EXAMEN DES ARTICLES
Article 9 Alinéas 28 à 30 (art. 20 de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat) - Définition des métiers d'art
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
1. Le droit existant
Sans aller jusqu'à donner une définition des métiers d'art, la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat , dite « loi Raffarin », a consacré l'existence des « artisans d'art » parmi les artisans.
L 'article 20 de la loi a créé « au sein du répertoire des métiers une section spécifique « Artisans d'art » » . L'article 21 a précisé que sont artisans d'art les personnes physiques ainsi que les dirigeants sociaux des personnes morales immatriculées au répertoire des métiers et qui remplissent les conditions de diplôme, de titre ou d'expérience professionnelles définies par décret.
L'article 2 du décret n° 98-247 du 2 avril 1998, relatif à la qualification artisanale et au répertoire des métiers, a opéré une distinction plus fine entre artisans et artisans d'art :
« La qualité d'artisan d'art est reconnue de droit par le président de la chambre de métiers compétente du département aux personnes physiques, y compris les dirigeants sociaux des personnes morales, qui exercent les métiers de l'artisanat d'art dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé de l'artisanat et sont titulaires d'un certificat d'aptitude professionnelle ou d'un diplôme ou d'un titre de niveau équivalent ou supérieur délivré pour le métier considéré .
La qualité d'artisan d'art peut également être reconnue dans les mêmes conditions aux personnes physiques, y compris les dirigeants sociaux de personnes morales, qui justifient d'une durée d'immatriculation au répertoire des métiers de six ans dans le métier d'artisanat d'art considéré . »
L'annexe au décret n° 98-247 précité comporte une liste des activités relevant de l'artisanat. Celles-ci sont réparties en quatre catégories : les métiers de l'alimentation, les métiers du bâtiment, les métiers de fabrication et enfin les métiers de service. Les métiers d'art étaient ainsi dispersés au sein des trois dernières, sans que leurs singularités soient prises en compte.
Il a fallu attendre l'arrêté du 12 décembre 2003 fixant la liste des métiers de l'artisanat d'art pour que soient clairement identifiés 217 métiers répartis en 19 domaines : art floral, arts du spectacle, arts graphiques, arts mécaniques, bois, cuir, décoration, métal, métiers liés à l'architecture, pierre, tabletterie, etc.
Comme l'a précisé votre rapporteur pour avis dans son exposé général, la combinaison de ces différents textes ne permet pas une identification claire des artisans d'art au sein des artisans, puisqu'il suffit à un artisan de posséder un diplôme et d'exercer une activité répertoriée dans la liste des 217 métiers d'art pour pouvoir prétendre à la qualification d'« artisan d'art », même si son activité ne comporte en réalité aucune dimension artistique distinctive de l'artisanat traditionnel. En effet, l'exemple du métier d'ébéniste montre que ce dernier peut être exercé de façon tout à fait traditionnelle, ou bien au contraire avec une particularité conférant à l'activité une dimension artistique.
La seule définition aujourd'hui utilisée, selon les représentants du secteur des métiers d'art auditionnés par votre rapporteur pour avis, est celle qu'en donne l'Institut national des métiers d'art (INMA) et qui repose sur trois critères :
- la mise en oeuvre de savoir-faire complexes pour transformer la matière ;
- la production d'objets uniques ou de petites séries qui présentent un caractère artistique ;
- la maîtrise d'un métier dans sa globalité.
Cette approche, utile pour comprendre la spécificité des métiers d'art, est toutefois dépourvue de valeur normative et ne peut donc être opposable aux acteurs du secteur.
En étant assimilés aux autres artisans, les artisans d'art se voient ainsi privés des effets de politiques publiques ciblées.
Pour toutes les raisons développées par votre rapporteur dans l'exposé général du présent rapport, il est devenu urgent de répondre aux besoins de ce secteur économiquement dynamique et porteur d'un savoir-faire très spécifique au niveau international.
2. Les modifications apportées par le présent article
Adopté en séance lors de l'examen du projet de loi à l'Assemblée nationale, l'amendement n° 100 présenté par Mme Marcel et les membres du groupe socialiste, républicain et citoyen a inséré, au sein de l'article 9 du projet de loi, une nouvelle rédaction de l'article 20 précité de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 :
« Art. 20. - Relèvent des métiers d'art selon des modalités définies par décret en Conseil d'État, les personnes physiques ainsi que les dirigeants sociaux des personnes morales qui exercent à titre principal ou secondaire une activité indépendante de production, de création, de transformation, ou de conservation et de restauration du patrimoine, faisant appel au travail de la matière et nécessitant un apport intellectuel ou artistique. La liste des métiers d'art est fixée par arrêté du ministre en charge de l'artisanat.
« Une section spécifique aux métiers d'art est créée au sein du répertoire des métiers. ».
Comme l'indique l'exposé des motifs, « Cet amendement prévoit une reconnaissance légale du secteur des métiers d'art qui repose sur une liste de métiers (217) définie par arrêté (12 décembre 2003) du ministre chargé de l'artisanat . » Il y est également indiqué que l'arrêté « pourrait faire l'objet d'un toilettage pour y intégrer de nouveaux métiers après concertation au sein d'un groupe de travail ad hoc ».
