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Projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles

17 septembre 2013 : Modernisation de l'action publique territoriale et affirmation des métropoles ( avis - deuxième lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Lors de sa réunion du mardi 17 septembre 2013, la commission procède à l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi n° 796 (2012-2013) de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (2e lecture).

M. Claude Dilain, rapporteur pour avis. - Le projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, déposé par le Gouvernement le 10 avril dernier, avait été profondément modifié par le Sénat, qui avait supprimé, malheureusement à mes yeux, les dispositions relatives au Grand Paris. Nous examinons aujourd'hui en deuxième lecture un texte voté le 23 juillet par l'Assemblée nationale, qui a réintroduit ces dispositions dans une version sensiblement différente. C'est la raison pour laquelle, une fois n'est pas coutume, notre commission s'est saisie pour avis en deuxième lecture.

Elle s'est saisie de l'article 12 relatif à la métropole du Grand Paris ; de l'article 13 sur l'élaboration d'un schéma régional de l'habitat et de l'hébergement (SRHH) en Île-de-France, qui nous a été délégué au fond par la commission des lois, et de l'article 13 A, article de conséquence ; de l'article 13 bis qui fusionne les établissements publics fonciers de l'État en Île-de-France ; de l'article 18 bis qui supprime l'établissement public d'aménagement de la Défense Seine Arche (Epadesa) ; enfin de l'article 19 bis, lui aussi délégué au fond par la commission des lois, qui transforme l'Établissement public de Paris Saclay (EPPS) en établissement public d'aménagement.

L'article 12 présente une métropole du Grand Paris bien différente de celle que le Sénat avait rejetée en première lecture. Il s'agissait alors d'un établissement public composé de la Ville de Paris et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de l'unité urbaine au sens de l'INSEE. Le texte issu de l'Assemblée nationale prévoit un EPCI à fiscalité propre composé de Paris, des communes et départements de la petite couronne et des communes membres d'EPCI dont une commune au moins est dans la petite couronne. Je salue cette évolution. Le rejet en première lecture par le Sénat de ces dispositions, que j'ai regretté, cet électrochoc, a donc été bénéfique : d'une part, il ne s'agit plus de créer un étage supplémentaire ; d'autre part, le périmètre stable, citoyen, que constitue la petite couronne, est préférable à cette donnée statistique par nature mouvante que constitue l'unité urbaine. Je comprends la logique qui prévoit d'inclure les communes membres des EPCI dont une commune est dans la petite couronne ; mais il faudra veiller à ce que ce type d'exception ne fasse pas tâche d'huile, ce qui mettrait en cause l'équilibre au détriment de la grande couronne.

Il aurait été possible d'aller plus loin encore : la question de la pérennité des départements de la petite couronne se pose ; cette idée, qui rejoint la proposition de Philippe Dallier, ne constitue d'ailleurs pas un tabou pour le président du conseil général de Seine-Saint-Denis, Stéphane Troussel.

La possibilité pour la métropole du Grand Paris de déléguer certaines compétences à des « conseils de territoires » d'au moins 300 000 habitants - seuil qui permet d'éviter l'endogamie sociale des communes, ce péché mignon des EPCI franciliens - ne doit pas conduire à recréer une nouvelle couche du millefeuille.

Je me réjouis que le logement constitue la compétence majeure de la métropole du Grand Paris ; cela confirme la détermination du Gouvernement dans ce domaine particulièrement sensible en Île-de-France, où ne sont construits annuellement que 37 000 logements alors qu'il en faudrait 70 000, et où sont concentrés 60 % des recours DALO en matière de logement et près de 75 % en matière d'hébergement. Le schéma régional de l'habitat et de l'hébergement (SRHH) prévu à l'article 13 n'est plus élaboré par le Conseil régional mais par le Comité régional de l'habitat et de l'hébergement (CRHH), composé de représentants de l'État, de la région, des départements, de la métropole du Grand Paris et des EPCI franciliens hors du périmètre de cette dernière. J'espère que cette instance sera l'embryon d'une autorité organisatrice du logement en Île-de-France, que notre collègue Gérard Roche et moi-même avions appelé de nos voeux dans notre rapport sur le droit au logement opposable (DALO) au nom de la Commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois.

Je souhaite que le Sénat adopte conforme l'article 13 bis qui prévoit la fusion des établissements publics fonciers de l'État présents en Île-de-France, et qui avait été introduit à l'initiative de notre commission. Cela mettra en effet un terme à la coexistence de quatre établissements publics fonciers d'État, alors que le logement et l'aménagement réclament un traitement au niveau régional.

