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Projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte

21 janvier 2015 : Transition énergétique ( avis - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER

DÉFINIR LES OBJECTIFS COMMUNS POUR RÉUSSIR LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE, RENFORCER L'INDÉPENDANCE ÉNERGÉTIQUE DE LA FRANCE ET LUTTER CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE
Articler 1er
(articles L. 100-1, L. 100-2 et L. 100-4 du code de l'énergie, article L. 222-1 du code de l'environnement, articles 2 à 6 et 9 à 13 [abrogés] de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005, articles 18 à 21 [abrogés] et article 22 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009)

Objectifs de la politique énergétique

Objet : cet article, dont votre commission s'est saisie pour avis, fixe les orientations et les grands objectifs de la politique énergétique, ainsi que les moyens mis en oeuvre pour les atteindre ; il définit également le concept de « territoire à énergie positive » et introduit dans le droit celui de « croissance verte ».

I. Le droit en vigueur

1. Le cadre juridique actuel

Les objectifs de la politique énergétique sont fixés aux articles  L. 100-1 à L. 100-4 du code de l'énergie, qui en constituent le titre préliminaire intitulé « Les objectifs de la politique énergétique ».

L'article L. 100-1 pose en principe premier que la politique énergétique « garantit l'indépendance stratégique de la nation et favorise sa compétitivité économique ». Cette politique vise en outre à :

« - assurer la sécurité d'approvisionnement ;

- maintenir un prix de l'énergie compétitif ;

- préserver la santé humaine et l'environnement, en particulier en luttant contre l'aggravation de l'effet de serre ;

- garantir la cohésion sociale et territoriale en assurant l'accès de tous à l'énergie. »

Codifié par l'ordonnance n° 2011-504 du 9 mai 2011 portant codification de la partie législative du code de l'énergie, cet article et ces quatre piliers ont été introduits dans le droit français par l'article 1er de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (loi « POPE »).

L'article L. 100-2 fixe les moyens privilégiés pour atteindre les quatre objectifs majeurs fixés par l'article L. 100-1 :

- la maîtrise de la demande d'énergie, l'accent étant mis sur l'efficacité et la sobriété énergétiques ;

- la diversification des sources d'approvisionnement énergétique, la réduction du recours aux énergies fossiles et l'augmentation de la part des énergies renouvelables dans la consommation d'énergie finale ;

- le développement de la recherche dans le domaine de l'énergie ;

- la garantie de moyens de transport et de stockage de l'énergie adaptés aux besoins.

Il est en outre précisé que l'État met en oeuvre cette politique « en cohérence avec les collectivités territoriales ».

L'article L. 100-3, qui n'est pas modifié par le présent projet de loi, prévoit que « la fiscalité des énergies tient compte de l'incidence de leur utilisation sur la compétitivité de l'économie, la santé publique, l'environnement ainsi que la sécurité d'approvisionnement et vise, au regard de ces objectifs, à un traitement équilibré des différents types d'énergie ». La fiscalité tient également compte de la « nécessité de rendre les énergies renouvelables compétitives, afin de favoriser leur développement ».

Enfin, l'article L. 100-4, le dernier de ce titre préliminaire, précise que les objectifs assignés à la politique énergétique nationale et leurs échéances, figurent dans la loi n°2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (articles 2 et 3 à 13), ainsi que dans la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement (chapitre IV du titre Ier).

Ces objectifs sont ainsi énoncés de manière peu lisible dans le code de l'énergie.

Il s'agit, concernant les articles 2 et 3 à 13 de la loi POPE, des objectifs suivants :

- une diminution de 3 % par an des émissions de gaz à effet de serre, via l'élaboration d'un « plan climat », actualisé tous les deux ans, présentant l'ensemble des actions nationales mises en oeuvre pour lutter contre le changement climatique ;

- une division par deux des émissions mondiales de gaz à effet de serre d'ici à 2050, ce qui nécessite, compte tenu des différences de consommation entre pays, une division par quatre ou cinq de ces émissions pour les pays développés ;

- porter le rythme annuel de baisse de l'intensité énergétique finale à 2 % dès 2015 et à 2,5 % d'ici à 2030 ;

- satisfaire, à l'horizon 2010, 10 % de nos besoins énergétiques à partir de sources d'énergie renouvelables ;

- conserver, d'ici 2015, une position de premier plan en matière de recherche dans le domaine de l'énergie nucléaire et du pétrole et en acquérir une dans de nouveaux domaines ;

- la définition d'une stratégie nationale de la recherche énergétique ;

- la mise en place d'un plan « L'énergie pour le développement » ;

- la mise en place d'un plan « Face-sud » qui assure la promotion et la diffusion des énergies renouvelables dans le bâtiment, pour y renforcer les apports thermiques et électriques naturels, avec un objectif d'installation de 200 000 chauffe-eau solaires et de 50 000 toits solaires par an en 2010 ;

- la mise en place d'un plan « Terre-énergie » qui mobilise les moyens nécessaires pour atteindre un objectif d'économie d'importations d'au moins 10 millions de tonnes d'équivalent pétrole en 2010 grâce à l'apport de la biomasse pour la production de chaleur et de carburants.

Il s'agit enfin, concernant le chapitre IV du titre Ier du Grenelle de l'environnement, des objectifs suivants :

- étudier la possibilité d'imposer aux personnes morales employant plus de deux cent cinquante salariés ou agents l'obligation d'établir un bilan de leurs consommations énergétiques et émissions de gaz à effet de serre d'ici à la fin 2013, cette échéance étant ramenée à la fin 2010 pour les sociétés dont les titres sont admis aux négociations sur un marché réglementé ;

- augmenter de 20 millions de tonnes équivalent pétrole la production annuelle d'énergies renouvelables d'ici à 2020, en portant celle-ci à 37 millions de tonnes équivalent pétrole, notamment afin de diversifier les sources d'énergie, de réduire le recours aux énergies fossiles émettrices de gaz à effet de serre et de porter à au moins 23 % en 2020 la part des énergies renouvelables dans la consommation d'énergie finale, soit un doublement par rapport à 2005 ;

adopter des schémas régionaux d'énergies renouvelables dans un délai d'un an.

2. État des lieux de la production et de la consommation énergétiques françaises

A. La consommation d'énergie primaire en France

· Consommation par énergie

D'après les statistiques d'octobre 2014, en 2012, sur un total de 259,4 Mtep10(*) de consommation d'énergie primaire, 8,8 % sont issus de sources renouvelables.

Les énergies renouvelables représentent ainsi la quatrième source d'énergie dans la consommation d'énergie primaire, après l'électricité primaire non renouvelable, les produits pétroliers et le gaz.

CONSOMMATION D'ÉNERGIE PRIMAIRE PAR TYPE D'ÉNERGIE EN 2012

En valeur relative, la part des énergies renouvelables dans la consommation d'énergie primaire progresse par paliers. Entre 2004 et 2010, cette part n'a cessé de progresser, puis a marqué un fléchissement entre 2010 et 2011 en raison de conditions climatiques exceptionnelles (sécheresse prolongée et températures plus élevées que la référence), avant de renouer avec la croissance.

EVOLUTION DE LA CONSOMMATION D'ÉNERGIE PRIMAIRE
(données corrigées des variations climatiques)
(en Mtep)

Champ : métropole.

Source : SOeS, d'après les sources par énergie.

· Consommation par secteur

Au cours de la période 1973-2012, la part de l'industrie (y compris la sidérurgie) diminue fortement (passant de 36 % à 21 %) ; celle du secteur résidentiel-tertiaire gagne deux points et demi, passant de 42 % à 44,5 %, alors que le secteur des transports progresse significativement d'environ 20 % à 32 %. Enfin, la part de l'agriculture évolue peu sur la période : elle s'établit sous la barre des 3 %.

CONSOMMATION D'ÉNERGIE FINALE PAR SECTEUR
(en millions de tep)

B. La production d'énergie

PRODUCTION D'ÉNERGIE PRIMAIRE PAR ÉNERGIE
(en millions de tep)

· L'électricité

La production totale brute d'électricité se décompose en production primaire (hydraulique, éolienne, photovoltaïque et nucléaire) et production secondaire, dans les centrales thermiques classiques, y compris celles qui font de la cogénération. La production primaire brute s'élève à 507 tWh11(*) en 2012 et stagne depuis 2 ans.

En 2012, la production d'électricité en France métropolitaine a été assurée à 76 % par le nucléaire, à 11 % par l'hydraulique, un peu moins de 10 % par le thermique classique « à flamme », 2,7 % par l'éolien, et 0,7 % par le photovoltaïque.

STRUCTURE DE LA PRODUCTION TOTALE BRUTE D'ÉLECTRICITÉ
(en %)

Source : RTE, EDF, SOeS (enquête production d'électricité).

Le parc nucléaire, qui a produit 76 % de la production nette d'électricité en 2012, représente actuellement 58 tranches actives réparties sur 19 sites. Il n'existe pas aujourd'hui de limite réglementaire de durée d'exploitation des réacteurs nucléaires. C'est l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) qui se prononce sur les conditions de la poursuite de l'exploitation de chaque réacteur tous les dix ans lors d'examens de sûreté approfondis.

En 2012, la part de l'électricité issue d'énergies renouvelables atteint 16,4 % de la production nationale. Cette part est assurée aux deux tiers par l'hydraulique, mais les autres parcs renouvelables se développent. D'après le bilan électrique 2012 de RTE, l'augmentation de la puissance installée du parc renouvelable entre 2011 et 2012 a été de 11,3 % pour l'éolien, 40,4 % pour le photovoltaïque, 8,4 % pour les autres sources d'énergies renouvelables.

Enfin, le parc thermique constitue encore la troisième source d'électricité produite en France avec en moyenne 9 % de l'énergie électrique totale produite. Il se décompose en deux grandes parties : d'une part, des moyens de production centralisés regroupant les centrales charbon, gaz et fioul reliées au réseau de transport d'électricité, d'autre part des unités décentralisées avec notamment les installations de cogénération au gaz naturel.

Au total, notre mix électrique est donc peu carboné.

CONTENU CARBONE DE L'ÉLECTRICITÉ PAR PAYS POUR 2010

Source : données AIE.

La France exporte plus d'électricité qu'elle n'en importe. En 2012, le total des exportations s'élevait à 73,5 TWh et le total des importations à 29,3 TWh. Mais il arrive que la France soit en situation d'importation à certains moments, notamment au moment de la pointe de la consommation en hiver, où les moyens de production sont fortement sollicités.

· Le pétrole

En 2013, le territoire métropolitain comptabilisait 64 concessions pour une superficie globale de 4 000 km2. La production 2013 s'est élevée à 0,792 million de tonnes de pétrole, soit une diminution de 1,7 % par rapport à 2012. Mais une stabilité globale.

Le montant des redevances perçues en 2013 au titre de la production de pétrole de 2012 s'est élevé à 21,9 millions d'euros.

· Le gaz

La production de gaz en revanche est en nette diminution. L'année 2013 a marqué un tournant avec, en novembre, l'arrêt du fonctionnement de l'usine de Lacq qui traitait jusqu'à présent tout le gaz de Lacq et dans ses environs. La production de gaz brut a chuté de 30% par rapport à 2012, avec un volume produit de 0,748 milliard de m3.

Le montant des redevances perçues en 2013 au titre de la production de gaz de 2012 s'est élevé à 5,5 millions d'euros.

· Énergies renouvelables

La France, riche en ressources énergétiques renouvelables, dispose de la quatrième surface forestière d'Europe derrière la Suède, la Finlande et l'Espagne. Elle bénéficie également d'un fort potentiel hydraulique, éolien et géothermique ; cela en fait le second producteur européen d'énergies renouvelables derrière l'Allemagne.

En 2012, la production primaire d'énergies renouvelables totalise 22,4 Mtep. Le bois-énergie en représente 45 %, l'hydraulique 22 %, les biocarburants 11 % et les pompes à chaleur 6 %.

PRODUCTION PRIMAIRE D'ÉNERGIES RENOUVELABLES PAR FILIÈRE :
22,4 MTEP EN 2012

(en millions de Tep)

Source : SOeS, d'après les sources par filière

II. Le projet de loi initial

L'article 1er du présent projet de loi modifie les articles L. 100-1, L. 100-2 et L. 100-4 du code de l'énergie, les complète et les clarifie, afin de redéfinir les objectifs de la politique énergétique nationale, permettant à la fois de réussir la transition énergétique, de renforcer l'indépendance énergétique de la France et de lutter contre le changement climatique.

Les alinéas 1 à 7 réécrivent l'article L. 100-1 du code de l'énergie. La politique énergétique repose désormais sur cinq piliers au lieu de quatre qui sont :

- de favoriser, grâce à la mobilisation de toutes les filières industrielles, et notamment celles de la croissance verte, l'émergence d'une économie sobre en énergie et en ressources, compétitive et riche en emplois : ce pilier est nouveau et vise à souligner l'objectif de compétitivité du nouveau modèle énergétique défini, fondé sur une croissance « verte » sobre en énergie et en ressources ;

- d'assurer la sécurité d'approvisionnement ;

- de maintenir un prix compétitif de l'énergie ;

- de préserver la santé humaine et l'environnement, en particulier en luttant contre l'aggravation de l'effet de serre ;

- de garantir la cohésion sociale et territoriale en assurant l'accès à tous de l'énergie : ce pilier est également nouveau et met l'accent sur la lutte contre la précarité énergétique et le principe d'une péréquation sur les territoires concernant l'énergie.

Les alinéas 8 à 16 réécrivent l'article L. 100-2 du code de l'énergie, listant les moyens privilégiés par l'État afin de mettre en oeuvre les objectifs énoncés à l'article L. 100-1. Il est précisé que l'État les met en oeuvre, non seulement en cohérence avec les collectivités territoriales, comme le prévoit le droit aujourd'hui, mais également en cohérence avec les entreprises et les citoyens. Dans ce cadre, l'État veille en particulier à :

- maîtriser la demande d'énergie et favoriser l'efficacité et la sobriété énergétique (reste inchangé par rapport au droit actuel) ;

- garantir l'accès à l'énergie, « bien de première nécessité », aux personnes les plus démunies (cet objectif est nouveau et met l'accent sur la lutte contre la précarité énergétique) ;

- diversifier les sources d'approvisionnement énergétique, réduire le recours aux énergies fossiles, augmenter la part des énergies renouvelables dans la consommation finale, ce qui ne change pas par rapport au droit existant, mais ce qui est complété par un objectif de diversification, « de manière équilibrée » des sources de production d'électricité ;

- assurer la transparence et l'information de tous, notamment sur les coûts et les prix de l'énergie, ainsi que leur contenu carbone (objectif nouveau) ;

- développer la recherche dans le domaine de l'énergie (objectif inchangé) ;

- assurer les moyens de transport et de stockage de l'énergie (objectif inchangé).

Le projet de loi complète l'article L. 100-2 ainsi réécrit, par la définition des « territoires à énergie positive », que l'État, les collectivités territoriales, les entreprises et les citoyens contribuent à développer en « associant leurs efforts ». Un territoire à énergie positive est défini comme « un territoire qui s'engage dans une démarche permettant d'atteindre l'équilibre entre la consommation et la production d'énergie à l'échelle locale ». « Un territoire à énergie positive doit favoriser l'efficacité énergétique et viser le déploiement d'énergies renouvelables dans son approvisionnement ».

L'article 56 du présent projet de loi, relatif à la gouvernance de la transition énergétique dans les territoires, prévoit que l'État, les régions, les métropoles et les établissements publics s'associent pour que deux cents expérimentations de territoires à énergie positive soient engagées en 2017.

En coordination avec le ministère du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité, le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a lancé un appel à projets « territoires à énergie positive pour la croissance verte», pour lequel la date limite de dépôt des candidatures était fixée au 1er décembre 2014.

Les collectivités qui y participent doivent : prendre un engagement politique affirmé et mettre en oeuvre une démarche « territoire à énergie positive pour la croissance verte », s'inscrivant dans une perspective de moyen ou long terme, mettre en place un dispositif participatif fédérant toutes les parties prenantes sur leur territoire, déployer des actions concrètes et innovantes.

Les collectivités retenues seront accompagnées par les services de l'État dans le département avec pour objectif de valoriser et d'enrichir les projets. Un conseil en termes d'ingénierie financière leur sera donné pour qu'elles puissent bénéficier de l'ensemble des dispositifs financiers mis en place (aides de l'ANAH, fonds de l'Ademe, prêts de la Caisse des dépôts, aides à l'innovation de la BPI, programme Investissements d'avenir, etc). Pendant trois ans et dès leur phase pré-opérationnelle, les actions identifiées pourront faire l'objet d'un soutien financier spécifique après dépôt d'une demande de financement à l'échelon régional.

Les alinéas 18 à 24 réécrivent l'article L. 100-4 du code de l'énergie de manière à synthétiser cinq objectifs quantitatifs de la politique énergétique nationale et le rythme auquel ils devront être atteints. Certains de ces objectifs reprennent des dispositions déjà existantes, d'autres sont nouveaux et redéfinissent l'équilibre du mix énergétique. Les cinq objectifs listés par le nouvel article L. 100-4 sont les suivants :

réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40 % entre 1990 et 2030 et diviser par quatre les émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050 (la trajectoire étant fixée par le nouvel outil que constitue le budget-carbone, prévu par l'article 48 du présent projet de loi) ;

réduire la consommation énergétique finale de 50 % en 2050 par rapport à la référence 2012 et porter le rythme annuel de baisse de l'intensité énergétique finale à 2,5 % d'ici 2030 ;

réduire la consommation énergétique finale des énergies fossiles de 30 % en 2030 par rapport à la référence 2012 ;

- porter la part des énergies renouvelables à 23 % de la consommation finale brute d'énergie en 2020 et à 32 % de cette consommation en 2030 ;

réduire la part du nucléaire dans la production d'électricité à 50 % à l'horizon 2025.

L'objectif quantifié de diversification du mix de production électrique est un élément nouveau, avec une échéance fixée à l'horizon 2025.

Les autres objectifs approfondissent les engagements communautaires ou internationaux de la France dans le cadre du paquet énergie climat et au titre de la seconde période d'engagement du protocole de Kyoto.

L'atteinte de ces objectifs doit faire l'objet d'un rapport au Parlement au moins une fois tous les cinq ans. En fonction de son contenu, les objectifs de long terme pourront être révisés.

Enfin, l'alinéa 25 abroge, en conséquence, les articles 2 à 13 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique et les articles 18 à 21 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.

L'étude d'impact relative aux objectifs chiffrés du nouvel article L. 100-4 indique que ces données sont exprimées par rapport à un « scénario de référence », dont les principales caractéristiques, moyennant des efforts en termes d'efficacité énergétique, sont :

- une nouvelle hausse de la consommation finale énergétique (+4 %) et des émissions de CO2 (+2 %) entre 2020 et 2030, sous l'effet de la croissance économique et malgré la hausse du prix des énergies fossiles ;

- une part des énergies renouvelables qui n'augmente que très légèrement entre 2020 et 2030 (19 % en 2030) ;

- une facture énergétique stable.

Par rapport à ce scénario de référence, les impacts du scénario de transition énergétique fixé par les nouveaux objectifs de l'article L. 100-4 du code de l'énergie, sont positifs dès 2020, tant sur la croissance que sur l'emploi et la facture énergétique.

En effet, selon l'étude d'impact, le PIB (en volume), dans le scénario de transition énergétique, est respectivement supérieur de 0,8 % et 1,5 % (fourchette de 1,4 % à 1,7 %) en 2020 et 2030 par rapport à son niveau en situation de référence. En outre, la transition énergétique serait à l'origine de la création nette de l'ordre de 100 000 emplois à court terme et de l'ordre de 220 000 à moyen terme, jusqu'à 300 000 en 2030. Enfin, grâce aux économies d'énergie dans le bâtiment et les transports, la facture énergétique de la France baisserait de -7 % à l'horizon 2030 par rapport à 2012.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'intitulé du titre Ier a tout d'abord été modifié à l'initiative de la rapporteure Marie-Noëlle Battistel : la lutte contre le « réchauffement climatique » devient lutte contre le « changement climatique ».

Trente-neuf amendements ont été adoptés en commission spéciale sur l'article 1er.

Au sein de l'article L. 100-1 du code de l'énergie :

l'objectif de préservation de la santé humaine et de l'environnement est remonté de la 4ème à la 1ère position, à l'initiative d'un grand nombre de députés UMP, UDI, RRDP et de M. Chanteguet, président de la commission du développement durable ;

- il est précisé qu'est favorisée l'émergence d'une économie sobre, non seulement en énergie et en ressources mais également en carbone, à l'initiative du rapporteur Denis Baupin et de Cécile Duflot ;

- l'objectif de sécurité d'approvisionnement est complété par la réduction de la dépendance aux importations, à l'initiative du rapporteur Denis Baupin et de Cécile Duflot ;

- la notion de « prix de l'énergie » est remplacée par celle de « coût de l'énergie » à l'initiative de Bertrand Pancher, Jean-Paul Tuaiva et Franck Reynier, mais aussi du président Chanteguet ainsi que du rapporteur Denis Baupin et Cécile Duflot ;

- la lutte contre l'aggravation de l'effet de serre est complétée par la lutte contre les « risques industriels majeurs », à l'initiative du rapporteur Denis Baupin et de Cécile Duflot ; l'alinéa est également complété par la maîtrise du risque nucléaire à l'initiative du président Chanteguet ;

- la garantie de la cohésion sociale et territoriale est complétée afin qu'elle soit « sans coût excessif au regard des sources des ménages », à l'initiative d'un grand nombre de députés ;

- deux éléments de définition de la politique énergétique sont ajoutés à l'article L. 100-1 : la contribution à la mise en place d'une politique énergétique européenne à l'initiative du groupe UMP, la lutte contre la précarité énergétique, à l'initiative du groupe socialiste.

