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Projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République

3 décembre 2014 : Nouvelle organisation territoriale de la République ( avis - première lecture )

B. LE TRANSFERT DES COLLÈGES ET DES TRANSPORTS SCOLAIRES À LA RÉGION

1. Les objectifs de la réforme

Tels que présentés dans l'exposé des motifs, les principaux objectifs du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République sont de plusieurs ordres :

- clarifier l'organisation territoriale afin de rendre plus lisible la répartition des responsabilités entre les différentes collectivités ;

- simplifier les relations entre l'État et les collectivités territoriales afin de rendre l'action publique plus cohérente ;

- enfin, dans un contexte de maîtrise de la dépense publique, rendre l'action publique plus efficiente et réaliser ainsi des économies significatives par la mutualisation des moyens.

Afin d'y parvenir, le projet de loi procède à un renforcement des compétences des régions et des intercommunalités, en vue - à l'origine - de supprimer l'échelon départemental à l'horizon 2020. Dans son allocution devant le Sénat le 28 octobre dernier, le Premier ministre a cependant écarté l'idée d'une suppression des conseils généraux.

Si votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication partage pleinement ces objectifs, elle souhaite y ajouter celui du maintien de la proximité dans l'exercice des compétences, notamment en matière de gestion des collèges et des transports scolaires. La proximité n'est pas seulement le gage d'une plus grande légitimité de la décision, elle participe également de l'efficacité de l'action publique.

Le maintien de la proximité se révèle un enjeu d'autant plus important que le projet de loi relatif à la délimitation des régions, tel qu'issu de sa seconde lecture à l'Assemblée nationale, prévoit la création de treize régions issues de la fusion de régions existantes. Certaines de ces régions auront une taille et une population conséquentes, à l'instar de celle issue de la fusion de l'Aquitaine, du Limousin et de Poitou-Charentes ou encore de l'Alsace, de la Lorraine et de Champagne-Ardenne. D'après les calculs réalisés par votre commission, ces deux futures régions compteraient ainsi - dans l'hypothèse d'un transfert des collèges - environ 750 établissements du second degré public, alors que le conseil régional d'Aquitaine n'assure aujourd'hui le fonctionnement que de 154 lycées publics. Ce transfert impliquerait donc un véritable changement d'échelle dans la gestion de ces établissements, qui fait courir le risque d'un éloignement significatif de l'exercice de ces compétences des citoyens.

Votre commission tient à préserver l'esprit de la décentralisation et de combattre la recentralisation des compétences, dès lors que cette dernière ferait perdre son efficience à l'action publique.

2. Les principales dispositions du projet de loi en matière scolaire
a) Le transfert des transports scolaires aux régions

L'article 8 du projet de loi dans ses alinéas 9 à 25 prévoit le transfert de la responsabilité en matière de transports scolaires, jusque-là exercée par les départements, aux régions. Prévu au 1er septembre 2017, ce transfert va de pair avec l'accroissement des compétences des régions en matière de voirie, de transports interurbains et de gestion des collèges.

L'objectif poursuivi est celui d'une meilleure coordination des interventions en matière de transports ainsi qu'une harmonisation des services rendus, notamment en matière de tarification. Derrière les termes « optimiser la gestion » et « rationalisation de l'action publique » de l'étude d'impact, il apparaît que des économies significatives sont attendues de ce transfert, sans que l'étude d'impact n'en précise pour autant les montants. Au contraire, ce document indique que les économies réalisées « dépendront largement » de l'harmonisation des modalités de prise en charge des élèves.

b) Le transfert des collèges aux régions

L'article 12 du projet de loi prévoit le transfert des collèges et des autres compétences scolaires des départements aux régions à compter du 1er septembre 2017.

Cette mesure prend la forme d'un transfert des compétences en matière d'investissement et de fonctionnement des établissements, d'accueil, d'hébergement et de restauration, ainsi que le transfert des personnels associés. Est transférée aux régions à titre gratuit la propriété des biens immobiliers des établissements, de manière obligatoire pour les collèges relevant du département et facultative pour ceux appartenant à une commune ou un EPCI.

Les autres compétences éducatives du département relèveraient également de la région, à l'instar du forfait d'externat versé aux établissements privés ou de l'établissement du schéma de scolarisation des enfants du voyage.

Comme pour les transports scolaires, le transfert des collèges vise à une simplification des compétences, ainsi que des économies provenant d'« économies d'échelle » et d'une mutualisation des moyens. Toutefois, l'étude d'impact ne donne aucune estimation des économies attendues ni aucune information susceptible d'éclairer votre commission sur la réalité de ces économies. 

c) Les modalités financières des transferts de compétences

Votre commission s'inquiète des modalités financières du transfert des collèges et des autres compétences scolaires, qui sont fixées à l'article 37 du projet de loi.

Cet article prévoit que le montant des dotations de compensation des charges résultant des transferts serait fixé par une commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources transférées, composée à parité de représentants du conseil général et du conseil régional et présidée par le président de la chambre régionale des comptes territorialement compétente. À défaut d'accord, le projet de loi prévoit que le droit à compensation est égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période de référence de trois ans pour les dépenses de fonctionnement et de dix ans pour les dépenses d'investissement.

Votre commission craint que ce mode de calcul handicape les territoires à forte croissance démographique. De plus, le calcul des dotations relatives aux charges d'investissement constitue une véritable prime à l'inaction. Fonder l'évaluation des charges sur la moyenne des dépenses d'investissement engagées au cours des dix dernières années reviendrait à pénaliser les conseils généraux ayant engagé des investissements importants au profit des collèges sous leur tutelle. Ceux-ci se verraient contraints de transférer des ressources plus importantes que des conseils généraux ayant consenti des investissements moindres, alors même que les infrastructures transférées seraient en meilleur état.

Surtout, l'article 37 du projet de loi ne prévoit pas en l'état de transfert de dette, alors que les investissements importants réalisés en matière scolaire par les conseils généraux, dont les budgets connaissent de fortes contraintes liées à la hausse soutenue des dépenses sociales, ont parfois donné lieu à un endettement conséquent. Votre commission estime que transférer le produit d'investissements réalisés par les départements, financés en partie par l'endettement, sans transfert simultané de la dette qui en résulte constitue une mesure inéquitable et qui n'apporterait aucune amélioration à la situation financière des collectivités territoriales.

Enfin, en ce qui concerne les contrats de partenariat, dont font l'objet des collèges dans plusieurs départements - notamment en Seine-Saint-Denis et dans le Loiret -, le projet de loi prévoit que la région se substitue au département dans toutes ses obligations. Du fait de leur montant élevé, de leur rigidité et de leur durée, les loyers associés à ces contrats de partenariat constitueraient un véritable « cadeau empoisonné » pour les conseils régionaux.