Normandie a lancé en janvier 2011 un appel à projets « énergies » doté d'un fonds de 150 millions d'euros sur une durée de trois ans, dont les objectifs sont d'engager les mutations économiques, d'encourager la recherche-innovation dans les domaines des énergies, de soutenir le développement des entreprises et de favoriser la création d'emplois grâce à des projets innovants.

La région Basse-Normandie accompagne la transition écologique de l'économie par le programme d'innovation « éco-via », qui s'appuie à la fois sur les entreprises et sur les territoires, et sur la recherche publique notamment en sciences humaines et sociales. L'objectif est d'accompagner l'innovation verte dans les entreprises et les filières industrielles pour orienter la réindustrialisation des territoires vers des secteurs émergents à fort potentiel (énergies marines renouvelables, écomatériaux, éco-conception).

En région Rhône-Alpes, un travail sur la sous-traitance industrielle vise à faire émerger et diffuser des projets socialement innovants pour la sous-traitance et les relations avec les donneurs d'ordre.

B. LA PLACE DES RÉGIONS DANS LA GOUVERNANCE DE LA BPI

L'implication des régions dans le soutien et le financement des entreprises est donc un phénomène général, même si les modalités et l'importance de l'effort consenti varient d'une région à l'autre. Le présent projet de loi en tire les conséquences, en réservant une place particulière aux régions dans la gouvernance de la BPI.

Son article premier dispose que la BPI agit « en appui des politiques publiques conduites par l'Etat et conduites par les régions ». Les articles suivants prévoient une représentation des régions au sein des organes dirigeants de la BPI.

1. Au niveau national

La composition du conseil d'administration de la BPI est définie à l'article 3 du présent projet de loi, qui prévoit que deux de ses quinze membres seront des représentants des régions, nommés par décret sur proposition d'une association représentative de l'ensemble des régions.

La composition complète du conseil d'administration de la BPI

Article 7 de l'ordonnance n° 2005-722 du 29 juin 2005,

tel que modifié par l'article 3 du présent projet de loi dans le texte transmis par l'Assemblée nationale

Le conseil d'administration de la société anonyme BPI-Groupe comprend quinze administrateurs :

1° Huit représentants des actionnaires, dont quatre représentants de l'Etat nommés par décret et quatre représentants désignés par l'assemblée générale des actionnaires conformément aux dispositions du code de commerce ;

2° Deux représentants des régions, nommés par décret sur proposition d'une association représentative de l'ensemble des régions ;

3° Deux personnalités qualifiées choisies en raison de leur compétence en matière économique et financière ainsi que de développement durable, nommées par décret ;

4° Une personnalité qualifiée choisie en raison de sa compétence en matière économique et financière, nommée par décret pour exercer les fonctions de directeur général de la société anonyme BPI-Groupe ;

5° Une femme et un homme comme représentants des salariés de la société et de ses filiales dans lesquelles elle détient, directement ou indirectement, la majorité du capital, élus dans les mêmes conditions que celles prévues au chapitre II du titre II de la loi n° 83-675 du 29 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, les modalités du scrutin permettant de respecter l'élection d'une femme et d'un homme étant précisées par les statuts.

La BPI est également dotée d'un comité national d'orientation chargé d'exprimer un avis sur ses orientations stratégiques, sa doctrine d'intervention et les modalités d'exercice de sa mission d'intérêt général.

L'article 4 du projet de loi initial prévoyait que ce comité national de vingt-et-un membres comporterait deux représentants des régions, désignés par une association représentative de l'ensemble des régions. L'Assemblée nationale a porté ce chiffre à trois (elle a également ajouté un représentant de l'Etat, portant le total des membres du comité à vingt-trois).

Il est par ailleurs prévu que le président du comité national d'orientation sera choisi parmi ces trois représentants des régions.

Leur présence au sein du comité national d'orientation sera l'occasion pour les régions d'expliquer et de promouvoir leurs politiques économiques auprès des parlementaires, des partenaires sociaux et des personnalités qualifiées qui le composent par ailleurs.

La composition complète du comité national d'orientation de la BPI

Article 7-1 de l'ordonnance n° 2005-722 du 29 juin 2005,

tel qu'il résulte de l'article 4 du présent projet de loi dans le texte transmis par l'Assemblée nationale

Un comité national d'orientation de la société anonyme BPI-Groupe est chargé d'exprimer un avis sur les orientations stratégiques, la doctrine d'intervention et les modalités d'exercice par la société et ses filiales de leurs missions d'intérêt et sur la mise en oeuvre de la transition écologique et énergétique.

Il est composé, dans le respect du principe de parité entre les hommes et les femmes, de vingt-trois membres :

a) Un député et un sénateur ;

b) Le président de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations et un représentant de l'Etat en tant qu'actionnaire de la société anonyme BPI-Groupe ;

c) Trois représentants des régions désignés par une association représentative de l'ensemble des régions ;

d) Cinq représentants des organisations syndicales de salariés les plus représentatives au plan national et interprofessionnel ;

e) Trois représentants des organisations professionnelles d'employeurs et de travailleurs indépendants représentatives au plan national ;

f) Huit personnalités choisies en raison de leur compétence dans les domaines du financement, de l'innovation, de l'internationalisation des entreprises, de l'énergie, des activités industrielles ou des activités de services, de l'économie sociale et solidaire, de l'environnement et de l'aménagement du territoire ou de la politique de la ville.

Son président est désigné par l'association mentionnée au c parmi les trois représentants qu'elle désigne.

2. Au niveau régional

L'article 4 prévoit également la mise en place, dans chaque région, d'un comité régional d'orientation « chargé de formuler un avis sur les modalités d'exercice par la BPI (...) de ses missions au niveau régional et sur la cohérence de ses orientations stratégiques avec la stratégie régionale de développement économique ».

Ce comité régional d'orientation de vingt-cinq membres comporte deux représentants de la région.

La composition complète des comités régionaux d'orientation de la BPI

Article 7-2 de l'ordonnance n° 2005-722 du 29 juin 2005,

tel qu'il résulte de l'article 4 du présent projet de loi dans le texte transmis par l'Assemblée nationale

Dans chaque région et dans la collectivité territoriale de Corse, un comité régional d'orientation est chargé de formuler un avis sur les modalités d'exercice par la société anonyme BPI-Groupe et ses filiales de ses missions au niveau régional et sur la cohérence de ses orientations stratégiques avec la stratégie régionale de développement économique. Il adresse ses avis aux organes régionaux de direction de la société anonyme BPI-Groupe.

Il est composé, dans le respect du principe de parité entre les hommes et les femmes :

- d'un représentant de l'Etat ;

- de deux représentants de la région ou, en Corse, de deux représentants de la collectivité territoriale ;

- de cinq représentants des organisations syndicales de salariés les plus représentatives au plan national et interprofessionnel ;

- de trois représentants des organisations professionnelles d'employeurs et de travailleurs indépendants représentatives au plan national ;

- de deux représentants du conseil économique, social et environnemental régional ;

- d'un représentant de la chambre de commerce et d'industrie de région ;

- d'un représentant de la chambre des métiers et de l'artisanat de région ;

- d'un représentant de la délégation régionale de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie ;

- d'un représentant de la direction régionale de la Caisse des dépôts et consignations ;

- de huit personnalités qualifiées choisies en raison de leur compétence dans les domaines de l'énergie, des activités industrielles ou des activités de services, de l'économie sociale et solidaire, de l'environnement, de l'aménagement du territoire ou de la politique de la ville et, dans les régions concernées, du développement économique transfrontalier, en veillant à la représentation des pôles de compétitivité.

Le projet de loi initial prévoyait qu'il soit présidé par le président du conseil régional (ou par le président du conseil exécutif, dans le cas de la collectivité territoriale de Corse), mais cette disposition a été supprimée par la commission des finances de l'Assemblée nationale, pour des raisons qui ne sont pas explicitées dans le rapport de M. Guillaume Bachelay3(*).

Votre commission pour avis a adopté un amendement qui rétablit cette présidence du président du conseil régional, de manière conforme aux souhaits exprimés par les régions et aux engagements pris par le Gouvernement à leur égard.

Votre rapporteur pour avis souligne, d'une part, que le comité régional d'orientation ne sera en aucun cas l'instance décisionnaire de la BPI pour l'attribution des prêts, garanties ou prises de participation, d'autre part, que la prééminence donnée au président de région en son sein sera surtout honorifique, les deux représentants de la région y demeurant largement minoritaires.

Au-delà de cette représentation dans les organes dirigeants prévue par la loi, les régions seront également associées à la mise en oeuvre des dispositifs de la BPI. Ainsi, l'étude d'impact annexée au présent projet de loi précise que les régions « créent conjointement avec la BPI des plateformes d'accueil des entreprises afin de les orienter dans leurs besoins en financement et en accompagnement (ces plateformes pourront être constituées d'un front-office commun, d'un site internet dédié...). Elles peuvent confier à la BPI la mise en oeuvre de dispositifs de financement qu'elles financent, comme des fonds de garanties ou d'innovation. Enfin, les régions et la BPI peuvent créer des structures communes d'intervention en fonds propres afin de mutualiser leurs moyens d'investissement ».

À propos de ces structures communes d'intervention, l'engagement n° 2 de la déclaration commune Etat-régions pour la croissance et l'emploi, rendue publique le 12 septembre 2012 à la suite d'une rencontre entre le Président de la République et les représentants de l'Association des régions de France, prévoit que « là où les régions auront mutualisé des moyens substantiels d'intervention au sein d'une structure commune avec la banque, elles présideront le comité d'engagement régional de la BPI, pour les activités en fonds propres ».

*

* *

Réunie le mercredi 5 décembre 2012, la commission a émis un avis favorable à l'adoption du projet de loi relatif à la création de la Banque publique d'investissement, sous réserve de l'adoption de l'amendement qu'elle propose.

TRAVAUX EN COMMISSION

I. AUDITIONS

1. Audition de M. Jean-Pierre Jouyet, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations

Au cours de sa séance du mercredi 28 novembre 2012, la commission, en commun avec la commission des affaires économiques, a entendu Jean-Pierre Jouyet, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, sur le projet de loi n° 176 (2012-2013) relatif à la création de la banque publique d'investissement.

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. - Nous vous entendons ce matin, M. le directeur général, sur la création de la Banque publique d'investissement (BPI), élément important du programme du gouvernement en faveur de la compétitivité des entreprises. Vous nous indiquerez quel sera le rôle des collectivités territoriales dans la holding et dans ses deux filiales, BPI Financement-Innovation et BPI Investissement. Y aura-t-il fusion des opérateurs, notamment du Fonds stratégique d'investissement (FSI) et de CDC entreprises ? Quelles en sont les conséquences humaines ? La Caisse des dépôts et consignations est déjà impliquée dans les investissements via le FSI et CDC Entreprises, et dans le financement, comme actionnaire d'Oséo. Il est essentiel que la création de la BPI ne constitue pas un simple habillage mais apporte une véritable valeur ajoutée. L'organigramme du futur établissement traduira-t-il le regroupement des structures ? Avec quelles conséquences ?

M. Raymond Vall, président de la commission du développement durable. - La création de la BPI est inscrite sur la feuille de route de la transition écologique. Elle jouera un rôle en matière d'aménagement du territoire. Nous attendons vos précisions sur ce qu'elle va être, nous souhaitons savoir comment elle pourra répondre aux attentes des acteurs économiques et du pays.