Au sein de l'article L. 100-2 du code de l'énergie :

- en plus des entreprises, des collectivités territoriales et des citoyens, les associations participent à la mise en oeuvre avec l'État des objectifs de la politique énergétique à l'initiative d'Anne-Yvonne Le Dain ;

- l'accès à l'énergie est garanti de même que l'accès aux services énergétiques, à l'initiative du rapporteur Denis Baupin et de Cécile Duflot ;

- à l'initiative de la rapporteure Marie-Noëlle Battistel, la diversification des sources de production d'électricité est remplacée, plus largement, par la diversification des sources de production d'énergie ;

- il est ajouté que l'État veille à procéder à l'augmentation progressive de la contribution climat énergie, dans la perspective d'une division par quatre des gaz à effet de serre, à l'initiative du président Chanteguet et d'Arnaud Leroy ;

- l'État veille également, afin d'atteindre les objectifs de la politique énergétique, à renforcer la formation aux problématiques et aux technologies de l'énergie de tous les professionnels impliqués dans les actions d'économie d'énergie, notamment par l'apprentissage, à l'initiative de Jean-Yves Le Déaut et Anne-Yvonne Le Dain ;

- cinq amendements rédactionnels ou de précision.

À l'article L. 100-4 du code de l'énergie :

- l'objectif de réduction de la consommation énergétique finale des énergies fossiles est remplacé par un objectif de réduction de la consommation énergétique « primaire », de manière à prendre en compte la consommation de ces combustibles par le secteur énergétique ;

- un sixième et un septième objectifs sont ajoutés : disposer d'un parc immobilier dont l'ensemble des bâtiments sont rénovés en fonction des normes « bâtiment basse consommation » ou assimilées, à horizon 2050 en menant une politique de rénovation thermique des logements dont au moins la moitié est occupée par des ménages aux revenus modestes (à l'initiative du rapporteur Denis Baupin et de Cécile Duflot) ; parvenir, conformément aux dispositions de l'article 56 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, à l'autonomie énergétique dans les départements d'outre-mer en 2030, avec, comme objectif intermédiaire, 50 % d'énergies renouvelables en 2020 et 30 % pour Mayotte (à l'initiative du groupe socialiste) ;

- trois amendements rédactionnels, de précision ou de coordination.

Dix-neuf amendements supplémentaires ont été adoptés en séance publique :

- l'expression « maîtriser le risque nucléaire » est remplacée par « garantir la sûreté nucléaire », à l'initiative du groupe RRDP ;

- l'émergence d'une économie compétitive et riche en emplois, à la fois sobre et efficace en énergie et en consommation de ressources et de carbone est favorisée -définition de la croissance verte-, à l'initiative du groupe RRDP ;

- l'objectif de maintien du prix de l'énergie est ainsi précisé, à l'initiative de la rapporteure Marie-Noëlle Battistel et de Martial Saddier : « la politique de l'énergie maintient un prix de l'énergie compétitif et attractif au plan international et permet de maîtriser les dépenses en énergie des consommateurs » ;

- les groupements des collectivités territoriales sont également associés à la mise en oeuvre de la politique énergétique avec l'État ;

- à l'initiative du Gouvernement, l'augmentation progressive de la contribution climat-énergie est remplacée par « un élargissement progressif de la part carbone dans la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques et dans la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel dans la perspective d'une division par quatre des gaz à effet de serre » ;

- le développement de la recherche est complété par l'innovation, à l'initiative du groupe RRDP, « notamment en donnant un nouvel élan à la physique du bâtiment » ;

- les associations sont elles aussi mises à contribution pour développer les territoires à énergie positive, à l'initiative d'Anne-Yvonne Le Dain ;

- à l'initiative du Gouvernement, la définition d'un territoire à énergie positive est précisée : la démarche engagée par ces territoires doit leur permettre d'atteindre un équilibre entre la consommation et la production d'énergie à l'échelle locale « en réduisant les besoins d'énergie au maximum » ;

- enfin, un objectif intermédiaire est ajouté concernant la réduction de la consommation énergétique finale : celui d'une réduction de 20 % en 2030 par rapport à l'année 2012 toujours ; il est précisé que « cette dynamique soutient le développement d'une économie efficace en énergie, notamment dans les secteurs du bâtiment, des transports et de l'économie circulaire et préserve la compétitivité et le développement du secteur industriel » ;

- huit amendements rédactionnels.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur a souhaité rappeler qu'au-delà de l'alinéa 28 relatif à la réduction de la part du nucléaire dans le mix électrique, qui a concentré l'essentiel des débats sur cet article, et même sur l'ensemble du texte, à l'Assemblée nationale, le premier enjeu de la transition énergétique est d'abord la réduction de notre dépendance aux énergies fossiles, qui représentent encore aujourd'hui 80% de notre mix énergétique.

Il a considéré que ce texte n'opposait ni les sources d'énergie, ni les technologies les unes aux autres.

Il a donc rappelé l'importance de la filière nucléaire française, filière d'excellence dont il convient de garantir la compétitivité et de favoriser l'innovation, notamment, comme l'a rappelé Charles Revet au cours des débats en commission, avec les réacteurs de quatrième génération permettant d'améliorer les standards de sûreté, d'optimiser durablement la gestion des matières et de minimiser la production des déchets.

Mais il a également souhaité insister, rejoint sur ce point par l'ensemble de ses collègues, sur l'importance de saisir l'opportunité de devenir les leaders des marchés énergétiques de demain, et notamment celui des énergies renouvelables. Il a insisté sur la biomasse, qui représente la moitié de l'objectif de 32 % pour la part des énergies renouvelables de notre consommation finale brute d'énergie en 2030.

Concernant l'objectif de réduction du nucléaire, il s'est interrogé sur le réalisme de l'objectif d'une réduction de 75% à 50% de sa part dans le mix électrique et sur son impact sur le parc existant, considérant néanmoins que ce dernier dépendait largement de l'évolution de la consommation énergétique, qui, notamment en raison de la croissance démographique, ou encore de l'explosion des nouvelles technologies de l'information, devrait augmenter.

Il a souligné que cette incertitude justifiait que la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE), prévue à l'article 49 du présent projet de loi, permette de moduler ces objectifs par période de 5 ans.

Finalement, afin de veiller à préserver la compétitivité de l'économie française ainsi que de l'industrie du nucléaire, il a estimé que la réduction de cette part devait être graduée, comme par un phénomène de « vases communicants », à mesure du développement des énergies renouvelables.

Il a proposé à votre commission plusieurs modifications, qui ont toutes été adoptées :

- préciser, à l'alinéa 3, qu'un des objectifs de la politique énergétique est de préserver la santé humaine « en réduisant l'exposition des citoyens à la pollution de l'air » ;

- rappeler, à l'alinéa 24, que l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre s'inscrit dans le cadre des engagements pris dans le cadre de l'Union européenne ;

- modifier l'alinéa 25 afin de faire de la compétitivité de notre économie un objectif de la politique énergétique à part entière, qui ne soit pas menacé par l'objectif de baisse de notre consommation énergétique ;

- préciser que le rapport, prévu par l'alinéa 31, qui doit être rendu, au moins tous les cinq ans au Parlement, évaluant la mise en oeuvre de ces objectifs devra mesurer leur impact sur notre compétitivité et donner lieu à une révision de ces objectifs si nécessaire.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 2

Intégration des objectifs de la politique énergétique par l'ensemble des politiques publiques

Objet : cet article, dont votre commission s'est saisie pour avis, vise à intégrer les objectifs de la politique énergétique dans l'ensemble des politiques publiques.

I. Le projet de loi initial

L'article 2 du projet de loi initial prévoit, d'une manière très générale, un lien entre la politique énergétique et les autres politiques publiques :

- l'alinéa 1er indique que ces politiques intègrent les objectifs de la politique énergétique, tels qu'ils sont définis aux articles L. 100-1, L. 100-2 et L. 100-4 du code de l'énergie ;

- l'alinéa 2 précise qu'elles soutiennent la croissance verte dans tous les secteurs de l'économie, via le développement de processus sobres en émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de la consommation d'énergie et de matières et l'économie circulaire ;

- l'alinéa 3 prévoit, de manière plus spécifique, que les politiques nationales et territoriales, économiques, de recherche et d'innovation, d'éducation et de formation initiale et continue, contribuent à ce nouveau mode de développement ;

- enfin l'alinéa 4 dispose que les politiques publiques concourent au renforcement de la compétitivité de l'économie française et à l'amélioration du pouvoir d'achat des ménages, notamment en accompagnant les transitions professionnelles, en privilégiant un approvisionnement compétitif en énergie et en favorisant le développement de filières à haute valeur ajoutée et créatrices d'emplois.

Il est à noter que ces dispositions, non codifiées, ne revêtent pas de portée normative contraignante.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements de précision rédactionnelle sur cet article.

Un alinéa a, en outre, été inséré, à l'initiative du groupe écologiste, pour énoncer que « l'État porte une politique énergétique internationale ambitieuse et cohérente avec les politiques nationales et territoriales, en particulier en matière de lutte contre les changements climatiques ».

En séance publique, ont été adoptés :

- deux amendements rédactionnels, à l'initiative de la rapporteure Marie-Noëlle Battistel ;

- un amendement de précision du Gouvernement ;

- un amendement visant à ajouter que les politiques publiques favorisent le développement de processus sobres en émissions de gaz à effet de serre également par « l'information sur l'impact environnemental des biens ou services », à l'initiative du groupe socialiste ;

- un amendement précisant que les politiques publiques « veillent à garantir un haut niveau de protection sociale et de garanties collectives pour l'ensemble des personnels du secteur de l'énergie, et accompagnent les besoins de formation », à l'initiative du groupe GDR.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement du rapporteur visant à préciser que les politiques publiques doivent soutenir le déploiement de processus sobres non seulement en émissions de gaz à effet de serre, mais également en polluants atmosphériques.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

TITRE III

DÉVELOPPER LES TRANSPORTS PROPRES POUR AMÉLIORER LA QUALITÉ DE L'AIR ET PROTÉGER LA SANTÉ
CHAPITRE IER A

Priorité aux modes de transport les moins polluants
Article 9 A

Expérimentations de logistique urbaine afin de réduire les impacts environnementaux en ville des « derniers kilomètres de livraison »

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, vise à soutenir des expérimentations de logistique urbaine non polluante pour le « dernier kilomètre de livraison ».

I. Le droit en vigueur

Malgré les progrès faits en matière de lutte contre le réchauffement climatique et pour la qualité de l'air dans le secteur du transport des marchandises, dans le cadre notamment de la réglementation européenne, la livraison en centre-ville, avec notamment ce qu'on appelle « le dernier kilomètre de livraison », essentiellement routier, demeure le parcours le plus polluant.

Les enjeux liés au dernier kilomètre de livraison s'inscrivent dans ceux de la logistique urbaine au sens large : comment acheminer dans les meilleures conditions les flux de marchandises qui entrent, sortent et circulent dans la ville ? Ces enjeux sont tant fonctionnels, qu'économiques, urbanistiques, environnementaux ou encore sécuritaires.

Selon la Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer, la livraison du dernier kilomètre est la plus coûteuse, soit 20 % du coût total de la chaîne, et les transporteurs sont de plus en plus réticents à livrer les centres-villes, d'autant que la rareté des friches urbaines et le coût du foncier entraînent un éloignement des espaces logistiques et des plateformes de réception des marchandises. En outre, ces trajets seraient à l'origine de 20 % des émissions de CO2, et de 30 % des émissions d'oxydes d'azote, les NOx.

En moyenne, chaque emploi dans une agglomération urbaine génèrerait un mouvement de marchandises par semaine - une livraison ou un enlèvement. Ce ratio moyen, appliqué au centre de Paris, représente 260 000 mouvements par jour ouvrable.

En matière de livraison, les pratiques réglementaires les plus courantes pour réguler le trafic routier et lutter contre la pollution de l'air portent sur des interdictions (taille, surface, poids, lieux) ou des restrictions (horaires de livraisons) rejetant de nombreuses activités logistiques en périphérie.

Des programmes européens tels que Best Urban Freight Solutions I et II (BESTUFS), Civitas I et II, et le programme national marchandises en ville, lancé par l'État au début des années 1990, ont permis de bâtir une solide base de connaissances, de développer des outils d'aide à la décision à disposition des collectivités, d'étudier les questions de véhicules, d'accès et de technologies.

Ils ont donné lieu à de nombreuses expérimentations, riches d'enseignements, portant sur la réglementation, les nouveaux modes d'organisation, basés sur la technologie et le jeu d'acteurs, l'évolution du matériel de transport, le report modal et le commerce.

Dans une réponse à une question écrite posée par votre rapporteur, le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a ainsi mis en avant, le 26 juin 2014, la nécessité d'encourager les initiatives des collectivités et des différents acteurs sur ce sujet : « s'agissant de la livraison des marchandises en ville, de nombreuses dispositions permettent déjà de contribuer à une meilleure qualité de l'air en ville. L'installation de plateformes à l'entrée des villes permet de repenser le système d'acheminement et de distribution des marchandises en milieu urbain pour s'adapter à la demande du client final, mais également des commerçants, des transporteurs, des riverains. De telles réflexions impliquent une volonté des différents acteurs et la mise en place de démarches concertées. Pour accompagner les collectivités dans une démarche visant à améliorer la logistique et les livraisons en milieu urbain, le Gouvernement a préparé, en lien avec les différents acteurs concernés, un cadre national pour des chartes de logistique durable en ville. Incitant à la signature d'engagements volontaires adaptés aux spécificités locales et aux enjeux du développement économique des territoires concernés, ce document illustre la volonté des différents acteurs de travailler ensemble, sur la structuration d'une logistique propre. La signature de ce cadre national devrait intervenir prochainement. »

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale à l'Assemblée nationale, à l'initiative du député Christophe Bouillon, a inséré le présent article additionnel afin de prévoir que les expérimentations relatives au « dernier kilomètre de livraison » et à l'approvisionnement des villes par livraison de marchandises dans le but d'en réduire l'impact environnemental sont soutenues et valorisées.

Ces expérimentations doivent permettre de « créer des espaces logistiques et favoriser l'utilisation du transport ferroviaire ou guidé, du transport fluvial et des véhicules routiers non polluants pour le transport des marchandises jusqu'au lieu de la livraison finale ».

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à des actions volontaristes sur la problématique des aires de logistique urbaine. D'autant que les plateformes logistiques ont aujourd'hui tendance à s'éloigner des centres-villes. C'est ce qu'on appelle le desserrement logistique. Or, la distance des entrepôts et plateformes aux marchés de consommation, c'est-à-dire aux agglomérations urbaines, détermine en grande partie la distance parcourue par les camions, notamment par les véhicules de livraison et les émissions de CO2 qui y sont associées.

À titre d'exemple, le desserrement des agences Calberson en région parisienne a multiplié par deux les émissions de CO2 générées par la livraison d'un colis dans Paris entre 1974 et 2008 (passant de 457 g de CO2 à 858 g de CO2). Des expérimentations sont d'ailleurs d'ores et déjà menées afin de tenir compte de ce phénomène.

Ainsi, les groupes frigorifiques à la norme «Piek» (moins de 60 décibels, l'équivalent d'un lave-linge) se développent. Le déchargement, opération ultra-bruyante, peut désormais être réalisé avec de nouveaux transpalettes plus silencieux.

Autre exemple, associées à leurs transporteurs, plusieurs enseignes, dont Monoprix et Carrefour, utilisent dans certains centres-villes des camions roulant au GNV (gaz naturel pour véhicules) moins polluants et moins bruyants. Casino s'est lancé l'an dernier dans les livraisons nocturnes dans l'agglomération lyonnaise avec des camions frigorifiques dits «piek-azote» plus silencieux et économes en CO2.

Des expériences se développent également pour favoriser les livraisons en ville par des moyens de transport propres, via l'utilisation de vélos notamment par la société La Petite Reine à Paris, ou encore le recours à la voie fluviale par la chaîne Franprix.

Le projet TramFret à Paris, initié en 2010, a expérimenté la faisabilité de l'utilisation d'un tramway pour la distribution de marchandises en ville à Paris.

Enfin, des espaces logistiques urbains (ELU) de 300 m2 à 1 000 m2 ont été créés dans les parcs de stationnement concédés de la Ville de Paris. Ces équipements ont été prévus par la Charte en faveur d'une logistique urbaine durable adoptée en septembre 2013.

Pour optimiser les flux, certains proposent d'explorer des pistes encore plus innovantes, comme par exemple le Club du dernier kilomètre, entendu par votre rapporteur, qui propose d'utiliser, voire de louer, les coffres des taxis, presque toujours vides, pour livrer des colis, voire les coffres des automobilistes...

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 9 B

Priorité au déploiement de transports en commun à faibles émissions de gaz à effet de serre

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, donne une priorité au développement des transports à faibles émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques.

I. Le droit en vigueur

1. Le secteur des transports est un des premiers émetteurs de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques

Le secteur des transports est aujourd'hui le premier responsable d'émissions de gaz à effet de serre en France. En 2012, il représentait 26 % des émissions totales. La France s'est fixé comme objectif de réduire les émissions de ce secteur de 20 % d'ici à 2020.

Le secteur des transports émet quatre gaz à effet de serre différents (CO2, N2O, CH4, HFC), dont le CO2 est le principal et représente à lui seul plus de 95 % des émissions. Au sein du secteur, le transport routier est responsable de 34 % des émissions totales de CO2 en 2012 et d'environ 95 % des émissions au sein du secteur des transports. Cette proportion est à mettre en regard avec les données de 1980, qui ne classaient le secteur du transport routier qu'au 4ème rang des secteurs émetteurs en France, avec seulement 17 % des émissions de CO2 totales.

Cette forte hausse (+480 % entre 1960 et 2012 et +9 % entre 1990 et 2012) s'explique en grande partie par l'augmentation du trafic routier, qui a augmenté de 675 % entre 1960 et 2012. Mais les émissions se sont stabilisées à partir de 2001 et ont décru de manière assez significative à partir de 2008. Cette évolution est en partie liée à la mise en place de dispositifs incitatifs pour les véhicules les moins polluants, comme la prime à la casse, mais aussi à la hausse des prix du carburant depuis le premier trimestre 2008.

EMISSIONS DE CO2 PAR MODE

Source : Citepa, format Secten avril 2013

Le secteur des transports est également responsable d'une grande partie de l'émission d'autres polluants atmosphériques, notamment les oxydes d'azote (NOx) et les particules fines (PM), que l'on retrouve dans des proportions importantes, notamment dans les fumées émises par les moteurs diesel.

Selon le dernier rapport du Centre interprofessionnel technique d'études de la pollution atmosphérique (CITEPA), le transport routier est responsable de 54 % des émissions de NOx en 2012, soit 526 kt. Il observe néanmoins une baisse depuis 1993, due au renouvellement du parc de véhicules en pots catalytiques et autres technologies de réduction, malgré un accroissement du parc et de la circulation.

En ce qui concerne les particules fines en suspension, le secteur des transports routiers est responsable de 14 % de l'émission des particules de diamètre inférieur à 10 microns (PM10) et de 17 % de celle des particules de diamètre inférieur à 2,5 microns (PM2,5).

2. Les engagements de la France

Un cadre international

La France fait partie des 154 États qui ont adopté la Convention Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) à Rio en 1992 et qui est entrée en vigueur le 21 mars 1994.

La Convention reconnaît trois principes : le principe de précaution qui implique que l'incertitude scientifique ne justifie pas de différer l'action, le principe de responsabilité commune mais différenciée et le principe du droit au développement économique.

La dernière réunion de la conférence des parties s'est réunie en décembre 2014 à Lima ; la prochaine, la COP-21, aura lieu à Paris en décembre 2015.

Les dernières réunions ont abouti à :

- un objectif de maintien de l'accroissement de la température moyenne de +2° C d'ici la fin du siècle, soit le niveau recommandé par le GIEC ;

- des financements de la part des pays développés pour les politiques climatiques d'atténuation et d'adaptation des pays en développement devant atteindre 100 milliards de dollars par an d'ici à 2020 ;

- une deuxième période d'engagement pour le Protocole de Kyoto sur 2013-2020 ;

- des engagements volontaires de réduction d'émissions à l'horizon 2020 pour les pays ne participant pas au Protocole de Kyoto.