L'Assemblée nationale a inséré un article 18 bis, les articles 18 et 19, adoptés conformes, je vous le rappelle, visant à clarifier les missions de l'établissement public de gestion de la Défense (EPGD) et celles de l'établissement public d'aménagement de la Défense Seine Arche (Epadesa). La loi de 2007 déconnectait les deux activités en confiant à l'EPGD une gestion coûteuse jusqu'alors refusée par les collectivités locales et assumée par l'Epad en dehors de sa mission normale. Plus de six ans après, les deux établissements publics s'opposent quant à l'interprétation de la loi et l'État a engagé plusieurs contentieux contre des délibérations prises par l'EPGD. L'article 18 bis supprime au 1er janvier 2016 l'Epadesa et indique qu'avant le 31 juillet 2015, l'État et les collectivités territoriales déterminent d'un commun accord de nouvelles modalités d'aménagement et de gestion. C'est inopportun : tout d'abord, des opérations d'aménagement sont en cours et un vide juridique serait dangereux ; ensuite, il est irréaliste de prévoir que des adversaires devant le tribunal déterminent quoi que ce soit d'un commun accord ; il serait certes préférable de revenir au droit commun, soit la gestion de la Défense par les collectivités territoriales, mais pas dans ces conditions. Je propose donc de supprimer cet article.

L'article 19 bis, introduit en première lecture par le Sénat à l'initiative de Jean-Vincent Placé, transforme l'établissement public de Paris-Saclay (EPPS), créé en 2010 par la loi sur le Grand Paris, en établissement public d'aménagement. Cela renforce à juste titre la présence des collectivités territoriales au sein de son conseil d'administration. Les députés ont précisé que l'établissement reste sous la tutelle conjointe des ministres de l'urbanisme et de l'enseignement supérieur et de la recherche, ce qui répond aux inquiétudes que j'avais formulées en première lecture.

M. Daniel Raoul, président. - Le montage que vous présentez pour l'Île-de-France, avec un seul EPCI métropolitain, pourrait inspirer une évolution dans mon département, pour assurer la cohérence des schémas de cohérence territoriale (Scot) entre eux.

M. Claude Dilain, rapporteur pour avis. - Le problème est réglé en Île-de-France : il y aura un SDRIF, validé par l'État, qui sera donc opposable, et un schéma régional.

M. Daniel Raoul, président. - Ce qui me préoccupe, c'est la différence d'interprétation, y compris dans les services de l'État, des préconisations du Grenelle sur la consommation des terres agricoles, qui créent de la concurrence déloyale entre EPCI.

M. Claude Bérit-Débat. - Et l'Interscot ?

M. Daniel Raoul, président. - L'Interscot est une aimable enceinte où l'on évite les conflits. C'est aux services de l'État d'agir dans le cadre d'une structure équivalente à ce qui se profile pour l'Île de France.

M. Claude Bérit-Débat. - Et qui régule tout cela ?

M. Daniel Raoul, président. - Actuellement, c'est une commission ad hoc ; mais il faut que l'État applique les mêmes règles partout.

Mme Élisabeth Lamure. - On constate aussi des différences non justifiées même dans les instructions d'urbanisme, dans l'interprétation des PLU et des SCOT d'un département à l'autre, car les services préfectoraux sont différents, alors que les départements sont voisins. C'est aux services de l'État de se réformer.

M. Daniel Raoul, président. - Et de déterminer une règle unique devant la commission Interscot.

M. Daniel Dubois. - Je suis satisfait qu'un accord presque unanime ait été trouvé...

M. Claude Dilain, rapporteur pour avis. - Il ne l'est pas tout à fait : les présidents d'EPCI sont violemment contre !

M. Daniel Dubois. - Une question de cohérence demeure : Paris reste département en même temps que commune, à l'heure où le département du Rhône abandonne une partie - voire la totalité - de ses prérogatives pour les communes devenues métropolitaines.

Je suis profondément opposé au fait qu'on revienne sur le principe de collectivité-chef de file. Tout cela peut être rattaché au projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (Alur), qui crée les plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUI), fait perdre la compétence de l'urbanisme aux communes et renforce les compétences obligatoires des intercommunalités... Si on veut supprimer les communes, si on veut des maires cantonniers, qu'on le dise !

Nous nous abstiendrons donc sur les amendements.

M. Daniel Raoul, président. - Le texte de l'Assemblée n'est pas très éloigné de la proposition de loi de Philippe Dallier. Et si le Sénat, dans sa grande sagesse, avait délibéré sans les sénateurs d'Île-de-France, il serait allé plus vite ...

M. Joël Labbé. - Je partage la position de M. le Président sur l'utilisation excessive et inégale des terres agricoles, même si je préfère une déclinaison régionale plutôt que départementale. Il serait intéressant de mener un travail sur les terres agricoles en cohérence avec les plans d'urbanisme, de manière à préserver davantage l'agricole et le naturel.

M. Daniel Raoul, président. - Pour le moment, ce sont les directions départementales des territoires (DDT) qui sont chargées d'évaluer les Scot.

M. Claude Dilain, rapporteur pour avis. - Pour répondre à Daniel Dubois, l'accord n'a pu être unanime, car les élus franciliens ont des intérêts contradictoires. Or il y a parmi eux des gens qui comptent énormément.