M. Jean-Pierre Jouyet, directeur général de la CDC. - La France doit redynamiser son tissu industriel. La création de la BPI porte cette ambition. L'aide au développement des entreprises, qui est au coeur des missions de la CDC, sera amplifiée. La CDC investit dans les PME depuis les années quatre-vingt dix et a accru ses interventions avec la crise de 2008. Le plan stratégique « Elan 2020 », le FSI créé en 2008, le programme France FSI investissement lancé en 2012, sont ses principaux instruments. La moitié des investissements dans les PME sont dus à la CDC. Elle est un actionnaire historique d'Oséo, à hauteur de 27 %. Elle constitue donc un partenaire naturel pour l'État et investira la moitié de ses fonds propres dans la BPI, dans le respect de ses intérêts patrimoniaux et la protection de l'épargne des Français. Le Parlement exercera un contrôle par le biais de la commission de surveillance de la CDC. Une mission de préfiguration a été confiée à Nicolas Dufourcq.

La BPI sera un nouvel outil pour accompagner les PME et les entreprises de taille intermédiaire (ETI), par le biais de financements, d'investissements en fonds propres et de conseil aux entreprises. Un guichet unique sera ouvert dans les régions, lesquelles seront associées à la définition des orientations, dans les conseils régionaux d'orientation, et dans les plateformes communes en cas de financements communs. La BPI sera aussi la banque de la transition énergétique, elle a vocation à accompagner la conversion écologique du système productif en amplifiant les prêts verts bonifiés d'Oséo et les investissements du FSI et de CDC Entreprises dans les éco-industries. Des regroupements seront réalisés par thèmes entre les entités existantes, fusionnées dans la BPI pour plus d'efficacité. Oséo, FSI, CDC entreprises s'organiseront demain autour de trois pôles - financement, investissement, conseil. S'y ajouteront des entités compétentes dans le champ de l'économie sociale et solidaire, ou du soutien aux exportations.

En ce qui concerne ses moyens d'intervention, la BPI sera dotée des actifs du FSI, soit 15 milliards d'euros, et d'Oséo, 25 milliards, auxquels s'ajoutent les 3,6 milliards de capital non libéré du FSI. Elle pourra recourir à l'endettement sur les marchés ou auprès des fonds d'épargne, jusqu'à 10 milliards d'euros grâce au relèvement du plafond du livret A et du livret de développement durable.

Elle sera détenue à parts égales par l'État et la CDC qui seront représentées à parité au conseil d'administration. C'est un point auquel la CDC est très attachée. Le président sera nommé sur proposition de la CDC, le directeur général par décret - une proposition de loi organique vise à soumettre la nomination de ce dernier aux deux commissions des finances, cela me paraît positif.

La gouvernance des filiales est encore en cours de discussion. La CDC souhaite avoir la prééminence sur la filiale BPI-Investissement qui réalisera les interventions en capital, mission dévolue à la Caisse par la loi et coeur de son expertise. Cette entité est aussi celle qui recevra l'essentiel des apports de la CDC en fonds propres. La BPI devra se comporter en investisseur avisé, sous le regard des autorités de la concurrence, notamment européennes. Les régions auront une place centrale : elles seront représentées au conseil d'administration de la BPI-Groupe et présideront le comité national d'orientation ainsi que les comités régionaux d'orientation, éventuellement les comités d'engagement ou les plateformes créées en cas de co-investissements.

Nous serons très vigilants sur les conséquences sociales du regroupement, les transferts d'activité entraînant des transferts de personnel.

L'équilibre entre la CDC et l'État dans la gouvernance de la BPI sera finalisé par un pacte d'actionnaires. Nous souhaitons que certaines décisions du conseil d'administration soient approuvées par les deux partenaires : budget, nomination des dirigeants, investissements majeurs, choix du modèle prudentiel, allocation des ressources entre financement et investissement. L'articulation entre la CDC et la BPI reste à préciser, notamment le degré d'implication de la commission de surveillance de la CDC, émanation du Parlement. Nous serons particulièrement attentifs à la parité actionnariale, qui se reflète dans la composition du conseil d'administration, État et Caisse nommant chacun quatre administrateurs. Ces questions sont traitées à l'article 3 du projet de loi.

Le modèle prudentiel applicable sera bien sûr celui de Bâle III. Nous souhaitons que s'appliquent pour la BPI les contraintes prudentielles actuellement observées par la CDC, spécifiques à l'investissement en capital. Du reste, nous n'avons pas le choix.

La structure de la BPI telle que dessinée dans le projet de loi nous apparaît à même d'atteindre l'objectif d'efficacité tout en évitant les conflits d'intérêts entre investissement et financement.

La BPI a vocation à investir par le biais de co-opérations. Il faudra préciser les modalités de son intervention dans des missions d'intérêt général en complément de l'État. Un rendement minimum des capitaux sera indispensable, afin de préserver les intérêts patrimoniaux de l'État.

Un problème reste à trancher. Il concerne non la structure de la BPI mais la holding, à propos de laquelle les modifications fleurissent actuellement. Le directeur général de la CDC est pressenti pour diriger la BPI. Mais je ne voudrais pas me trouver au centre de conflits d'intérêt.

Nous comprenons que la holding doit être considérée comme un établissement de crédit, c'est une très bonne chose. Nous comprenons aussi que l'on souhaite aller vite. Mais il appartient à l'État et la représentation nationale, non aux dirigeants de la Caisse, de choisir la forme de cette holding, en pesant les conséquences de ce choix. C'est aux politiques de dire si le capital de la banque publique doit être ouvert à des banques privées. J'ajoute que, quel que soit le choix, il faudra maintenir un équilibre absolu entre l'État et la CDC dans le tour de table.

M. Antoine Gosset-Grainville, directeur général adjoint de la CDC. - Les discussions se poursuivent avec l'État pour définir le statut de la holding de tête. Doit-elle être une compagnie financière, comme cela était envisagé, ou un établissement de crédit de plein exercice ? Dans le second cas, s'agirait-il d'Oséo ou d'un nouvel établissement avec deux filiales, Oséo et la branche investissement ? Techniquement toutes les solutions sont possibles, mais l'autorité de contrôle prudentiel, qui ne se prononce pas, semble avoir une certaine sympathie pour la solution de l'établissement de crédit. Quant à nous, nous veillerons à ce que l'on ne remette pas en cause, pour régler un point technique, l'équilibre entre l'État et la CDC, ni la détention par la Caisse de 50 % du capital de la BPI.

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. - Le projet actuel prévoit la création d'une holding détenant deux filiales : BPI financement-innovation et BPI investissements. Mais certains aspects sont politiques, comme la participation des banques privées dans la partie incluant Oséo, à hauteur de 10 %, qui figure dans le schéma initial mais qui reste à trancher.

M. André Vairetto, rapporteur pour avis de la commission du développement durable. - Quelle sera la stratégie globale de la BPI en faveur de la transition énergétique ? En particulier, comment coordonner les différentes initiatives qui fleurissent sur le territoire ? Quel sera le rôle des comités régionaux d'orientation et leur articulation avec le comité national ? Comment ferez-vous pour accompagner les entreprises durant chaque phase de leur développement ?

M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. - Les attentes sont fortes. Mais il existe déjà de nombreux outils de financement. Quelle sera la valeur ajoutée de la BPI ? Pendant la crise, nous avons réuni des cellules dans les préfectures de région, avec la participation notamment d'Oséo, pour décider des aides à apporter aux entreprises. Réactivité, simplicité, proximité... Quels sont les besoins non satisfaits que pourraient couvrir la BPI : peut-être le financement de la trésorerie, les crédits à l'exportation, l'articulation entre l'offre de financement et le développement des entreprises, le soutien aux fonds propres ?

Quelle sera la doctrine d'investissement de la BPI ? Assistera-t-on à une évolution ou à une redéfinition de la politique menée par Oséo ? Quels seront les critères en matière de risque et de rentabilité ?

La compétitivité est une question politique majeure. Quelle sera la place de la BPI dans la structuration des filières, l'aide aux entreprises, la mise en oeuvre du crédit compétitivité récemment annoncé ? Nous appelons de nos voeux une institution totalement nouvelle, qui favorise le développement économique du pays.

M. Jean-Pierre Jouyet. - La BPI rationalisera les dispositifs d'intervention en matière de transition énergétique qui existent : ceux du FSI, qui y consacre 1 milliard d'euros, d'Oséo, avec les prêts verts et en faveur des économies d'énergie, ou de CDC entreprises, avec les prêts destinés aux éco-technologies. CDC Climat et les fonds d'investissement d'avenir dans les PME mènent également des actions en capital et en prêts. Ils seront transférés à la BPI en coordination avec les structures régionales de la CDC.

Il conviendra de définir des seuils d'intervention pour les échelons régional et national ainsi qu'un système de reporting et d'instruction des dossiers, et de veiller à une corrélation étroite entre les deux niveaux. Un suivi simplifié et coordonné sera organisé. Ainsi les entreprises n'auront plus à s'adresser à des organismes multiples, mais auront des interlocuteurs identifiés selon le type de service : financement, intervention en fonds propres, conseil. Le niveau régional aura vocation aussi à capter des dossiers d'ampleur nationale. Ces actions existent déjà mais sans qu'on le sache : elles seront formalisées et unifiées.

Une autre valeur ajoutée de la BPI sera effectivement de prendre en compte des besoins non satisfaits : trésorerie, accompagnement à l'exportation, besoins en fonds propres des PME et PMI.

La doctrine d'investissement est centrée sur les PME et les PMI. Elle n'exclut pas l'intervention dans les filières de l'automobile, l'aéronautique, les énergies renouvelables, au service de la compétitivité. Mais limitons le nombre de filières éligibles. Pour investir dans le numérique, il faut au préalable que l'État définisse ses orientations et ses priorités.

Enfin l'objectif n'est pas de dégager une rentabilité élevée. Les taux de rendement resteront raisonnables. La BPI intervient en cas de carence des marchés.

M. Yannick Vaugrenard. - Les régions attendent non seulement un comportement offensif de la BPI, pour soutenir le développement des PME et l'innovation, mais aussi une intervention défensive. Dans ma région, en raison de la crise, des entreprises concurrentielles et performantes se sont retrouvées avec un carnet de commandes vide et sont devenues, temporairement, des « canards boiteux ». Nous les avons aidées grâce à des prêts à remboursement différé.

Les régions souhaitent être impliquées dans l'octroi des prêts et dans la publicité autour de ces dispositifs car souvent les entreprises en ignorent l'existence. Les guichets uniques comme les plateformes constituent une bonne initiative, mais ils devraient être placés sous la responsabilité des régions, ou être copilotés par les régions et la BPI. Vous avez parlé d'associer les régions : cela me paraît insuffisant, car elles ont fait leurs preuves dans le soutien aux entreprises. Pourriez-vous être plus précis sur cette organisation ?

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. - C'est une question clef.

M. Alain Chatillon. - Qui dirigera la SA-BPI groupe ? L'expérience prouve que les sociétés détenues à parité ne fonctionnent pas. Il faut un opérateur principal. Je souhaite que la CDC joue ce rôle, peut être avec une participation de 51 %. Il appartient à l'État d'administrer, de contrôler, non de se substituer aux opérateurs.

Autre point, la présence des banques privées : ayant connaissance des dossiers, elles se précipiteront sur l'aubaine et récupéreront des clients. J'en ai fait l'expérience pendant trente ans à l'Institut régional de développement industriel.