Le Protocole de Kyoto, qui est entré en vigueur le 16 février 2005, fixe un objectif de réduction pour les émissions agrégées de six gaz à effet de serre (GES), exprimé en potentiel de réchauffement global (PRG) : le dioxyde de carbone, le protoxyde d'azote, le méthane, les hydrofluorocarbures, les perfluorocarbures et les hexafluores de soufre.

Pour la France, qui a ratifié le Protocole le 31 mai 2002, l'objectif de stabilisation des émissions sur la période 2008-2012 a été fixé au niveau de 1990. Ce dernier a été atteint puisque son bilan d'émissions de GES (sur le périmètre Kyoto), est de 2 538,7 Mt CO2e12(*) sur la période 2008-2012.

Un objectif sectoriel défini par le Grenelle

La loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement (Grenelle I), fixe un objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre du secteur des transports. L'article 10 prévoit que « l'objectif est de réduire, dans le domaine des transports, les émissions de gaz à effet de serre de 20 % d'ici à 2020 (par rapport à 2005), afin de les ramener à cette date au niveau qu'elles avaient atteint en 1990 ».

En 2012, la réduction des émissions de gaz à effet de serre est de 5,8 % par rapport à 2005 (6 % pour le transport routier et 2,2 % pour les autres modes de transport).

L'article 13 de la même loi fixe un objectif sur les émissions unitaires du parc de véhicules particuliers : « l'État se fixe comme objectif de ramener les émissions moyennes de dioxyde de carbone de l'ensemble du parc des véhicules particuliers en circulation de 176 grammes de dioxyde de carbone par kilomètre (en 2005) à 120 grammes de dioxyde de carbone par kilomètre en 2020 (...). Des objectifs similaires en proportion devront être atteints pour les véhicules utilitaires légers et les motocycles ».

Un Plan Climat 2004 révisé en 2006 s'est substitué au premier Plan national de lutte contre le changement climatique de 2000. Ce plan climat a fait l'objet d'une actualisation en 2010 concernant la période 2012-2020.

Un schéma national pour la mobilité durable, inspiré des travaux de la commission Mobilité 21, a été adopté en juillet 2013.

Enfin, le 7 mai 2013, un nouvel appel à projets pour promouvoir les transports collectifs urbains et la mobilité durable a été lancé avec 450 millions d'euros.

En ce qui concerne les véhicules particuliers, l'Union européenne a fixé :

- un objectif de réduction des émissions de CO2 des véhicules particuliers neufs avec une première étape de réduction à 130 gCO2/km applicable progressivement de 2012 à 2015 et une valeur objectif de 95 gCO2/km en 2020 ;

- un objectif national de réduction des émissions de CO2 de l'ensemble du parc de véhicules particuliers à 120 gCO2/km en 2020.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un article additionnel visant à promouvoir et à encourager le développement et le déploiement des transports, collectifs ou individuels, de personnes ou de marchandises, sobres et peu polluants.

L'alinéa 1 fait du développement et du déploiement des transports en commun faiblement émetteurs de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques une priorité, tant du point de vue de l'accélération de la transition énergétique que d'un point de vue d'aménagement du territoire afin d'améliorer « le maillage et l'accessibilité ».

L'alinéa 2 prévoit que le développement d'offres de transports sobres, la lutte contre l'étalement urbain et le développement du télétravail sont encouragés par la politique nationale des transports afin de garantir « le droit à la mobilité ».

L'alinéa 3 fait du développement de véhicules sobres et peu polluants une priorité de la politique industrielle nationale, qui peut passer par des facilités de circulation et de stationnement ou encore l'évolution du bonus-malus. L'objectif national de 2 litres aux 100 kilomètres est qualifié de « norme de référence ».

L'alinéa 4 précise que l'État encourage le report modal du transport routier par véhicule individuel vers le transport ferroviaire, les transports collectifs routiers et les transports non motorisés.

L'alinéa 5 concerne le transport des marchandises : la priorité doit être donnée aux investissements de développement du ferroviaire, des voies d'eau et des infrastructures portuaires. Il est indiqué que l'État « soutient le développement des trafics de fret fluvial et ferroviaire » afin de réduire le trafic routier.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est particulièrement favorable aux objectifs affichés par cet article. Il émet néanmoins un certain nombre de réserves quant aux risques que comporte le « droit mou », non normatif, purement déclaratoire.

Si l'ensemble de l'article est dénué de portée contraignante, et pour l'État, et pour les collectivités territoriales et pour les acteurs économiques, un alinéa semble particulièrement flou.

L'alinéa 2, en effet, fait état d'un « droit à la mobilité » qui ne repose sur aucun fondement juridique. Le code des transports prévoit seulement, en son article L. 1111-2, que la mise en oeuvre progressive du droit au transport permet à l'usager de se déplacer dans des conditions raisonnables d'accès, de qualité, de prix et de coût pour la collectivité, notamment par l'utilisation d'un moyen de transport ouvert au public.

Votre rapporteur souligne aussi que la « norme de référence » constituée par « l'objectif national » de 2 litres aux 100 kilomètres n'a aucune portée normative, même s'il s'agit d'un signal important donné à la filière industrielle automobile. Les facilités de circulation et de stationnement évoquées par l'alinéa 3 semblent viser la liste des véhicules interdits à la circulation dans le cadre des pouvoirs du maire et la possibilité ouverte par l'article 63 de la loi de modernisation de l'action publique et d'affirmation des métropoles, qui prévoit que le barème tarifaire peut être modulé en fonction de l'impact sur la pollution atmosphérique du véhicule.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement rédactionnel réécrivant l'alinéa 2 de manière à ne plus mentionner le « droit à la mobilité ».

Elle a également retenu deux amendements identiques présentés l'un par M. Raison, et l'autre par MM. César et Bignon, pour donner une plus grande ampleur à la notion de véhicule propre : un véhicule propre devra s'apprécier également eu égard aux pollutions qu'il émet sur l'ensemble de son cycle de vie.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

CHAPITRE IER

Efficacité énergétique et énergies renouvelables dans les transports
Article 9
(articles L. 224-1, L. 224-5 et L. 224-6 à L. 224-8 [nouveaux] du code de l'environnement, articles L. 318-1 et L. 318-2 [abrogé] du code de la route)

Obligation renforcée pour l'État et les établissements publics d'acquérir des véhicules propres et expérimentation de véhicules innovants à délégation de conduite

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, renforce les objectifs d'équipement en véhicules propres de l'État et des autres personnes publiques.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie a mis en oeuvre plusieurs mesures visant à améliorer la qualité de l'air, notamment par le biais d'une promotion des véhicules les moins émetteurs de gaz à effet de serre.

Elle a ainsi prévu à l'article L. 318-2 du code de la route, une obligation contraignante en matière de véhicules sobres. Cette obligation concerne l'État, les établissements publics, les entreprises nationales pour leurs activités n'appartenant pas au secteur concurrentiel, les collectivités territoriales et leurs groupements et consiste en une obligation d'acquisition ou d'utilisation d'au moins 20 % de véhicules faiblement émetteurs lors du renouvellement de leur parc automobile.

Cette obligation ne vaut que pour les établissements gérant une flotte de plus de vingt véhicules et ne concerne que les véhicules dont le poids total autorisé en charge (PTAC) est inférieur à 3,5 tonnes.

En outre, elle est limitée par les « contraintes liées aux nécessités du service ». Cette limite est valable notamment, en vertu de l'article R. 318-8 du même code « lorsque les conditions d'approvisionnement en carburant, les exigences de sécurité liées à l'utilisation des véhicules fonctionnant à l'énergie électrique, au gaz de pétrole liquéfié ou au gaz naturel, ou les performances de ces véhicules sont incompatibles avec les missions de service ».

L'article R. 318-7 du code de la route précise que cette obligation concerne les « voitures particulières, ainsi que (les) véhicules de transport de personnes et (les) véhicules de transport de marchandises ou assimilés dont le poids total autorisé en charge (PTAC) n'excède pas 3,5 tonnes, qui ont été acquis ou loués par des contrats d'une durée cumulée supérieure à un an et pour lesquels il existe sur le marché européen des modèles concurrents de même usage fonctionnant à l'énergie électrique, au gaz de pétrole liquéfié ou au gaz naturel. »

L'obligation des 20 % concernant l'État s'apprécie dans le cadre de chaque direction gestionnaire de moyens pour les administrations centrales, chaque service déconcentré gestionnaire de crédits permettant l'acquisition de véhicules, chaque service à compétence nationale et chaque autorité administrative indépendante.

L'État s'est inscrit dans une logique d'exemplarité en réorientant ses commandes de véhicules, via la circulaire n° 5620 du Premier ministre du 3 décembre 2012, avec un objectif d'au moins 25 % de véhicules électriques et hybrides (objectif qui ne tient pas compte des autres motorisations propres, contrairement aux obligations prévues par le présent projet de loi). D'un parc de moins de 100 véhicules électriques en 2012, l'État est ainsi passé à un parc de 1 271 véhicules en 2013 (soit 29 % des véhicules achetés par l'État en 2013).

Enfin, l'article L. 318-3 du code de la route prévoit que l'État, les établissements publics et les entreprises nationales ainsi que les collectivités territoriales et leurs groupements qui gèrent directement ou indirectement une flotte de plus de vingt véhicules à usage de transport public en commun de voyageurs, « utilisent des véhicules fonctionnant à l'aide de carburants dont le taux minimal d'oxygène a été relevé ». Cette mesure s'applique dans les périmètres de transports urbains des agglomérations de plus de 100 000 habitants.

L'article L. 224-5 du code de l'environnement prévoit, de manière générale, que « les règles relatives à la consommation énergétique et aux émissions polluantes des véhicules automobiles sont fixées par les articles L. 311-1 et L. 318-1 à L. 318-3 du code de la route ».

Depuis le 1er septembre 2014, les nouvelles homologations de véhicules particuliers neufs provenant des États membres de l'Union européenne sont soumises à la norme Euro 6 qui fixe notamment de nouveaux plafonds d'émissions pour les oxydes d'azote (NOx) émis par les véhicules diesel.

Les émissions d'oxydes d'azote par les voitures particulières à motorisation diesel sont désormais limitées à 80 mg/km, soit une réduction de plus de 50 % par rapport à la norme Euro 5.

Par ailleurs, les émissions combinées d'hydrocarbures et d'oxydes d'azote provenant des véhicules diesel voient également leur seuil s'abaisser. Les voitures particulières doivent limiter leur taux d'émission à 170 mg/km.

La norme Euro 5, entrée en vigueur en septembre 2009, avait fixé des limitations pour les véhicules diesels concernant les émissions de monoxyde de carbone (500 mg/km), les particules (5 mg/km), les oxydes d'azote (NOx)(180 mg/km), et les émissions combinées d'hydrocarbures et d'oxydes d'azote (230 mg/km).

La norme Euro 6, applicable depuis le 1er septembre 2014 pour les nouvelles homologations de véhicules particuliers, prendra effet dès le 1er septembre 2015 en ce qui concerne l'immatriculation et la vente de tous les véhicules particuliers neufs.

II. Le projet de loi initial

Les I, II et III du présent article mettent en place une extension et un renforcement de l'obligation prévue à l'article L. 318-2 du code de la route en matière d'équipement en véhicules dits « propres ».

Le nouvel article L. 224-6 du code de l'environnement créé par les alinéas 4 à 8, prévoit un nouvel objectif contraignant d'acquisition ou d'utilisation de véhicules propres lors du renouvellement de parcs de véhicules dont le PTAC est inférieur à 3,5 tonnes :

- un minimum de 50 % pour l'État et ses établissements publics ;

- un minimum de 20 % pour les collectivités territoriales et leurs groupements, ainsi que pour les entreprises nationales (pour leurs activités n'appartenant pas au secteur concurrentiel).

Comme le prévoit le droit actuel, cette obligation n'est pas applicable « aux véhicules utilisés pour les missions opérationnelles, notamment ceux de la défense nationale, de la police, de la gendarmerie et de la sécurité civile, les ambulances ainsi que les véhicules d'intervention et d'exploitation routière ».

L'entrée en vigueur de cette obligation est fixée au 1er janvier 2016, « sauf pour les zones non interconnectées au réseau métropolitain continental d'électricité », pour lesquelles cette date sera fixée par la programmation pluriannuelle de l'énergie, « en fonction des capacités du système électrique ».

L'alinéa 5 donne une définition légale des véhicules dits « propres » : il s'agit des « véhicules électriques ou hybrides rechargeables, ainsi que tous les véhicules ayant un très faible niveau d'émission de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques fixé par référence à des seuils déterminés par décret ».

Aux alinéas 9 à 11, le nouvel article L. 224-7 du code de l'environnement :

- reprend les dispositions de l'article L. 318-3 du code de la route fixant une obligation pour l'État et les autres personnes publiques d'utiliser des véhicules fonctionnant à l'aide de carburants dont le taux minimal d'oxygène a été relevé lorsqu'ils gèrent une flotte de plus de vingt véhicules à usage de transport public en commun de voyageurs dans les périmètres de transports urbains des agglomérations de plus de 100 000 habitants ;

- fixe une obligation applicable aux véhicules dont le PTAC excède 3,5 tonnes (qui sont exclus du champ des obligations actuelles), pour l'État et ses établissements publics seulement : ces derniers doivent acquérir ou utiliser, lors du renouvellement de leur parc de ce type de véhicules, au moins 50 % de véhicules « fonctionnant à l'énergie électrique, au gaz de pétrole liquéfié ou au gaz naturel » (à l'exception des véhicules utilisés pour les missions opérationnelles). L'entrée en vigueur de cette obligation est fixée au 1er janvier 2016.

L'alinéa 12 prévoit qu'un décret en Conseil d'État précise les conditions d'application de ces nouvelles mesures.

Le IV sollicite une habilitation, en vertu de l'article 38 de la Constitution, afin que le Gouvernement puisse prendre, par ordonnance, des mesures permettant « la circulation sur la voie publique de véhicules à délégation partielle ou totale de conduite, qu'il s'agisse de voitures particulières, de véhicules de transport de marchandises ou de véhicules de transport de personnes, à des fins expérimentales, dans des conditions assurant la sécurité de tous les usagers et en prévoyant, le cas échéant, un régime de responsabilité approprié ».

L'étude d'impact précise que cette habilitation relative aux expérimentations liées au véhicule autonome doit permettre notamment de modifier les dispositions des codes de la route, de la voirie routière et des transports relatives à la sécurité des personnes, aux régimes de responsabilité et à l'exercice des compétences en matière de services de transport et de mobilité des autorités organisatrices de la mobilité.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre cinq amendements rédactionnels du rapporteur, la commission spéciale a apporté un certain nombre de modifications de fond :

- les loueurs de véhicules automobiles sont eux aussi soumis à une obligation d'acquisition, avant 2020, d'au moins 10 % de véhicules propres lors du renouvellement de leur parc (un nouvel article L. 224-7-1 est ainsi créé dans le code de l'environnement, à l'initiative du rapporteur) ;

- les exploitants de taxis et les exploitants de voitures de transport avec chauffeur sont également soumis, lorsque leur parc comprend plus de dix véhicules, à l'obligation d'acquérir avant 2020 au moins 10 % de véhicules propres lors du renouvellement de leur parc (un nouvel article L. 224-7-2 est ainsi créé dans le même code, à l'initiative du rapporteur) ;

- la définition des véhicules propres est précisée, à l'initiative du Gouvernement, afin de n'écarter aucune technologie ni source d'énergie, et compte tenu des développements en cours et futurs en la matière : il sont définis « comme les véhicules électriques ainsi que les véhicules de toutes motorisations et de toutes sources d'énergie permettant l'atteinte de faibles niveaux d'émission de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques, fixés par référence à des seuils déterminés par décret » ;

- les véhicules exclus du champ de l'obligation d'acquisition de véhicules propres, en raison de leur utilisation pour des missions opérationnelles, peuvent contribuer à atteindre les mêmes objectifs avec des solutions adaptées aux spécificités de ces missions : cette précision a été apportée à l'initiative du rapporteur et de Cécile Duflot ;

- le code de la route est modifié afin de prévoir que les véhicules les plus sobres et les moins polluants peuvent bénéficier de conditions de circulation et de stationnement privilégiées.

D'autres modifications ont été apportées en séance :

huit amendements rédactionnels ;

- à l'initiative du rapporteur, les véhicules nécessaires à l'exploitation des réseaux d'infrastructure et à la sécurité des transports terrestres et maritimes sont exclus du champ de l'obligation ;

- à l'initiative du rapporteur, il est précisé que les voies qui pourraient être réservées aux véhicules à délégation de conduite dans le cadre de l'habilitation du présent article ne doivent pas empiéter sur les voies réservées aux transports collectifs.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à la démarche d'exemplarité que l'État et les collectivités territoriales doivent engager en termes de mobilité propre et de respect de la qualité de l'air. Il souhaite néanmoins souligner plusieurs limites.

La première limite concerne les méthodes de mesure des émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques par les véhicules, et les cycles d'homologation permettant de vérifier le respect des normes réglementaires européennes.

Une des principales difficultés relatives à la mesure des émissions de polluants par les véhicules réside, non pas dans la question du durcissement des seuils d'émissions, mais dans la représentativité du cycle d'homologation utilisé.

Votre rapporteur souligne qu'aujourd'hui, comme cela lui a été confirmé par l'Ademe, les mesures réalisées lors des homologations ne sont pas représentatives des émissions de polluants en usage réel et ne permettent donc pas de connaître les impacts réels des véhicules routiers sur la qualité de l'air. Des études néerlandaises et britanniques notamment ont mis en évidence des différences importantes entre les tests effectués sur les bancs d'essais des véhicules et les émissions en conditions réelles de circulation. Les émissions d'oxydes d'azote et de particules fines notamment, sont supérieures à celles mesurées sur les chaînes d'homologation.

Le cycle utilisé aujourd'hui afin de déterminer le niveau de CO2 émis par les véhicules (seuil du bonus-malus par exemple), ou encore en mesurer la consommation et les niveaux de pollution (monoxyde de carbone, hydrocarbures non brûlés, oxydes d'azote, particules en suspension), est le cycle NEDC (New European Driving Cycle), qu'on appelle aussi MVEG (Motor Vehicle Emissions Group). Ce test est mené sur banc à rouleaux et est censé reproduire les conditions de circulation rencontrées en Europe.

L'évolution prévue pour les normes Euro envisage la mise en place d'Euro 6c en septembre 2017, dont la principale nouveauté sera le basculement vers un nouveau cycle d'homologation, le cycle WLTC (Worldwide harmonized Light duty Tests Procedures), qui devrait être beaucoup plus représentatif de la réalité et conduira en conséquence les constructeurs à optimiser les émissions des véhicules.

La seconde limite concerne la définition des « véhicules propres ». En effet, une définition exacte reposerait sur un bilan pris sur la totalité du cycle de vie du véhicule, de façon à avoir une approche multi-critères, considérant les impacts allant de la fabrication au recyclage, c'est-à-dire basée sur l'empreinte écologique du produit. Cette approche nécessite la réalisation d'études dites « ACV » (analyse du cycle de vie) des différentes technologies disponibles.

L'Ademe a d'ores et déjà initié cette démarche en réalisant une étude ACV du véhicule électrique, dans une approche comparative avec les véhicules thermiques. D'autres travaux de ce type, notamment pour les technologies hybrides, sont prévus en 2015. Ce type d'analyses est à mener sur le long terme et ne doit donc pas empêcher d'agir rapidement sur la question du niveau des émissions de polluants.

Pour autant, votre rapporteur considère que la définition donnée par le présent article offre l'avantage de ne privilégier aucune technologie, aucune motorisation ni aucune source d'énergie, mais de se concentrer sur un seul critère discriminant, les niveaux d'émissions. En outre, cette définition ne ferme pas la porte à des réflexions plus approfondies sur le véhicule propre, une fois les études ACV menées pour l'ensemble des technologies.

Il attire néanmoins l'attention sur la construction de ces seuils, dont dépendra essentiellement l'efficacité de la politique incitative pour la mobilité durable et de la politique de protection de la qualité de l'air.

Les informations transmises à votre rapporteur indiquent que les seuils qui seront fixés par décret comprendront :

- des seuils relatifs aux émissions de CO;

- des seuils relatifs aux émissions de polluants atmosphériques, qui devraient être calqués sur les seuils fixés aujourd'hui par l'annexe de l'arrêté du 3 mai 2012 établissant la nomenclature des véhicules classés en fonction de leur niveau d'émission de polluants atmosphériques, pris en application de l'article du code de l'environnement qui avait créé les ZAPA (zones d'actions prioritaires pour l'air).

Concernant la possibilité, pour les véhicules les plus sobres et les moins polluants, de bénéficier de conditions de circulation et de stationnement privilégiées, votre rapporteur souligne qu'elle ne devra concerner qu'un petit nombre de véhicules parmi les « véhicules propres », au risque d'être contre-productive.

Enfin, concernant le IV de l'article relatif à l'habilitation sur l'expérimentation en matière de délégation de conduite, votre rapporteur s'est fait préciser que des ajustements dans le code des transports, le code de la voirie routière, le code de la route ou encore le code général des collectivités territoriales étaient nécessaires pour autoriser des expérimentations de circulation sur les voies ouvertes à la circulation publique de véhicules à délégation partielle ou totale de conduite.

