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Projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République

3 décembre 2014 : Nouvelle organisation territoriale de la République ( avis - première lecture )

B. UNE ÉVOLUTION PROGRESSIVE DES MODES D'ACTION

1. Des collectivités généralement investies dans la culture

Les collectivités territoriales ont su rapidement investir le domaine de la culture en complémentarité avec l'État. L'ampleur est telle qu'aujourd'hui, elles financent la culture à hauteur de 70 % du budget global qui lui est consacré. En 2010, ce pourcentage représentait 7,6 milliards d'euros27(*), en légère augmentation par rapport aux chiffres de 2006. Ces dépenses représentent 118 euros par habitant.

L'effort financier en direction de la culture suffit à prouver le volontarisme des élus et de leurs services, toutes tendances politiques confondues. L'action menée dans le domaine culturel par une collectivité est stratégiquement tournée en faveur des spécificités de son action plus globale.

a) Le concours financier des régions

La part des régions dans le budget de la culture est de 9 %. Le budget prévisionnel de 2013 en sa faveur s'élève à 824,4 millions28(*), soit 10,8 euros par habitant. Il était, en 2010, de 662 millions29(*). Ces montants représentent en moyenne 2,5 % des budgets régionaux avec un poids allant de 1,6 % à 4 % selon les régions. Depuis 2006, les dépenses culturelles ont augmenté de 10 %, soit environ 2,3 % par an.

Le mode d'intervention des régions consiste le plus souvent à subventionner des communes, des groupements de communes et des acteurs privés en faveur de l'expression artistique et de l'action culturelle. L'accroissement du nombre de groupements de communes actives dans le domaine de la culture explique en partie la hausse de la contribution des régions. Les dépenses de la région en matière de conservation et de diffusion des patrimoines (archives, monuments, musées) représentent 20 %. Ce pourcentage est moins élevé que pour les autres échelons de collectivités. Preuve du volontarisme régional, le fort engagement en faveur du cinéma représente une dépense de 113 millions d'euros.

b) Le concours financier des départements

Les départements consacrent 1,4 milliard d'euros pour la culture, soit 2,1 % de leur budget. Ils contribuent ainsi à 18 % de la dépense publique culturelle totale. Par habitant, cette dépense représente 22,1 euros.

Entre 1996 et 2002, les concours des départements ont augmenté de 6,4 % par an. Au cours de la période 2006-2010, l'augmentation atteint 1,8 % par an en moyenne. En valeur relative, l'effort en faveur de la culture décroît : il ne représente plus que 2,1 % de leurs dépenses en 2010 contre 2,4 % en 2006. Ce recul peut s'expliquer par les difficultés rencontrées par le département, maillon des politiques sociale et solidaire, sous l'effet des stabilisateurs économiques en cette période de crise. En outre, l'effort est très inégalement réparti selon les départements, il varie de 1 à 8.

D'autre part, les subventions de fonctionnement ont progressé tandis que les subventions d'investissement ont reculé. 54 % des dépenses culturelles des départements concernent la conservation et la diffusion des patrimoines. Ceci inclut tout particulièrement les archives, bibliothèques départementales, musées départementaux, soutien aux patrimoines ruraux non protégés par les communes. L'action culturelle et l'expression artistique représentent 40 % des dépenses des conseils généraux. Parmi le budget alloué au fonctionnement, les bibliothèques de prêt, les archives, les musées et enfin les écoles de musique et danse arrivent en tête30(*).

c) Le concours financier des communes

Les communes de plus de 10 000 habitants ont dépensé 4,6 milliards en 2010 en faveur de la culture soit, en moyenne, 8,2 % de leur budget et 152 euros par habitant31(*). Les villes s'investissent plus ou moins dans la culture en fonction de leur taille et de leur statut. Ainsi :

- les villes centres s'engagent de façon soutenue, en consacrant 9,5 % de leur budget à la cause culturelle ;

- les villes périphériques ou plus isolées y consacrent 6,8 % ;

- les grandes villes (plus de 100 000 habitants) dépassent la moyenne avec 9,6 % et 181 euros par habitant

À l'instar des départements, la dépense varie donc de 1 à 8 selon les communes. Plus globalement, la dépense des villes a stagné en volume depuis 2006. La part des dépenses pour la culture a depuis 2002 tendance à se réduire. Ces concours augmentent au même rythme que l'inflation (+1,4 % en moyenne) tandis que les autres dépenses des communes tendent à augmenter plus vite. En 2006, la dépense culturelle représentait 8,6 % du budget des communes et 8,2 %32(*) en 2010.