Enfin, dans quels délais la BPI sera-t-elle opérationnelle ? On nous avait annoncé une installation rapide... Les entreprises ne pourront pas attendre bien longtemps, tandis que les collectivités font face à des besoins de financement de l'ordre de 15 à 20 milliards d'euros.

Enfin, parmi les secteurs stratégiques, n'oublions pas l'agroalimentaire, qui contribue pour 12 milliards d'euros aux exportations et qui irrigue les territoires ruraux.

M. Didier Guillaume. - Les collectivités locales n'ont qu'à se louer des relations qu'elles entretiennent avec la CDC ou Oséo, avec lequel j'ai signé une convention pour l'aide aux entreprises dans la Drôme. Il est important d'aborder ces questions locales au niveau local, même si l'interlocuteur est un organisme national.

La création de la BPI figurait dans les 60 engagements du candidat François Hollande. Car il y a un manque. Un entrepreneur qui n'a besoin de rien est accueilli à bras ouverts par sa banque. Mais tout se complique s'il a besoin d'aide... La puissance publique devait s'emparer de ce dossier. L'enjeu est politique ! En cette période de crise, les collectivités comme les entreprises ont des difficultés de financement. Qu'est-ce qu'un canard boiteux ? C'est un canard qui, quand il sera guéri, marchera sur ses deux pattes...

Le redressement de notre pays passera certes par les grandes entreprises. A Florange, il s'agit d'honorer la parole publique, bafouée à Gandrange. Mais les élus et les entreprises attendent aussi que la BPI investisse dans la réindustrialisation et l'innovation plutôt que dans la finance.

La création de la BPI ne doit pas signifier les pleins pouvoirs donnés aux régions dans le traitement des dossiers. Il faut trouver le bon équilibre entre la force de l'action publique, le savoir-faire des régions et l'expertise au plus près des petites entreprises.

M. Michel Teston. - Le FSI, qui sera intégré à BPI Investissement, détient de nombreuses participations dans des groupes français. Vous avez indiqué que la BPI pourrait sortir du capital de certains d'entre eux, au motif qu'ils n'ont plus besoin de capitaux publics. Confirmez-vous cette information ? Il est important que le Parlement soit associé à cette réflexion.

M. Marc Daunis. - Ma question concerne l'articulation avec le « terrain ». Les régions ne constituent pas le seul acteur de proximité. Sur les 68 milliards d'investissement réalisés par les collectivités territoriales, qui réalisent 70 % de l'investissement public, 39 milliards relèvent d'initiatives communales. Faute de pouvoir représenter tous les échelons, pourquoi la fédération des entreprises publiques locales (EPL) n'aurait-elle pas un siège au conseil d'administration de la BPI, compte tenu de l'importance du secteur de l'économie mixte ?

La BPI sera un acteur de l'économie sociale et solidaire. La volonté du gouvernement est claire. France Active, les ADI recevront des fonds. Comment cette préoccupation sera-t-elle inscrite dans la loi ? Aurez-vous recours à des instruments comme les certificats mutualistes ou les titres associatifs participatifs par exemple ?

M. Jean-Pierre Jouyet. - On m'a reproché l'emploi de l'expression « canards boiteux ». Je n'en suis pas l'auteur. Je n'ai fait que reprendre l'expression utilisée par plusieurs présidents de région lors de la réunion de l'Association des régions de France...

Dans les moments difficiles, la Caisse sait faire ! Elle a l'habitude de trouver des solutions défensives, temporaires. Lorsque la construction navale plonge, qui intervient sinon la CDC ? De même, quand on a des difficultés avec le 1 % logement, ce n'est pas le budget de l'État qu'on sollicite, mais la CDC et les fonds d'épargne. C'est nous encore qui allons soutenir la politique du logement : nous avons l'expertise pour cela. A Florange, si un projet intéressant émerge, permettant de tenir la parole publique, la BPI, ou le FSI dans la phase intermédiaire, sera là. La BPI n'a pas vocation à soutenir des activités financières mais productives, elle sera au service de la réindustrialisation dans les territoires.

La question de l'articulation avec les régions est politique. Nous ferons aussi bien, mais dans un cadre plus simple, que ce que nous faisons aujourd'hui en coopération avec les conseils régionaux, les conseils généraux et les communautés d'agglomération. Il est vrai que le son de cloche n'est pas le même d'un niveau de collectivité à l'autre. Je n'y peux rien ! Je vous ai donné mon opinion : pour ma part, j'agirai en fonction des arbitrages du Premier ministre et du président de la République. Et je suis favorable à la présence de représentants des EPL au comité d'orientation de la BPI.

Le premier conseil d'administration devrait se tenir au cours de la deuxième quinzaine du mois de janvier, après la promulgation de la loi. Les opérations d'apports prennent du temps : il faut obtenir des autorisations de Bruxelles, consulter les représentants du personnel d'Oséo et de la CDC, ainsi que les commissaires aux apports. Tout cela devrait nous mener au second trimestre 2013. Mais il n'y aura pas de rupture : la CDC, le FSI et Oséo vont continuer à travailler. La mission que remplit avec une grande efficacité Nicolas Dufourcq visera aussi à éviter la rupture de continuité.

M. Michel Teston, pour respecter les parités actionnariales, nous sommes obligés de procéder à des apports. Il y aura des cessions de la CDC à l'État et nous devrons également céder quelques-unes des participations du FSI. En outre, il y a toujours une certaine rotation d'actifs : certains investissements privés ne sont pas stratégiques, d'autres peuvent le devenir ... Nous sommes dans l'obligation d'avoir une politique intelligente, afin que les capitaux mis à la disposition de la BPI soient les plus élevés possibles.

M. Antoine Gosset-Grainville. - Le schéma actionnarial 50-50 n'est pas le plus facile à gérer. Cependant l'État et la CDC ont déjà l'expérience du copilotage : le meilleur exemple en est le FSI, certes à 51-49, mais au sein duquel il n'y a eu entre l'État et la CDC, depuis trois ans, aucun désaccord, alors que plus de soixante dossiers d'investissement ont été traités.

Le schéma sur lequel nous avons travaillé avec l'État garantit la prééminence de la CDC sur la branche investissement. Il est vrai que la CDC assume traditionnellement la position de tiers de confiance vis-à-vis des entreprises. Elle est perçue depuis longtemps comme un investisseur responsable, très engagé, proche de ceux qu'elle accompagne : nous souhaitons préserver cet acquis. Il s'agit aussi de montrer à Bruxelles que la doctrine d'investissement de la BPI sera bien celle que la CDC applique depuis toujours, un investissement avisé de long terme. La Commission européenne « achète » cette doctrine, qui lui semble conforme aux règles communautaires sur les aides d'État. La prééminence de la CDC dans la gouvernance de la filiale d'investissement se traduira par un administrateur de plus pour la CDC que pour l'État. Vous le voyez, nous gérons de façon pragmatique une répartition actionnariale à 50-50 et cela nous prémunit contre les risques de blocage.

M. Michel Magras. - A l'Assemblée nationale, le ministre des outre-mer a annoncé une déclinaison particulière des activités de la BPI dans nos territoires. Pourrions-nous avoir des précisions à ce sujet ? Des crédits spécifiques sont-ils prévus ?

M. Hervé Maurey. - Vous ne pratiquez pas la langue de bois, je vous en félicite. Et vous avez parlé du numérique, qui me tient particulièrement à coeur. La BPI a en effet un rôle essentiel à jouer dans ce domaine.

Un des grands avantages de la BPI est la fusion d'une multitude de structures, j'y vois un gage d'efficacité. Pourquoi l'Agence des participations de l'État n'a-t-elle pas été incluse dans ce regroupement ? Cela favoriserait une gestion plus dynamique et stratégique des participations de l'État.

M. Claude Bérit-Débat. - Je voudrais parler de l'articulation entre les régions et le terrain. Les régions jouent certes un rôle éminent dans le développement économique ; mais pour les investissements, les communautés d'agglomération et de communes sont au premier rang, elles sont les plus proches des investisseurs. Comment comptez-vous faire pour être proches du terrain et répondre pertinemment et rapidement à la demande des entreprises ?

M. Marcel Deneux. - Je me méfie des banques publiques, qui se sont tristement illustrées dans le passé : c'est parmi elles que se sont produits les plus grands krachs bancaires des trente dernières années. La BPI sera soumise aux mêmes règles prudentielles que les autres banques et devra bien les respecter. Quelle peut être sa marge de manoeuvre avec ses 40 à 50 milliards de capacité d'intervention, qui ne sont rien au regard des 1 600 milliards d'euros de financement des entreprises ? Tout au plus pourra-t-elle orienter les filières et jouer un rôle d'aiguillon. Les entreprises n'attendent pas après vous... Choisissez bien les filières ! Comment allez-vous établir des connexions avec les banques coopératives qui représentent plus de 60 % du PNB et qui sont de véritables républiques autonomes régionales ?

Enfin, quel sera le taux des prêts de la BPI ? Avec une rémunération du livret A à 2,25 %, vous pourrez difficilement faire moins de 4 %.

A qui le conseil rendra-t-il compte de sa gestion chaque année ?

M. Jacques Cornano. - L'objectif gouvernemental de réindustrialisation me semble en accord avec la politique de prêts aux PME. La capacité d'engagement de 40 milliards sous forme de prêts suffira-t-elle à faire face aux besoins d'emprunt d'environ 200 milliards des PME ?

M. Daniel Dubois. - La BPI va contribuer à la lisibilité des structures d'aides à l'investissement. A priori, elle aura un statut bancaire, et les accords de Bâle III devraient s'appliquer. Où est le curseur entre sécurité et efficacité ?

Mme Bernadette Bourzai. - Je me suis prise à rêver, lorsque je vous ai entendu prononcer le mot « parité ». Hélas, il s'agissait de parité actionnariale... Il n'y a pas une seule femme à la Banque centrale européenne : qu'en sera-t-il à la BPI ?

M. Jean-Pierre Jouyet. - M. Marc Daunis, le principal intervenant de l'économie sociale et solidaire est la CDC : nous avons conclu des accords innovants avec les associations que vous avez citées. Le gouvernement a affiché son ambition en faveur de l'économie sociale et solidaire : 500 millions d'euros lui seront dévolus. Nous apporterons l'expertise de la CDC à la BPI.

La spécificité de l'outre-mer sera prise en compte, mais il est trop tôt pour vous donner des chiffres. M. Hervé Maurey, nous attendons que le gouvernement définisse en février ses orientations en faveur du numérique.

Je veux dire à M. Claude Bérit-Débat que je souhaite l'implication la plus forte des élus. Sur le terrain, nous devons préserver la sécurité et une certaine flexibilité. La BPI doit être une banque de proximité sachant concilier des approches défensives et offensives. Elus, CDC, Oséo doivent travailler ensemble en mettant en place un guichet unique.