À ce jour, ont d'ores et déjà été identifiés des besoins d'ajustements du code des transports pour faciliter des expérimentations pour des transports publics de personnes et de marchandises :

- elles pourraient être organisées par d'autres personnes publiques que les autorités organisatrices de transport ou les autorités organisatrices de la mobilité et selon des modalités différentes ;

- en outre, l'opérateur ne serait pas soumis à l'obligation d'inscription au registre des transporteurs afin de faciliter les expérimentations par des entreprises issues d'autres secteurs d'activités, notamment les constructeurs de véhicules.

Votre commission a adopté dix amendements sur cet article :

- cinq amendements rédactionnels du rapporteur ;

- un amendement, à l'initiative du rapporteur, permettant aux véhicules à délégation totale ou partielle de conduite affectés à un transport public de personnes, d'emprunter les voies réservées aux transports collectifs dans le cadre des expérimentations prévues par l'article ;

- quatre amendements identiques de M. Raison, MM. César et Bignon, M. Houel et M. Détraigne pour prévoir que les collectivités territoriales et leurs groupements, qui ne sont soumis à aucune obligation sur leur flotte de véhicules « lourds », doivent réaliser une étude technico-économique sur l'opportunité d'acquérir des véhicules propres au moment du renouvellement de leur parc.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 9 bis A
(article 220 undecies A [nouveau] du code général des impôts)

Réduction d'impôt sur les sociétés pour les entreprises qui mettent des vélos à disposition de leurs salariés

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance à l'Assemblée nationale, instaure une réduction d'impôt sur les sociétés pour les entreprises qui mettent à disposition de leurs salariés une flotte de vélos.

I. Le droit en vigueur

Selon les chiffres du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie de 2011 :

- 23 à 25 millions de Français, soit 40 % de la population déclarent avoir une pratique régulière du vélo ;

- 30 à 36 % des Français déclarent utiliser le vélo comme moyen de déplacement ;

- 5 % le pratiquent quotidiennement ;

- 10 millions de Français (17 % de la population) déclarent faire du vélo occasionnellement.

Au total, au moins trois millions de vélos sont vendus chaque année et environ 3 % des déplacements se font aujourd'hui à vélo.

L'État encourage la pratique du vélo à travers plusieurs leviers, pour la plupart mis en oeuvre au moment du Grenelle de l'environnement.

Les principaux leviers de la politique d'encouragement du vélo

Premier de ces leviers, les plans de déplacements urbains (PDU), élaborés par les collectivités locales et rendus obligatoires depuis la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie, prennent en compte le vélo. Ils définissent par exemple des voies réservées à certains usages (voies de bus, pistes cyclables...) et prévoient la promotion des modes les moins polluants et les moins consommateurs d'énergie, tels que le vélo.

Deuxième outil, depuis 2007, le Coordinateur interministériel pour le Développement de l'Usage du vélo dispose chaque année d'un budget propre pour encourager la pratique du vélo, soutenir les activités des acteurs du secteur vélo, réaliser des études sur l'usage du vélo, organiser des actions de communication et de promotion de ce mode de transport et aider plusieurs services de l'État à se doter de vélos de service. Il a d'ailleurs publié en novembre 2013 un rapport sur les enjeux et les impacts de l'indemnité kilométrique vélo.

Des vélo-routes et des voies vertes supplémentaires ont été aménagées depuis 1998, portant leur longueur totale à 10 000 km en 2010. L'article 11 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement (dite « Grenelle 1 »), prévoit que les anciens terrains utilisés pour les chemins de fer (« emprises ferroviaires ») sont mis à la disposition des collectivités locales, afin de favoriser la création de voies vertes ou itinéraires cyclables sur ces terrains.

La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (« Grenelle 2 ») a autorisé les communautés de commune, les communautés urbaines et les communautés d'agglomération à organiser la mise à disposition de vélos en « libre-service ».

En outre, depuis 2009, les employeurs prennent en charge la moitié des abonnements souscrits par leurs salariés auprès des services publics de location de vélos pour le trajet entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail.

L'article 57 du Grenelle 2 a également prévu qu'à partir du 1er janvier 2012, tout nouvel habitat collectif ou tout nouveau bâtiment tertiaire équipé d'un parking couvert ou sécurisé devra prévoir un local à vélo. Pour les bâtiments d'activités tertiaires existants, les locaux à vélo sont obligatoires au 1er janvier 2015.

Depuis 2009, l'État soutient le financement des projets de parkings à vélos dans les stations de transport collectif. Depuis mai 2010, il soutient également le financement d'aménagements cyclables le long de la voie de transport collectif et à proximité immédiate des stations, permettant ainsi une meilleure accessibilité des cyclistes aux transports collectifs et facilitant l'intermodalité entre les deux modes de déplacement.

Depuis octobre 2008 l'État soutient financièrement des projets d'infrastructures de « transports collectifs en site propre » hors Île-de-France.

Plusieurs entreprises ont mis en place des « plans de déplacement » : concernant le vélo, ces actions peuvent être la construction de parkings et locaux à vélo, d'aménagements cyclables desservant l'entreprise ou encore la mise en place d'une aide financière pour l'achat d'un vélo par les employés.

L'intégration de la place du vélo est également un critère déterminant pour sélectionner les projets d'aménagement urbain, les « éco-quartiers ».

Depuis juillet 2008, de nouvelles mesures de sécurité routière permettent un meilleur partage de l'espace public entre les cyclistes et les autres usagers et une plus grande sécurité de déplacement pour tous, particulièrement les plus vulnérables.

Enfin, des recherches en faveur du « développement de l'usage du vélo » sont en cours depuis quelques années (programme national de recherche, d'expérimentation et d'innovation dans les transports terrestres - PREDIT) afin de faire émerger de nouvelles méthodologies pour développer l'usage du vélo, permettre d'expérimenter de nouvelles pratiques, renforcer le confort et la sécurité pour des usagers du vélo et mieux connaître les besoins des différentes parties prenantes (recherches concernant les innovations technologiques, l'identification de nouveaux comportements...).

Source : Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie

Le Plan d'action pour les mobilités actives du vélo et de la marche, annoncé le 5 mars 2014 par le secrétaire d'État chargé des transports, comporte 25 mesures incitatives pour développer les transports doux.

Parmi les mesures emblématiques de ce plan, on trouve la mise en oeuvre facilitée pour les collectivités territoriales de zones de circulation apaisée, à vitesse réduite, la généralisation du double-sens cyclable dans toutes les rues à 30 km/h, autorisation du chevauchement d'une ligne continue pour le dépassement d'un cycliste si la visibilité le permet afin d'éviter les dépassements rasants dangereux.

On trouve également l'expérimentation, auprès d'entreprises volontaires, du versement d'une indemnité kilométrique aux salariés se rendant au travail à vélo.

En effet, le vélo est le seul mode de déplacement ne bénéficiant pas de soutien financier. Il est prévu que l'Ademe évalue l'efficacité de cette mesure, en termes de report modal notamment, pour alimenter la réflexion sur son éventuelle généralisation à terme.

Les politiques de formation et d'apprentissage sont aussi mises à contribution avec des dispositifs comme la semaine du vélo à l'école. La première a eu lieu du 2 au 6 juin 2014 et vise à sensibiliser les élèves aux atouts du vélo comme mode de déplacement.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de députés socialistes, l'Assemblée nationale a adopté, en séance publique, contre l'avis du Gouvernement, un amendement qui crée un article additionnel dans le code général des impôts afin de prévoir une réduction d'impôt sur les sociétés pour les entreprises qui mettent à disposition de leurs salariés une flotte de vélos.

Le dispositif prévoit que l'impôt sur les sociétés dû par ces entreprises est réduit de 25 % du prix d'achat de la flotte de vélos.

III. La position de votre commission

Le vélo est un secteur à fort potentiel qui génère chaque année 4,5 milliards d'euros de retombées économiques et représente 35 000 emplois.

L'impact budgétaire de la mesure n'a pas été anticipé, le dispositif ayant été introduit en séance à l'Assemblée nationale, mais le manque à gagner serait, selon toute vraisemblance, limité. Cet article est en outre à rapprocher de l'article 13 bis, relatif à l'indemnité kilométrique du vélo.

Votre rapporteur est favorable au développement de ce type de mobilité, qui ne bénéficie pas aujourd'hui des incitations prévues pour les autres types de transport et qui a déjà fait l'objet de dispositifs similaires chez nos voisins européens.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement rédactionnel.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 9 bis

Stratégie nationale pour le développement des véhicules propres et le déploiement des infrastructures permettant leur alimentation en carburant

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, prévoit une stratégie pour le développement des véhicules propres et le déploiement des infrastructures permettant leur alimentation en carburant.

I. Le droit en vigueur

Le développement des véhicules dits « propres » est aujourd'hui encouragé par différents dispositifs incitatifs.

Le 1er octobre 2009, le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a présenté un plan national pour le développement des véhicules électriques et hybrides avec 14 actions concrètes pour favoriser le développement de voitures électriques et hybrides rechargeables.

En juillet 2012, « le plan automobile » est venu renforcer le soutien à la filière, en proposant des mesures pour favoriser l'innovation et la recherche dans le secteur des véhicules propres, notamment au travers du programme des investissements d'avenir (un milliard d'euros dont 650 millions d'euros pour les véhicules routiers de demain), et pour renforcer le bonus-malus écologique.

Dans le cadre de la mise en oeuvre de ce plan, l'objectif a été fixé aux services de l'État d'acquérir au moins 25 % de véhicules électriques ou hybrides13(*) parmi les nouveaux achats de voitures particulières et véhicules utilitaires légers. Cet objectif a été atteint et même dépassé en 2013, avec 1 271 achats de véhicules propres, dont 308 véhicules électriques et 963 véhicules hybrides, constituant 29 % des achats publics de véhicules.

Le décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007 instituant une aide à l'acquisition des véhicules propres, a mis en place le dispositif du bonus écologique, que l'État a relevé en juillet 2012, toujours dans le cadre du plan automobile, à hauteur de 7 000 euros du 1er août 2012 au 31 octobre 2013 et à 6 300 euros à compter du 1er novembre 2013.

Taux d'émission de CO2
(en grammes par kilomètre)

Montant du bonus au 1er novembre 2013
(en euros)

0 à 20 g

6 300 (dans la limite de 27 % du coût d'acquisition)

21 à 60 g

4 000 (dans la limite de 20 % du coût d'acquisition)

Source : Ministère de l'Écologie, du développement durable et de l'énergie

Mais, concernant les véhicules électriques ou hybrides, le soutien à leur développement ne peut se faire sans un soutien concomitant au déploiement des structures d'avitaillement de ces véhicules, les bornes de recharge, dont la compétence relève aujourd'hui des collectivités territoriales.

L'article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales prévoit en effet que les communes peuvent créer et entretenir ces infrastructures. Elles peuvent transférer cette compétence aux établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'aménagement, de soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie ou de réduction des émissions polluantes ou de gaz à effet de serre, aux autorités organisatrices d'un réseau public de distribution d'électricité ou aux autorités organisatrices des transports urbains (ou au Syndicat des transports d'Île-de-France).

Le récent rapport de Jean-Jacques Filleul sur la loi du 4 août 2014 facilitant le déploiement d'un réseau d'infrastructures de véhicules électriques14(*) sur l'espace public a fait le point sur le réseau existant. « Le réseau actuel comporte environ 8 000 points de charge installés ou programmés. Parmi ces bornes, on trouve 3 760 points de charge installés qui entrent dans le cadre de projets locaux soutenus par l'Ademe (dont 908 en charge normale, 2 838 en charge normale à accélérée et 14 en charge rapide) et 1 497 points de charge dont le dossier est en cours d'instruction par l'Ademe. On trouve aussi environ 5 000 points de charge parisiens « Autolib », qui n'entraient pas jusqu'à présent dans le champ des projets soutenus par l'Ademe. Les systèmes de délégation de service public devraient prochainement pouvoir entrer dans le cadre de ces projets aidés. Ce réseau est le premier d'Europe et le troisième au niveau mondial. »

Ce réseau est aujourd'hui encadré par deux types d'initiatives, celles des collectivités territoriales et les initiatives privées.

1. Le maillage des collectivités territoriales

Les collectivités territoriales bénéficient d'une aide de l'Ademe pour leurs projets d'implantation d'infrastructures de charge. Dans ce cadre, l'État soutient les projets des villes ou agglomérations de plus de 200 000 habitants, des départements, des régions, des syndicats intercommunaux, des établissements publics d'aménagement. Pour être soutenus, ces projets doivent être d'au moins 400 000 euros.

L'Ademe aide alors les collectivités sous la forme de subventions à hauteur de 50 % pour la recharge normale ou accélérée et de 30 % pour la recharge rapide. Le prix d'une borne peut aller de 12 000 euros pour une borne normale à 35 000 euros pour une borne rapide, travaux et aménagement compris. En contrepartie, la collectivité doit s'engager à assurer la gratuité du stationnement des véhicules électriques et hybrides rechargeables pour deux ans au moins sur toute place de stationnement qui dépend d'elle.

Sont éligibles à ce dispositif de soutien les villes, agglomérations, groupements de villes ou d'agglomérations et métropoles, les syndicats intercommunaux, les établissements publics d'aménagement, les départements et les régions. Il ne concerne que les dépenses de matériel, de génie civil et de raccordement au réseau, réalisées entre janvier 2013 et décembre 2017.

Le premier appel à manifestation d'intérêt (AMI) lancé par l'Ademe en avril 2011 et clos le 16 décembre 2013 a permis de financer deux projets au Havre et à Angoulême. Le second AMI, ouvert depuis le 10 janvier 2013, était initialement doté d'un budget de 50 millions d'euros.

Une révision de ce second AMI a eu lieu le 17 juillet 2014, qui a permis d'en modifier les critères dans le sens d'un rehaussement du seuil minimal d'investissement et d'un maillage plus précis du territoire. Les projets doivent désormais satisfaire deux conditions :

- les infrastructures déployées doivent permettre la mise à disposition d'au moins un point de charge pour 3 000 habitants sur les territoires où sont installées les infrastructures ;

les coûts liés aux infrastructures (coûts du matériel, de génie civil et de raccordement au réseau du distributeur d'électricité) doivent être supérieurs ou égaux à 200 000 euros.

Sa clôture a été repoussée au 31 décembre 2015.

D'après les données transmises par l'Ademe, début novembre 2014, 23 projets avaient été déposés, représentant au total 53 millions d'euros d'investissements ; 5 projets étaient en cours d'instruction et 18 projets avaient été acceptés pour un financement (représentant 22 millions d'euros d'aides engagés). Au total, le financement de 7 000 points de charge a été décidé, points de charge qui seront déployés d'ici 2016.

2. Les initiatives privées

Elles peuvent être le fait des particuliers, des entreprises, des centres commerciaux. Renault et Leclerc ont par exemple établi un partenariat afin d'équiper les parkings des centres commerciaux (800 bornes).

Le groupe français Bolloré a déposé, le 8 décembre 2014, un dossier auprès du ministère de l'économie pour déployer 16 000 points de charge publics destinés aux véhicules électriques et hybrides en France.

Ce projet, qui représente un investissement de 150 millions d'euros sur quatre ans, sera retenu s'il est reconnu « de dimension nationale », ce qui l'exempterait de redevance d'occupation du domaine public.

C'est la récente loi n° 2014-877 du 4 août 2014 facilitant le déploiement d'un réseau d'infrastructures de recharge de véhicules électriques sur l'espace public, qui rend possible la constitution d'un ou de plusieurs grands opérateurs nationaux en charge du déploiement des bornes. Cette loi exonère de redevance l'État ou un opérateur au sein duquel l'État détient une participation, pour implanter des infrastructures nécessaires à la recharge des véhicules électriques et des véhicules hybrides rechargeables.

Pour pouvoir bénéficier de l'exonération de cette redevance, prévue à l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques, l'État ou l'opérateur doit obligatoirement inscrire son plan de déploiement dans le cadre d'un « projet de dimension nationale », dont le critère essentiel est le nombre de régions concernées.

Le décret du 31 octobre 2014 précise ce que recouvre cette notion d'aménagement équilibré des territoires concernés, laquelle doit s'apprécier « au regard de la capacité du projet à concourir, seul ou en complément d'installations existantes ou dont l'implantation a été décidée par une personne publique ou privée compétente, en raison du nombre, de la localisation, des caractéristiques techniques et de la répartition des infrastructures de recharge qu'il prévoit, au développement d'un réseau national permettant le déplacement des véhicules électriques ou hybrides rechargeables ». À la clé pour l'opérateur porteur du projet, l'exonération du paiement de la redevance d'occupation du domaine public afférente, « sous réserve de l'acceptation de celui-ci par les collectivités locales concernées, lesquelles conservent la pleine maîtrise de leur domaine public respectif ».

Le décret fixe également les modalités de la concertation prévue par la loi : le porteur du projet doit organiser une concertation « à l'échelle de chaque région concernée » et ce, « préalablement à tous travaux et à toute demande d'autorisation d'occupation temporaire du domaine public lorsqu'une telle demande est requise ». Cette concertation, qui associe notamment les collectivités territoriales et les autorités organisatrices du réseau de distribution d'électricité, concourt à la définition « des lieux d'implantation des infrastructures de recharge en fonction notamment des infrastructures de recharge déjà implantées, des projets d'implantation d'infrastructures décidés ou envisagés et des contraintes liées aux capacités des réseaux de distribution d'électricité ». À l'issue de la concertation, le porteur du projet adresse aux personnes publiques associées à la concertation, ainsi qu'aux ministres chargés de l'Industrie et de l'Écologie, un compte rendu mentionnant les lieux retenus pour l'implantation des bornes de recharge.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative du rapporteur, la commission spéciale de l'Assemblée nationale a inséré dans le texte du projet de loi un article additionnel prévoyant une stratégie nationale, définie par l'État, pour le déploiement des véhicules propres et des infrastructures de recharge correspondantes.

Les véhicules concernés sont ceux « fonctionnant à l'électricité, à l'hydrogène, aux biocarburants avancés, au gaz naturel dont le bio-méthane et le gaz naturel liquéfié, ainsi que le gaz de pétrole liquéfié ».

Cette stratégie :

- fixe des objectifs de développement de ces véhicules et de leurs infrastructures aux horizons de la programmation pluriannuelle de l'énergie ;

définit des territoires et des réseaux routiers prioritaires pour le développement de ces infrastructures, cohérents avec une stratégie de déploiement ciblée pour certains types de véhicules propres.

Elle est soumise pour avis au Conseil national de la transition énergétique et transmise au Parlement.

Le rapporteur a apporté quelques modifications rédactionnelles à cet article en séance publique, en prévoyant notamment que cette stratégie vise les véhicules propres, tels que définis au nouvel article L. 224-6 du code de l'environnement prévu par l'article 9 du présent projet de loi.

III. La position de votre commission

Selon le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, le développement des véhicules décarbonés devrait générer en France une activité économique de 15 milliards d'euros à l'horizon 2030 et contribuer au maintien de l'emploi dans la filière automobile.

La mise en oeuvre de cette stratégie permettrait également une réduction des importations de pétrole d'environ 4 Mtep et une réduction des émissions de CO2 d'environ 17,5 millions de tonnes à l'horizon 2020, ce qui représente une réduction de 3 % de nos émissions de CO2 par rapport à 2007 (soit le quart de l'engagement de la France en termes de réduction d'émissions de CO2 par les secteurs non soumis aux quotas de CO2).

Votre rapporteur est favorable à l'établissement d'une telle stratégie nationale, maîtrisée et coordonnée sur l'ensemble du territoire, considérant que tous les facteurs sont aujourd'hui réunis pour permettre à la France de généraliser à une échelle nationale les différentes initiatives d'ores et déjà engagées.

Cette stratégie aura vocation à regrouper un certain nombre de leviers, dont quelques-uns sont contenus dans le présent texte : obligation d'achat par l'État et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs groupements, les entreprises nationales, les loueurs de véhicules et les exploitants de taxis ; introduction de la possibilité de définir des conditions de stationnement et de circulation privilégiées pour les véhicules propres les plus performants ; introduction d'une stratégie de déploiement des infrastructures d'alimentation en carburant propre ; aide à l'acquisition de véhicules propres, etc.

Outre deux amendements rédactionnels adoptés à l'initiative de votre rapporteur, votre commission a retenu un amendement de Ronan Dantec élargissant cette stratégie nationale à la mobilité propre dans sa globalité. Elle concernera ainsi, non seulement le développement des véhicules propres, mais aussi l'amélioration de l'efficacité énergétique du parc de véhicules, les reports modaux de la voiture individuelle vers les transports en commun terrestres tels que le vélo ou la marche à pied mais aussi du transport routier vers le ferroviaire et le fluvial, le développement de l'autopartage et du covoiturage, et l'augmentation du taux de remplissage des véhicules de transport de marchandises.