Les villes financent les services culturels de proximité (bibliothèques, enseignements musical, théâtral et chorégraphique). Les 3,7 milliards de dépenses de fonctionnement regroupent les charges de personnel (2 milliards d'euros) et les charges à caractère général (0,7 milliard d'euros). Le dernier quart est destiné aux partenaires culturels, le plus souvent des associations.

L'investissement des communes de plus de 10 000 habitants s'élève à 20 % du total en 2010 soit 0,9 milliard d'euros. La grande majorité de ces dépenses concernent les équipements propres des communes. L'entretien du patrimoine représente quant à lui 73 %33(*) des dépenses.

Entre 2006 et 2010, les dépenses culturelles des villes ont donc augmenté de 1,4 %. Les subventions ont cru de 5 % par an, les portant ainsi à 16,7 %du budget en faveur de la culture. L'augmentation des charges de personnel est bien plus mesurée (0,6 %) et, enfin, les dépenses d'investissement ont pour leur part baissé de 1,4 %.

Quel modèle à l'échelle européenne ?

La compétence culturelle est essentiellement exercée par les régions des États-membres. Le niveau régional est le niveau privilégié par l'Union Européenne : le Comité des régions (CRE) a été créé par Maastricht et consacre l'une de ses commissions principales aux politiques d'éducation, de communication et de culture. La région est donc un niveau politique crucial au sein de l'UE même si un rôle important et historique est reconnu aux communes dans la gestion et le financement des politiques culturelles.

Pour que les régions aient un rôle fort dans le domaine culturel, Mario d'Angelo et Paul Vesperini34(*) identifient trois facteurs : une autorité politique autonome et des prérogatives culturelles reconnues ; une autonomie et des marges de manoeuvre financières ; une capacité stratégique d'organisation d'une sphère d'influence dans le secteur culturel.

À titre comparatif, les régions italiennes ont davantage de compétences en matière culturelle que les régions françaises, mais les « provincie » en ont moins que les départements. C'est à peu près la même répartition de pouvoir qui s'observe dans tous les États européens ayant une organisation similaire : Allemagne, Autriche, Suisse et Belgique. D'autres modèles existent : la Slovénie avec son seul échelon communal ou la Suède dont les comtés et communes partagent l'action culturelle. Dans ce type de modèle, la commune demeure l'échelon privilégié : c'est notamment ce que l'on observe au Royaume-Uni où la politique culturelle est un enjeu de développement urbain35(*).

Source : Commission de la culture du Sénat

2. Une pluralité des modes d'action
a) Les financements conjoints

Plutôt que d'être concurrents, les personnes publiques en charge de la culture ont décidé d'apporter leurs financements conjointement. Le nombre de co-financeurs apparait généralement comme la preuve d'un projet solide et digne de confiance. Ainsi, l'attribution d'une subvention par une collectivité déclenche souvent la contribution des autres échelons. Néanmoins, la participation habituelle de plusieurs acteurs conduit ces derniers à donner peu (moins de 20 % du montant du projet) et à compter sur les autres collectivités pour compléter son financement. En conséquence, l'existence de ces multiples guichets et diverses subventions est souvent indispensable aux financements de nombreuses initiatives.

Depuis longtemps, les financements dits « croisés » ont conduit à élargir les ressources accordées à la culture. L'État a cherché à faire travailler ensemble les financeurs afin de « co-construire » les projets culturels pour en améliorer la lisibilité et la qualité. Les DRAC ont notamment eu la mission de fédérer les énergies.