Mme Sylvia Pinel, alors ministre de l'artisanat, du commerce et du tourisme a approuvé cette « reconnaissance du secteur des métiers d'art au niveau législatif », tout en rappelant son attachement à la nature réglementaire de l'acte définissant la liste des métiers d'art. Elle a en outre confirmé le nécessaire toilettage de cette liste en indiquant qu'une concertation avec les organisations professionnelles du secteur serait organisée, afin de déterminer également « si certaines activités doivent relever systématiquement de l'artisanat et justifier l'inscription des professionnels concernés au répertoire de métiers . » Cette précision montre l'esprit de cette modification législative, en mettant en évidence d'une part, le lien fait, dans ce texte, entre métiers d'art et artisanat, et, d'autre part, la nécessité d'une consultation ultérieure afin d'identifier les autres acteurs économiques relevant des métiers d'art, au-delà du secteur de l'artisanat .
Votre rapporteur pour avis ne manquera pas de rappeler cet élément lors de l'examen de la disposition en séance publique.
L'Assemblée nationale, avec le soutien du Gouvernement, a ainsi souhaité conserver la référence à une liste précise des métiers d'art, définie par un arrêté du ministre chargé de l'artisanat.
Les alinéas 28 à 30 visent donc à donner une définition permettant d'identifier les entreprises de l'artisanat, c'est-à-dire les personnes physiques et les dirigeants sociaux des personnes morales relevant du secteur des métiers d'art au sein de cette liste. Différents types d'éléments sont constitutifs de ce rattachement :
- l'exercice de l'activité peut être à titre principal ou à titre secondaire, alors que le droit en vigueur ne comportait aucune précision. La formule ici utilisée apporte une clarification bienvenue. Elle a également le mérite de ne pas exclure les artisans qui auraient une double activité, à la fois en tant qu'entrepreneurs mais aussi en tant que salariés, même si cette dernière activité représentait la majorité de son activité professionnelle ;
- les entrepreneurs visés doivent exercer une activité indépendante de production, de création, de transformation ou de conservation et de restauration du patrimoine ;
- cette activité doit faire appel au travail de la matière et nécessiter un apport intellectuel ou artistique.
Par ailleurs, les modalités de l'article sont définies par décret en Conseil d'État.
II. La position de votre commission pour avis
Comme l'ont indiqué à votre rapporteur pour avis, lors de leur audition, les représentants de l'Union nationale des métiers d'art (UNMA), de l'organisation professionnelle « Ateliers d'art de France » et de l'assemblée permanente des chambres de métiers et de l'artisanat (APCMA), la consécration des métiers d'art dans la loi relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat, constitue une avancée très importante. En effet, sans une telle définition légale, aucune politique de soutien ou d'encadrement adaptée aux spécificités des métiers d'art ne peut être définie par les pouvoirs publics.
Votre commission pour avis a donc approuvé l'adoption d'une définition légale des entreprises artisanales relevant des métiers d'art . Sur proposition de votre rapporteur pour avis, elle a toutefois adopté un amendement de réécriture partielle de l'alinéa 29 visant trois objectifs :
1. Renforcer la dimension artistique
Les représentants du secteur des métiers d'art ont unanimement salué l'introduction dans la loi d'une définition légale des artisans relevant des métiers d'art, tout en soulignant une incohérence : les artisans d'art sont de leur point de vue des créateurs qu'il convient de distinguer des autres artisans. Aussi peut-il paraître étonnant que la description du travail comprenne l' « apport intellectuel ou artistique » de sorte que les métiers d'art pourraient être exercés indépendamment de toute dimension artistique dès lors qu'ils comporteraient un apport intellectuel, ce qui peut sembler contradictoire avec la qualification d' « artisan d'art ».
En outre, une activité qui aurait un apport exclusivement intellectuel pourrait créer une nouvelle confusion avec les métiers de la création artistique relevant exclusivement du secteur culturel. Le travail réalisé serait alors susceptible de comporter une dimension immatérielle protégée au titre de la propriété intellectuelle, ce qui ne manquerait pas d'éloigner davantage l'entrepreneur visé du secteur de l'artisanat pour le rapprocher de celui d'artiste.
Enfin, le renforcement de la dimension artistique des métiers de l'artisanat visés justifie que la liste des métiers d'art soit arrêtée conjointement par les ministres chargés de l'artisanat et de la culture . L'affirmation du rôle du ministère de la culture traduit par ailleurs l'acception large des métiers d'art, c'est-à-dire d'un secteur qui dépasse le périmètre de l'artisanat d'art .
2. Ne pas créer de confusion avec les métiers de la conservation
La notion de « conservation » n'apparaît dans aucun des 217 métiers d'art, alors qu'elle revêt une dimension juridique précise pour les professionnels intervenant dans des conditions définies par le code du patrimoine.