Cet amendement a cependant été rectifié à l'initiative de votre rapporteur afin de prévoir que cette stratégie constitue un volet annexé de la programmation pluriannuelle de l'énergie, permettant ainsi de ne pas multiplier les documents, et de faire de la réduction de notre dépendance aux énergies fossiles un élément central de cette programmation.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 10
(articles L. 111-5-2 et L. 111-5-4 du code de la construction et de l'habitation, article L. 123-1-12 du code de l'urbanisme, article 24 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965)

Favoriser le déploiement des infrastructures d'avitaillement des véhicules électriques et hybrides rechargeables

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, vise à renforcer le déploiement des bornes de recharge de véhicules électriques et hybrides rechargeables.

I. Le droit en vigueur

1. Les infrastructures de recharge sur la voie publique : du Grenelle de l'environnement à la loi du 4 août 2014

L'article 57 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement a créé l'article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales, prévoyant la compétence des collectivités territoriales en matière de création et d'entretien des infrastructures de charge nécessaires à l'usage de véhicules électriques ou hybrides rechargeables ou la mise en place d'un service dédié.

Article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales

Sous réserve d'une offre inexistante, insuffisante ou inadéquate sur leur territoire, les communes peuvent créer et entretenir des infrastructures de charge nécessaires à l'usage de véhicules électriques ou hybrides rechargeables ou mettre en place un service comprenant la création, l'entretien et l'exploitation des infrastructures de charge nécessaires à l'usage des véhicules électriques ou hybrides rechargeables. L'exploitation peut comprendre l'achat d'électricité nécessaire à l'alimentation des infrastructures de charge.

Elles peuvent transférer cette compétence aux établissements publics de coopération intercommunale exerçant les compétences en matière d'aménagement, de soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie ou de réduction des émissions polluantes ou de gaz à effet de serre, aux autorités organisatrices d'un réseau public de distribution d'électricité visées à l'article L. 2224-31, aux autorités organisatrices des transports urbains mentionnées à l'article 27-1 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs et, en Ile-de-France, au Syndicat des transports d'Ile-de-France.

Sans préjudice des consultations prévues par d'autres législations, l'autorité organisatrice du réseau public de distribution d'électricité et le gestionnaire du réseau public de distribution d'électricité émettent un avis sur le projet de création d'infrastructures de charge soumis à délibération de l'organe délibérant en application du présent article.

Afin d'accélérer le déploiement des infrastructures de recharge, encore trop lent, et d'assurer un maillage équilibré du territoire, la loi n° 2014-877 du 4 août 2014 facilitant le déploiement d'un réseau d'infrastructures de recharge de véhicules électriques sur l'espace public, a anticipé la directive européenne sur le déploiement d'une infrastructure pour carburants de substitution, adoptée le 29 septembre 2014 par le Conseil de l'Union européenne, qui a pour objectif de réduire la dépendance du secteur des transports de l'Union européenne aux énergies fossiles.

Après d'âpres discussions, l'accord trouvé n'a pas retenu les objectifs contraignants initialement envisagés, et prévoit que chaque État membre détermine librement ses propres objectifs en matière de déploiement d'infrastructures de charge au travers d'un plan national. Chaque plan national devra définir « un nombre approprié de points de charge accessibles avant fin 2020 » et organiser un système de notification de ces plans à la Commission. La directive prévoit également des « standards techniques communs » à tous les États, afin que les points de recharge soient « interopérables ».

La loi du 4 août 2014 autorise ainsi l'État à implanter des infrastructures de recharge sur le domaine public des collectivités territoriales, soit directement, soit par le biais d'un ou plusieurs opérateurs nationaux, à condition que cette implantation s'inscrive dans le cadre d'un projet de dimension nationale : cette implantation est alors exemptée de paiement de la redevance d'occupation du domaine public des collectivités territoriales.

Cette possibilité a été précisée par les récents décrets n° 2014-1302 du 30 octobre 2014 et 2014-1313 du 31 octobre 2014.

Le premier décret modifie les réglementations relatives aux installations dédiées à la recharge des véhicules électriques ou hybrides dans les bâtiments et aux infrastructures pour le stationnement sécurisé des vélos. Il supprime l'obligation de disposer d'un local technique électrique dédié ; il avance la date d'effet du droit donné à un copropriétaire d'équiper sa place de parking d'une bonne de recharge au 1er octobre 2014 ; il ouvre la possibilité de créer un espace de stationnement pour les vélos en dehors du bâtiment ; il permet de prendre l'espace des places de stationnement dédiées aux voitures pour les bâtiments de bureaux existants.

Le deuxième décret précise la notion de « dimension nationale » d'un projet de déploiement d'infrastructures de recharge en prévoyant que « l'aménagement équilibré des territoires concernés s'apprécie au regard de la capacité du projet à concourir, seul ou en complément d'installations existantes ou dont l'implantation a été décidée par une personne publique ou privée compétente, en raison du nombre, de la localisation, des caractéristiques techniques et de la répartition des infrastructures de recharge qu'il prévoit, au développement d'un réseau national permettant le déplacement des véhicules électriques ou hybrides rechargeables ».

La demande d'approbation, adressée au ministère chargé de l'industrie, comprend un certain nombre d'éléments obligatoires, comme la description du projet avec les zones prévues pour l'implantation, le nombre de stations, bornes et points de charge pour chaque zone, le calendrier, les modalités de paiement notamment.

2. Les infrastructures de recharge sur les places de parking : du Grenelle de l'environnement à la loi ALUR de 2014

L'article 57 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle 2 », prévoit que « toute personne qui construit un ensemble d'habitations équipé de places de stationnement individuelles couvertes ou d'accès sécurisé le dote des gaines techniques, câblages et dispositifs de sécurité nécessaires à l'alimentation d'une prise de recharge pour véhicule électrique ou hybride rechargeable et permettant un comptage individuel ».

Le décret du 25 juillet 2011, en application de la loi Grenelle 2, a fixé des obligations d'équipements en borne de charge pour les bâtiments neufs et existants.

Tous les permis de construire de logements collectifs ou d'immeubles de bureaux déposés à partir du 1er juillet 2012 doivent répondre à cette exigence et pré-équiper au moins 10 % des places de stationnement (avec un minimum d'une place) avec une installation électrique.

Le pré-équipement correspond seulement à la pose de fourreaux et de câbles reliés à un tableau général basse tension. L'installation d'une prise ou d'une borne de recharge reste à la discrétion et aux frais de l'usager de la place.

À compter du 1er janvier 2015 cette obligation concerne aussi les immeubles de bureaux déjà existants. Tout bâtiment équipé de places de stationnement destinées aux salariés doit être équipé pour recevoir des bornes de recharge pour véhicules électriques.

Pour les immeubles d'habitation cette obligation se traduit par un « droit à la prise ». Il donne au propriétaire ou au locataire des facilités pour faire installer une prise sur sa place de stationnement.

Ces dispositions sont codifiées aux articles L. 111-5-2 et L. 111-5-3 du code de la construction et de l'habitation.

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR », a complété ces obligations en :

- les étendant aux nouvelles constructions (pour les permis de construire déposés après le 1er janvier 2016) de bâtiments à usage industriel et de bâtiments constituant un ensemble commercial ou accueillant une salle de cinéma ;

- ajoutant une obligation de même nature pour les parcs de stationnement annexes d'un bâtiment existant ou d'un ensemble de bâtiments existants constituant un ensemble commercial ou accueillant une salle de cinéma, à l'occasion de travaux.

L'étude d'impact du projet de loi propose un tableau établissant la synthèse de l'ensemble des obligations prévues par le droit actuel en matière d'équipement d'infrastructures de recharge dans les parcs de stationnement.

 

Neuf

Existant

 

Loi

Décret

Loi

Décret

Ensemble d'habitation

Pré-équipement

10 % des places des parkings clos, couverts et sécurisés

Droit à la prise (aux frais du demandeur)

Parkings clos, couverts et sécurisés

Bâtiments à usage tertiaire constituant un lieu de travail (parking des salariés)

Pré-équipement

10 % des places des parkings clos, couverts et sécurisés

Équipement

Usage principal de bureau, 10 % des places des parkings clos, couverts et sécurisés mono-propriétaires/ mono-occupants

Bâtiments à usage industriel (parking des salariés)

Pré-équipement

Application de loi ALUR

Rien

 

Ensemble commercial et cinémas (parking des clients)

Pré-équipement

Application de la loi ALUR

Pré-équipement sous condition de travaux

Application de la loi ALUR

Service public (parking des salariés et des usagers)

Rien

 

Rien

 

Source : étude d'impact du projet de loi

II. Le projet de loi initial

L'article 10 du projet de loi initial :

généralise l'obligation d'équipement des bâtiments neufs à d'autres catégories : bâtiments industriels, locaux commerciaux, bâtiments accueillant un service public ;

généralise également l'obligation d'équipement des bâtiments existants à l'occasion de travaux sur les parcs de stationnement ;

- permet le vote des travaux d'installations de bornes de recharge à la majorité simple lors des assemblées générales de copropriétaires.

Le I du présent article fait du développement des moyens de transport à faibles émissions de gaz à effet de serre et du déploiement d'infrastructures de recharge dédiées une priorité au regard de la transition énergétique.

Il fixe un objectif d'au moins 7 millions de points de charge installés sur les places de stationnement des ensemble d'habitations et autres types de bâtiments, ou sur des places de stationnement accessibles au public, à l'horizon 2030.

Ce déploiement est facilité par le soutien aux collectivités territoriales dans leurs projets d'implantations d'infrastructures sur leur domaine public et par l'encouragement des initiatives privées.

Enfin, « l'utilisation mutualisée des points de charge par des véhicules électriques, en particulier dans le cadre de l'autopartage ou du covoiturage, est favorisée afin d'assurer une utilisation optimale de ces points de charge et la mise à disposition d'un véhicule électrique à un nombre élargi de personnes ».

Le II propose une nouvelle rédaction de l'article L. 111-5-2 du code de la construction et de l'habitation relatif aux règles encadrant la construction de nouveaux bâtiments comportant des parcs de stationnement :

- l'obligation « d'infrastructures permettant le stationnement sécurisé des vélos » n'est pas modifiée (elle vise les ensembles d'habitation et les bâtiments à usage tertiaire constituant principalement un lieu de travail) ;

- l'obligation de pré-équipements nécessaires à l'alimentation d'une prise de recharge pour véhicule électrique ou hybride rechargeable, existant aujourd'hui pour tous les bâtiments neufs à l'exception des bâtiments publics et de certains bâtiments tertiaires, est étendue aux services publics et à tous les bâtiments tertiaires.

L'étude d'impact du projet de loi indique que cette extension ne s'appliquerait que pour les parkings de 40 places ou plus. Elle précise également que le coût du pré-équipement serait de l'ordre de 6 560 euros par bâtiment pour un parking intérieur de 250 places (avec 25 places pré-équipées), soit 262 euros par place pré-équipée. Le coût du pré-équipement serait de l'ordre de 5 673 euros par bâtiment pour un parking extérieur de 250 places, soit 326 euros la borne.

L'obligation sera applicable pour les bâtiments commerciaux ou accueillant des spectacles cinématographiques dont la date de dépôt de la demande de permis construire est postérieure au 1er janvier 2016, et pour les immeubles d'habitation, les bâtiments industriels, les bâtiments tertiaires et les bâtiments publics dont la date de dépôt de demande de permis de construire est postérieure au 1er janvier 2017.

Le III fixe les règles relatives aux parkings existants lorsqu'ils font l'objet de travaux. L'article L. 111-5-4 du code de la construction et de l'habitation est modifié pour étendre la loi aux immeubles d'habitation, aux bâtiments à usage industriel et les services publics. Pour les bâtiments d'habitation, il est prévu que l'équipement doit permettre un décompte individualisé de la consommation d'électricité.

Le texte prévoit que cette obligation est applicable pour les permis de construire postérieurs au 1er janvier 2017.

Le IV, enfin, complète le II de l'article 24 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis afin de simplifier l'installation de bornes ou de prises de recharge des véhicules électriques dans les copropriétés. Le texte prévoit que la majorité des voix des copropriétaires présents ou représentés suffira pour approuver une telle installation (la majorité des voix de tous les copropriétaires est aujourd'hui requise).

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale a apporté à l'article 10 un certain nombre de modifications.

Sept amendements rédactionnels ou de coordination ont été adoptés à l'initiative du rapporteur.

Un bis a été inséré, également à l'initiative du rapporteur, afin de prévoir que le développement des mobilités douces constitue une priorité au regard de la transition énergétique, de même que le déploiement des infrastructures dédiées : un objectif « de déploiement massif d'ici 2030 de voies de circulation douce et de stationnement dédié aux mobilités douces, en particulier de stationnement sécurisé pour les vélos » est fixé par ce nouvel alinéa.

À l'initiative du président de la commission du développement durable, Jean-Paul Chanteguet, l'obligation d'équiper les parkings de places dédiées aux vélos dans les nouveaux bâtiments est étendue aux bâtiments publics et aux ensembles commerciaux.

Enfin, à l'initiative du rapporteur l'obligation d'équiper les parkings de places de stationnement pour les vélos est étendue aux parkings existants lors de travaux.

En séance, un certain nombre d'amendements rédactionnels du rapporteur ont été adoptés, notamment afin de remplacer l'expression « mobilités douces » par « mobilités non motorisées ». En outre, un amendement a réécrit, pour la clarifier, l'extension de l'obligation de places dédiées aux vélos dans les parkings de nouveaux bâtiments aux bâtiments publics et aux centres commerciaux, et pour différer dans le temps son application aux bâtiments dont la demande de permis de construire est postérieure au 1er janvier 2017.

À l'initiative du groupe écologiste, le délai a été ramené au 1er janvier 2016 pour les règles relatives aux parkings existants lorsqu'ils font l'objet de travaux.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur souscrit pleinement aux objectifs de cet article, qui se situe dans la droite ligne du Grenelle II, qui avait initié le mouvement d'équipement en bornes de recharge et en places de stationnement pour vélos des parcs de stationnements des bâtiments neufs ou existants.

Il considère que cette évolution est positive. Il s'agit d'une évolution logique et de bon sens de dispositions qui ne peuvent être intelligemment généralisées qu'après un processus par paliers, par étapes, afin de ne pas mettre en péril leur mise en oeuvre ou compromettre leur acceptabilité.

Mais il insiste sur l'importance d'une bonne information sur ce sujet, via par exemple une campagne de communication sur le « droit à la prise ». Ce n'est qu'en levant les verrous de l'appropriation par le public et d'une information adaptée qu'on pourra concrétiser l'ambition affichée.

Cet article permet de regrouper et de rendre plus lisibles toutes les obligations d'installations de bornes dans les bâtiments d'habitation, tertiaires, centres commerciaux, sites industriels et cinémas.

S'il est toujours utile de fixer des objectifs ambitieux, votre rapporteur tient néanmoins à mettre en garde contre les « effets d'annonce » et les déceptions consécutives que peuvent entraîner des objectifs comme celui des 7 millions de bornes de recharge, même s'il vise en grande partie les recharges déployées sur l'espace privé.

D'après les informations transmises à votre rapporteur par la Direction générale des entreprises, l'objectif de 7 millions de bornes de recharge correspond à un parc comportant 10% de véhicules électriques en 2030, c'est-à-dire, 3,5 millions de véhicules électriques.

Au 1er décembre 2014, le nombre de points de charge accessibles au public est estimé à environ 14 000 sur l'ensemble du territoire. Leur ventilation entre points de charge normale, rapide ou accélérée n'est pas disponible mais des travaux sont en cours afin que le référencement des points de charge et leurs caractéristiques techniques soient systématisés.

En outre, des réponses concrètes ont été apportées à votre rapporteur concernant ses interrogations sur l'évaluation de l'impact des sept millions de bornes de recharge sur la capacité et la sûreté du système électrique. Le développement du véhicule électrique est bien pris en compte dans les quatre différents scénarii de demande du bilan prévisionnel 2014 de RTE.

Prise en compte du véhicule électrique dans les scénarios RTE

A. Scénarios à moyen terme

Le développement du véhicule électrique est bien pris en compte dans les quatre scénarios de demande du bilan prévisionnel 2014 de RTE. À moyen terme, différentes hypothèses de développement des véhicules électriques (VE) et des véhicules hybrides rechargeables (VHR) sont considérées :


· Scénario « Référence » : développement progressif des VE et VHR, aboutissant à un parc total de VE/VHR de plus de 310 000 unités à l'horizon 2019 (dont 190 000 VE), correspondant à une demande de 0,8 TWh en 2019


· Variante « basse » : développement ralenti, parc de 167 000 unités (dont 130 000 VE), soit 0,5 TWh en 2019


· Variante « Maîtrise de la demande renforcée » : développement accéléré, parc de 525 000 unités (dont 320 000 VE), soit 1,3 TWh en 2019


· Variante « Haute » : développement accéléré, parc de 530 000 unités (dont 320 000 VE), soit 1,3 TWh en 2019

B. Scénarios à long terme

L'analyse prospective à long terme étudie l'évolution du système électrique à horizon 2030. Quatre scénarios sont élaborés par RTE, avec un développement différencié du véhicule électrique :


· Scénario « Croissance faible » : développement modeste des VE/VHR, avec 1,1 millions d'unités en 2030 (dont 30% de VE), soit 2,4 TWh


· Scénario « Consommation forte » : fort développement, 7,1 millions d'unités en 2030 (dont 30% de VE), soit 15,1 TWh


· Scénario « Diversification » : rythme modéré, 3,6 millions d'unités en 2030 (25 % de VE), soit 7,5 TWh


· Scénario « Nouveau mix » : essor vigoureux, 6,9 millions d'unités en 2030 (30 % de VE), soit 14,6 TWh.

Source : DGEC

Votre rapporteur a néanmoins souhaité apporter des précisions qui ont toutes été adoptées par votre commission :

- trois amendements rédactionnels ;

- un amendement laissant la possibilité au maître d'ouvrage de réaliser le stationnement vélo dans le parc de stationnement soit à l'extérieur soit dans une autre partie du bâtiment.

En outre, à l'initiative de Didier Mandelli et d'Anne-Catherine Loisier, l'article a été complété afin de favoriser le déploiement de bornes sur les emplacements réservés aux professionnels.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 11
(articles L. 641-5, L. 641-6 et L. 661-1-1 [nouveau] du code de l'énergie)

Développement des biocarburants avancés et surveillance de la qualité des carburants

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, fixe les objectifs d'accroissement de la part des énergies renouvelables dans les transports et confère une base législative au système français de surveillance de la qualité des carburants.

I. Le droit en vigueur

1. Le cadre juridique applicable aux biocarburants

Les biocarburants couvrent l'ensemble des carburants liquides, solides ou gazeux produits à partir de la biomasse et destinés à une valorisation énergétique dans les transports. Les biocarburants sont utilisés sous forme d'additifs ou de complément aux carburants fossiles : au gazole (incorporation en tant que biodiesel), à l'essence (incorporation sous forme d'éthanol), au kérosène et aux carburants gazeux.

On distingue trois générations de biocarburants selon l'origine de la biomasse utilisée et les procédés de transformation associés. Aujourd'hui seule la première génération a atteint le stade industriel. Les premières productions de biocarburants dits « avancés » sont espérées à l'horizon 2020. Ils seront produits à partir de résidus agricoles comme la paille, ou forestiers, ou encore d'algues.

Les biocarburants de première génération sont regroupés en deux grandes filières de production : la filière biocarburant « essence », qui comprend l'éthanol et son dérivé l'ETBE (éthyl tertio butyl éther) et la filière biocarburant « gazole », constituée par les EMAG (esters méthyliques d'acides gras) fabriqués à partir d'huiles végétales, de graisses animales ou d'huiles usagées recyclées.

L'utilisation des biocarburants dans le secteur des transports a été encouragée très tôt par l'Union européenne, dans le cadre des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre et au regard des enjeux de la sécurité d'approvisionnement énergétique.

Quatre directives européennes ont fixé un cadre à la politique européenne dans le domaine des biocarburants :

- la directive 2003/96/CE prévoit la possibilité pour les États membres d'appliquer un taux d'accises réduit sur certaines huiles minérales qui contiennent des biocarburants et sur les biocarburants ;

- la directive 2003/30/CE relative à la promotion de l'utilisation des biocarburants ou autres carburants renouvelables dans les transports dresse la liste des produits considérés comme biocarburants et les formes sous lesquelles ils peuvent se présenter ; elle demande aux États de fixer des objectifs nationaux d'incorporation des biocarburants dans les carburants ;

- la directive 2009/28/CE concernant la promotion des énergies renouvelables a été adoptée sous présidence française, dans le cadre du « paquet énergie climat » de décembre 2008 qui fixe un objectif de 20% (23% pour la France) de la consommation finale d'énergie d'origine renouvelable à l'horizon 2020, dont 10 % dans le secteur des transports ; elle impose également le respect de « critères de durabilité »15(*) aux biocarburants ;

- la directive 2009/30/CE sur la qualité des carburants fixe un objectif de réduction de 10 % des émissions de gaz à effet de serre dans les carburants entre 2010 et 2020.