Le projet de loi ne pouvait pas régler le cas du double statut de Paris, puisqu'il ne concerne pas les compétences des départements. Cela dit, la proposition de Philippe Dallier trouve là un écho, même si elle reposait sur un ordre inverse à celui du projet de loi adopté par l'Assemblée nationale en fusionnant d'abord les départements, puis en les transformant en métropole. Nous choisissons un ordre inverse, mais cela recueille plus de suffrages que sa proposition... Il faudra pourtant assez tôt non pas fusionner les départements, mais les supprimer « à la lyonnaise ». Concernant la collectivité chef de file, la commission des lois déposera des amendements pour renforcer les compétences communales, avec notamment la démocratie de proximité et les services publics de proximité ; nous partons de loin, puisque au départ, la commune n'était chef de file que sur la qualité de l'air !

Concernant le document d'urbanisme, Joël Labbé devra prendre l'attache de mon co-rapporteur sur le projet de loi Alur.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 12

M. Claude Dilain, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 1 précise les rapports entre le SDRIF, le schéma régional et le plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement de manière à supprimer la contradiction entre les articles 12 et 13. Les plans doivent être compatibles avec le SDRIF, qui est validé par l'État et qui lui est donc opposable ; mais il serait inconstitutionnel de disposer que le plan métropolitain est compatible avec le schéma régional, car cela admettrait une prééminence d'une collectivité sur une autre. Il faut donc prévoir qu'il en « prend compte ».

M. Jean-Claude Lenoir. - J'apprécie les efforts du rapporteur pour rendre compatibles les textes élaborés par les députés ; mais je m'insurge contre les formulations n'ayant aucune portée juridique, comme « prend en compte les orientations de ».

M. Claude Dilain, rapporteur pour avis. - J'ai eu la même réaction que vous, mais cette formulation signifie que le schéma régional doit être visé.

M. Jean-Claude Lenoir. - Il y a une différence entre « tient compte », qui dénote une obligation, et « prend en compte » qui appelle une appréciation postérieure par le juge administratif en cas de contentieux.

M. Daniel Raoul, président. - C'est une appréciation personnelle : juridiquement, c'est la même chose.

M. Jean-Claude Lenoir. - J'aimerais avoir l'avis de personnes plus compétentes que moi sur ces questions...

M. Claude Dilain, rapporteur pour avis. - J'ai l'avis de la direction générale des collectivités locales.

M. Jean-Claude Lenoir. - Nous ne prendrons pas part au vote.

L'amendement n° 1 est adopté.

Article 13

M. Claude Dilain, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 2, déjà présenté en première lecture, rend explicite la référence à l'objectif de 70 000 logements par an, fixé par l'article premier de la loi sur le grand Paris.

M. Daniel Raoul, président. - Il n'est pas inutile de le rappeler.

L'amendement n°  2 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 3 porte sur le SRHH, pour lequel les députés ont prévu la procédure d'élaboration mais pas l'adoption. Ce schéma est approuvé par le comité régional de l'habitat et de l'hébergement, puis par le préfet de région.

L'amendement n° 3 est adopté.

Article 18 bis

M. Claude Dilain, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 4 supprime l'article qui supprime l'Epadesa.

M. Daniel Raoul, président. - C'est en effet pour le moins prématuré : j'entends parler de nouvelles tours...

L'amendement n° 4 est adopté.

Article 31

M. Claude Dilain, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 5 ajoute une exception pour Paris à l'article 31, qui confère la compétence de la politique de la ville à la métropole ; ce serait impossible pour un ensemble de six millions d'habitants. Les conseils de territoires seront donc compétents, en cohérence avec le projet de loi de François Lamy, dans lequel les contrats de ville sont signés par les EPCI, mais mis en oeuvre par les maires.

M. Marc Daunis. - Cela est judicieux. Mais qui pourra signer les contrats locaux de sécurité et de prévention de la délinquance ?

M. Claude Dilain, rapporteur pour avis. - Dans le Grand Paris, ce sont les présidents de conseils de territoires.

M. Marc Daunis. - Quid de la compétence du maire ?

M. Claude Dilain, rapporteur pour avis. - Ailleurs qu'à Paris, dans le projet de loi de François Lamy, le contrat de ville sera signé au niveau du président d'agglomération, mais la mise en oeuvre sera municipale. Je propose un schéma similaire entre les conseils de territoire et les maires.

Mme Élisabeth Lamure. - Qui bénéficiera des crédits de politique de la ville ?

M. Claude Dilain, rapporteur pour avis. - A l'évidence, si une commune prévoit de construire un gymnase, c'est elle, directement ou indirectement, qui touchera la subvention. Si la décision relève de plusieurs communes, c'est l'EPCI.

M. Daniel Raoul, président. - Ces crédits seront fléchés et iront au maître d'oeuvre sur le terrain. Les actions transversales, quant à elles, seront gérées par l'intercommunalité.

L'amendement n° 5 est adopté.