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La conservation du patrimoine est une activité qui relève, en France, d'un corps spécifique de fonctionnaire, dont le statut, précisé en 1990, a été revu en 2013 par le décret n° 2013-788 du 28 août 2013 portant statut particulier du corps des conservateurs du patrimoine. Selon ce texte, les missions des conservateurs du patrimoine, qui constituent un corps supérieur à caractère scientifique et technique et à vocation interministérielle, classé dans la catégorie A, sont les suivantes : Art. 3. - Les conservateurs du patrimoine, quel que soit leur grade, exercent des responsabilités scientifiques et techniques visant notamment à inventorier, récoler, étudier, classer, conserver, entretenir, enrichir, mettre en valeur et faire connaître le patrimoine. Ils peuvent participer à cette action par des enseignements ou des publications. Ils peuvent être appelés à favoriser la création littéraire ou artistique dans leur domaine de compétence particulier. Ils exercent notamment leurs fonctions dans des services déconcentrés, des services de l'administration centrale, des services à compétence nationale ou des établissements publics. Ils peuvent se voir confier des missions particulières portant sur l'ensemble du territoire ou sur une zone géographique déterminée. Ces missions peuvent avoir un caractère administratif, scientifique, technique ou pédagogique. Ils participent au développement de la recherche. Ils ont vocation à exercer des fonctions de direction des établissements ou services assurant les missions mentionnées au premier alinéa du présent article . L'activité professionnelle des conservateurs du patrimoine, ainsi que la vocation du corps, sont donc très différentes de celles des artisans d'art et métiers d'art et doivent être distinguées également de celle des « conservateurs-restaurateurs », professionnels diplômés du secteur de la conservation-restauration du patrimoine. Source : Ministère de la culture et de la communication |
Cette définition des métiers d'art n'est pas satisfaisante pour la fédération française des professionnels de la conservation-restauration (FFCR) , car en incluant les activités « de conservation et de restauration du patrimoine » , elle mélange la dimension immatérielle du savoir-faire qui caractérise les artisans et la dimension patrimoniale qui sous-tend les métiers de la conservation-restauration, strictement encadré au regard des dispositions y faisant référence dans le code du patrimoine.
En effet, les conservateurs-restaurateurs sont des professionnels qualifiés, diplômés de niveau Master, qui interviennent sur le patrimoine selon une méthode d'analyse répondant à un code de déontologie européen établi par l' European Confederation of conservator-restorers organisations .
L'article L. 452-1 du code du patrimoine définit le niveau de qualification nécessaire pour intervenir sur les collections des musées de France : « Toute restauration d'un bien faisant partie d'une collection d'un musée de France est [...] réalisée par des spécialistes présentant les qualifications ou une expérience professionnelle définies par décret sous la responsabilité des professionnels mentionnés à l'article L. 442-8 ».
Ce dernier précise que les activités scientifiques des musées de France sont assurées sous la responsabilité de professionnels présentant des qualifications définies par décret en Conseil d'État. Il s'agit du décret n° 2011-217 du 25 février 2011 dont l'article 1 er indique que la restauration, « au sens des dispositions de l'article L. 452-1 du code du patrimoine et du présent décret, s'étend aux actes accomplis dans le cadre d'opérations de conservation préventive ou curative ».
En associant les activités de la conservation et la restauration du patrimoine, la disposition proposée à l'alinéa 28 crée ainsi une confusion qui pourrait être préjudiciable aux règles définies par le code du patrimoine pour protéger les collections publiques en encadrant très strictement les conditions dans lesquelles les professionnels susceptibles d'intervenir dans les musées de France. En outre, si la notion de restauration apparaît de façon récurrente dans la liste des métiers d'art (« restaurateur de lustres et luminaires », « restaurateur de charpentes », « restaurateur de tapis et de tapisseries », etc.), la notion de conservation quant à elle ne figure dans aucun intitulé de métier.
Il est donc tout naturel de supprimer la référence à l'activité de conservation, pour lui substituer les termes, plus adaptés à la réalité de l'activité artisanale, de « reconstitution » et de « réparation ». Ainsi la modification adoptée par la commission de la culture permet-elle d'évacuer toute définition légale qui pourrait amener à réinterpréter des dispositions du code du patrimoine ou certains décrets pris en application de ces dispositions.
3. Mieux caractériser le processus artisanal
Si le « travail de la matière » apparaît essentiel dans la définition de l'artisanat d'art, c'est la maîtrise des gestes et techniques pour y parvenir qui caractérise le processus artisanal artistique. Votre commission juge donc nécessaire d'insérer cette notion dans la définition de l'activité des artisans relevant des métiers d'art.
Votre commission de la culture vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 24 bis (nouveau) (art. L. 212-7, L. 212-8-1 nouveau, L. 212-9, L. 212-10, L. 212-10-1 à L. 212-10-9 nouveaux, L. 212-11 à L. 212-13, L. 212-23, L. 414-4 nouveau, L. 425-1 et L. 434-1 nouveaux du code du cinéma et de l'image animée ; art. L. 751-1, L. 751-2-IV, L. 751-6-II, L. 752-3-1, L. 752-7, L. 752-14, L. 752-17, L. 752-19 et L. 752-22 du code de commerce) - Règlementation relative à l'implantation des établissements de spectacles cinématographiques
I. Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
1. Le droit existant
a) Un bref historique
La réglementation applicable à l'implantation et à l'extension des établissements de spectacles cinématographiques ressort de l'article 14 de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat, dite « loi Raffarin », qui a repris, en les adaptant au cinéma, les dispositions de droit commun des articles 36-1 à 36-6 de la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat, dite « loi Royer ». Précédemment, l'implantation des multiplexes n'était donc soumise qu'à la seule réglementation relative à l'autorisation d'exercice , applicable à tout exploitant de salle.
L'année 1996 marque un tournant en matière d'encadrement des implantations des établissements cinématographiques : afin, déjà de se prémunir contre le risque de fermeture des petites salles de centre-ville , l'article 89 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier instaure, un dispositif provisoire de six mois soumettant les établissements de plus de 2 000 places au régime d'autorisation prévu par la « loi Royer », avant que la loi du 5 juillet 1996 précitée ne créé un régime d'autorisation administrative ad hoc.