En France, le Plan national d'action en faveur des énergies renouvelables, remis à la Commission européenne en 2010, prévoit que les biocarburants apporteront la contribution la plus importante à l'objectif européen de 10 % d'énergies renouvelables dans les transports à l'horizon 2020. Il a fixé des objectifs ambitieux d'incorporation de biocarburants dans les carburants traditionnels d'origine fossile pour 2010. L'objectif d'incorporation de 5,75 % en énergie de biocarburants dans les carburants traditionnels d'origine fossile, initialement prévu pour 2010 par la directive européenne 2003/30/CE, a été avancé à 2008 et porté à 7 % en énergie pour 2010.

Les deux directives de 2009 ont été transposées en droit français par la loi n° 2013-619 du 16 juillet 2013 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine du développement durable. Les articles L. 661-1 et L. 661-5 du code de l'énergie notamment définissent la notion de biocarburant comme « combustible liquide ou gazeux utilisé pour le transport et produit à partir de la biomasse » et interdisent leur production à partir « de matières premières qui proviennent de terres de grande valeur en termes de biodiversité, de terres présentant un important stock de carbone, de terres ayant le caractère de tourbières ».

Dans son rapport sur la politique d'aide aux biocarburants en date de janvier 201216(*), la Cour des comptes propose de poursuivre le soutien à la production et à la consommation de biocarburants en redéfinissant de façon plus réaliste les cibles françaises d'incorporation de biocarburants. Ainsi, lors de la conférence environnementale pour la transition écologique qui s'est tenue les 14 et 15 septembre 2012, le Gouvernement a annoncé que l'objectif d'incorporation des biocarburants issus de matières premières également destinées à l'alimentation humaine resterait plafonné à 7 %. Pour ce faire, le Gouvernement a décidé en décembre 2013 de relever l'objectif de la filière gazole à 7,7 % en réservant une part de 0,7 % pour les biocarburants avancés.

Cette orientation est codifiée à l'article L. 641-6 du code de l'énergie.

Article L. 641-6 du code de l'énergie

Compte tenu de leur intérêt spécifique, notamment en matière de lutte contre l'effet de serre, l'État soutient le développement des biocarburants et encourage l'amélioration de la compétitivité de la filière. À cette fin, l'État crée les conditions permettant de porter à 7 % dans la filière essence et à 7,7 % dans la filière gazole la part des biocarburants et des autres carburants renouvelables dans la teneur énergétique de la quantité totale d'essence et de gazole mise en vente sur le marché national à des fins de transport.

De plus, l'État crée les conditions pour que la part de l'énergie produite à partir de sources renouvelables dans tous les modes de transport en 2020 soit égale au moins à 10 % de la consommation finale d'énergie dans le secteur des transports. Les modalités de calcul de ce taux sont fixées par voie réglementaire.

Parallèlement, deux dispositifs fiscaux incitatifs ont été mis en place :

- une exonération partielle de la taxe intérieure de consommation (TIC) sur les biocarburants ;

- les distributeurs (enseignes pétrolières, grandes surfaces et indépendants) qui mettent à la consommation des carburants contenant une proportion de biocarburants inférieure à un seuil minimal, doivent acquitter un prélèvement supplémentaire de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP).

Aujourd'hui, la taxe générale sur les activités polluantes, mise en place en 2005, est devenue la principale mesure incitative. L'article 16 de la loi de finances pour 2009 prévoit ainsi une diminution progressive de la défiscalisation accordée aux biocarburants. Après une diminution régulière, les taux de défiscalisation des biocarburants ont été stabilisés à partir de 2011.

Comme l'a indiqué le Gouvernement dans une réponse à une question écrite en date du 17 juin 2014, a été annoncé « lors de la conférence environnementale le lancement d'un nouvel appel d'offres pour la délivrance d'agréments d'unités de production de biocarburants pour des quantités à mettre à la consommation sur le territoire français. Ces agréments d'une durée de 3 ans, 2 ans et 1 an ouvriront droit à une réduction de la TICPE avec des taux prévus à la baisse à partir de 2014. La poursuite jusqu'à fin 2015 de ce système d'agréments des unités de production de biocarburants permettra à cette filière d'atteindre une maturité industrielle en améliorant sa compétitivité. D'ici fin 2015, et non 2018 comme le prévoyaient initialement les textes européens, la réduction de TICPE pour les biocarburants de première génération sera supprimée. »

Les directives 2009/28/CE et 2009/30/CE précitées ne prennent néanmoins pas en compte les émissions de gaz à effet de serre liées au changement d'affectation des sols indirect.

Or, les récentes recherches scientifiques mettent en avant que ce phénomène de changement d'affectation des sols indirect (CASI en français, ILUC en anglais), pourrait augmenter fortement les émissions de gaz à effet de serre des biocarburants issus de denrées alimentaires.

Ainsi que le relevait le rapport17(*) de janvier 2014 de la sénatrice Bernadette Bourzai sur la proposition de résolution déposée par la commission des affaires européennes sur la proposition de directive relative aux biocarburants, « si la production de biocarburants sur des terres agricoles en Europe a pour effet la déforestation ou la destruction de prairies dans d'autres parties du monde pour compenser la perte de production agricole, des quantités considérables de CO2 stockées dans ces forêts et prairies risquent d'être libérées dans l'atmosphère. »

La Commission européenne a donc cherché à analyser l'impact du CASI sur les émissions de gaz à effet de serre et a publié, en 2012, une proposition de directive prévoyant qu'une partie seulement de l'objectif d'incorporation de 10% puisse être remplie avec des biocarburants de première génération, qui peuvent, eux, se substituer à des cultures alimentaires et en accordant une pondération supérieure dans le calcul de la contribution aux objectifs d'incorporation, aux biocarburants à faibles émissions liées au CASI.

Concernant la limitation de la contribution des biocarburants conventionnels, ou de première génération, à la réalisation des objectifs pour 2020, la Commission avait initialement proposé de limiter cette part à 5 %, qui correspondait à un objectif de stabilisation de la production actuelle. Le Parlement européen avait relevé ce plafond à 6%, tout en incluant un sous-objectif de 2,5 % pour les biocarburants avancés.

Après avoir échoué une première fois en mars 2014, le Conseil Énergie du 13 juin 2014 est parvenu à un accord politique sur le projet de directive concernant les changements indirects d'affectation des sols (dite « CIAS »). Le texte prévoit de limiter à 7 % la part des biocarburants de première génération destinés au secteur des transports d'ici 2020, afin de freiner l'utilisation des terres arables utilisées pour cette production. Il prévoit d'agir pour « la transition vers les biocarburants avancés », c'est-à-dire de deuxième ou troisième générations, « au moyen de mesures incitatives en faveur de ces biocarburants ». Il est demandé aux États de fixer des objectifs nationaux pour les biocarburants avancés sur la base d'une « valeur de référence de 0,5 point de pourcentage de l'objectif visant à atteindre la part de 10 % d'énergies renouvelables dans les transports ». Si l'objectif national n'est pas atteint, les États doivent le justifier par écrit.

2. La surveillance de la qualité des carburants

La directive européenne 98/70/CE modifiée relative à la qualité des carburants impose aux États membres la mise en place d'un système de surveillance de la qualité des carburants distribués sur le territoire.

Son article 8 prévoit notamment que les États membres présentent, le 30 juin de chaque année au plus tard, un rapport sur leurs données nationales relatives à la qualité des carburants pour l'année civile précédente.

Si le système opérationnel de surveillance de la qualité des carburants est effectif depuis 2006, comme l'indique l'étude d'impact, il ne repose à ce jour sur aucune disposition réglementaire nationale.

II. Le projet de loi initial

L'article 11 du projet de loi poursuit quatre objectifs.

Premièrement, il conserve l'objectif de 10 % en 2020 de la part de l'énergie produite à partir de sources renouvelables utilisée dans les transports, fixé à l'article L. 641-6 du code de l'énergie et qui constitue un engagement européen contraignant.

Deuxièmement, il supprime, au sein de ce même article L. 641-6, les objectifs chiffrés de 7 % dans la filière essence et de 7,7 % dans la filière gazole pour la part de biocarburants et autres carburants renouvelables pour le transport.

Ensuite, il crée un nouvel article L. 661-1-1 dans le code de l'énergie qui prévoit que la programmation pluriannuelle de l'énergie, nouvel outil de planification nationale créé par l'article 49 du présent projet de loi, « fixe un objectif d'incorporation de biocarburants avancés dans la consommation finale d'énergie dans le secteur des transports » ; ce nouvel article donne également une définition législative des biocarburants avancés, en tant que biocarburants « produits à partir de matières premières ne créant pas de besoin de terres agricoles supplémentaires »et ne comportant « pas, ou que peu, de risques d'émissions de gaz à effet de serre liées aux changements indirects dans l'affectation des sols » ; la liste de ces biocarburants avancés ainsi que les modalités de mise en oeuvre sont renvoyées au réglementaire.

Enfin, il donne une assise législative au dispositif de surveillance de la qualité des carburants en complétant l'article L. 641-5 du code de l'énergie : cette surveillance est assurée par l'État via « des prélèvements d'échantillons de carburants et de combustibles chez les grossistes et les distributeurs » ; en cas de non-conformité, l'autorité administrative peut enjoindre des mesures coercitives au fournisseur, puis, le cas échéant, peut « prononcer la suspension provisoire de la commercialisation du produit en cause ».

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale à l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements rédactionnels à l'initiative du rapporteur.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à la prise en compte, par le droit national, de l'objectif du développement des biocarburants avancés.

Cette prise en compte est indispensable pour anticiper la prochaine entrée en vigueur de la directive dite « CIAS », qui inclura pour la première fois l'impact des émissions de gaz à effet de serre liées au changement indirect d'affectation des sols. Cela permettra :

- de limiter l'effet de substitution avec les cultures alimentaires, que l'on peut aujourd'hui observer pour les biocarburants de première génération ;

- de prendre en compte, de manière plus précise, l'impact global des biocarburants sur le réchauffement climatique.

Outre deux amendements rédactionnels du rapporteur, votre commission a retenu 5 amendements identiques de MM. César, Raison, Mandelli, Revet et Bizet prévoyant un objectif de 15 % pour la part d'énergie renouvelable dans le secteur des transports à l'horizon 2030.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

CHAPITRE II

Réduction des émissions et qualité de l'air dans les transports
Article 12

Objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour le secteur de la grande distribution

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, vise à réduire les émissions de gaz à effet de serre des entreprises de la grande distribution.

I. Le droit en vigueur

L'article 75 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, codifié à l'article L. 229-25 du code de l'environnement, impose à toutes les entreprises de plus de 500 salariés d'établir, tous les trois, un bilan de leurs émissions de gaz à effet de serre, ainsi qu'une synthèse des actions envisagées pour réduire ces émissions.

Article L. 229-25 du code de l'environnement

Sont tenus d'établir un bilan de leurs émissions de gaz à effet de serre :

1° Les personnes morales de droit privé employant plus de cinq cents personnes ;

2° Dans les régions et départements d'outre-mer, les personnes morales de droit privé employant plus de deux cent cinquante personnes exerçant les activités définies au 1° ;

3° L'État, les régions, les départements, les métropoles, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération et les communes ou communautés de communes de plus de 50 000 habitants ainsi que les autres personnes morales de droit public employant plus de deux cent cinquante personnes.

L'État et les personnes mentionnées aux 1° à 3° joignent à ce bilan une synthèse des actions envisagées pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre.

Ce bilan est rendu public. Il est mis à jour au moins tous les trois ans.

Il doit avoir été établi pour le 31 décembre 2012. Une méthode d'établissement de ce bilan est mise gratuitement à la disposition des collectivités territoriales et de leurs groupements.

Les bilans des émissions de gaz à effet de serre des personnes mentionnées au 3° portent sur leur patrimoine et sur leurs compétences.

Dans chaque région, le préfet de région et le président du conseil régional sont chargés de coordonner la collecte des données, de réaliser un état des lieux et de vérifier la cohérence des bilans.

Les articles R. 229-46 à R. 229-50, introduits dans le code de l'environnement par le décret n° 2011-829 du 11 juillet 2011, précisent le contenu et les modalités de ce bilan.

Il doit notamment comprendre une évaluation du volume d'émissions de gaz à effet de serre produit par les activités exercées par la personne morale sur le territoire national au cours d'une année.

Le volume à évaluer est celui produit au cours de l'année précédant celle où le bilan est établi ou mis à jour ou, à défaut de données disponibles, au cours de la pénultième année. Les émissions doivent être exprimées en équivalent de tonnes de dioxyde de carbone.

Le bilan doit distinguer :

1° Les émissions directes, produites par les sources, fixes et mobiles, nécessaires aux activités de la personne morale ;

2° Les émissions indirectes associées à la consommation d'électricité, de chaleur ou de vapeur nécessaire aux activités de la personne morale.

La synthèse des actions, jointe au bilan comme le prévoit l'article L. 229-25, présente, pour chaque catégorie d'émissions mentionnée aux 1° et 2° ci-dessus, les actions que la personne morale envisage de mettre en oeuvre au cours des trois années suivant l'établissement du bilan. Elle indique le volume global des réductions d'émissions de gaz à effet de serre attendu.

Les émissions indirectes autres que celles qui sont liées à la consommation d'électricité, de chaleur ou de vapeur, sont donc exclues du champ de cette obligation, contrairement d'ailleurs à l'intention initiale du législateur du Grenelle.

II. Le projet de loi initial

L'article 12 du projet de loi prévoit que les entreprises du secteur de la grande distribution (uniquement les chargeurs de la distribution) définissent un programme d'actions visant à réduire leurs émissions de CO2 à la tonne transportée avant le 31 décembre 2016 sur leurs trajets allant des sites de production des produits jusqu'aux points de destination finale. Fin 2017, un bilan national est effectué par l'Ademe, à partir de la synthèse de tous ces programmes.

L'alinéa 1er stipule que ces programmes comprennent les actions que ces entreprises « décident de mettre en oeuvre ou auxquelles elles décident de contribuer afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre résultant du transport de marchandises qu'elles commercialisent sur le territoire national ». L'étude d'impact précise que ces actions pourront par exemple porter sur la réduction des distances parcourues, sur la performance énergétique des véhicules, sur le taux de chargement des moyens de transport, sur le report modal et la multi-modalité, ou encore sur l'éco-conduite et les comportements.

L'alinéa 2 définit un objectif de réduction de l'intensité en gaz à effet de serre, par rapport à 2015, à hauteur de 10 % au moins en 2020, et de 20 % au moins en 2025.

Le champ des entreprises soumises à cette obligation est renvoyé au décret, mais l'étude d'impact du projet de loi précise qu'une centaine d'entreprises seraient potentiellement visées par cette mesure. Elle indique aussi qu'une « plateforme gérée par l'Ademe et consacrée à la collecte des différents documents de planification et des bilans d'émission des gaz à effet de serre » doit être mise en place.

Le décret devra également préciser l'éventualité et les modalités de l'intégration du secteur du e-commerce dans le champ des entreprises visées.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative du rapporteur et du député Bertrand Pancher, la commission spéciale à l'Assemblée nationale a ajouté la réduction des polluants atmosphériques aux objectifs des programmes d'actions établis par les entreprises, alors que la rédaction initiale ne tenait compte que des émissions de gaz à effet de serre.

Deux amendements rédactionnels ont également été adoptés.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur relève que cet article s'inscrit encore une fois dans la continuité du Grenelle de l'environnement.

L'article 46 du présent texte sollicitant une habilitation à prendre des ordonnances, prévoit des mesures permettant de modifier la périodicité du bilan des émissions de gaz à effet de serre défini à l'article L. 229-25 du code de l'environnement et d'instituer une procédure de sanction pour absence de réalisation du bilan.

Les éléments transmis à votre rapporteur permettent de considérer que la fréquence de cet exercice de bilan passera à quatre ans au lieu de trois dans le droit actuel.

Il remarque que la plupart des émissions indirectes dans le cas des entreprises de distribution sont liées aux transports et qu'elles n'entrent pas dans le champ déjà prévu par le droit existant, malgré le gisement très significatif de réductions qu'elles représentent.

Votre rapporteur a donc proposé à votre commission, outre quatre amendements rédactionnels, d'adopter deux amendements :

- un amendement reprenant le périmètre prévu par le Grenelle de l'environnement, à savoir les entreprises de plus de 500 salariés du secteur de la grande distribution ;

- un amendement « décalant » le point de départ de 2015 à 2010 pour mesurer l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour ne pas pénaliser les acteurs qui ont déjà fait l'effort dans le cadre du Grenelle.

Votre rapporteur souligne que la démarche « Objectif CO2, les transporteurs s'engagent » a déjà permis à plus d'un millier de transporteurs routiers de toute taille d'initier des actions de réduction de leurs émissions, en partenariat avec l'Ademe, qui a également engagé une démarche volontaire pour les « chargeurs » pour 2015. Ainsi, le recours par les distributeurs à des acteurs officiellement engagés dans ce type de démarches volontaires devrait pouvoir être comptabilisé dans leurs plans d'actions.

Sur un plan technique, l'élaboration de ces programmes d'actions ne devrait pas poser de difficultés puisqu'il existe déjà un site web dédié, mis en place par l'Ademe, pour les bilans obligatoires de gaz à effet de serre.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 12 bis

Objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques pour les personnes exploitant un aérodrome

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, prévoit que les aéroports établissent un programme d'actions pour réduire les émissions de gaz à effet de serre résultant des activités directes et au sol de la plateforme aéroportuaire.

I. Le droit en vigueur

Les premiers éléments du bilan de l'observatoire chargé de la qualité de l'air autour des aéroports de Paris-Charles de Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le Bourget, publié en novembre 2014 montre que :

- l'impact des activités aéroportuaires sur la qualité de l'air est perceptible jusqu'à 5 kilomètres de Paris-Charles de Gaulle ;

- les émissions d'oxydes d'azote de l'ensemble des activités aéroportuaires de Roissy et Orly sont plus de trois fois supérieures à celles du boulevard périphérique de Paris ;

- les aéroports de la région parisienne (en additionnant le trafic aérien et le fonctionnement des plateformes) contribuent quant à eux à hauteur de 6 % aux émissions régionales d'oxydes d'azote.

Le Centre interprofessionnel technique d'études de la pollution atmosphérique (CITEPA) a établi un guide sur les sources d'émissions de gaz à effet de serre sur une plateforme aéroportuaire, qui peuvent être nombreuses et très diverses : aéronefs en phase de roulage, aéronefs en phase d'approche et au décollage, aéronefs en escale au sol avec les équipements fournissant l'énergie électrique et l'air conditionné, les essais moteur au sol, le trafic routier, les engins de piste, ou encore le chauffage domestique par exemple.

L'article 75 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement fait obligation d'établir un bilan de leurs émissions de gaz à effet de serre aux catégories de personnes suivantes, dans lesquelles sont compris les aéroports :

- les personnes morales de droit privé employant plus de cinq cents personnes ;

- dans les régions et départements d'outre-mer, les personnes morales de droit privé employant plus de deux cent cinquante personnes ;

- l'État, les régions, les départements, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération et les communes ou communautés de communes de plus de 50 000 habitants ainsi que les autres personnes morales de droit public employant plus de deux cent cinquante personnes.

Ce bilan est public et mis à jour tous les trois ans.

Certains aéroports vont même plus loin dans une démarche d'exemplarité, comme par exemple Aéroports de Paris (ADP), qui a mandaté un organisme extérieur spécialisé dans la vérification des inventaires d'émissions (DNV) pour l'année 2011, démarche reconduite tous les trois ans. ADP, ou encore l'aéroport de Toulouse-Blagnac par exemple se sont engagés dans une démarche de certification ISO 14001. ADP s'est aussi engagé à réduire de 25 % les émissions de CO2 interne entre 2009 et 2015.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative du rapporteur et de quelques-uns de ses collègues, la commission spéciale à l'Assemblée nationale a introduit le présent article additionnel, calqué sur l'article 12, mais s'appliquant aux personnes publiques ou privées exploitant un aérodrome tel que défini dans les deux premiers alinéas de l'article 1609 quatervicies A du code général des impôts, dans l'objectif de réduire les émissions de gaz à effet de serre des activités au sol, dans les plateformes aéroportuaires.

Le premier alinéa prévoit que ces exploitants établissent, au plus tard le 31 décembre 2016, « un programme des actions qu'elles décident de mettre en oeuvre afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre résultant des activités directes et au sol de la plateforme aéroportuaire, en matière de roulage des avions et de circulation de véhicules sur la plateforme notamment ».

L'article 1609 quatervicies A du code général des impôts concerne les personnes publiques ou privées « exploitant des aérodromes pour lesquels le nombre annuel des mouvements d'aéronefs de masse maximale au décollage supérieure ou égale à 20 tonnes a dépassé vingt mille lors de l'une des cinq années civiles précédentes », c'est-à-dire les aéroports les plus importants. Neuf aéroports sont donc concernés par cette nouvelle obligation prévue par l'article 12 bis : Paris-CDG, Paris-Orly, Toulouse-Blagnac, Nantes-Atlantique, Bordeaux-Mérignac, Lyon-St-Exupéry, Marseille-Provence, Nice-Côte-d'Azur et Strasbourg-Entzheim.

L'alinéa 2 fixe un objectif de réduction de l'intensité en gaz à effet de serre par rapport à 2015, d'au moins 10 % en 2020 et 20 % en 2025.

