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Proposition de loi constitutionnelle visant à modifier la Charte de l'environnement pour exprimer plus clairement que le principe de précaution est aussi un principe d'innovation

14 mai 2014 : Charte de l'environnement ( avis - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LE PRINCIPE DE PRÉCAUTION : D'UNE PHILOSOPHIE DE L'ACTION À UN PRINCIPE JURIDIQUE AU CoeUR DES POLITIQUES DE L'ENVIRONNEMENT

A. UN PRINCIPE QUI S'EST AFFIRMÉ EN DROIT INTERNATIONAL ET EN DROIT COMMUNAUTAIRE

1. Origines philosophiques du principe de précaution

Les interrogations et les développements philosophiques sur les modalités de l'action dans un environnement incertain sont anciens. Que faire face au risque ? Comment agir et réagir face à l'incertitude ? Comment conjuguer action et prudence ? Peur de l'inconnu, mystère du hasard et des coïncidences, volonté de maîtriser la nature et les événements, toutes ces questions n'ont cessé d'alimenter les réflexions sur les relations que nous entretenons avec notre environnement.

Avant toute approche juridique, avant même d'être un principe, la notion de « précaution » a cherché à définir une approche des situations, une éthique de vie ou encore une attitude philosophique discernant des droits et des obligations morales ou sociales.

Dans la philosophie antique, elle apparaît comme la conséquence d'une attitude, et même d'une vertu de « prudence » chez Aristote, que l'on retrouve dans la philosophie humaniste du 16siècle.

Plus près de nous, après l'époque du triomphe du positivisme qui plaça l'expérience scientifique au coeur de toute philosophie de l'action, le philosophe allemand Hans Jonas, dans le Principe Responsabilité3(*), développe une éthique de l'anticipation qui donne à l'homme une responsabilité inédite, celle de « léguer aux générations futures une terre humainement habitable et ne pas altérer les conditions biologiques de l'humanité ». Il part du postulat que la maîtrise technologique des hommes doit être limitée, en vertu de ce qu'il appelle « l'heuristique de la peur », qui lui inspire la célèbre maxime : « Agis de façon que les effets de ton action soient compatibles avec la permanence d'une vie authentiquement humaine sur Terre ».

En réalité, le principe de précaution tel qu'il influence aujourd'hui notre droit de l'environnement ne reprend pas la « peur » mise en avant par Jonas, comme l'explique François Ewald. « La philosophie de la précaution au sens du développement durable n'est pas si négative. Elle ne va pas contre le développement. Elle ne prône pas l'abstention. Elle ne condamne pas la puissance technologique : elle attend qu'elle soit mise en oeuvre autrement, avec d'autres objectifs. La philosophie de la précaution n'est pas anti-technologique. Bien au contraire, elle est aussi bien un acte de foi dans la science et la technologie4(*) ». Le principe de précaution tel qu'il a été repris en droit de l'environnement s'inscrit ainsi dans une démarche positive et dynamique tournée vers l'avenir.

2. Principe de précaution et droit international

C'est en Allemagne que l'on retrouve les origines du « principe de précaution », avec la doctrine du « Vorsorgenprinzip », qui se développa dans les années 1970. Il fut inscrit dans le droit de l'environnement allemand via la loi de 1974 relative aux pluies acides, qui fait alors référence à l'obligation des exploitants d'installations classées de se conformer à des mesures de précaution en vue de la protection de l'environnement. Point de départ de toute une série de lois adoptées par le Gouvernement fédéral, ce principe de gouvernance politique ne s'apparente pas alors exactement au principe de précaution tel qu'on le connaît aujourd'hui, mais s'apparente davantage au concept de « prévention » contre les dommages causés à l'environnement. La loi sur la protection de l'environnement de 1969 en Suède s'inscrit dans ce même cadre.