La réglementation applicable à l'aménagement cinématographique du territoire fut donc initialement élaborée sur le modèle du régime juridique relatif à l'ouverture et à l'extension des grandes surfaces commerciales . Par analogie, la réglementation cinématographique avait donc pour vocation d'encadrer l'installation des établissements de grande dimension, objectif progressivement étendu à la quasi-totalité des salles avec l'abaissement, par étapes, des seuils d'autorisation (1 500 à 2 000 places pour les exploitations de plus de cinq ans avant 1996, puis 1 000 places avec la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, 800 places avec la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques, enfin 300 places depuis la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat).
Le dispositif a fait l'objet d'un réaménagement dans le cadre de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (LME) afin, d'une part, de le rendre conforme aux règles communautaires et, d'autre part, de mieux répondre aux objectifs d'aménagement culturel du territoire et de développement durable.
De nouveaux critères ont ainsi été introduits afin de répondre aux exigences de la Commission européenne, lesquelles visent à remplacer les critères économiques, notamment concurrentiels, sur lesquels pouvaient s'appuyer les décisions d'autorisation d'équipement cinématographique, par des critères permettant d'évaluer l'effet des projets soumis à autorisation sur la diversité de l'offre cinématographique, l'aménagement culturel du territoire et le développement durable .
Le dispositif est à cette occasion, pour partie, intégré au code du cinéma et de l'image animée (articles L. 212-6 et suivants), en complément des dispositions du code de commerce, ce qui n'en améliore guère la lisibilité.
b) Les dispositions figurant au code du cinéma et de l'image animée
S'agissant du code du cinéma et de l'image animée, l'article L. 212-6 pose le principe général selon lequel « les créations, extensions et réouvertures au public d'établissements de spectacles cinématographiques doivent répondre aux exigences de diversité de l'offre cinématographique, d'aménagement culturel du territoire, de protection de l'environnement et de qualité de l'urbanisme , en tenant compte de la nature spécifique des oeuvres cinématographiques. Elles doivent contribuer à la modernisation des établissements de spectacles cinématographiques et à la satisfaction des intérêts du spectateur tant en ce qui concerne la programmation d'une offre diversifiée que la qualité des services offerts ».
Aux termes de l'article L. 212-7, sont soumis à autorisation préalable les projets ayant pour objet la création d'un établissement de plusieurs salles et de plus de 300 fauteuils, l'extension d'un établissement existant dès lors que ce seuil est ou sera atteint, ainsi que la réouverture d'un établissement répondant aux critères précités et dont les locaux ont cessé d'être exploités depuis plus de deux ans. L'appréciation des seuils est précisée par l'article L. 212-8.
Les commissions d'aménagement commercial statuant en matière cinématographique se prononcent sur deux critères cumulatifs (article L. 212-9) : l'effet potentiel du projet sur la diversité cinématographique offerte aux spectateurs dans la zone d'influence cinématographique concernée, d'une part, et son effet sur l'aménagement culturel du territoire, la protection de l'environnement et la qualité de l'urbanisme , d'autre part. Ces critères sont issus de la modification du régime d'autorisation instaurée par la loi du 4 août 2008 susmentionnée.
Les effets prévisibles d'un projet sur la diversité de l'offre cinématographique sont notamment appréciés à travers la nature et l'offre de films proposées aux spectateurs de la zone d'attraction concernée, le projet de programmation envisagé et l'accès des films aux salles et des salles aux oeuvres, tandis que ses effets sur l'aménagement culturel du territoire , la protection de l'environnement et la qualité de l'urbanisme sont évalués, pour leur part, à travers l'implantation géographique des salles de la zone et la qualité des équipements, la prise en compte des modes de transports publics, la qualité des dessertes du site, l'insertion du projet dans son environnement et sa qualité architecturale.
Les articles L. 212-10 à L. 212-12 rappellent que les règles relatives aux commissions d'aménagement commercial statuant en matière cinématographique et les modalités de délivrance de l'autorisation, ainsi que les règles applicables aux surfaces affectées au stationnement et la compatibilité de l'autorisation avec les schémas de cohérence territoriale sont fixées par les codes de commerce et de l'urbanisme .
Enfin, aux termes de l'article L. 212-13, pour tout projet soumis aux présentes dispositions, le permis de construire ne peut être accordé avant délivrance de l'autorisation ni les travaux entrepris avant l'expiration des éventuels recours.
c) Les dispositions figurant au code de commerce
Les dispositions du code du cinéma et de l'image animée complètent, pour le cinéma, celles de droit commun figurant au Titre V « De l'aménagement commercial » (articles L. 750-1 à L. 752-27) du Livre VII « Des juridictions commerciales et de l'organisation du commerce » du code de commerce, sans éviter certaines redondances .
En introduction au Titre V précité, l'article L. 750-1 indique que « les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme . Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine . Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés ».
Le Titre V est ensuite divisé en deux chapitres, dont le premier concerne les commissions d'aménagement commercial, au niveau départemental (section 1) et national (section 2).
L'article L. 751-2 précise la composition de la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) , chargée de statuer sur les projets soumis à autorisation (article L. 751-1). Présidée par le préfet, elle réunit cinq élus (le maire de la commune d'implantation du projet, le président de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière d'aménagement du territoire, le maire de la commune la plus peuplée de l'arrondissement, le président du Conseil général, ainsi que le président du syndicat mixte ou de l'EPCI chargé du schéma de cohérence territoriale) et trois personnalités qualifiées en matière de consommation, de développement durable et d'aménagement du territoire 54 ( * ) .