Ces programmes sont transmis à l'Ademe, qui publie un bilan national, au plus tard le 31 décembre 2017.

Les véhicules utilisés pour les missions opérationnelles de défense, de sécurité, d'intervention, d'incendie et de secours n'entrent pas dans le champ des actions potentielles de ces programmes.

Le dernier alinéa prévoit que le champ des entreprises visées ainsi que les modalités d'application sont précisées par décret.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur, soucieux des enjeux relatifs à la qualité de l'air, devenue aujourd'hui, au-delà de l'aspect environnemental, un véritable problème de santé publique, est favorable à ce type de dispositions.

Il tient à souligner que les quelques études dont nous disposons, réalisées en lien avec les associations agréées pour la surveillance de la qualité de l'air (les AASQA), montrent que la contribution des activités aéroportuaires aux émissions de polluants atmosphériques reste modérée.

Néanmoins, il estime qu'il est rationnel et utile d'avoir une action coordonnée sur l'ensemble des secteurs en cause, de manière à pouvoir être efficace, tout en maintenant une contrainte mesurée sur chacun.

Il a souhaité porter à la connaissance de votre commission le fait que l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA) est actuellement en train de piloter un groupe de travail pour établir une méthodologie de calcul d'émissions précise et harmonisée de NOx, PM10, PM2,5, COV et SO2, sachant que les aéroports qui le souhaitent pourront élargir cette liste aux CO ou aux métaux lourds par exemple.

Il a proposé, comme à l'article 12, outre trois amendements rédactionnels, un amendement visant à décaler à 2010 la référence pour la prise en compte des objectifs en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 12 bis
(article L. 2213-1-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)

Possibilité pour le maire de fixer une vitesse maximale autorisée inférieure à 50 km/h pour tout ou partie des voies de l'agglomération ouvertes à la circulation publique

Objet : cet article additionnel donne la possibilité au maire de fixer par arrêté motivé une limitation de vitesse inférieure à 50 km/h sur tout ou partie de l'agglomération.

I. Le droit en vigueur

Au titre du pouvoir de police de circulation qui lui est conféré par l'article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales, le maire a la possibilité de modifier la limite réglementaire de vitesse en agglomération, fixée à 50 km/h par l'article R. 413-3 du code de la route.

L'article R. 413-3 du code de la route prévoit que, sur les sections de route où les accès des riverains et les traversées des piétons sont en nombre limité et sont protégés par des dispositifs appropriés, cette limite peut être relevée à 70 km/h.

De même, la création de zones de circulation particulière (zone 30, zone de rencontre) entraîne l'application de nouvelles limites de vitesse réglementaires (respectivement 30 et 20 km/h) conformément à l'article R. 110-2 du code de la route.

Enfin, l'article R. 411-8 du code de la route prévoit que des limitations plus restrictives que celles définies par le code de la route peuvent être fixées ponctuellement par l'autorité détentrice du pouvoir de police dès lors que la sécurité de la circulation l'exige. Ces mesures doivent être fondées sur un arrêté motivé pris par le maire après, le cas échéant, consultation des autorités gestionnaires de la voirie concernée et, s'il s'agit d'une route à grande circulation, après avis conforme du préfet, ou avis simple en cas de limitation de vitesse ponctuelle prise en application de l'article R. 411-8.

II. Le texte adopté par votre commission

À l'initiative de votre rapporteur et de Jean-Jacques Filleul, votre commission a adopté le présent amendement portant article additionnel, étendant la possibilité, actuellement prévue pour le maire, de fixer la limitation de vitesse, à tout ou partie des voies de l'agglomération ouvertes à la circulation.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 13
(article L. 2213-4-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales, articles L. 222-6, L. 223-1, L. 223-2 , section 3 du chapitre VIII du titre II du livre II abrogé et L. 361-2 du code de l'environnement)

Création des zones à circulation restreinte et principe de la prime à la conversion des véhicules

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, donne la possibilité aux collectivités territoriales de mettre en oeuvre des zones à restriction de circulation en cas de mauvaise qualité de l'air, clarifie la mise en oeuvre des mesures de limitation de la circulation, et institue le principe d'une prime à la conversion des véhicules.

I. Le droit en vigueur

1. L'échec des zones d'actions prioritaires pour l'air (ZAPA)

L'article 182 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (dite Grenelle 2) a créé une section dans le code de l'environnement relative à l'expérimentation de zones d'action prioritaires pour l'air, les ZAPA.

Le principe de ces expérimentations, codifié à l'article L. 228-3 du code de l'environnement, repose sur l'interdiction ou la restriction de la circulation des véhicules les plus polluants dans les zones urbaines.

Il est notamment prévu que « dans les communes ou groupements de communes de plus de 100 000 habitants où une mauvaise qualité de l'air est avérée, notamment par des dépassements de normes réglementaires ou des risques de dépassements de ces normes, une zone d'actions prioritaires pour l'air, dont l'accès est interdit aux véhicules contribuant le plus à la pollution atmosphérique, peut être instituée, à titre expérimental, afin de lutter contre cette pollution et notamment réduire les émissions de particules et d'oxydes d'azote. »

Cette possibilité était ouverte aux communes ou groupements de communes de plus de 100 000 habitants, sur la base du volontariat : un rapport présentant le projet de ZAPA devait être présenté dans un délai de deux ans après la promulgation de la loi Grenelle 2, pour les communes ou groupements candidats, au préfet, chargé de le transmettre aux ministres en charge du développement durable et des collectivités territoriales.

Le préfet avait également la possibilité de proposer la mise en place d'une telle expérimentation, en cas de dépassement des valeurs limites de la qualité de l'air telles que définies à l'article L. 221-1 du code de l'environnement18(*).

Cette mesure d'interdiction ou de restriction de circuler devait s'appliquer aux véhicules les plus anciens, et donc les plus émetteurs de polluants toxiques. Un des critères d'appréciation devait être notamment la date de première mise en circulation du véhicule inscrite sur le certificat d'immatriculation, en tenant compte de la présence éventuelle d'un dispositif de post-traitement des émissions tel qu'un filtre à particules, lorsqu'il est jugé assez efficace.

Les modalités de mise en oeuvre de ces ZAPA, comme par exemple le choix des groupes de véhicules interdits de circuler dans la zone ou encore les modes de contrôle, incombaient aux collectivités territoriales expérimentatrices.

Ces expérimentations devaient être autorisées par décret pour une durée maximale de trois ans, prorogeable de dix-huit mois.

Le dispositif prévoyait également que, dans un délai de trois ans à compter de la promulgation de la loi Grenelle II, le Gouvernement transmettait au Parlement un rapport d'évaluation de ces expérimentations sur la base des retours transmis par les communes expérimentatrices.

Or, comme le relève l'étude d'impact du projet de loi, si plusieurs agglomérations ont lancé des études de faisabilité pour la création de ZAPA sur leur territoire, aucune n'a déposé de dossier dans le délai prévu, aujourd'hui expiré.

2. Le cadre légal justifiant les limitations et restrictions de circulation en cas de mauvaise qualité de l'air : les plans de protection de l'atmosphère (PPA)

Le maire dispose de pouvoirs de police en matière de circulation et de stationnement, définis au sein du code général des collectivités territoriales.

L'article L. 2213-1 dispose que le maire exerce la police de circulation « sur les routes nationales, les routes départementales et les voies de communication à l'intérieur des agglomérations, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'État dans le département sur les routes à grande circulation », ainsi que, à l'extérieur des agglomérations, « sur les voies du domaine public routier communal et du domaine public routier intercommunal, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'État dans le département sur les routes à grande circulation ».

En vertu de l'article L. 2213-2, il peut interdire à certaines heures l'accès, la circulation et le stationnement sur certaines voies de l'agglomération « eu égard aux nécessités de la circulation et de la protection de l'environnement ».

Il peut enfin, comme le prévoit l'article L. 2213-4, « par arrêté motivé, interdire l'accès de certaines voies ou de certaines portions de voies ou de certains secteurs de la commune aux véhicules dont la circulation sur ces voies ou dans ces secteurs est de nature à compromettre soit la tranquillité publique, soit la qualité de l'air, soit la protection des espèces animales ou végétales, soit la protection des espaces naturels, des paysages ou des sites ou leur mise en valeur à des fins esthétiques, écologiques, agricoles, forestières ou touristiques. »

Dans les agglomérations de plus de 250 000 habitants, le préfet peut élaborer un « plan de protection de l'atmosphère » (PPA), compatible avec les orientations du schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie.

Afin de mettre en oeuvre un PPA, les autorités compétentes en matière de police de circulation peuvent prendre des mesures de limitation de la circulation des véhicules.

Enfin, des mesures d'urgence sont prévues par l'article L. 223-1 du code de l'environnement en cas d'épisode de pollution, « lorsque les normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1 ne sont pas respectées ou risquent de ne pas l'être ». Le préfet doit alors informer le public et peut prendre « des mesures propres à limiter l'ampleur et les effets de la pointe de pollution sur la population », comme des mesures de restriction ou de suspension de la circulation des véhicules. Dans ce dernier cas, l'accès aux réseaux de transport public en commun de voyageurs est gratuit.

D'après les données du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, on compte aujourd'hui 36 PPA en France, dont 22 signés, 6 PPA en cours de révision, 8 PPA en cours d'élaboration et on estime que 47 % de la population française est couverte par un PPA.

Source : MEDDE

3. Le bonus écologique

L'idée de favoriser l'acquisition de véhicules peu polluants, qui découle du Grenelle de l'environnement, a donné lieu à la mise en place de deux dispositifs complémentaires destinés à orienter les consommateurs vers des modèles automobiles propres :

- un bonus pour l'acquisition de véhicules propres, assorti d'un super-bonus pour la destruction d'un véhicule ancien ;

- un malus applicable aux voitures particulières les plus polluantes, basé sur les émissions de CO2.

L'article 63 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007, codifié à l'article 1011 bis du code général des impôts (CGI), a institué cette taxe applicable aux voitures particulières les plus polluantes. Le malus est établi en fonction du nombre de grammes de CO2 émis par kilomètre pour les véhicules qui ont fait l'objet d'une réception communautaire, et en fonction de la puissance fiscale pour les véhicules qui n'ont pas fait l'objet d'une telle réception.

Sont ainsi concernés :

- les voitures particulières au sens du 1 du C de l'annexe II à la directive 2007/46/CE du Parlement européen et du Conseil ;

- les véhicules à usages multiples qui, tout en étant classés dans l'annexe précitée, sont destinés au transport de voyageurs et de leurs bagages ou de leurs biens.

Cette taxe additionnelle perçue sur le certificat d'immatriculation des véhicules dont le taux d'émission de CO2 dépasse le taux fixé par l'article 1011 bis du CGI, est due lors de la délivrance du premier certificat d'immatriculation définitive délivré en France.

Pour 2014, le montant de la taxe s'échelonne de 150 euros à 8 000 euros.

Le décret n° 2009-66 du 19 janvier 2009 modifiant le décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007 institue une aide à l'acquisition des véhicules propres.

Le décret n° 2014-1672 du 30 décembre 2014 instituant une aide à l'acquisition et à la location des véhicules peu polluants a refondu ce dispositif du bonus écologique. Les achats de véhicules thermiques dont les émissions sont supérieures à 60 g CO2/km ne sont plus éligibles au bonus alors qu'ils bénéficiaient en 2014 d'une aide de 150 euros. Seuls les véhicules électriques et hybrides peuvent encore bénéficier d'un bonus.

II. Le projet de loi initial

L'article 13 du projet de loi instaure des mesures de restriction de la circulation dues à la mauvaise qualité de l'air.

Le I permet aux autorités compétentes, dans les communes ou établissements publics de coopération intercommunale de plus de 100 000 habitants, de mettre en oeuvre des « zones à circulation restreinte » (ZCR).

Un nouvel article L. 2213-4-1 est créé au sein du code général des collectivités territoriales afin de préciser les modalités de mise en oeuvre de ces nouvelles ZCR :

- une ou plusieurs ZCR peuvent être créées dans les agglomérations ou les zones dans lesquelles un PPA a été ou doit être adopté, par le maire ou le président de l'EPCI s'il dispose du pouvoir de police de la circulation ;

- les ZCR peuvent être créées « sur tout ou partie du territoire de la commune ou de l'EPCI » ;

- le périmètre des ZCR, les mesures de restriction de circulation et les catégories de véhicules concernés sont fixés par un arrêté, dont la durée ne peut être supérieure à trois ans, mais qui peut être reconduite pour une période d'un an renouvelable une fois, après évaluation de l'efficacité du dispositif au plus tard six mois avant l'échéance de l'arrêté ;

le projet d'arrêté, avant d'être signé par le maire ou le président de l'EPCI, doit avoir fait l'objet d'une étude d'impact « présentant l'objet des mesures, justifiant sa nécessité et exposant les bénéfices environnementaux attendus de sa mise en oeuvre » ; il est également soumis pour avis aux autorités responsables de la mobilité compétentes dans la ou les zones concernées et dans ses abords, aux communes limitrophes, aux gestionnaires de voirie et aux chambres consulaires concernées ;

- un décret en Conseil d'État précise les modalités d'application de l'article, et notamment les catégories de véhicules dont la circulation dans une ZCR ne peut être interdite ainsi que les dérogations éventuelles qui peuvent être accordées.

Ces nouvelles ZCR remplacent ainsi les ZAPA, qui n'ont jamais été concrétisées. Il est à noter qu'à la différence de ce qui avait été prévu pour les ZAPA, les ZCR ne feront pas l'objet d'une expérimentation mais sont directement applicables sur tout le territoire.

Le II apporte des clarifications au cadre juridique relatif aux limitations et restrictions de circulation autorisées en cas de mauvaise qualité de l'air :

- le 1° précise, à l'article L. 222-6 du code de l'environnement, que, dans le cadre des mesures préventives prises par les autorités compétentes en matière de police afin d'atteindre les objectifs définis par le PPA, les mesures de limitation à la circulation des véhicules peuvent consister en des mesures de « réduction des vitesses maximales autorisées » ;

- le 2° applique la même précision aux mesures prises par le préfet en cas de pic de pollution dans le cadre de l'article L. 223-1 du code de l'environnement ;

- le 3° modifie l'article L. 223-2 du code de l'environnement afin de prévoir qu'en cas de pic de pollution, la gratuité des transports en commun n'est consécutive qu'à l'interdiction de circulation de certaines catégories de véhicules, et non plus à la restriction de circulation de certains véhicules ;

- le 4° abroge l'article L. 228-3 du code de l'environnement, relatif aux expérimentations des ZAPA.

Le III pose le principe d'aides à l'acquisition de véhicules propres en remplacement de véhicules anciens polluants en fonction de critères sociaux ou géographiques.

L'étude d'impact précise que la mise en place de cette aide permettra « d'accompagner la mise en oeuvre d'autres mesures locales en faveur de la qualité de l'air comme les zones de restriction de circulation en améliorant leur acceptabilité sociale ».

Les dispositions relatives à ce principe de prime seront définies par voie réglementaire.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale à l'Assemblée nationale a apporté un certain nombre de modifications.

À l'initiative du rapporteur, du président Jean-Paul Chanteguet et de quelques-uns de leurs collègues, la commission spéciale a étendu la possibilité de créer des zones à circulation restreinte à toutes les communes en supprimant le seuil de 100 000 habitants prévu dans le texte initial.

Si les  mesures de l'arrêté fixant les restrictions à la circulation dans les « zones à circulation retreinte » doivent être cohérentes avec  les objectifs du plan de protection de l'atmosphère, en revanche la recherche de cohérence « pour chaque polluant » rend l'exercice du pouvoir de police extrêmement complexe : cette précision a donc été supprimée par la commission spéciale.

L'étude accompagnant le projet d'arrêté de création d'une ZCR, qui présente l'objet des mesures, justifie sa nécessité et expose les bénéfices environnementaux attendus de sa mise en oeuvre, devra également exposer les bénéfices sanitaires au regard des impacts sanitaires avérés de la pollution de l'air.

Le renouvellement de l'arrêté créant une ZCR ne sera plus renouvelable deux fois un an, mais une fois tous les deux ans afin de permettre une meilleure mesure de l'impact de cette action.

Les catégories professionnelles concernées seront consultées lors de la rédaction du décret relatif au champ des véhicules concernés et aux modalités d'application.

La commission spéciale a enfin adopté huit amendements rédactionnels ou de coordination.

En séance, outre deux amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant qu'en cas de pic de pollution et de mesure d'interdiction de la circulation de certaines catégories de voitures, l'accès aux transports collectifs ne sera plus obligatoirement gratuit, mais pourra être également « assuré par toute mesure tarifaire incitative décidée par les autorités organisatrices de transport ».

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur constate que le dispositif des ZAPA, qui était un bon outil mis en place par le Grenelle, mais qui avait été enserré dans des modalités d'application et des délais trop difficiles pour les collectivités, n'a pas rencontré le succès escompté. Il s'avère en effet que la réorganisation complète de la mobilité pour les épisodes de « pics de pollution » nécessite une durée de projet conséquente qu'un dispositif d'expérimentation, comme c'était le cas pour les ZAPA, ne permet pas.

L'objectif reste pourtant pertinent : limiter la circulation des véhicules les plus polluants pour reconquérir la qualité de l'air, dans la mesure où l'on sait que ce sont ces derniers qui sont responsables de la plus grande partie des émissions associées au secteur des transports. De nombreuses villes européennes ou dans le monde ont mis en oeuvre des démarches similaires.

À l'initiative de votre rapporteur, ont été adoptés :

- plusieurs amendements rédactionnels ;

- un amendement supprimant la durée limitée des arrêtés de création des ZCR : si la durée de cinq ans (trois ans prolongeables deux ans) peut apparaître comme un bon compromis, votre rapporteur considère que l'échec des ZAPA doit amener à considérer que ces limitations de durée sont autant de freins qui pourront dissuader les collectivités de mettre en oeuvre ces dispositifs. Cette modification n'empêche pas une évaluation nécessaire au bout de trois ans permettant à la collectivité de faire évoluer ou non la ZCR ;

- un amendement prévoyant l'identification des véhicules ayant vocation à circuler dans les zones à circulation restreinte : cet ajout permet de préciser les critères pris en compte pour l'identification dans les zones à circulation restreinte et de prévoir une sanction de l'absence d'identification, condition minimale pour pouvoir contrôler le dispositif ;

- un amendement prévoyant que la circulation des transports en commun est toujours autorisée dans une zone à circulation restreinte.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 13 bis
(article L. 3261-3-1 [nouveau] du code du travail, article L. 131-4-4 [nouveau] du code de la sécurité sociale, article 81 du code général des impôts)

Création d'une indemnité kilométrique pour les trajets domicile-travail effectués à vélo

Objet : cet article, dont l'examen au fond a été délégué par la commission des affaires économiques à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, crée une indemnité kilométrique versée par l'employeur aux salariés qui se déplacent à vélo.

I. Le droit en vigueur

Il existe, dans le droit en vigueur, différents dispositifs d'aide aux dépenses associées aux déplacements domicile-travail :

- la prise en charge obligatoire des abonnements de transport en commun et des abonnements aux systèmes publics de location de vélos ;

- le remboursement des indemnités kilométriques dans les limites d'un barème fiscal ;

- la prise en charge facultative des frais personnels de carburant ou d'alimentation d'un véhicule électrique.

La prise en charge obligatoire des abonnements de transports en commun a été instaurée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009. Elle est définie par les articles L. 3261-2 et R. 3261-2 et suivants du code du travail. Pour les agents publics, elle est instituée par le décret n° 2010-676 du 21 juin 2010.

L'employeur est ainsi tenu de prendre en charge la moitié du montant des titres de transport en commun ou des abonnements à un système de vélos en libre-service souscrits par le salarié, dans la mesure où ceux-ci couvrent le trajet domicile-travail du salarié, dans le temps le plus court. Cette prise en charge est exclue de l'assiette des cotisations sociales et affranchie d'impôt sur le revenu.

L'employeur peut prendre en charge plus de la moitié du montant de l'abonnement et il est possible de cumuler un abonnement de transport en commun et un abonnement à un vélo libre-service.

Deuxième dispositif, l'arrêté du 20 décembre 2002 relatif aux frais professionnels déductibles pour le calcul des cotisations de sécurité sociale prévoit, à son article 4, que « lorsque le travailleur salarié ou assimilé est contraint d'utiliser son véhicule personnel à des fins professionnelles, l'indemnité forfaitaire kilométrique est réputée utilisée conformément à son objet dans les limites fixées par les barèmes kilométriques annuellement publiés par l'administration fiscale ».

TARIF APPLICABLE AUX AUTOMOBILES

Puissance

administrative

du véhicule en chevaux (CV)

Jusqu'à 5 000 km

De 5 001 km à 20 000 km

Au-delà de 20 000 km


3 CV et moins


d × 0,408


(d × 0,244) + 820


d × 0,285


4 CV


d × 0,491


(d × 0,276) + 1 077


d × 0,330


5 CV


d × 0,540


(d × 0,303) + 1 182


d × 0,362


6 CV


d × 0,565


(d × 0,318) + 1 238


d × 0,380


7 CV et plus


d × 0,592


(d × 0,335) + 1 282


d × 0,399

d représente la distance parcourue en kilomètres.