Ce n'est pas parce qu'une banque est publique qu'elle est imprudente. D'une part, nous avons retenu les leçons du passé et l'investissement et le financement seront bien séparés. D'autre part, le modèle prudentiel de la BPI sera beaucoup plus rigoureux que ceux en vigueur avant la crise, et il s'appliquera de manière différenciée aux prêts et aux interventions en capital. Depuis sa création en 1816 sous la Restauration, jamais la CDC n'a été prise en défaut. Elle a toujours été le meilleur tiers de confiance du pays. Compte tenu de la nature de ses ressources, elle pourra pratiquer des prêts à taux plus faibles que ceux indiqués par M. Marcel Deneux. Nous dépendons, notamment sur les fonds d'épargne, des accords que nous avons avec le Trésor. Nous aurons en tout cas un effet de levier important. De nombreuses entreprises viennent nous voir parce que nous investissons, nous cofinançons, nous savons mobiliser l'argent privé. C'est en cela que la BPI sera intéressante. En outre, les garanties auront un effet d'amplification sur le financement de l'économie.

Mme Bernadette Bourzai, je suis très favorable à la parité, non seulement dans la gouvernance et les comités d'orientation, mais également au conseil d'administration de la BPI. Qu'une femme présidente de région soit membre du conseil d'administration m'irait parfaitement !

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. - Vous avez peut-être des noms en tête ?

M. Antoine Gosset-Grainville. - La constitution de la BPI amène la CDC et l'État, et en l'occurrence l'APE, à mettre en commun une partie significative de leurs actifs. Le transfert est substantiel. Je redis que la BPI sera soumise à Bâle III, et même à Bâle III renforcé pour l'investissement plus risqué dans les PME et ETI.

M. Jean-Pierre Jouyet. - Un dernier mot, pour préciser que le conseil et l'équipe gouvernante de la BPI rendront compte annuellement de leurs activités devant le Parlement.

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. - Nous aurons un riche débat lors de l'examen du projet de loi créant la BPI. Que de sujets à aborder ! Nous vous remercions.

2. Audition de M. Alain Rousset, président de l'association des régions de France

Au cours de sa séance du mardi 4 décembre 2012, la commission, en commun avec la commission des affaires économiques, a entendu Alain Rousset, président de l'Association des régions de France, sur le projet de loi n° 176 (2012-2013) relatif à la création de la banque publique d'investissement.

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. - Nous avons le plaisir d'entendre M. Alain Rousset, président de l'association des régions de France qui pourra nous préciser, au regard du texte adopté par l'Assemblée nationale et de la concertation qui a pu s'établir par la suite avec le Gouvernement, le rôle que les régions sont amenées à remplir au sein de la banque publique d'investissement (BPI).

M. Raymond Vall, président de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire. - Pour me limiter à l'essentiel, je rappellerai que la commission du développement durable est particulièrement concernée par la création, très attendue, de la BPI puisqu'elle marque le début de la mise en oeuvre de la feuille de route, définie par le Président de la République, sur la transition écologique. Nous savons combien vous vous êtes impliqué pour garantir l'ancrage territorial de la BPI, les régions étant en première ligne dans ce domaine en raison de leurs compétences économiques.

M. Alain Rousset, président de l'ARF. - Je m'efforcerai, en premier lieu, de brosser un rapide tableau des dispositifs existants au niveau régional car ce constat liminaire détermine à la fois notre réflexion et nos suggestions. Les régions ont mis en place, quelques huit cents dispositifs de financement, dont un tiers en fonds propres, en prêts ou en garantie pour les entreprises sur l'ensemble du territoire, d'une part, avec la Caisse des Dépôts, d'autre part, avec le secteur privé. Ces dispositifs financiers sont également mis en oeuvre dans le cadre de systèmes interrégionaux, ce qui permet de réaliser des opérations d'investissements en fonds propres à hauteur de trois ou quatre millions d'euros chacune. La palette des soutiens s'étend ainsi du prêt d'honneur d'un montant modeste, en économie sociale par exemple, aux prises de participation nécessitant un ou plusieurs « tours de tables ».

La première difficulté que nous rencontrons est de faire croître le capital de ces fonds d'investissements pour augmenter le montant des « tickets d'entrée ». En effet, les entreprises ont aujourd'hui besoin de processus de décision rapides, avec des montants en jeu élevés. Le « modèle californien », sur lequel il est intéressant de se pencher, est capable de mettre en place, dans des délais très brefs, des dispositifs de financement atteignant 50 à 100 millions de dollars.

La France accuse un très sérieux retard en matière de fonds d'investissements, d'abord parce que l'assurance-vie est soumise à une réglementation prudentielle - Solvabilité II - qui handicape sa capacité de financement des entreprises, ensuite parce que les fonds sont disséminés et enfin, plus généralement, parce que ces derniers ne correspondent pas encore à une tradition bien établie dans notre pays.

Dans ce contexte, l'enjeu de la BPI consiste d'abord, pour les régions, à prendre comme point de départ les dossiers qui sont d'ores et déjà gérés par ces dernières dans des domaines variés : l'investissement, l'innovation, la formation ou les avances remboursables. En Rhône-Alpes, le plan PME concerne, par exemple, cinq cents entreprises par an. Notre base de travail, c'est donc la connaissance du tissu d'entreprises sur les territoires. Si nous voulons réindustrialiser la France et faire croitre les PME pour qu'elles deviennent des entreprises de taille intermédiaires (ETI), il est avant tout nécessaire d'ouvrir leur capital à des apports extérieurs. Je rappelle que la part de financement des PME en capitaux propres se limite à 4,5 %, auxquels s'ajoutent 0,5 % de financements par le marché monétaire et 95 % de dettes bancaires. J'observe que les régions interviennent également de façon analogue à celle des banquiers, sous formes d'avances remboursables, qui jouent un peu le rôle de prêts à taux zéro.

La première demande des régions a donc été de proposer un dispositif inspiré du système allemand : les Länder y sont, en effet, les actionnaires de référence des Landesbank - qui sont des caisses d'épargne - et ces dernières sont les actionnaires principaux des entreprises de taille intermédiaire allemandes. C'est, sous réserve des quelques difficultés que connaissent les Landesbank allemandes, un modèle vertueux qui canalise l'épargne vers un tissu d'entreprises bien identifié et soutient une véritable démarche industrielle. Nous avons formulé des propositions pour que la BPI puisse s'orienter dans ce sens, ce qui implique une certaine transformation des mentalités chez nos concitoyens et une mutualisation des banques régionales, mais ce choix n'a pas été retenu par Bercy. Les régions se sont donc efforcées d'aboutir à un compromis selon lequel, d'après les indications du Gouvernement, 90% des dossiers feront l'objet d'une décision au niveau régional : pour l'application concrète de ce principe, c'est la future BPI qui devra elle-même mettre en place des mécanismes de délégation de pouvoir aux équipes territoriales, au sein desquelles la présence de représentants des régions est nécessaire.

Je signale au passage avoir été particulièrement surpris et, comme d'autres élus régionaux, « humilié » par les prises de position de certains députés dont le raisonnement peut suggérer que les régions seraient au mieux incompétentes et au pire clientélistes, comme si, depuis vingt ans, et plus encore depuis 2004 - date du transfert aux régions de la compétence relative à l'innovation - nous nous étions contentés de soutenir les « canards boiteux ». Or, je constate que sur les huit cents dispositifs mis en place par les régions, aucun n'est en difficulté. Je rappelle aussi, puisque le contre-exemple des Sociétés de développement régional a été évoqué, que celles-ci étaient dirigées par des banquiers. Dans le même sens, j'ajoute qu'aucune caisse régionale n'a été mise en difficulté ni ne s'est impliquée dans les opérations qui ont déstabilisé Dexia ou la Société Générale ou qui sont en relation avec le portage de la dette grecque. Il y a une explication - d'ailleurs regrettable - à ce phénomène : les organismes de financement régionaux « remontent » leurs excédents de trésorerie au niveau national et ces derniers sont réinvestis en produits structurés dans le monde entier. Ainsi, contrairement au modèle allemand, nous n'avons pas la possibilité de garder les excès de liquidité pour les réorienter vers l'appareil productif.

Il nous parait donc nécessaire que les régions soient intégrées dans les centres de décision d'allocation financière. Les équipes qui travaillent au niveau régional ont une connaissance approfondie des PME implantées sur leur territoire. A aucun moment la Cour des comptes ou les chambres régionales de comptes n'ont contesté l'efficacité de nos interventions. Fort heureusement, au plus fort de la crise, nous avons soutenu un certain nombre d'entreprises en mettant en place des dispositifs d'avances remboursables de plusieurs millions d'euros, sans quoi elles auraient périclité.

L'exigence du redressement industriel de la France doit s'accompagner d'une volonté régionale de soutenir le développement d'entreprises de taille intermédiaire. Dans l'ensemble, notre organisation reste profondément jacobine, ce qui correspond à un modèle industriel dominé par des grands groupes industriels entourés de PME sous-traitantes. A l'inverse, là où il y a des régions fortes, il y a des ETI fortes. Tout ceci se ramène donc à la volonté politique d'accompagner la croissance des PME en soutenant leur réorganisation, leur effort de formation. Dans la région que j'ai l'honneur de présider nous sommes en train de cibler les PME qui deviendront demain les ETI de l'Aquitaine, en favorisant les regroupements et en apportant des aides à l'embauche, avec les outils performants dont nous disposons. Bien entendu, toutes les régions ne sont pas au même niveau d'intervention mais comment faire avancer toutes les régions au même pas si on ne leur confie pas ces nouvelles responsabilités ? Il est donc nécessaire que les régions président les comités régionaux d'orientation de la BPI : or une telle avancée ne résulte pas de façon évidente du texte adopté par l'Assemblée nationale alors que le projet de loi comportait plus de garanties à ce sujet. Je compte donc sur le Sénat pour réintroduire dans la loi une disposition qui figurait dans le projet initial. Comme cela a été décidé pour le comité national d'orientation, il faut que les comités régionaux soient présidés de façon efficace.

S'agissant des comités d'engagement, je constate une levée de bouclier générale : à titre personnel, je ne les préside pas. Sur ce point, je m'en remets à la sagesse du Parlement, tout en estimant souhaitable que la région soit représentée, dans les comités d'engagement, au moins par un technicien faisant partie des équipes qui connaissent bien les PME et les accompagnent. Je saisis l'occasion pour souligner que la France a pris beaucoup de retard dans le domaine de l'accompagnement et les administrations centrales sont trop souvent partisanes du « laisser-faire » alors que les entreprises de taille moyenne en ont réellement besoin.

J'ajoute que, bien entendu, il est assez facile de trouver des financements pour les bons projets très rapidement rentables : les fonds communs de placement à risque (FCPR) ciblent particulièrement de tels dossiers. Cependant, les régions s'attachent aussi à soutenir les entreprises qui dégagent trois à quatre pour cent de marge et non pas vingt à trente pour cent. La force de l'Allemagne, c'est aussi de parier sur la durée et non pas seulement sur un retour sur investissement immédiat. Nous faisons donc face à un problème de gouvernance économique. Si on ne responsabilise pas les régions au sein de la BPI, son efficacité sera très limitée. Rien ne sera réglé si on ne conçoit la BPI que comme le rapprochement entre Oséo et le fonds stratégique d'investissement (FSI).

Certes, on rappelle souvent que le monde politique n'est pas issu en majorité de l'entreprise, mais rien n'empêche de s'entourer de techniciens compétents.

J'en termine en rappelant que nous avons étés entendus par le gouvernement sur un certain nombre de points, avec en particulier la présidence du comité national d'orientation et la présence de trois régions dans ce comité. Par ailleurs, il était, au départ, entendu que les régions devaient présider les comités d'engagement, ce que les techniciens appellent les « fonds de fonds » ; par la suite, on s'est éloigné de cette idée mais il me parait essentiel de préserver au minimum une présence de la région. En effet, le risque, si on écarte les régions du dispositif de la BPI, est tout simplement que ces dernières gardent la maitrise exclusive des mécanismes de soutien qu'elles ont mis en place.