Lorsque la commission se réunit pour examiner des projets d'implantation d'établissements de spectacles cinématographiques , les personnalités qualifiées désignées par le préfet doivent comprendre un expert proposé par le président du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC).
En tout état de cause, aux termes de l'article L. 751-3, tout membre de la CDAC doit informer le préfet des intérêts qu'il détient et se garder de délibérer dans une affaire le concernant.
La commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) comprend, pour sa part, huit membres nommés par décret, pour une durée de six ans non renouvelable. Elle est renouvelée par moitié tous les trois ans (article L. 751-5). L'article L. 751-6 en précise la composition : un membre du Conseil d'État, un membre de la Cour des comptes, un membre de l'Inspection générale des finances, un inspecteur général de l'administration du développement durable, ainsi que quatre personnalités qualifiées désignées respectivement par le Président de l'Assemblée nationale, celui du Sénat, le ministre chargé du commerce et celui chargé de l'urbanisme et de l'environnement.
Lorsque la commission statue sur un recours engagé contre une décision d'une CDAC relative à un projet d'aménagement cinématographique, l'inspecteur général du développement durable est remplacé par un inspecteur général des affaires culturelles , tandis qu' une personnalité qualifiée nommée par le ministre en charge de la culture siège comme neuvième membre de la commission.
Comme pour les CDAC, les membres de la CNAC sont dans l'obligation de déclarer leurs intérêts et de délibérer en fonction (article L. 751-7).
Le second chapitre du Titre V précité concerne le régime de l'autorisation commerciale. La section 1 (articles L. 752-1 à L. 752-5) détaille les projets soumis à autorisation. Pour ce qui concerne spécifiquement les projets d'établissements cinématographiques, le régime d'autorisation s'applique à ceux décrits par l'article L. 212-7 du code du cinéma et de l'image animée précédemment cité. L'article L. 752-3-1 du code de commerce précise cependant que les projets d'aménagement cinématographique ne sont soumis à l'examen de la CDAC qu'à la condition d'être accompagnés de l'indication de la personne qui sera titulaire de l'autorisation d'exercice de la profession d'exploitant d'établissement de spectacles cinématographiques.
La section 2 (articles L. 752-6 à L. 752-15) regroupe les dispositions relatives à la décision de la CDAC. Pour ce qui concerne les critères lui permettant de statuer sur une demande d'autorisation, l'article L. 752-7 précise que ces critères ressortent de l'article L. 212-9 du code du cinéma et de l'image animée dès lors que le projet implique un établissement cinématographique.
Dans tous les cas, la CDAC, après instruction des demandes par les services déconcentrés de l'État, se prononce par un vote à la majorité absolue des membres présents, le préfet ne prenant pas part au vote.
En application de l'article L. 752-14, l'autorisation sollicitée en matière d'aménagement cinématographique est accordée par place de spectateurs . Elle n'est ni cessible ni transmissible tant que la mise en exploitation de l'établissement n'est pas intervenue.
La CDAC se prononce dans un délai de deux mois , la demande devant être déposée au moins dix jours avant la réunion de la commission. La décision est notifiée, dans les dix jours , au maire, au pétitionnaire et au médiateur du cinéma.
En cas d'avis négatif, la CNAC peut être saisie, y compris par le médiateur du cinéma, pour recours dans un délai d'un mois ; c'est l'objet de la section 3 (articles L. 752-17 à L. 752-25). Cette saisine constitue un préalable obligatoire à un recours contentieux.
La CNAC se prononce alors dans un délai de quatre mois, sur la base d'un dossier rapporté par un commissaire du Gouvernement nommé, s'agissant des dossiers d'aménagement cinématographique, par le ministre en charge de la culture. Dans cette attente, le permis de construire ne peut être délivré.
La procédure prévoit que le maire de la commune d'implantation du projet peut être entendu par la CNAC à sa demande et que le président de la commission dispose d'une voix prépondérante en cas de partage égal des voix.
Les projets sont autorisés ou refusés dans leur totalité . En cas de rejet pour un motif de fond, le pétitionnaire ne peut présenter de nouvelle demande pour un projet identique avant un délai d'un an à compter de la décision de la CNAC.
Enfin, l'article L. 752-22 rappelle que, lorsque l'autorisation s'appuie sur le projet de programmation cinématographique présenté par le demandeur, le projet fait, de facto , l'objet d'un engagement de programmation tel que défini par l'article L. 212-23 du code du cinéma et de l'image animée.
2. Les modifications apportées par le présent article
Le présent article, intégré au projet de loi par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, a pour objet, dans son I , d' unifier l'ensemble des dispositions relatives au régime d'implantation des établissements cinématographiques en les rassemblant dans le code du cinéma et de l'image animée.
À cette occasion, sont consacrées, en tant que telles, les commissions départementales d'aménagement cinématographique et la commission nationale d'aménagement cinématographique , qui constituaient jusqu'alors des émanations des CDAC et de la CNAC.
Est ainsi créée par le 1° du I , à la suite de l'article L. 212-6 du code du cinéma et de l'image animée, une nouvelle sous-section 1 relative aux commissions d'aménagement cinématographique au sein de la section 2 « Implantation et construction des établissements de spectacles cartographiques » du Chapitre II « Secteur de l'exploitation cinématographique » du Titre I er « Exercice des professions et activités du cinéma » du Livre II « Professions et activités ».
