II. DEUX OBJECTIFS POUR UN PROJET DE LOI CONSIDÉRABLEMENT REMANIÉ PAR LA COMMISSION DES LOIS
A. UNE VOLONTÉ DE CLARIFIER L'ACTION PUBLIQUE LOCALE ET DE RENFORCER LA COORDINATION ENTRE LES ACTEURS
Nombreux sont les rapports qui appellent à une clarification des rôles des différentes catégories de collectivités et à un renforcement de la coordination de leurs actions.
La philosophie du présent projet de loi diffère de celle retenue par le précédent Gouvernement. La piste d'une spécialisation uniforme des compétences, qui relevait largement d'une utopie, a été écartée. A qui aurait-on confié, par exemple, le développement économique ? Pouvaient y prétendre le bloc communal, au nom de ses compétences d'aménagement de l'espace, les départements, au nom de leur rôle en matière d'insertion professionnelle, comme les régions, responsables de la formation. Et cela sans compter l'extraordinaire diversité des habitudes et des savoir-faire développés dans les territoires... C'est ce principe de réalité qui a justifié le rétablissement de la clause générale de compétence et l'abandon de la recherche d'une spécialisation uniforme des compétences.
L'approche retenue par le Gouvernement a été de confier aux collectivités elles-mêmes la responsabilité de coordonner leurs interventions respectives , au moyen de plusieurs outils : la désignation de collectivités chefs de file, la création des conférences territoriales de l'action publique et la mise en place d'un pacte de gouvernance territoriale.
Les collectivités chefs de file , identifiées à l'article 3 du présent projet de loi, sont chargées d'organiser les modalités de l'action commune de l'ensemble des collectivités dans certains domaines identifiés.
Dans le projet de loi initial, les régions devenaient chefs de file pour l'exercice des compétences relatives au développement économique et à l'organisation des transports, les départements pour l'exercice des compétences relatives à l'action sociale et au développement social, à l'autonomie des personnes, au tourisme, à l'aménagement numérique et à la solidarité des territoires, tandis que le bloc communal se voyait attribuer un chef de filat en matière de qualité de l'air et de mobilité durable.
La commission des Lois a modifié et précisé cette répartition, attribuant aux régions un chef de filat en matière d'aménagement et de développement durable du territoire, de développement économique et touristique, d'innovation et de complémentarité entre les modes de transports. Les départements deviendraient chefs de file pour les compétences relatives à l'action sociale et à la cohésion sociale, à l'autonomie des personnes, à l'aménagement numérique et à la solidarité des territoires, tandis que le bloc communal exercerait cette responsabilité dans les secteurs de l'accès aux services publics de proximité, de l'aménagement de l'espace et du développement local, entendu comme la promotion du commerce de proximité et de l'artisanat. Elle a précisé que les modalités de l'action commune seraient définies par la conférence territoriale de l'action publique.
La création des conférences territoriales de l'action publique, prévue à l'article 4, était également attendue. Les conférences des exécutifs avaient en effet rencontré un succès inégal dans les territoires, relevé par plusieurs rapports du Sénat. Il convenait dès lors d'institutionnaliser davantage ces instances.
Le projet de loi initial crée, dans chaque région, une conférence territoriale de l'action publique composée de deux formations, l'une associant l'Etat et les collectivités, l'autre réservée aux collectivités. Il détaille précisément les missions revenant à chacune d'entre elles, leur composition ainsi que leurs règles de fonctionnement. Il a paru nécessaire à votre rapporteur d'assouplir tant la composition des deux conférences territoriales que leurs missions. Il fallait faire confiance à l'expérience des élus locaux et l'intelligence des territoires, tenir compte aussi de l'hétérogénéité des territoires en donnant de la souplesse, voir faciliter les expérimentations locales.
C'est dans cet état d'esprit que la commission des lois a simplifié l'architecture de ce dispositif. Elle a retenu une composition unique et réduite de la conférence, élargie au(x) représentant(s) de l'Etat lorsque les sujets examinés l'exigent. Elle a opté pour une formulation plus générale de ses missions et un fonctionnement plus souple, en énonçant que la conférence donnerait des avis sur tous les sujets relatifs à l'exercice des compétences et toutes les questions relatives à la coordination ou à la répartition des rôles entre les collectivités territoriales, suivant des modalités qu'elle déterminerait elle-même.
Le pacte de gouvernance prévu par l'article 5 du projet de loi est composé de divers schémas d'organisation sectoriels, dans les domaines dans lesquels des collectivités chefs de file ont été désignées, mais aussi, de façon facultative, dans les autres domaines, qu'il s'agisse de compétences exercées à titre exclusif ou non. Ces schémas déterminent les délégations de compétences consenties entre collectivités, les créations de services communs, ainsi que les conditions de la rationalisation et la coordination des interventions financières des collectivités territoriales.
Ils s'imposent aux collectivités qui les ont approuvées. Celles qui ne refusent de le faire sont soumises à des règles plus strictes s'agissant du recours aux financements croisés. Lorsque les schémas d'organisation obligatoires n'ont pas été débattus au sein de la conférence territoriale de l'action publique dans l'année suivant le renouvellement des conseils généraux, toute délégation de compétence et tout cumul de subventions de la part de la région et d'un département sont interdites dans le champ de compétence concerné.
La commission des lois a supprimé l'ensemble du dispositif prévu à l'article 5, à la satisfaction de beaucoup de sénateurs, dont votre rapporteur. Il fallait là aussi permettre les initiatives des élus de terrain aptes à s'organiser le plus souvent par conventionnements réciproques. Le pacte relevait de pratiques longues et inutiles. Il aurait certainement engendré trop de complications dans l'action locale, en multipliant les réunions et allers-retours, sans parler des délibérations concordantes pour les différents conseils municipaux, communautaires, généraux et régionaux.