À partir de là, c'est surtout en droit international que le principe de précaution a rayonné, mais davantage en tant qu'engagement collectif et conventionnel à bien faire pour protéger l'environnement que comme norme juridique contraignante. Mais « l'esprit » du principe de précaution que l'on connaît aujourd'hui est déjà présent. L'influence de l'Allemagne est, de ce point de vue, très nette dans l'élaboration de la législation internationale sur la protection de la mer du Nord.

Si, dans la convention de Vienne de 1985 sur la protection de la couche d'ozone, l'idée de précaution n'est pas encore mentionnée comme un principe5(*), en revanche, la déclaration ministérielle de la deuxième Conférence internationale sur la protection de la mer du Nord du 25 novembre 1987 (Déclaration de Londres, paragraphe VII) mentionne explicitement pour la première fois la notion de « principe » de précaution :

« Une approche de précaution s'impose afin de protéger la mer du nord des effets dommageables éventuels des substances les plus dangereuses. Elle peut requérir l'adoption de mesures de contrôle des émissions de ces substances avant même qu'un lien de cause à effet soit formellement établi sur le plan scientifique ».

1987 est également l'année de parution du rapport Brundtland de la Commission mondiale sur l'environnement et le développement, qui en fait un pilier du droit de l'environnement mondial.

Le principe de précaution essaime alors dans plusieurs textes internationaux, par exemple dans la Convention-cadre de New-York du 9 mai 1992 sur les changements climatiques, il est précisé : « Il incombe aux parties de prendre les mesures de précaution pour prévoir, prévenir ou atténuer les causes des changements climatiques ou en limiter les effets néfastes. Quand il y a risque de perturbations graves ou irréversibles, l'absence de certitudes scientifiques absolues ne doit pas servir de prétexte pour différer l'adoption de telles mesures qu'appellent les changements climatiques requièrent un bon rapport coût-efficacité, de manière à garantir les avantages globaux au coût le plus bas possible » (article 3.3).

De manière plus significative, lors du Sommet de la Terre, la Déclaration de Rio de 1992 sur l'environnement et le développement en fait son 15principe : « Pour protéger l'environnement, des mesures de précaution doivent être largement appliquées par les États selon leurs capacités. En cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l'environnement ».

Cette généralisation ne peut néanmoins s'apparenter à l'avènement d'une norme internationale contraignante pour les États. Comme le remarque le professeur Michel Prieur : « La diversité des formulations retenues explique ces hésitations. Selon les textes, il s'agit soit d'une approche, soit d'un principe, soit d'une mesure. Il ne s'agirait pas encore d'un principe à valeur coutumière au sens du droit international faute d'un contenu stable et précis ».

À la fin des années 1990, le Tribunal international du droit de la mer enjoint pourtant le Japon à prendre des mesures de précaution, en l'occurrence à s'abstenir de mettre en oeuvre un programme de pêche pour un motif de précaution relatif à la conservation du thon à nageoire bleue (ordonnance du 27 août 1999).

3. Principe de précaution et droit communautaire

S'il n'apparaît pas comme un principe contraignant en droit international, la consécration du principe de précaution dans le droit de l'Union européenne contraint les États membres à l'appliquer dans leur droit interne.

Le droit communautaire a consacré le principe de précaution depuis le Traité de Maastricht, où il figure à l'article 130-R, devenu l'article 174 du traité d'Amsterdam puis l'article 191 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Ce dernier vise à garantir un niveau élevé de protection de l'environnement grâce des prises de décision préventives en cas de risque.

ARTICLE 191 DU TRAITÉ SUR LE FONCTIONNEMENT DE L'UNION EUROPÉENNE

(ex-article 174 TCE)

1. La politique de l'Union dans le domaine de l'environnement contribue à la poursuite des objectifs suivants :

-- la préservation, la protection et l'amélioration de la qualité de l'environnement,

-- la protection de la santé des personnes,

-- l'utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles,

-- la promotion, sur le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou planétaires de l'environnement, et en particulier la lutte contre le changement climatique.