Le paragraphe 1 de la sous-section 1 susmentionnée concerne les commissions départementales d'aménagement cinématographique . Il comprend les articles L. 212-6-1 à L. 212-6-4 nouveaux du code du cinéma et de l'image animée, qui reprennent la quasi-totalité des dispositions du code de commerce relatives au rôle, à la composition et à l'indépendance des membres des CDAC statuant en matière cinématographique figurant aux articles L. 751-1 à L. 751-4 du code de commerce.
Les commissions départementales d'aménagement cinématographique, présidées par le préfet , seront composées des cinq mêmes élus que les CDAC. De la même manière, les trois personnalités qualifiées seront toujours choisies au regard de leur compétence en matière de distribution et d'exploitation cinématographique, de développement durable et d'aménagement du territoire. La composition de la commission, lorsque le projet dépasse les limites du département comme la possibilité de procéder à des auditions, sont reprises sans modification.
Par ailleurs, l'ensemble des membres sera soumis à un régime de déclaration d'intérêt identique à celui qui prévaut pour les CDAC (ce point, qui figure à l'article L. 212-6-3 nouveau du code du cinéma et de l'image animée est traité par la commission des lois dans son avis sur le présent projet de loi).
Enfin, comme pour les CDAC, les modalités de désignation des membres et de fonctionnement des commissions départementales d'aménagement cinématographique seront fixées par décret en Conseil d'État.
Le paragraphe 2 de la nouvelle sous-section 1 est relatif à la commission nationale d'aménagement cinématographique dans les articles L. 212-6-5 à L. 2012-6-8 nouveaux du code du cinéma et de l'image animée.
À la différence de la CNAC, dont la composition est fixée par l'article L. 751-6 du code de commerce, la commission nationale d'aménagement cinématographique comptera neuf membres , soit une personnalité qualifiée supplémentaire en matière de cinéma , nommés par décret pour une durée de six ans non renouvelable. Outre les membres du Conseil d'État, de la Cour des comptes, de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale des affaires culturelles, la commission comprendra :
- deux personnalités qualifiées en matière de distribution et d'exploitation cinématographiques, dont une proposée par le président du CNC, désignées par le ministre en charge de la culture ;
- trois personnalités qualifiées en matière de consommation, d'urbanisme, de développement durable, d'aménagement du territoire ou d'emploi (la référence à la distribution disparaît) désignées par le président de l'Assemblée nationale, celui du Sénat et le ministre chargé de l'urbanisme.
Ces modifications traduisent la volonté d'inscrire dans la composition de la nouvelle commission nationale les spécificités de l'activité cinématographique par rapport au secteur commercial.
Tout comme pour les commissions départementales d'aménagement cinématographique, les membres de la commission nationale seront soumis, aux termes de l'article L. 212-6-3 nouveau, à un strict régime de déclaration d'intérêt.
Les conditions de désignation de ses membres et de son président, ainsi que les modalités de son fonctionnement, seront fixées par un décret en Conseil d'État.
La sous-section 1 ainsi créée s'achève par un paragraphe 3, qui comprend le seul article L. 212-6-9 nouveau. Celui-ci indique que les commissions d'aménagement cinématographique autoriseront ou refuseront les projets dans leur totalité. Cette disposition figure déjà , s'agissant des CDAC et de la CNAC, à l'article L. 752-22 du code de commerce .
Le 2° du I insère ensuite une nouvelle sous-section 2 intitulée « Autorisation d'aménagement cinématographique ». En son sein, le paragraphe 1 relatif aux projets soumis à autorisation regroupera les articles L. 212-7 et L. 212-8 existants du code du cinéma et de l'image animée, tandis que le paragraphe 2, avec les actuels articles L. 212-9 et L. 212-10, concernera la décision de la commission départementale d'aménagement cinématographique. Il s'agit ici d' améliorer la lisibilité des dispositions figurant au code du cinéma et de l'image animée.
Le 3° du I supprime, au sein de l'article L. 212-7, la précision selon laquelle l'autorisation doit précéder la délivrance du permis de construire ou la réalisation des travaux si ce dernier n'est pas exigé. Cette disposition sera reprise ultérieurement dans le présent article, à l'article L. 212-10-2 nouveau du code du cinéma et de l'image animée.
Le 4° du I crée, au sein du paragraphe 1 de la nouvelle sous-section 2 susmentionnée, un article L. 212-8-1 nouveau, qui reprend les termes de l'article L. 752-3-1 du code de commerce : les projets d'aménagement cinématographique ne seront soumis à l'examen de la commission départementale d'aménagement cinématographique qu' à la condition d'être accompagnée de l'indication de la personne qui sera titulaire de l'autorisation d'exercice de la profession d'exploitant d'un établissement de spectacles cinématographiques accordée par le président du CNC.
Outre une modification rédactionnelle, le 5° du I ajoute un alinéa à l'article L. 212-9 afin de préciser, comme le faisait l'article L. 752-22 du code de commerce, que lorsqu'une autorisation s'appuie sur le projet de programmation cinématographique, celui-ci fait l'objet d' un engagement de programmation au sens de l'article L. 212-23 du code du cinéma et de l'image animée.
Le 6° du I modifie intégralement la rédaction de l'article L. 212-10, actuellement consacré au renvoi au code de commerce des règles relatives aux CDAC et à la CNAC statuant en matière cinématographique et aux modalités de délivrance de l'autorisation. Désormais, cet article indiquera que l'instruction des demandes d'autorisation relève des services déconcentrés de l'État , ce qui correspond à la rédaction actuelle de l'article L. 752-12 du code de commerce.