« Les clés de financement », engagement conjoint des co-financeurs sur un taux de contribution financière36(*), ne concerne plus qu'un nombre réduit de projets, en majorité les financements d'opérations sur des monuments classés ou inscrits. L'engagement sur un très long terme pouvant décourager certaines collectivités, d'autres modèles se sont mis en place.

La cogestion d'établissement est plus pratiquée, notamment dans le domaine du théâtre, de la musique et de la danse. État, régions ou départements apportent leurs financements à des structures de développement dans les disciplines précitées. Enfin, les établissements publics de coopération culturelle (EPCC) ont permis de donner une structure collaborative à des projets comptant de nombreux financeurs publics et parfois privés.

b) Les EPCC

Les établissements publics de coopération culturelle ont vu le jour en 2002 suite à deux propositions de lois relevant de votre commission de la culture. La loi n° 2002-6 du 4 janvier 2002 relative à la création d'établissements publics de coopération culturelle, comportait trois articles, plus tard complétés par la loi n° 2006-723 du 22 juin 2006 modifiant le code général des collectivités territoriales. Dans sa version actuelle, la loi dispose - à l'article L. 1431-1 du CGCT - que « les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent constituer avec l'État et les établissement publics nationaux un établissement public de coopération culturelle chargé de la création et de la gestion d'un service public culturel représentant un intérêt pour chacune des personnes morales en cause et contribuant à la réalisation des objectifs nationaux dans le domaine de la culture ». Comme pour tout établissement, les missions d'un EPCC doivent obéir au principe de spécialité. Tout service public culturel, existant ou nouvellement créé, peut relever d'un EPCC, exception faite des bibliothèques départementales de prêt ou des archives publiques37(*).

La création d'un EPCC implique au moins deux partenaires mais la présence de l'État n'est pas requise. L'EPCC peut relever du caractère administratif (musée, établissement d'enseignement) ou du caractère industriel et commercial. L'EPCC correspond donc à une modalité de gestion qui, au travers du statut d'EPIC peut permettre d'équilibrer les comptes d'un service public déficitaire. C'est l'un des aspects qui avait été mis en avant par votre rapporteure lors de l'examen du projet de loi en 2001.

Le modèle financier des EPCC diffère selon leur nature administrative ou industrielle et commerciale. Les fonds sont apportés par les parties prenantes à l'établissement.

Votre rapporteure pour avis attire néanmoins l'attention sur les problématiques fiscales rencontrées par les EPCC : si les subventions de fonctionnement perçues par l'établissement sont imposables à la TVA, la taxe sur les salaires n'est pas applicable. Si elles ne le sont pas, la taxe s'applique. Le second cas est devenu courant suite au resserrement des critères d'attributions de subventions sous l'influence du droit européen. Les subventions se voient donc généralement appliquer l'article 231 du code général des impôts relatif à la taxe sur les salaires. Certains EPCC ont donc vu leur charge fiscale augmenter. Cet article prévoit des exemptions pour les collectivités locales et « groupements de collectivité locales » dont ne bénéficient pas les EPCC. Or, l'article L. 1511-1 du CGCT précise que les « groupements de collectivités locales » recoupent notamment les EPCI et syndicats mixtes. Une nouvelle interprétation pourrait permettre aux EPA d'être traités comme « groupements de collectivités locales »38(*) sans qu'il soit actuellement possible de consacrer juridiquement cette solution, incompatible avec la présence de l'État ou des établissements nationaux.

Fin mars 2010 existaient 57 EPCC dans 18 régions. On en compte 13 de plus en 201239(*). En 2010, l'État est présent dans 35 de ces établissements et la région d'implantation dans 33. Ses engagements n'atteignent pas 20 millions d'euros et représentent environ 2,5 % des crédits déconcentrés du ministère de la culture et de la communication. Dans la majorité des cas, la présence de l'État et celle de la région sont concomitantes. Les départements sont présents dans 30 EPCC et les communes (ou groupements de communes) dans 45. Seuls 12 EPCC se sont construits sans commune, ni EPCI jusqu'en 2010.

Les secteurs les plus dynamiques dans la création d'EPCC sont :

- la création artistique, avec 40 établissements ;

- les patrimoines (18 EPCC) ;

- les industries culturelles et les médias, qui totalisent 15 EPCC.