M. Martial Bourquin. - En quelques mots, ma conviction est que nous devons faire en sorte que cette création de la BPI soit un des leviers décisifs pour régler le problème récurrent des fonds propres des PME et des ETI. Alain Rousset l'a dit, c'est un enjeu majeur aujourd'hui et les entreprises que nous entendons sur le terrain le confirment.

Evitons également que la création de la BPI soit une occasion pour les banques d'augmenter leur rentabilité tout en faisant supporter les risques à ce nouvel établissement financier.

Je partage l'idée que les régions disposent d'un savoir-faire qui doit être utilisé à sa juste dimension. De ce point de vue, je suppose qu'on a supprimé par erreur la disposition selon laquelle le président du conseil régional préside le comité régional d'orientation de la BPI : il faut réparer cette erreur et c'est la mission du Sénat que de veiller à la mise en valeur des compétences qui existent au niveau territorial.

Les économies trop centralisées connaissent des problèmes car elles se structurent encore autour de grands programmes définis il y a une dizaine d'années. Nous avons au contraire besoin d'une économie modernisée dans laquelle les territoires et les régions vont chercher les nouveaux leviers de croissance, là ou ils sont, et investissent dans de nouveaux projets : tel est le cas en Allemagne.

Dans cet esprit, je défendrai la position qui consiste à nous rapprocher de ce nouveau point d'équilibre en prenant suffisamment en compte le savoir-faire territorial existant.

M. André Vairetto. - Je partage les propos de Martial Bourquin sur la nécessité d'équilibrer l'accès aux ressources bancaires et aux fonds propres pour les PMI-PME. Un des objectifs essentiels de la BPI et une des clefs de sa réussite est de coordonner efficacement l'échelon central et l'échelon régional pour que l'ensemble du dispositif puisse s'inscrire dans une logique d'appui à l'économie locale. Je proposerai également dans mon rapport qu'on rétablisse la disposition qui confie au président de région la présidence du comité régional d'orientation de la BPI.

Si j'ai bien compris, vous souhaitez qu'on donne aux régions la responsabilité de l'animation des plateformes communes de financement des entreprises : compte tenu de la diversité des régions, souhaitez-vous que la composition des comités d'orientation soit adaptée à chaque territoire ? D'autre part, vous suggérez de faire siéger trois représentants des régions au conseil d'administration de la BPI : est-ce à dire qu'il faut augmenter le nombre d'administrateurs ou préconisez-vous cette rectification à effectifs constants ?

M. Alain Le Vern. - Il faut prendre en compte le rôle de chef de file que les lois de décentralisation ont attribué à la région en matière économique. Lorsqu'une grande entreprise vient lui demander un soutien pour mettre en place de grands projets, ce sont des centaines de petites et moyennes entreprises qui peuvent alors gagner en taille, si elles sont soutenues. Or, la discussion de ce texte révèle une certaine réticence concernant le rôle qui doit revenir à la région. Et pourtant, quel exemple pourrait-on citer de cas où la région aurait fait preuve d'un esprit partisan ? Les méthodes de fonctionnement prévues pour le comité d'orientation de la banque publique d'investissement sont déjà pratiquées dans les régions, qui ont un savoir-faire dont ne disposent pas toujours les autres niveaux de collectivités. Notons qu'il existe actuellement des fonds d'amorçage, des fonds de capital-développement, qui emploient à la fois des sources de financement publiques et privées : avec la création de la banque publique d'investissement, va-t-on multiplier ces outils ou au contraire les mettre en réseau ? D'une manière générale, la gestion de la région permet d'attribuer les aides de manière réactive une fois que le dossier est complet. Nous ne réclamons donc pas qu'un droit nouveau soit attribué aux régions, mais simplement que leur expérience soit mise au service de l'accompagnement économique.

M. Alain Rousset, président de l'ARF. - Il faut améliorer l'offre d'emprunts : les contraintes de Bâle III sont dramatiques et le fonctionnement d'Oséo est en pratique lié à l'intervention d'une banque privée. Je trouve d'ailleurs que le fonds stratégique d'investissement ou CDC Entreprises exigent des taux de rentabilité interne exorbitants. Je confirme également que les régions apportent une partie de la solution concernant les petites et moyennes entreprises : il faut établir des plateformes qui les guident et les orientent vers les bonnes structures. Je souhaite que la BPI puisse mettre en place de telles politiques ; les députés ont été très allants sur cette question. Il appartient à la région de mettre en place des stratégies industrielles, notamment lorsque sont installés sur son territoire de nombreux sous-traitants ou des secteurs d'activité spécifiques. S'agissant du comité régional d'orientation, j'aurais préféré qu'il soit écrit que le président de région et le président du conseil économique, social et environnemental régional déterminent la liste de ses membres, sous réserve de la règle de parité, car nos régions sont différentes les unes des autres et des comités composés de manière uniforme ne reflètent pas cette diversité. Je souhaite enfin que le président du conseil régional préside le comité régional d'orientation.

M. Daniel Raoul, président. - Si 90 % des engagements sont portés au niveau régional, quelle est la place de l'État stratège vis-à-vis des filières et comment se coordonnent les échelons régional et national ?

M. Alain Rousset, président de l'ARF. - Les régions devront structurer des filières industrielles à leur échelle. L'État peut pour sa part lancer de grandes stratégies industrielles : stockage de l'énergie, développement de médicaments, fusion nucléaire, Ariane 6... Sur le plan territorial, quand une grande entreprise vient demander une aide pour développer un projet, la région peut par exemple cofinancer la recherche en s'assurant que les PME seront impliquées dans l'activité résultante : voilà un exemple de stratégie industrielle régionale. La région intervient là où l'État n'a pas à intervenir.

M. Alain Chatillon. - Le vrai problème, c'est la simplicité : les dispositifs complexes échouent. Fallait-il regrouper des dispositifs qui fonctionnent : Oséo, le fonds stratégique d'investissement et CDC Entreprises ? Par ailleurs, ne faut-il pas regrouper et faire coopérer les régions afin d'atteindre la taille des Länder ou des grandes régions espagnoles ? Enfin, est-il utile de faire entrer les banques privées au capital d'une filiale, à hauteur de 10 %, au risque de leur donner un accès privilégié aux dossiers ?

Mme Mireille Schurch. - La BPI aura-t-elle des ressources suffisantes pour accomplir ses missions ou faudrait-il l'irriguer avec l'épargne populaire ? Ne devrait-elle pas bénéficier de l'expertise de la Banque de France ? Ne serait-il pas nécessaire par ailleurs d'assigner aux entreprises bénéficiaires des objectifs sociaux ou environnementaux ? Enfin, pratiquez-vous un contrôle a posteriori des aides apportées ? Les entreprises devraient se sentir liées au territoire ; or elles ne rendent pas suffisamment de comptes.

M. Michel Teston. - À mon sens, la place des régions au sein de la BPI doit être en cohérence avec celle que le gouvernement entend leur donner dans le cadre de la future réforme territoriale, c'est-à-dire une place majeure.

M. Yannick Vaugrenard. - La création de la BPI est une nécessité. On dit que CDC Entreprises et Oséo sont efficaces : or cela n'a pas toujours été le cas et il a fallu que les conseils régionaux interviennent auprès des PME. La perspective d'une implication trop grande de la région suscite pourtant des réticences auprès de certaines départements ou agglomérations. On pourrait, afin de les rassurer, proposer que ces collectivités soient représentées à la BPI, sans pour autant remettre en cause la responsabilité de la région, et évaluer dans un an les modalités de la coopération entre les acteurs locaux, régionaux et nationaux.

M. Marc Daunis. - La BPI devrait-elle avoir une mission spécifique en matière d'économie sociale et solidaire ? Pensez-vous par ailleurs opportun que la fédération des entreprises publiques locales soit présente dans le comité national et les comités régionaux d'orientation, compte tenu de la place occupée par ces entreprises dans les financements publics ?

M. Claude Bérit-Débat. - Des régions comme l'Aquitaine conduisent une politique industrielle lisible, où les services savent très bien soutenir le tissu d'entreprises et l'innovation - dès 2004, par exemple, nous avons aidé le développement numérique. Cependant, si les régions devenaient les interlocuteurs privilégiés de la BPI, comment intégrer les conseils généraux et les communautés de communes ou d'agglomération ? Ces collectivités interviennent déjà, leur connaissance du tissu économique est essentielle, comment leur conférer un rôle de véritable partenaire dans le dispositif ?

M. Daniel Raoul, président. - Pour l'information de Marc Daunis, l'économie sociale et solidaire est déjà prise en compte, à l'article premier, huitième alinéa.

M. Jean-Jacques Mirassou. - La création de la BPI est indissociable de l'acte III de la décentralisation, qui va lui aussi conforter le rôle économique des régions : c'est une bonne chose, quoique nous devrions conserver une certaine souplesse au dispositif, pour tenir compte des spécificités locales.

Je m'interroge, cependant, sur le risque d'effet d'aubaine pour les banques privées, qui nous ont déjà montré leur habileté à ne plus prendre de risques dès que la puissance publique se propose d'en prendre à leur place : comment s'en prémunir ?

M. Joël Labbé. - Le président de l'ARF est dans son rôle en plaidant pour la prééminence des régions dans la gouvernance de la BPI, mais il ne nous fera pas oublier que nous avons besoin d'un certain équilibre entre les territoires, entre les collectivités. Je m'interroge sur le rôle de la BPI vis-à-vis des territoires ruraux : dans quelle mesure sera-t-elle outillée pour les développer ? De même, pourra-t-elle devenir un levier pour la transition écologique de notre économie ? En aura-t-elle les moyens, ou bien ne faudrait-il pas la doter à mesure des ambitions qu'on lui prête ? La BPI verrait son budget doubler si 3% seulement des fonds d'assurance vie lui étaient fléchés...

M. Alain Rousset, président de l'ARF. - Est-il pertinent de rassembler Oséo, la CDC et le FSI ? Oui, à condition, et c'est aussi l'objectif, de simplifier le soutien aux entreprises, de faire qu'il soit plus réactif qu'aujourd'hui. Dans notre modèle encore bien trop jacobin, il faut parfois un an avant que l'entreprise obtienne une réponse fiable pour une aide, là où quelques semaines suffisent aux États-Unis, c'est tout à fait disproportionné. Du reste, et j'en ai un exemple chez moi avec une entreprise de bois, le problème rencontré par l'entreprise dans son développement n'est pas toujours ou pas seulement financier, comme les patrons de PME peuvent le croire, mais c'est bien plus souvent un manque d'outillage face à tout ce que demande la mutation d'une PME en ETI ; pour passer d'une organisation où la secrétaire de direction et le comptable s'occupaient de tout, il faut passer à des départements fonctionnels, un bureau de R&D, nommer un responsable export, mieux responsabiliser les équipes... Le défi concerne d'abord l'organisation du travail. Or, l'appareil productif français est vieux, y compris dans sa tête : nous avons bien des progrès à faire de productivité, avant même de parler de compétitivité... Les entreprises ont besoin d'une plateforme unique pour obtenir une réponse rapide et transversale, avec un suivi dans le temps. Le monde bancaire français ne joue pas suffisamment ce rôle : contrairement à ce qui se passe, par exemple en Californie, il manque de compétences techniques pour aider efficacement les entreprises et nous devons le suppléer.