2. La politique de l'Union dans le domaine de l'environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de l'Union. Elle est fondée sur les principes de précaution et d'action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement et sur le principe du pollueur-payeur.

Dans ce contexte, les mesures d'harmonisation répondant aux exigences en matière de protection de l'environnement comportent, dans les cas appropriés, une clause de sauvegarde autorisant les États membres à prendre, pour des motifs environnementaux non économiques, des mesures provisoires soumises à une procédure de contrôle de l'Union.FR C 326/132 Journal officiel de l'Union européenne 26.10.2012

3. Dans l'élaboration de sa politique dans le domaine de l'environnement, l'Union tient compte:

-- des données scientifiques et techniques disponibles,

-- des conditions de l'environnement dans les diverses régions de l'Union,

-- des avantages et des charges qui peuvent résulter de l'action ou de l'absence d'action,

-- du développement économique et social de l'Union dans son ensemble et du développement équilibré de ses régions.

4. Dans le cadre de leurs compétences respectives, l'Union et les États membres coopèrent avec les pays tiers et les organisations internationales compétentes. Les modalités de la coopération de l'Union peuvent faire l'objet d'accords entre celle-ci et les tierces parties concernées.

L'alinéa précédent ne préjuge pas la compétence des États membres pour négocier dans les instances internationales et conclure des accords internationaux.

Ce principe a ensuite été précisé par une communication de la Commission européenne le 2 février 20006(*) qui, malgré son absence de valeur juridique contraignante, apporte une définition très claire de ce principe et de l'usage qui doit en être fait.

Elle établit des lignes directrices communes concernant son application établissant qu'il pouvait être invoqué lorsqu'un phénomène, un produit ou un procédé peut avoir des effets potentiellement dangereux, identifiés par une évaluation scientifique et objective, si cette évaluation ne permet pas de déterminer le risque avec suffisamment de certitude. La Commission indique donc clairement que le recours au principe de précaution n'est justifié que si trois conditions préalables sont remplies : des effets potentiellement négatifs ; une évaluation des données scientifiques disponibles et l'étendue de l'incertitude scientifique.

Il est à noter qu'en droit communautaire, le champ d'application du principe de précaution va rapidement être élargi de l'environnement aux domaines de la santé humaine et phytosanitaire, comme le prévoit la résolution relative au principe de précaution adoptée lors du Conseil européen de Nice de décembre 2000 et comme la jurisprudence communautaire le confirmera.

D'une manière générale, la portée juridique du principe de précaution a été renforcée en droit international par les décisions rendues par les différentes juridictions : Organisation mondiale du Commerce (OMC), Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), Cour européenne des droits de l'Homme (CEDH). Comme l'indique la synthèse de l'audition publique du 1er octobre 2009 organisée par l'OPECST, entre 1997 et 2009, « plus de 40 décisions, parfois contradictoires, ont été rendues par l'Organisation mondiale du commerce, la Cour de justice des communautés européennes et la Cour européenne des droits de l'homme en liaison avec le principe de précaution ». L'influence du juge international a donc été décisive et a contribué à préciser plus clairement l'application de ce principe.

La CJUE notamment, fonde l'application de ce principe d'une part sur la rigueur scientifique, qui renvoie à l'exigence d'une méthode sérieuse d'évaluation du risque redouté et à l'existence réelle d'un risque plausible, et d'autre part sur l'action, étant entendu que le principe de précaution ne devait pas conduire à s'abstenir de courir le moindre risque.


* 3 Principe Responsabilité (Das Prinzip Verantwortung), ouvrage de Hans Jonas paru en Allemagne en 1979.

* 4 Le principe de précaution (François Ewald, Christian Gollier, Nicolas de Sadeleer) - PUF, 2008 (page 33)

* 5 « Ayant aussi présentes à l'esprit les mesures de précaution déjà prises à l'échelon national et international en vue de la protection de la couche d'ozone » (extrait du Préambule).

* 6 Communication du 2 février 2000 /COM (2000)1 final.