14 EPCC interviennent quant à eux de façon transversale entre deux ou trois de ces secteurs.

c) Le développement de l'intercommunalité

Le morcellement communal, caractéristique de l'organisation territoriale française, a conduit à développer des coopérations entres les communes. Aujourd'hui plus de 90 % des communes relèvent d'un EPCI. L'article L. 5210-1-1 A du CGCT40(*) dispose que « forment la catégorie des établissements publics de coopération intercommunale les syndicats de communes, les communautés de communes, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération, les syndicats d'agglomération nouvelle et les métropoles ».

Les EPCI ne disposent pas de la clause générale de compétence dont bénéficient les collectivités territoriales. Si « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune »41(*), le principe de spécialité implique que les EPCI ne peuvent exercer que les compétences énoncées dans leurs statuts. Aussi, l'intervention cumulée des communes et de l'EPCI au titre de la même compétence est interdite. En conséquence, les intercommunalités ont dû définir le périmètre de leur action et se poser la question de la compétence culturelle. Aujourd'hui, les trois quarts des EPCI sont actifs dans le domaine culturel, au travers d'une compétence facultative ou optionnelle.

En 2008, l'analyse du département des études de la prospective et des statistiques (DEPS) du ministère de la culture et de la communication identifiait trois types d'intercommunalités en matière culturelle42(*) :

- le groupement de commune qu'il qualifie « d'autorité culturelle fantôme » et qui fait office de guichet pour les cofinancements ;

- l'intercommunalité comme pôle subsidiaire et spécialisé en termes de développement culturel. Un tel pôle est souvent responsable d'équipements culturels importants à l'échelle du groupement communal ;

- l'établissement intercommunal comme nouveau centre de la politique culturelle du territoire.

En terme d'action culturelle, les intercommunalités sont particulièrement mobilisées par la lecture publique et les enseignements artistiques qui sont les « domaines par excellence d'une action communautaire parce que la variété et la distribution territoriale de leurs équipements permettent de développer une logique d'aménagement culturel du territoire »43(*).

Une décennie après la loi Chevènement de 199944(*), il demeure une grande « diversité de situations tant par l'ampleur des transferts, que par leur rythme, le poids variable des héritages, l'alternance des phases de blocages et de déblocages. Il s'agit sans doute des fruits d'une période qui est encore celle d'une transition entre le tout municipal et la question métropolitaine ou intercommunale »45(*).

d) Les instances de concertation des politiques décentralisées
(1) Les conférences territoriales de l'action publique (CTAP) 

Les Conférences territoriales de l'action publique (CTAP) ont été instaurées par l'article 4 de la loi MAPTAM. Elles sont créées au niveau régional et présidées par le président du conseil régional. Leur objectif est de favoriser un exercice concerté des politiques publiques menées par les collectivités territoriales et leurs groupements. La CTAP rend des avis sur les thèmes liés à l'exercice des compétences ainsi que sur les questions de délégation de compétences.

La CTAP réunit le président du conseil régional, les présidents des conseils généraux, les présidents des EPCI de plus de 30 000 habitants, ainsi que des représentants des groupements plus petits en fonction de leurs tailles et caractéristiques (un représentant des zones de montagne peut être convié). Le préfet de région participe aux réunions lorsque l'avis de l'État est requis.

La CTAP est organisée en commissions thématiques et se réunit sur proposition du président. Il est chargé de fixer l'ordre du jour des réunions mais chaque membre peut néanmoins proposer l'inscription à l'ordre du jour de questions complémentaires.

Les CTAP doivent aboutir à l'élaboration de Conventions territoriales d'exercice concerté (CTEC) et fixent les objectifs rationalisés à atteindre. L'article 6 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 établit le régime de ces conventions. Elles peuvent être révisées tous les trois ans mais ne peuvent excéder une durée de six ans. Elles comprennent, sur l'ensemble du territoire régional, les niveaux de collectivités territoriales concernés ou les collectivités compétentes en la matière à l'ordre du jour de la réunion.