La BPI disposera-t-elle de moyens suffisants ? On commence tout de même avec 30 à 40 milliards, c'est très loin d'être négligeable au moment où le crédit bancaire se rétrécit. Cependant, et j'y veillerai avec la plus grande attention, il ne faudrait pas qu'Oséo soit utilisé pour combler le manque de fonds propres des entreprises. Les entreprises françaises subissent les fonds d'investissements cannibales et nous payons cher le manque de passerelle directe entre l'épargne des ménages et l'investissement des entreprises - comme il en existe avec les fonds de pension - mais ce n'est pas un motif pour détourner Oséo de ses fonctions.

Faut-il que les régions se regroupent pour soutenir efficacement leur tissu économique ? Je ne crois pas que le problème soit celui de la taille des régions. Voyez ce qui se passe en Espagne, ou en Allemagne : l'Aragon compte deux millions d'habitants, un tiers de moins que Midi-Pyrénées, mais dispose de moyens bien supérieurs et d'une politique exemplaire de soutien aux entreprises aragonaises ; même chose pour la Navarre, qui a su bâtir à Pampelune une filière des plus dynamiques dans les énergies renouvelables ; voyez encore le land de Hambourg, qui compte 1,8 million d'habitants mais qui peut aider les PME deux fois plus que l'Aquitaine et Midi-Pyrénées réunies ! Le vrai problème n'est pas la taille des régions, mais l'inachèvement de la décentralisation : la France est le seul pays d'Europe à avoir conservé un système de type napoléonien ! A-t-on besoin de fonctionnaires dans tous les secteurs, y compris l'activité économique ? Les compétences des préfets sont-elles bien adaptées au développement économique ?

L'intervention de la BPI risque-t-elle de se substituer à celle des banques ? Nous devons effectivement limiter du mieux possible tout effet de substitution. Les régions interviennent déjà en garantie d'emprunt, jusqu'aux trois quarts ou aux quatre cinquièmes du risque, c'est déjà très important. Certaines régions, du reste, en sont venues à envisager la mise en place d'un service public bancaire, ce qui est tout à fait compatible avec le droit européen, en passant par l'appel à manifestation d'intérêt - cinq pays européens se sont déjà pourvus d'un tel dispositif.

Comment mobiliser davantage l'épargne populaire pour investir dans les entreprises françaises ? L'idée est ancienne, Alain Savary le premier s'y était essayé en Midi-Pyrénées, j'ai voulu suivre sa voie en Aquitaine mais j'ai essuyé un échec, les banquiers de la place ayant littéralement refusé de jouer le jeu... Les Allemands sont parvenus à créer une structure idoine, où les épargnants voient directement la destination des fonds qu'ils placent dans les entreprises locales, en connaissance du risque et des perspectives de rémunération. Pourquoi n'y parviendrions-nous pas ? Je crois qu'avant de regarder l'épargne comme une possibilité d'investir dans l'économie, nous devrons passer par une véritable révolution culturelle... Il ne faut pas perdre de vue, non plus, le caractère risqué de tout investissement : quand un grand parent place de l'argent en assurance vie pour les études de ses petits-enfants, il compte dessus et il préfère ne pas courir le risque de voir son capital fondre avec celui d'une entreprise qui échouerait !

La BPI travaillera-t-elle avec la Banque de France ? C'est certain, je ne me fais aucun souci sur la question : l'expertise sera partagée.

Doit-on soumettre les prêts à certaines conditions sociales ou environnementales ? Attention à ne pas se substituer à la négociation sociale. La BPI doit de soucier d'abord de l'efficacité économique, de la stratégie de l'entreprise, de la façon dont elle doit se structurer pour se développer.

Quelle articulation avec la décentralisation ? La question mérite à elle seule un vrai débat. Je crois qu'en tout état de cause, nous devrons aller plus loin dans la décentralisation, car notre organisation actuelle nous coûte trop cher en doublons, en retards, en opacité et en complexité, autant de défauts qui disparaissent lorsqu'on fait confiance à l'intelligence territoriale pour trouver les meilleures solutions. Je ne connais pas un pays qui ait regretté la décentralisation, y compris sur le plan de l'égalité territoriale : confiez une compétence à la région, les inégalités territoriales reculent ! Regardez ce qui s'est passé avec les maisons de retraite en Limousin : la décentralisation a permis de combler les carences. Que la BPI dispose de comités d'orientation, très bien, mais à condition que leur composition ne soit pas dictée depuis Paris !

Le texte fait déjà mention de l'économie sociale et solidaire, le président Raoul l'a rappelé.

La BPI aidera-t-elle au développement des territoires ruraux ? Cela me paraît d'autant plus naturel que 60 % des emplois industriels y sont aujourd'hui localisés : c'est un fait peu connu mais bien réel, et les territoires ruraux ont encore tout le potentiel pour développer leur emploi industriel. En revanche, je m'inquiète de voir les agglomérations revendiquer les pouvoirs économiques confiés à la région : car si demain les agglomérations avaient tous les pouvoirs, les territoires entreraient de nouveau dans une compétition fratricide ! Les agglomérations ont déjà bien des leviers, attention à ne pas leur donner aussi les aides directes, confiées aux régions : les entreprises peuvent délocaliser à des milliers mais aussi à quelques kilomètres seulement, avec des effets négatifs très importants, ne l'oublions pas ! Je crois donc essentiel de conserver la compétence régionale pour les aides directes, à charge pour les régions de définir des stratégies de développement.

M. Alain Bertrand. - Des entreprises migrent de Languedoc Roussillon en Midi Pyrénées parce que l'Aveyron dispose d'aides fiscales que nous n'avons pas en Lozère, du fait qu'ayant moins de jeunes - car ils partent en ville - nous aurions moins besoin de développement : ces critères sont insensés, il faut les reconsidérer pour aider réellement le développement des territoires ruraux. La BPI sera confiée aux régions, son rôle sera de remplacer les banquiers qui se défilent quand il faut prêter non pas à ceux qui ont déjà de l'argent, mais à ceux qui en ont réellement besoin. Encore faut-il que le président de région puisse réellement décider de ce que fera la BPI : à vous entendre, c'est loin d'être gagné !

Je ne suis pas d'accord avec vous, ensuite, sur la décentralisation : je crois qu'elle creuse plutôt qu'elle ne répare les inégalités, car elle favorise partout les métropoles, au détriment des territoires ruraux ! J'espère que la BPI ne va pas conforter ce mouvement, mais l'inverser : ce ne sera que justice, puisque les territoires ruraux contribueront à son financement !

M. Alain Rousset, président de l'ARF. - L'exode rural est un phénomène ancien puisqu'il remonte au XIXème siècle, il est largement étudié, on connaît ses causes et la décentralisation n'y est vraiment pour rien ! L'action des collectivités locales ne creuse pas les inégalités, elle les répare : voyez tout ce que nous faisons pour maintenir les écoles, les équipements de santé, la formation, les transports... Les collectivités locales sont même les derniers remparts contre l'aggravation du fossé entre les territoires, après les mille tentatives de l'Etat qui nous a parlé longtemps d'aménagement du territoire, de métropoles d'équilibre, de villes nouvelles, de tous ces outils de rééquilibrage qu'il n'utilise plus assez aujourd'hui, laissant les collectivités locales bien seules pour compenser ! Je ne peux donc vous laisser dire que la décentralisation creuse les inégalités : c'est inexact, et vous vous faites du mal en le disant...

II. EXAMEN DU RAPPORT

Au cours de sa réunion du mercredi 5 décembre 2012, la commission a examiné le rapport pour avis sur le projet de loi n° 176 (2012-2013) relatif à la création de la banque publique d'investissement.

M. André Vairetto, rapporteur pour avis. - La création de la banque publique d'investissement, la BPI, était le premier des soixante engagements du Président de la République lors de la campagne pour l'élection présidentielle. L'objectif annoncé était de pallier les carences des banques privées dans le financement des projets portés par les petites et moyennes entreprises.

Aujourd'hui, la BPI est au coeur du dispositif de reconquête de la compétitivité française. Il s'agit d'apporter un soutien aux entreprises - TPE, très petites entreprises, comme PME et ETI, établissements de taille intermédiaire - et de créer un levier pour les financements privés.

Ce faisant, il s'agit d'abord de remédier aux faiblesses du financement de notre tissu productif. Celles-ci sont bien connues : difficultés d'accès des entreprises au crédit bancaire, à des fonds propres, au financement à l'export, recul du capital-investissement, empilement des outils de financement et des interlocuteurs, éparpillement des dispositifs existants.

Mais il s'agit aussi de créer un mécanisme destiné à s'intégrer dans une politique industrielle, définie par l'État et portée par les territoires, afin d'encourager les créations d'emplois, de favoriser la croissance et de lancer la transition écologique.

Ce dernier objectif a été clairement affirmé en septembre dernier, lors de la Conférence environnementale, par le Président de la République qui avait alors indiqué que la BPI allait, « concentrer une bonne part de ses interventions sur la conversion écologique de notre système productif, qu'il s'agisse de l'isolation thermique, des énergies renouvelables ou des écotechnologies ».

Cet engagement est essentiel, et je me réjouis qu'il trouve aujourd'hui sa traduction législative dans ce projet de loi, dont notre commission a décidé de se saisir pour avis.

Le programme d'investissement à réaliser pour financer la transition écologique est estimé par les spécialistes à un montant de l'ordre de 2 % à 3 % du PIB par an pendant au moins dix ans, soit pour la France un total de 600 milliards d'euros environ. Le Programme des Nations Unies pour l'Environnement recommande, de son côté, d'investir 2 % du PIB mondial dans les investissements de transition écologique.

Tous les spécialistes insistent sur le fait que ces investissements et cette transition écologique ne doivent pas être perçus comme un coût mais compris comme une chance pour l'emploi et la croissance. Certes, les sommes nécessaires apparaissent considérables, mais ce sont généralement des investissements territorialisés, donc peu délocalisables et riches en emplois de proximité.

En outre, l'économie verte est particulièrement dynamique : 263 milliards de dollars ont été investis dans les énergies renouvelables à l'échelle mondiale en 2011, somme en croissance de 6,5 %, soit 4 points de plus que la croissance mondiale. Toujours en 2011, les énergies vertes ont contribué à 2 % du PIB français. Le potentiel de création d'emplois est réel, ne serait-ce que dans le secteur de la rénovation thermique des bâtiments.

Le véritable enjeu est donc celui du financement de cette transition écologique. Une réflexion sur la fiscalité verte sera lancée à partir du printemps 2013. Comme cela a été dit dans le cadre de la table ronde « financement de la transition et fiscalité écologique » de la Conférence environnementale, l'objectif est de taxer les comportements polluants ou coûteux en termes de ressources, pour les orienter vers des comportements plus vertueux.