Le 7° du I crée, au paragraphe 2 de la nouvelle sous-section 2 précitée, les articles L. 212-10-1 et L. 212-10-2 nouveaux du code du cinéma et de l'image animée, reprenant les dispositions des articles L. 752-14 et L. 752-15 du code de commerce. Ainsi, comme pour la CDAC, le vote de la commission départementale d'aménagement cinématographique, consigné au procès-verbal, se fera à la majorité absolue des membres présents hors participation du préfet. Elle devra se prononcer dans un délai de deux mois à compter de sa saisine sans quoi l'autorisation sera réputée acquise. Les membres auront connaissance des dossiers au moins dix jours avant d'avoir à statuer ; leur décision sera notifiée dans les dix jours au maire, au demandeur et au médiateur du cinéma. Par ailleurs, comme cela existe dans le régime actuel, l'autorisation, accordée par place de spectateurs, constituera un préalable à la délivrance du permis de construire comme à la réalisation des travaux . Elle ne sera ni cessible ni transmissible avant la mise en exploitation de l'établissement.
Est enfin introduite dans le dispositif la précision selon laquelle, si le projet subit une modification concernant l'enseigne de l'établissement ou le nombre de places, une nouvelle demande d'autorisation s'imposera.
Le 8° du I conclut la nouvelle sous-section 2 par un paragraphe 3 consacré au recours contre la décision de la commission départementale d'aménagement cinématographique , dont les règles sont précisées aux articles L. 212-10-3 à L. 212-10-9 nouveaux du code du cinéma et de l'image animée. Là encore, le régime prévu est identique à celui applicable aux décisions de la CDAC statuant en matière cinématographique édicté aux articles L. 752-17 à L. 752-25 du code de commerce :
- dans un délai d'un mois , pourront former un recours devant la commission nationale : le préfet, le maire de la commune d'implantation, le président de l'EPCI compétent, celui du syndicat mixte, le médiateur du cinéma et, plus largement, toute personne ayant intérêt à agir ;
- la commission nationale disposera d' un délai de quatre mois pour se prononcer ;
- la saisine de la commission nationale constituera un recours administratif préalable obligatoire (RAPO) à un recours contentieux, sous peine d'irrecevabilité de ce dernier ;
- avant expiration du délai de recours comme dans l'attente de la décision de la commission nationale, aucun permis de construire ne peut être accordé, aucune réalisation de travaux entreprise, ni aucune nouvelle demande pour le même terrain déposée au niveau départemental ;
- en termes de procédure : le maire de la commune d'implantation du projet pourra être entendu ; un commissaire du Gouvernement nommé par le ministre en charge de la culture assistera aux séances de la commission nationale (il n'est en revanche pas précisé, cette fois, qu'il rapporte les dossiers) ; le président de la commission disposera d'une voix prépondérante lors du vote ;
- enfin, en cas de rejet du recours pour un motif de fond, aucune nouvelle demande ne peut être déposée par le même pétitionnaire pour le même terrain pendant une durée d'un an.
Le 9° du I améliore la structuration du code du cinéma et de l'image animée en créant une nouvelle sous-section 3 regroupant les actuels articles L. 212-11 à L. 212-13, à la suite des deux sous-sections précédemment instaurées par le présent article, tandis que le 10° du I apporte une clarification rédactionnelle à l'article L. 212-23.
Pour sa part, le 11° du I complète le Chapitre IV « Constatation des manquements et des infractions », du Titre I er « Procédures de contrôle » du Livre IV consacré au contrôle et aux sanctions par un article L. 414-4 nouveau. Sur le modèle de la procédure de droit commun prévue à l'article L. 752-23 du code de commerce, les agents assermentés du CNC qui constateront l'exploitation illicite d'un nombre de places de spectateurs au regard de l'autorisation obtenue établiront un rapport au préfet du département d'implantation de l'établissement.
S'agissant des sanctions applicables en conséquence de ce rapport , le 12° du I instaure un Chapitre V destiné aux dispositions particulières relatives à l'implantation des établissements de spectacles cinématographiques à la fin du Titre II « Sanctions administratives » du Livre IV précité. L'article L. 425-1 nouveau qui le compose indique que le préfet pourra, dans un délai de quatre mois après réception dudit rapport, mettre en demeure l'exploitant de l'établissement de ramener le nombre de places de spectateurs à celui figurant sur l'autorisation . À défaut, la fermeture au public pourra être ordonnée par arrêté jusqu'à régularisation de la situation. Ces mesures seront accompagnées d' une astreinte journalière de 150 euros par place.
Enfin, le 13° du I complète le Titre III « Dispositions pénales » du Livre IV par un Chapitre IV intitulé « Infractions aux dispositions relatives à l'implantation des établissements de spectacles cinématographiques » et comprenant l'article L. 434-1 nouveau, en application duquel sera puni de 15 000 euros d'amende le fait de ne pas exécuter les mesures prises par le préfet. Cette peine est calquée sur celle qui existe en matière commerciale.
Le II du présent article « purge » le code de commerce de ses dispositions relatives aux CDAC et à la CNAC lorsqu'elles statuent en matière d'aménagement cinématographique . Du 2° au 5° , il abroge les articles L. 751-2, L. 752-6, L. 751-3-1 et L. 752-7 et supprime le second alinéa de l'article L. 751-1 ( 1° ) ainsi que les deux derniers alinéas du I et la seconde phrase du dernier alinéa du II de l'article L. 752-14 ( 6° ), autant de dispositions devenues inutiles du fait de leur intégration dans le code du cinéma et de l'image animée .