(2) Le conseil des collectivités territoriales pour le développement culturel (CCTDC)

Le conseil des collectivités territoriales pour le développement culturel (CCTDC) a été créé par un arrêté du 18 février 2002. Il réunit, sous la présidence du ministre de la culture et de la communication, les représentants des directions de l'administration centrale, des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) et des associations d'élus locaux. Ce lieu d'échanges devait initialement devenir l'instance de référence de toutes les décisions de politique culturelle en contribuant à améliorer les relations entre les partenaires co-financeurs et en favorisant la construction de projets communs. Peu après sa création, le CCTDC est sorti du champ de la gouvernance culturelle avant d'y reparaître en 2008, sur demande des élus locaux et à l'initiative de Mme Christine Albanel, ministre de la culture et de la communication. Depuis, ces derniers y attachent une grande importance. La ministre de la culture et de la communication d'alors, Mme Aurélie Filippetti avait précisé devant votre commission le 10 Juin 2014 qu'elle souhaitait « faire du CCTDC l'unique point d'entrée de la concertation », en complémentarité avec d'autres instances telle que le Conseil national des professions du spectacle (CNSP).

La Fédération nationale des collectivités pour la culture s'est félicitée de la réactivation du CCTDC et exprimé que « quels que soient les arbitrages à venir de la réforme territoriale et dans un contexte budgétaire d'autant plus tendu qu'une brutale baisse des dotations de l'État aux collectivités a été décidée, nous aurons plus que jamais besoin de cet espace de dialogue et de négociation »46(*).


* 27 « Les dépenses cultuelles des collectivités territoriales en 2010 : 7,6 milliards d'euros pour la culture », culture chiffres, 2014-3.

* 28 « Analyse des interventions financières et des politiques culturelles en région », Phase 2, 2013, n° 2014-16, Inspection Générale des Affaires Culturelles, Ministère de la culture et de la communication.

* 29 « Les dépenses cultuelles des collectivités territoriales en 2010 : 7,6 milliards d'euros pour la culture », culture chiffres, 2014-3.

* 30 Les bibliothèques représentent 14,3 %, les archives 12,5 %, les musées 9,6 % et les écoles de musique et danse 6,6 %selon Pierre Moulinier, Les politiques publiques de la culture en France, Que sais-je ? n° 3427, 6e édition, 2013.

* 31 « Les dépenses cultuelles des collectivités territoriales en 2010 : 7,6 milliards d'euros pour la culture », culture chiffres, 2014-3.

* 32 « Les dépenses cultuelles des collectivités territoriales en 2010 : 7,6 milliards d'euros pour la culture », culture chiffres, 2014-3.

* 33 « Les dépenses cultuelles des collectivités territoriales en 2010 : 7,6 milliards d'euros pour la culture », culture chiffres, 2014-3.

* 34 Mario D'Angelo, Paul Vesperini « Politiques culturelles en Europe : régions et décentralisation culturelle »

* 35 Jean-Pierre Saez, « La longue marche de la décentralisation des politiques culturelles en Europe », 2006.

* 36 Les politiques publiques de la Culture en France - Pierre Moulinier, n°3427, Que sais-je ? Presses Universitaires de France (PUF) 2013.

* 37 Rapport sur les établissements publics de coopération culturelle, IGAC, n°2010-19.

* 38 Rapport fait au nom du groupe de travail sur l'application de la loi relative aux établissements publics de coopération culturelle - Commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat - décembre 2012.

* 39 Idem.

* 40 Issu de la loi n° 210-1563 du 16 Décembre 2010.

* 41 Article L. 2121-29 du CGCT.

* 42 « L'intercommunalité culturelle : un État des lieux » études du DEPS - Octobre 2008.

* 43 « L'intercommunalité culturelle : un État des lieux » études du DEPS - Octobre 2008.

* 44 Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

* 45 « Les jeux politiques de l'intercommunalité culturelle » Emmanuel Négrier et Philippe Teillet, l'observatoire Plus, n° 34, décembre 2008.

* 46 Communiqué de la FNCC, le 27/08/2014.