D'autres instruments de financement existent d'ores et déjà. Le premier acteur est OSEO, né en 2005 du rapprochement de trois organismes : l'agence nationale de la valorisation de la recherche chargée des aides à l'innovation (l'ANVAR), la banque de développement des PME (la BDPME) et la société française de garantie des financements des PME (la SOFARIS). OSEO est aujourd'hui un acteur unanimement reconnu, qui dispose d'un capital de 2,5 milliards d'euros pour intervenir dans trois domaines : l'innovation, la garantie et le cofinancement, tout au long du cycle de vie des entreprises. Le deuxième acteur important du secteur est le Fonds stratégique d'investissement (le FSI). Sa mission est d'apporter des fonds propres aux entreprises pour soutenir leur développement, accompagner leur transformation ou encore stabiliser leur actionnariat. Le FSI oriente son action vers une quinzaine de filières contribuant à la compétitivité, la croissance, et l'emploi national. Enfin, dans le cadre des missions d'intérêt général de la Caisse des Dépôts et Consignations, CDC Entreprises exerce un rôle de capital-investissement dans les PME.

Fédérer ces organismes et leurs actions, dans le contexte général actuel de crise économique et financière, apportera une vraie valeur ajoutée et est une priorité.

La BPI aura ainsi pour mission de répondre aux risques d'assèchement de crédit et aux insuffisances de fonds propres qui handicapent le développement des entreprises, à commencer par les PME et les ETI. Elle rassemblera dans une structure unique les activités d'OSEO, du FSI et de CDC Entreprises. Elle disposera d'une capacité d'intervention conséquente, environ 42 milliards d'euros, soit 20 milliards en prêts, 12 milliards en garanties et 10 milliards en capacités d'investissements en fonds propres. Ces 42 milliards devraient permettre de générer, par effet de levier, plus de 100 milliards de financements.

Le projet de loi déposé à l'Assemblée nationale était très succinct sur les objectifs assignés à la BPI ; il se contentait de modifier à la marge l'ordonnance portant création d'OSEO. Nos collègues députés ont jugé nécessaire de compléter ces objectifs, en particulier de rappeler, dès l'article premier, la vocation de la BPI à mettre en oeuvre la transition écologique. Cet ajout était nécessaire, je m'en félicite.

Cette ambition est ensuite déclinée dans les missions des différentes instances de gouvernance de la banque. Plusieurs amendements, portés notamment par la commission du développement durable de l'Assemblée nationale, ont permis d'inclure, dans les comités d'orientation national et régionaux de la banque, des personnalités qualifiées en matière de développement durable, c'est, là encore, une bonne chose. Cela devrait garantir que l'objectif de la transition écologique ne soit pas marginalisé dans les options de financement retenues par l'établissement.

Le second aspect du projet de loi est sa contribution au développement économique régional. Si les dispositifs publics actuels d'aide au financement des entreprises ont déjà une forte dimension régionale, celle-ci sera notoirement renforcée par l'organisation de la BPI.

Les établissements financiers qui doivent être regroupés au sein de la BPI interviennent déjà au plus près du terrain. OSEO est organisé en 22 directions régionales et 12 délégations territoriales. Les décisions de prêt y sont largement déconcentrées. Le FSI a un fonctionnement plus centralisé, mais son comité d'orientation comporte des élus. CDC Entreprises dispose de 14 implantations interrégionales, via sa filiale FSI Régions, et participe à 84 fonds régionaux.

De leur côté, les régions se sont pour la plupart engagées dans le soutien aux PME, en association ou en complément de l'action des opérateurs de l'Etat. Dans le cadre de leurs stratégies régionales de développement économique (les SRDE), elles se sont dotées de plusieurs instruments : prêts sur l'honneur, fonds de garantie et fonds d'innovation, qui peuvent être confiés en gestion à OSEO, fonds régionaux d'investissement, aides à l'exportation. Le Président de l'ARF Alain Rousset a indiqué lors de son audition devant le Sénat qu'il existait plus de 800 dispositifs régionaux. L'implication des régions dans le financement des entreprises est donc un phénomène général, même si les modalités et l'importance de l'effort consenti varient d'une région à l'autre. Le projet de loi en tire les conséquences, en réservant une place particulière aux régions dans la gouvernance de la BPI.

L'article premier dispose que la BPI agit « en appui des politiques publiques conduites par l'Etat et conduites par les régions ». En ce qui concerne son conseil d'orientation, l'article 3 prévoit que, sur quinze membres, deux seront des représentants des régions, nommés par décret sur proposition d'une association représentative de l'ensemble des régions.

La BPI est également dotée d'un comité national d'orientation chargé d'exprimer un avis sur ses orientations stratégiques, sa doctrine d'intervention et les modalités d'exercice de sa mission d'intérêt général. L'article 4 du projet de loi initial prévoyait que ce comité de vingt-trois membres comporterait deux représentants des régions, désignés par une association représentative de l'ensemble des régions. L'Assemblée nationale a porté ce chiffre à trois. Il est par ailleurs prévu que le président du comité national d'orientation sera choisi parmi ces trois représentants des régions. Leur présence au comité national d'orientation sera l'occasion pour les régions d'expliquer et de promouvoir leurs politiques économiques auprès des parlementaires, des partenaires sociaux et des personnalités qualifiées qui le composent par ailleurs.

L'article 4 prévoit également la mise en place, dans chaque région, d'un comité régional d'orientation « chargé de formuler un avis sur les modalités d'exercice par la BPI de ses missions au niveau régional et sur la cohérence de ses orientations stratégiques avec la stratégie régionale de développement économique ». Ce comité de vingt-cinq membres comporte deux représentants de la région. Le projet de loi initial prévoyait qu'il soit présidé par le président du conseil régional, mais cette disposition a été supprimée par la commission des finances de l'Assemblée nationale, il me semble par erreur. Je vous proposerai, si vous en êtes d'accord, de rétablir cette présidence qui me parait plus conforme aux souhaits exprimés par les régions et aux engagements pris par le Gouvernement à leur égard.

Au total, vous l'aurez compris, c'est un avis positif que je vous propose sur ce projet de loi qui poursuit trois objectifs : créer juridiquement la Banque publique d'investissement ; préciser ses missions ; organiser sa gouvernance, tant au niveau national que régional. L'Assemblée nationale l'a complété de façon utile, en rendant notamment prioritaire sa mission en faveur du financement de la transition écologique et en renforçant le contrôle du Parlement à son égard.

La BPI doit être la banque de la croissance française. Elle devra être gérée dans un souci d'exemplarité. Je souhaite qu'elle puisse être mise en place et en ordre de fonctionnement le plus rapidement possible, dès les premiers mois de 2013. Notre commission devra y veiller.

M. Gérard Cornu. - J'avoue ne pas avoir encore bien compris l'intérêt de créer cette BPI, en fusionnant trois établissements qui fonctionnent bien et dont l'action est lisible. Tous les chefs d'entreprises connaissent OSEO ou le FSI. Je trouve dommage que l'on change les choses, alors qu'il est important de conserver la lisibilité dans la durée. Je ne vois pas très bien la finalité de ce projet de loi.

M. Alain Houpert. - Nous avons tous eu connaissance du rapport Gallois sur la compétitivité, qui évoque le capital risque et le capital investissement. Or, la BPI n'interviendra que sur le capital investissement. On piochera dans les ressources du livret A, mais les PME ont besoin de risque, surtout si elles veulent accéder à la stature d'ETI. Nous allons passer de l'action bien connue d'OSEO à quelque chose de différent et de politique, parce que ce sont les régions qui vont décider. Je trouve dommage que l'on politise l'économie, et que l'on aille vers des conflits d'intérêts inévitables. Je demeure très réservé sur ce projet de BPI, qui ne tire pas les enseignements du rapport Gallois.

M. Francis Grignon. - En 1997, j'avais été mandaté pour faire un rapport sur le small business act américain, qui consistait justement dans un système de financement des PME par une seule entité. J'avais été émerveillé, et j'étais allé en parler à Mme Lebranchu, à l'époque secrétaire d'Etat chargé des PME. Mais celle-ci ne m'avait prêté qu'une oreille distraite, parce que je n'étais pas de son bord politique. Ceci étant dit, il y a eu depuis des progrès de réalisés en France, avec le regroupement de la BDPME et de la SOFARIS pour faire OSEO. Je suis responsable du comité de développement économique dans mon département, le Bas-Rhin : on y travaille formidablement bien avec OSEO, parce que ses équipes sont constituées d'experts impartiaux et que ce ne sont pas les politiques qui décident. Je suis très gêné par l'implication des régions dans le système. Pas seulement pour les décisions dans les comités régionaux, mais aussi pour les orientations de départ. Je regrette que ce projet de loi monte une usine à gaz, mais espère néanmoins qu'il servira à quelque chose.

M. Hervé Maurey. - Nous n'avons pas d'objection a priori à la création d'un instrument plus efficace pour le financement des investissements des PME. Mais nous ne sommes pas encore tout à fait convaincus. Alors que le travail d'OSEO est déjà jugé de manière très positive, nous pouvons admettre que le regroupement proposé introduise davantage de cohérence et d'efficacité. Dans le cadre de la mission que j'avais faite l'an dernier sur l'agence des participations de l'Etat (APE), j'avais découvert des recoupements pas toujours heureux entre le FSI, OSEO et l'APE. C'est d'ailleurs pourquoi j'ai demandé à Jean-Pierre Jouyet, lors de son audition, pourquoi le périmètre envisagé pour la BPI n'impactait pas l'APE. Admettons donc qu'il faille remettre plus de cohérence et d'efficacité dans tout ça. Nous sommes plus réservés quant à la place attribuée aux régions, et nous ne serons pas favorables à l'amendement présenté par le rapporteur. Il donne trop de place au politique, ce qui serait risqué. Nous ne souhaitons pas renforcer le rôle des régions par rapport au texte adopté par l'Assemblée nationale. Et le groupe UDI se déterminera sur l'ensemble du texte en fonction du sort qui sera réservé à cet amendement.

M. Michel Teston. - J'observe que notre commission n'est saisie que pour avis, et que vous posez à notre rapporteur certaines questions qui relèvent de la commission des finances. Pour ce qui nous concerne, nous devons mettre l'accent sur trois éléments qui sont au coeur des missions de notre commission : la BPI doit s'investir dans la conversion écologique ; sa gouvernance doit intégrer des personnalités qualifiées en matière d'économie sociale et solidaire, d'environnement et d'aménagement du territoire ; elle doit contribuer au développement économique régional, et c'est pourquoi il est essentiel que les présidents des conseils régionaux président ses comités régionaux d'orientation. Le groupe socialiste votera l'amendement proposé par notre rapporteur.

M. Jean-François Mayet. - J'espère que la BPI prendra des décisions vertueuses, et non pas politico-économiques. Quand on me dit que le président de la région décidera de l'orientation des fonds, j'ai quelques doutes. Je connais le monde des PME, et je n'ai jamais rencontré d'entreprise en bonne santé qui ait des problèmes de financement, même en période de crise. Quand un projet de création d'entreprise est de bonne qualité, il trouve toujours les financements nécessaires auprès du monde bancaire privé. L'argent qui sera prêté par la BPI aux entreprises entrera dans leur endettement, et viendra réduire d'autant leurs possibilités de recourir aux banquiers privés. Je ne suis donc pas si sûr que cela fera la différence. Par contre, je me méfierais toujours d'une banque entre les mains du monde politique. La politique et l'économie, ça ne marche pas ensemble.