Dans la version du projet de loi issue des travaux de la commission des affaires économiques, le 7° du II supprimait le dernier alinéa de l'article L. 752-17, qui précise que le recours devant la CNAC est ouvert au médiateur du cinéma lorsque la CDAC statue en matière d'aménagement cinématographique. L'alinéa a fait l'objet d' un amendement de suppression adopté en séance publique par l'Assemblée nationale , en raison d'une coordination entre l'article 23 du projet de loi portant sur l'aménagement commercial et le présent article 24 bis . L'article 23 réécrivant intégralement l'article L. 752-17, la modification figurant au présent article n'avait plus d'objet.
Le 8° du II réalise une coordination à l'article L. 752-19 et le 9° supprime le second alinéa de l'article L. 752-22.
Le III du présent article concerne les dispositions transitoires relatives à la mise en place du nouveau régime d'autorisation. Il est ainsi précisé que les demandes d'autorisations déposées avant la date d'entrée en vigueur du présent texte seront soumises à la procédure applicable à la date de leur dépôt. Par ailleurs, les membres de la CNAC statuant en matière cinématographique deviendront membres de la nouvelle commission nationale d'aménagement cinématographique à compter de la date d'entrée en vigueur du dispositif et pour la durée de leur mandat restant à courir.
Le IV précise enfin que la nouvelle procédure s'appliquera à la date d'entrée en vigueur du décret pris en application du présent article en vue de modifier la partie réglementaire du code du cinéma et de l'image animée et, au plus tard, le 1 er janvier 2015.
II. La position de votre commission pour avis
L'autonomisation de la procédure d'autorisation d'implantation des salles de cinéma au regard du droit commercial commun et son introduction dans le code du cinéma et de l'image animée constitue une avancée certaine en matière de reconnaissance de la spécificité culturelle de ce type de commerces dans l'aménagement des territoires . À ce titre, votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication salue l'esprit et la lettre du présent article, qui reprend en partie les préconisations phare du rapport de M. Serge Lagauche concernant le bilan du régime d'autorisation issu de la loi dite LME du 4 août 2008.
Ce dernier rapport comporte également une série de propositions relatives à la régionalisation du dispositif , jugée plus conforme aux compétences dévolues aux régions en matière d'urbanisme comme dans le domaine culturel que l'actuelle procédure départementale, comme l'a plaidé son auteur lors de son audition par votre rapporteur pour avis.
Sans remettre aucunement en cause le bien-fondé d'une telle réforme, il semble à tout le moins prématuré à votre commission de l'introduire dans le présent projet de loi, en reformulant intégralement l'article 24 bis sans que n'ait été pris le temps de consulter les parties concernées : élus locaux et professionnels du cinéma au premier chef. Les prochains textes dont votre commission aura à connaître, et notamment les projets de loi annoncés sur la décentralisation et sur la création, pourraient alors constituer d'utiles véhicules de réforme du régime d'autorisation, dans un calendrier qui aura permis une réflexion préalable et une consultation élargie.
Il en va de même des propositions du rapport susmentionné relatives à la modification de la composition des commissions locales et nationale au profit d'un nombre plus élevé de professionnels du secteur cinématographique et, en conséquence, au détriment d'une solide expertise en matière d'aménagement du territoire.
Quoi qu'il en soit, votre commission de la culture demeure préoccupée par le maintien d'un juste équilibre entre les multiplexes , pourvoyeurs d'une offre cinématographique populaire, en particulier dans des périphéries urbaines, et les cinémas classés « art et essai » , garants de la diversité de l'offre et de l'animation culturelle des territoires.
De la même manière, il lui semble essentiel que les films plus difficiles d'accès soient proposés à l'ensemble des publics , qu'ils fréquentent un établissement de grande taille ou un cinéma plus confidentiel. À cet égard, l'établissement d'engagements de programmation prévus par l'article L. 212-23 du code du cinéma et de l'image animée et, surtout, du contrôle de leur respect par le CNC constituent des outils encore trop peu utilisés.
Pour mémoire, constituent des engagements de programmation :
- les engagements souscrits pour les groupements ou ententes de programmation et homologués par le président du CNC ;
- les engagements souscrits par les exploitants de salles qui assurent directement et uniquement la programmation des établissements dont ils possèdent le fonds de commerce et homologués par le président du CNC ;
- les projets de programmation sur la base desquels les commissions d'aménagement cinématographique ont accordé une autorisation ;
- enfin, tout projet de programmation sur la base duquel un exploitant de salle a bénéficié d'une aide sélective du CNC.
Afin de lier de manière plus efficace l'aménagement cinématographique aux engagements de programmation, votre commission de la culture propose , dans un nouvel alinéa complétant l'article L. 212-9 du code du cinéma et de l'image animée (5° du I du présent article), que, lorsque le projet concerne l'extension d'un établissement existant, un contrôle du respect de l'engagement de programmation souscrit précédemment par l'exploitant est réalisé par le CNC préalablement à l'autorisation et transmis à la commission compétente pour l'examen du dossier.
En conséquence, votre commission de la culture vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
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Sous réserve de l'adoption de ses amendements, la commission de la culture, de l'éducation et de la communication a donné un avis favorable à l'adoption des articles 9 (alinéas 28 à 30) et 24 bis nouveau du projet de loi dont elle s'est saisie pour avis .
* 54 Sauf à Paris où la liste d'élus membres de la CDAC est quelque peu différente.