Mme Odette Herviaux. - Nos collègues s'interrogent sur l'opportunité de donner du pouvoir aux régions. En tant que régionaliste convaincue, je ne partage pas leurs réserves. La BPI n'a pu être conçue qu'à travers les expérimentations engagées par les régions, qui ont toutes mis en place des guichets uniques de financement, à la demande des entreprises elles-mêmes. Celles-ci ont ainsi l'assurance que, quel que soit leur interlocuteur, leur dossier est examiné par l'ensemble des partenaires concernés. Il serait faux de croire que les PME connaissent toutes les arcanes des aides qui leur sont offertes. Je pense qu'il faut vraiment se convaincre que la BPI ne pourra bien fonctionner que si elle trouve des relais dans les régions. Ce qui doit passer par la reconnaissance du rôle du président de la région ou de son représentant. Je voudrais aussi insister sur la définition d'une stratégie nationale. Je ne vois pas en quoi celle-ci serait fixée comme une décision politique. Chaque région, quelle que soit la couleur politique de son exécutif, à le souci que son tissu économique se porte bien, que ses entreprises se développent. J'ai pu constater dans un domaine qui concerne la Bretagne, celui des énergies marines renouvelables, la nécessité de l'alliance d'une volonté locale avec celle de l'Etat.

M. Stéphane Mazars. - Le groupe RDSE soutiendra ce projet de loi. Nous savons qu'il y a un problème d'accès au crédit pour les PME. Aussi est-il nécessaire de le clarifier, et le concept de guichet unique est tout à fait adapté aux besoins des TPE, PME et ETI. Sur la gouvernance de la BPI, le gouvernement a affiché son volontarisme. Il faut regrouper pour donner une force de frappe aux financements des entreprises.

M. Pierre Camani. - Je m'étonne de la timidité de nos collègues de l'opposition ; Nous voyons bien l'intérêt de chaque organisme déjà existant. Nous voyons aussi la difficulté à mobiliser les crédits nécessaires aux PME lorsque leur taux de rentabilité est modeste. J'observe que le gouvernement précédent, pour cette raison, a dû mettre en place un médiateur du crédit au niveau national, avec des délégués locaux. J'ai dans mon département, le Lot-et-Garonne, des centaines de dossiers en cours d'instruction, qui nécessitent des interventions de la Banque de France pour débloquer les financements. Les craintes qui viennent d'être exprimées ne me paraissent pas fondées. Faisons confiance à l'intelligence des territoires. L'implication des régions, dont une compétence majeure est le développement économique, est un élément important de ce projet de loi, qui doit être mis sous le signe du dynamisme et de l'efficacité.

M. Vincent Capo-Canellas. - Je formule deux objections. Premièrement, le système proposé pour la BPI permettra-t-il de faire mieux qu'aujourd'hui ? Nous ne sommes pas convaincus que faire plus gros sera plus efficace. Deuxièmement, au-delà de la promesse de campagne, il y a un risque de laisser croire que l'on va régler ainsi tous les problèmes de financement que les banques privées ne savent pas résoudre. Les élus sont là pour créer les conditions d'un développement économique sur les territoires, pour faciliter les choses. Pas pour faire du financement, ce qui nous paraît être un autre métier. Il n'est donc pas illégitime de se poser des questions.

M. Raymond Vall. - Je vais maintenant m'exprimer non plus en tant que président de notre commission, mais en tant qu'élu dans la région Midi-Pyrénées. Je suis pour ma part tout à fait régionaliste. Les régions françaises souffrent de la comparaison avec leurs homologues allemandes, qui sont directement impliquées dans le financement de l'économie de leurs territoires. Si je prends l'exemple de l'aéronautique, il est évident que si les régions Midi-Pyrénées et Aquitaine n'avaient pas créé des fonds d'amorçage, les sous-traitants de ce secteur n'existeraient pas. Quelle entreprise aurait pu supporter de participer pendant deux ou trois ans à la mise au point du prototype de l'A380 sans soutien financier spécifique ? Les banques traditionnelles ont été complètement défaillantes, en se montrant au mieux indifférentes. Une entreprise a besoin qu'on lui donne du temps pour innover, elle a besoin de travailler sur le futur. Je n'en fais pas un débat politique, mais nous ne pouvons pas jeter le soupçon sur les élus régionaux, en laissant supposer qu'ils ne seraient pas compétents ou orienteraient leurs décisions. Il n'y a pas de démocratie plus vivante que le débat au sein des assemblées régionales, qui savent mettre à la portée du grand public leurs décisions. Toutes les régions ont créé des structures pour pallier l'absence de guichets uniques, et ont été obligées de bricoler un peu. Maintenant, on propose à juste titre de mettre de l'ordre dans tout ça. Je rappelle que les régions ont la compétence en matière de développement économique et d'aménagement du territoire. Elles ont donc le droit de demander aux financeurs publics d'être cohérents avec le partenariat qu'elles conduisent avec l'Etat. Car celui-ci ne découvre pas ce que font les régions, puisqu'il travaille depuis longtemps en partenariat avec elles, notamment pour orienter les fonds européens. Jusqu'à présent, que je sache, il n'y a pas eu de scandale sur l'accompagnement financier apporté par les régions. Dès lors, pourquoi les écarter ? Nous devons entendre la détresse de l'entreprise qui voudrait grandir pour passer du statut de PME à celui d'ETI. Qui va prendre le risque de l'accompagner ? Pas toujours le banquier traditionnel, malheureusement.

M. Michel Teston. - Même si je comprends que nos collègues de l'opposition n'ont pas voulu exprimer de défiance à l'égard des élus régionaux, je voudrais insister. Avec la nouvelle organisation qui est proposée, l'objectif est de faire correspondre la future réforme territoriale avec l'organisation territoriale de la future BPI. Si l'on donne enfin de plein droit à la région le rôle de chef de file en matière de développement économique, ce que s'était refusé à faire la « loi Raffarin » du 13 août 2004, il faut aussi donner, dans les organes de la BPI, une prééminence aux régions, non pas pour décider de tout, mais pour présider aux échanges qui y ont lieu. Il faut donc bien un référent régional. L'amendement proposé par notre rapporteur rejoint les préoccupations du gouvernement dans le texte initial du projet de loi. Je ne sais pas pourquoi les députés sont revenus sur ce point au cours de la discussion.

M. Jean-François Mayet. - Quand un banquier fait son métier correctement, il prête ses fonds en fonction de la qualité d'un projet ou d'une entreprise. Il ne faudrait pas que la BPI soutienne les entreprises d'un secteur donné, où se trouverait un élu régional particulièrement efficace et influent.

M. Henri Tandonnet. - Vous voulez savoir pourquoi l'Assemblée nationale a supprimé le principe de la présidence des comités régionaux d'orientation de la BPI par les présidents de conseils régionaux ? J'ai perçu lors des débats un problème de pouvoir entre les présidents de régions et les présidents de métropoles, peut-être l'une des causes de cette suppression.

M. Raymond Vall. - Je rappelle que la réforme Raffarin de 2004 a été ratée à cause du lobbying des présidents de conseils généraux. Le Sénat doit être le représentant de toutes les catégories de collectivités territoriales. Les conseils généraux ne peuvent pas accompagner le développement économique comme les régions. Les compétences et les ressources des départements ne sont pas adaptées. Les régions peuvent avoir un rôle de péréquation. C'est pour cela qu'il faut leur donner les moyens d'agir.

M. Hervé Maurey. - Personne ne met en doute ou en cause le rôle des régions dans l'accompagnement du développement économique. Nous sommes convaincus que c'est le bon niveau d'intervention et que des actions positives sont menées dans toutes les régions. Mais je m'interroge pour savoir s'il faut aller jusqu'à donner aux régions un rôle majeur dans le dispositif de la BPI. D'autant plus que l'Etat doit pouvoir remplir son rôle de stratège. Il faudrait renforcer l'Etat stratège et, plutôt que s'activer à sauver des entreprises condamnées, aider les secteurs qui ont du potentiel. C'est sur ces points que nous sommes dubitatifs et réservés, sans être pour autant antirégionalistes ou contre les élus.

M. Michel Teston. - Je veux faire une mise au point. Si la loi du 13 août 2004 n'a pas transféré aux régions des pouvoirs suffisamment importants en matière de développement économique, ce n'est pas en raison de la pression supposée des départements. J'étais à l'époque président du conseil général de l'Ardèche et membre du bureau de l'association des départements de France, et je ne nie pas que les départements ont alors défendu leurs positions. Mais je rappelle, surtout, que les élections régionales de mars 2004 ne s'étaient pas très bien passées pour la majorité d'alors. De là à penser que cette nouvelle conjoncture politique aurait été la véritable raison du choix fait par le gouvernement de ne pas transférer aux régions d'importants pouvoirs en matière économique, il n'y a qu'un pas que certains - pas moi - n'ont pas hésité à franchir.

M. Vincent Capo-Canellas. - L'argument relatif au fonds d'amorçage pour les sous-traitants dans l'aéronautique peut se renverser : si ce système existe déjà, qu'apportera de nouveau le dispositif de la BPI ?

M. Raymond Vall. - Ce fonds n'existait pas encore quand le problème s'est posé ! Et ce système d'avances remboursables a coûté des millions aux deux régions concernées, parce que certaines entreprises soutenues ont malgré tout déposé le bilan. Mais, sans lui, le tissu de la sous-traitance aéronautique était voué à disparaître au profit de la concurrence étrangère. Les banquiers traditionnels n'auraient rien fait d'eux-mêmes.

M. Vincent Capo-Canellas. - Certes, mais que va changer le projet de loi ?

M. Raymond Vall. - Le fait d'avoir un seul interlocuteur pour les entreprises va accélérer le processus de décision, là où existent actuellement trois circuits de décision distincts et centralisés à Paris. Les entreprises ne peuvent pas attendre si longtemps. On ne peut pas laisser les capitales régionales sans pouvoir de décision financier !

M. André Vairetto, rapporteur pour avis. - Sur les doutes exprimés quant à l'intérêt de regrouper les trois structures de financement existantes au sein de la BPI, les nombreuses auditions faites à l'Assemblée nationale ont fait apparaître une unanimité sur la qualité des prestations d'OSEO et du FSI, mais des avis plus mitigés en ce qui concerne CDC Entreprises. Les PME veulent de la lisibilité : de ce point de vue, un interlocuteur unique doit être considéré comme un progrès.

En ce qui concerne les inquiétudes relatives au rôle donné aux régions, je rappelle que le texte ne porte que sur les comités régionaux d'orientation, mais en aucun cas sur les comités d'engagement. La BPI aura une doctrine d'action clairement préétablie, mais restera une banque et se comportera comme telle. La clef du succès réside dans une bonne articulation entre l'action de l'Etat, à travers la BPI, et celle des régions. La représentation de celles-ci dans les organes dirigeants de la BPI restera très minoritaire : deux représentants des régions sur quinze membres du conseil d'administration, et trois représentants sur vingt-cinq membres du comité national d'orientation.

La commission a alors adopté l'amendement n° 1 présenté par le rapporteur, ainsi que son rapport pour avis.


* 1 Pacte pour la compétitivité de l'industrie française, rapport remis au Premier ministre le 5 novembre 2012.

* 2 Ordonnance n° 2005-722 du 29 juin 2005 relative à la création de l'établissement public Oséo et à la transformation de l'établissement public ANVAR en société anonyme

* 3 En séance publique à l'Assemblée nationale le 29 novembre 2012, le ministre de l'économie et des finances, M. Pierre Moscovici, s'est ainsi exprimé : « D'abord, dans le projet initial, il était précisé que les comités régionaux étaient présidés par le président de région. Je pense qu'il y a un oubli dans le projet et qu'il faudra veiller à le réparer à d'autres étapes de la discussion ».