TARIF APPLICABLE AUX MOTOCYCLETTES


Puissance administrative

du véhicule en chevaux (CV)


Jusqu'à 3 000 km


De 3 001 km à 6 000 km


Au-delà de 6 000 km


1 ou 2 CV


d × 0,336


(d × 0,084) + 756


d × 0,210


3, 4, 5 CV


d × 0,398


(d × 0,070) + 984


d × 0,234


plus de 5 CV


d × 0,515


(d × 0,067) + 1344


d × 0,291

d représente la distance parcourue en kilomètres.


TARIF APPLICABLE AUX CYCLOMOTEURS


Jusqu'à 2 000 km


De 2 001 km à 5 000 km


Au-delà de 5 000 km


d × 0,268


(d × 0,063) + 410


d × 0,145

d représente la distance parcourue en kilomètres.

Source : code général des impôts, annexe 4, article 6B, modifié par l'arrêté du 19 mai 2014

Enfin, l'article L. 3261-3 du code du travail prévoit une prise en charge facultative par l'employeur « des frais de carburant engagés pour leurs déplacements entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail » par les salariés. Cette prise en charge est exclue de l'assiette de toute cotisation dans la limite de 200 euros par an et exemptée d'impôt sur le revenu. Cette « prime transport » n'impose pas au salarié de justifier du nombre de kilomètres parcourus.

La Coordination interministérielle pour le développement de l'usage du vélo (CIDUV) a publié en novembre 2013 un rapport19(*) sur l'indemnité kilométrique dans lequel elle établit clairement que « la rectification de l'inégalité de traitement qui existe aujourd'hui entre modes de transports par l'introduction d'une indemnité kilométrique vélo apparaît comme un moyen de susciter un report modal vers le vélo, donc de faire profiter toute la société de ses effets bénéfiques, sans pour autant contraindre les salariés dans leurs choix ».

Au-delà des diverses incitations mises en oeuvre par le Gouvernement pour développer l'usage du vélo20(*), un Plan d'action national mobilités actives (PAMA) a été adopté le 5 mars 2014, comprenant un volet relatif à la valorisation des enjeux économiques liés à la pratique du vélo.

La mesure 13 du Plan prévoit « d'expérimenter en 2014, sans exonération de charges sociales et fiscales, l'indemnité kilométrique vélo (IKv) auprès d'entreprises volontaires sur la base des préconisations de l'étude réalisée par la CIDUV afin de vérifier, avec la collaboration de l'Ademe, la réalité de son effet incitatif et d'examiner la dynamique que sa mise en place produirait, en particulier en termes de substitution entre les différents modes ».

Une expérimentation de six mois de l'indemnité kilométrique du vélo a donc été lancée en juin par le secrétaire d'État en charge des transports avec 19 entreprises et organismes salariant au total 10 000 personnes volontaires pour tester le dispositif. L'indemnité, versée par l'employeur, est fixée à 25 centimes par kilomètre et n'est pas cumulable avec le remboursement de l'abonnement aux transports publics « sauf s'il s'agit de trajets complémentaires ».

D'autres pays en Europe ont mis en place des dispositifs financiers favorisant l'usage du vélo pour les déplacements domicile-travail, comme le met en avant le rapport du CERTU21(*).

Aux Pays-Bas par exemple, le système d'aide à l'usage du vélo pour les déplacements domicile-travail a été mis en place en 1995 et consiste en un versement de 19 centimes par kilomètre. En Belgique, cette indemnité est de 21 centimes par kilomètre, exonérée de cotisations et d'impôts. Ces indemnités s'appliquent aussi pour les déplacements professionnels. En outre, un vélo de fonction peut être mis à disposition des salariés par l'employeur, sans qu'il soit considéré comme un avantage en nature.

D'autres dispositifs existent comme les systèmes d'incitation à l'achat et à l'entretien d'un vélo à coût réduit, via l'employeur, comme par exemple au Royaume-Uni, avec le programme Cycle to work, mis en oeuvre en 1999.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Adopté en séance publique à l'initiative du député Alexis Bachelay, du groupe écologiste et du groupe RRDP, cet article instaure l'indemnité kilométrique pour le vélo prise en charge par l'employeur à partir du 1er juillet 2015. Son montant sera fixé par décret.

L'alinéa 3 précise que cette prise en charge peut être cumulée « avec le remboursement de l'abonnement de transport lorsqu'il s'agit d'un trajet de rabattement vers une gare ou station ou lorsque le salarié réside hors du périmètre de transport urbain ».

La participation de l'employeur aux frais de déplacement de ses salariés, entre leur domicile et le lieu de travail, réalisés à vélo ou à vélo à assistance électrique est exonérée de cotisations sociales, dans la limite d'un montant défini par décret.

Les salariés, quant à eux, bénéficient d'une déduction de l'indemnité kilométrique de l'assiette de l'impôt sur le revenu.

Les alinéas 7 et 8 gagent la perte de recettes pour les organismes de sécurité sociale et pour l'État induite par la mesure. Le Gouvernement n'a pas levé le gage en séance publique.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur, très sensible aux mesures du présent texte visant à favoriser le développement et la diffusion, auprès de tous les publics, des véhicules dits « propres », et notamment du véhicule électrique, n'en demeure pas moins convaincu de l'importance d'encourager le développement et la diversification des mobilités dites « douces », comme l'usage du vélo. Cet objectif était d'ailleurs complètement absent du texte initial.

Les deux mesures insérées à l'Assemblée nationale, à savoir la création d'une indemnité kilométrique prévue par le présent article, et le crédit d'impôt sur les sociétés mettant à disposition de leurs salariés des flottes de vélos (article 9 bis A), vont assurément dans le bon sens : non seulement elles s'inscrivent dans une dynamique de réduction des émissions de polluants atmosphériques dans le secteur des transports, mais elles consacrent un principe vertueux d'incitation à des comportements plus respectueux de l'environnement, et en prime de la santé.

En effet, votre rapporteur considère qu'il y a une incohérence à demander, d'une part, à tous les acteurs de faire des efforts pour réduire les émissions dans les transports, alors que, d'autre part, les mobilités douces sont les seules à ne bénéficier d'aucun dispositif incitatif pour les trajets domicile-travail, qui constituent le segment où les gisements de réduction d'émissions sont les plus importants.

Concernant l'indemnité kilométrique pour le vélo, votre rapporteur est conscient de la complexité du dispositif eu égard aux sommes en jeu. Néanmoins, le gain est davantage à considérer du côté des comportements. En interrogeant l'Ademe, qui a été chargée d'évaluer l'efficacité de l'expérimentation de ce dispositif auprès des entreprises volontaires, il a pu observer que les premiers résultats sont très encourageants en termes de changement de comportements.

Dix-huit entreprises ont été volontaires depuis le début de l'expérimentation, pour un total de 8 500 salariés concernés et les constats suivants ont été relevés :

- une indemnité kilométrique vélo (IKv) de 25 centimes par kilomètre a été versée à 380 employés ;

le nombre de cyclistes a doublé sur les quatre mois de l'expérimentation (passant de 2,5 % à 5,4 %) ;

- le nombre de kilomètres parcourus à vélo est passé de 50 % à 70 %, ce qui traduit une forte augmentation de la part modale du vélo pour les trajets domicile-travail ;

- 24 % des bénéficiaires ont également augmenté leur pratique du vélo pour d'autres motifs de déplacements ;

- les nouveaux cyclistes bénéficiant de l'IKv déclarent des distances quotidiennes parcourues plus importantes que la moyenne nationale (qui est de 3,4 km).

Votre rapporteur relève en outre que le rapport de 2013 de la Coordination interministérielle pour le développement de l'usage du vélo met en avant un effet positif fort sur la santé de l'indemnité kilométrique vélo, qui l'emporte sur l'effet négatif constitué par le risque des accidents créés ou les effets de la pollution.

Enfin, les exemples fructueux en Belgique, aux Pays-Bas, ou encore au Royaume-Uni et en Autriche pour les déplacements professionnels uniquement, sont à prendre en compte.

Toutes ces raisons poussent votre rapporteur à considérer la création de cette indemnité comme un élément positif.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 13 ter
(articles L. 1214-2 et L. 1214-8-2 [nouveau] du code des transports)

Plans de mobilité obligatoires pour les entreprises de plus de cent salariés

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, rend obligatoires les plans de mobilité pour les entreprises de plus de cent salariés et favorise le développement des plans de mobilité inter-entreprises.

I. Le droit en vigueur

L'élaboration des plans dits « de mobilité » n'est prévue actuellement que dans le cadre des plans de déplacements urbains (PDU).

1. Les plans de déplacements urbains (PDU) prévus par le code des transports

La loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (loi « LOTI ») a institué les « plans de déplacements urbains » (PDU) avec comme objectif une « utilisation plus rationnelle de la voiture ».

La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (loi « SRU ») a complété la loi LOTI en précisant que les orientations du plan de déplacements urbains portent notamment sur « l'encouragement pour les entreprises et les collectivités publiques à établir un plan de mobilité, à favoriser le transport de leur personnel, notamment par l'utilisation des transports en commun et du covoiturage ».

Les dispositions relatives aux PDU sont codifiées aux articles L. 1214-1 à L. 1214-8-1 du code des transports. L'article L. 1214-2 précise notamment leur contenu.

Article L. 1214-2 du code des transports

Le plan de déplacements urbains vise à assurer :

1° L'équilibre durable entre les besoins en matière de mobilité et de facilités d'accès, d'une part, et la protection de l'environnement et de la santé, d'autre part ;

2° Le renforcement de la cohésion sociale et urbaine, notamment l'amélioration de l'accès aux réseaux de transports publics des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite ;

3° L'amélioration de la sécurité de tous les déplacements, en opérant, pour chacune des catégories d'usagers, un partage de la voirie équilibré entre les différents modes de transport et en effectuant le suivi des accidents impliquant au moins un piéton ou un cycliste ;

4° La diminution du trafic automobile ;

5° Le développement des transports collectifs et des moyens de déplacement les moins consommateurs d'énergie et les moins polluants, notamment l'usage de la bicyclette et la marche à pied ;

6° L'amélioration de l'usage du réseau principal de voirie dans l'agglomération, y compris les infrastructures routières nationales et départementales, par une répartition de son affectation entre les différents modes de transport et des mesures d'information sur la circulation ;

7° L'organisation du stationnement sur la voirie et dans les parcs publics de stationnement, notamment en définissant les zones où la durée maximale de stationnement est réglementée, les zones de stationnement payant, les emplacements réservés aux personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite, la politique de tarification des stationnements sur la voirie et dans les parcs publics corrélée à la politique de l'usage de la voirie, la localisation des parcs de rabattement à proximité des gares ou aux entrées de villes, les modalités particulières de stationnement et d'arrêt des véhicules de transport public, des taxis et des véhicules de livraison de marchandises, les mesures spécifiques susceptibles d'être prises pour certaines catégories d'usagers, notamment tendant à favoriser le stationnement des résidents et des véhicules bénéficiant du label " autopartage " tel que défini par voie réglementaire ;

8° L'organisation des conditions d'approvisionnement de l'agglomération nécessaires aux activités commerciales et artisanales, en mettant en cohérence les horaires de livraison et les poids et dimensions des véhicules de livraison au sein du périmètre des transports urbains, en prenant en compte les besoins en surfaces nécessaires aux livraisons pour limiter la congestion des voies et aires de stationnement, en améliorant l'utilisation des infrastructures logistiques existantes, notamment celles situées sur les voies de pénétration autres que routières et en précisant la localisation des infrastructures à venir, dans une perspective multimodale ;

9° L'amélioration du transport des personnels des entreprises et des collectivités publiques en incitant ces dernières à prévoir un plan de mobilité et à encourager l'utilisation par leur personnel des transports en commun et le recours au covoiturage ;

10° L'organisation d'une tarification et d'une billetique intégrées pour l'ensemble des déplacements, incluant sur option le stationnement en périphérie et favorisant l'utilisation des transports collectifs par les familles et les groupes ;

11° La réalisation, la configuration et la localisation d'infrastructures de charge destinées à favoriser l'usage de véhicules électriques ou hybrides rechargeables.

L'établissement d'un PDU n'est aujourd'hui obligatoire que dans les périmètres de transports urbains inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants mentionnées au deuxième alinéa de l'article L. 221-2 du code de l'environnement ou recoupant celles-ci.

Le code de l'environnement (article R. 221-2) liste ainsi 58 agglomérations dépassant 100 000 habitants. En 2011, l'INSEE a redéfini la composition communale de ces agglomérations et la mise à jour en cours de l'article R. 221-2 portera à 61 le nombre d'agglomérations dépassant 100 000 habitants.

Dans l'attente de la mise à jour de cet article du code de l'environnement, 86 AOTU remplissent à ce jour les critères d'obligation d'élaboration d'un PDU. La mise à jour de l'article R. 221-2 amènerait la liste à 93 PDU obligatoires.

2. Les plans de mobilité prévus par les PDU

Le 9° de l'article L. 1214-2 du code des transports prévoit que le PDU assure « l'amélioration du transport des personnels des entreprises et des collectivités publiques en incitant ces dernières à prévoir un plan de mobilité et à encourager l'utilisation par leur personnel des transports en commun et le recours au covoiturage ».

Les autorités organisatrices de transport urbain (AOTU) situées dans une agglomération de plus de 100 000 habitants ont pour mission d'inciter, dans le cadre du PDU, les employeurs à élaborer des plans de mobilité, qu'on appelle aussi « plans de déplacements entreprises » (PDE).

Les plans de mobilité sont donc obligatoires dans le cadre des PDU.

L'article 13 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 (loi « Grenelle 1 ») prévoit par ailleurs que « l'État encouragera, dans le cadre des plans de déplacements urbains, la mise en place de plans de déplacement d'entreprises, d'administrations, d'écoles ou de zones d'activité ».

Enfin, la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 (loi « Grenelle 2 ») a introduit de nouvelles obligations pour les entreprises et les administrations publiques. L'article 57 prévoit ainsi l'obligation d'installer des infrastructures de recharge pour les véhicules électriques ou pour le stationnement sécurisé des vélos et l'article 75 rend obligatoire l'établissement d'un bilan des émissions de gaz à effet de serre, notamment pour les personnes morales de droit privé employant plus de cinq cents personnes.

Toutes ces dispositions s'inscrivent dans une dynamique d'incitation, d'encouragement et d'aide à la réalisation de plans de déplacements entreprises.

L'Ademe a élaboré un guide méthodologique pour faciliter l'élaboration des plans de déplacements entreprises et a réalisé une évaluation nationale de ces plans en 2010.

1 170 démarches ont été recensées (contre 158 en 2005) dont 312 entreprises privées, 229 administrations de l'État, 163 collectivités territoriales.

Le ministre en charge des transports a mis en avant le succès de ces plans dans une réponse à une question écrite parlementaire en date du 27 mai 2014 : « les plans de déplacements entreprises qui contribuent à l'objectif de réduction de la circulation automobile, et par là-même à l'amélioration de la qualité de l'air, peuvent se révéler un outil intéressant parmi d'autres pour atteindre les objectifs de réduction des émissions de polluants locaux qui sont fixés dans les plans de protection de l'atmosphère élaborés par l'État dans les zones où les valeurs limites de ces substances sont dépassées ».

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative du rapporteur, l'Assemblée nationale a adopté, en séance publique, un amendement créant un nouvel article L. 1214-8-2 dans le code des transports, qui rend obligatoire l'élaboration d'un plan de mobilité pour toutes les entreprises de plus de 100 salariés dans le cadre d'un PDU.

Actuellement, l'article L. 1214-2 du code des transports prévoit que les plans de déplacements urbains (PDU), obligatoires dans les périmètres de transports urbains inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants, assurent notamment l'amélioration du transport des personnels des entreprises et des collectivités publiques, en les incitant à prévoir un plan de mobilité. L'alinéa 2 du présent article soustrait les entreprises du périmètre de ces plans de mobilités, mis en place de manière volontaire dans le cadre des PDU, qui ne concerneraient désormais donc plus que les collectivités publiques.

L'alinéa 4 prévoit en revanche que « toute entreprise regroupant au moins cent travailleurs sur un même site au 1er janvier 2018 » doit obligatoirement élaborer un plan de mobilité afin d'encourager l'utilisation des transports en commun et le recours au covoiturage. Ce plan est communiqué à l'autorité organisatrice du plan de déplacements urbains.

Les alinéas 5 et 6 apportent des précisions sur ce plan de mobilité :

- il doit définir « une stratégie de long terme pour contribuer à la diminution des émissions de gaz à effet de serre du secteur des transports et faire évoluer les comportements du personnel de l'entreprise » ;

- il vise la diminution de l'usage de la voiture, encourage le report modal vers le vélo, la marche et les transports collectifs et incite au covoiturage et à l'auto-partage ;

- il peut encourager le télétravail, la flexibilité des horaires et le développement des places de stationnement pour les vélos.

L'alinéa 7 prévoit des sanctions en cas de non-respect de cette obligation : l'entreprise fait alors l'objet d'un avertissement de l'autorité organisatrice du PDU, ne peut plus bénéficier du soutien de l'Ademe et surtout ne peut plus soumissionner aux marchés publics si elle n'a pas élaboré son plan avant le 1er janvier 2019.

L'alinéa 8 prévoit que les entreprises évaluent leurs plans de mobilité avant le 31 décembre 2020.

Enfin, les alinéas 9 et 10 encouragent la mise en place de plans de mobilité inter-entreprises, aux objectifs similaires, pour « les entreprises employant plus de cent travailleurs situées sur un même site regroupant plus de 250 salariés » et pour les « entreprises de moins de cent travailleurs situées sur un même site regroupant plus de 250 salariés ».

III. La position de votre commission

Votre rapporteur observe que cet article, introduit tardivement en séance publique, n'a pu être expertisé ni par la commission spéciale, ni par l'ensemble des députés.

La conséquence en est qu'il crée un dispositif complexe, peu lisible et surtout redondant, voire incohérent avec l'article 18 du présent projet de loi, qui prévoyait déjà de rendre obligatoires les plans de mobilité, aujourd'hui facultatifs dans le cadre des PDU, mais qui introduisait, d'une part une autre définition de ces plans, et d'autre part, un seuil différent, fixé à 50 salariés.

Votre rapporteur remarque par ailleurs que l'article 18 a lui-même été modifié en séance par un amendement écologiste fixant le seuil déclenchant le caractère obligatoire du plan de mobilité à 50 salariés, alors qu'il prévoyait initialement de donner la possibilité au préfet, dans le cadre d'un plan de protection de l'atmosphère, de rendre ces plans de mobilités obligatoires.

Au total, votre rapporteur est favorable, d'une part :

- à un renforcement du dispositif incitatif de plans de mobilité pour les collectivités et pour les entreprises, prévu par l'article L. 1214-2 du code des transports : en effet, les retours d'expériences sont très positifs, comme le lui a confirmé l'Ademe ;

- à un dispositif plus contraignant pour les cas d'urgence, comme par exemple dans les cas de pics de pollution tels qu'on a pu en connaître récemment.

En revanche, il ne considère pas qu'une obligation généralisée des plans de mobilité dans toutes les entreprises de plus de 100 salariés ou de 50 salariés des agglomérations faisant l'objet d'un PDU, soit la bonne méthode pour développer les transports et les mobilités propres et changer les comportements.

Une telle mesure pénaliserait un grand nombre de PME en les enserrant dans un cadre rigide et contreproductif, contraire à la logique de simplification à l'oeuvre aujourd'hui dans notre pays. L'ensemble du projet de loi, bien au contraire, repose sur des logiques incitatives pour les territoires, qu'il convient de préserver également pour les entreprises.

En outre, votre rapporteur souligne que la sanction prévue par le présent article, consistant en l'interdiction pure et simple de soumissionner aux marchés publics, apparaît comme particulièrement disproportionnée et préjudiciable à la compétitivité de nos entreprises et donc à la croissance de notre économie.

Il a ainsi proposé à votre commission de modifier le présent article ainsi que l'article 18 de la manière suivante. Au présent article 13 ter, il a proposé, et la commission l'a suivi, de :

- supprimer l'alinéa 2 afin de conserver les entreprises dans le champ des plans de mobilités facultatifs prévus par les PDU, au même titre que les collectivités ;

- réécrire le nouvel article L. 1214-8-2 afin de définir plus précisément les plans de mobilité dont l'objet sera d'« améliorer et augmenter l'efficacité des déplacements liés à l'activité de l'entreprise, et en particulier ceux de son personnel, dans une perspective de diminution des émissions de gaz à effet de serre et des polluants atmosphériques et d'une réduction de la congestion des infrastructures et moyens de transports » et qui comporteront notamment des mesures « relatives à la promotion des moyens et usages de transports alternatifs à la voiture individuelle, à l'utilisation des transports commun, au covoiturage et à l'autopartage, à la marche et à l'usage du vélo, à l'organisation du travail et à la flexibilité des horaires, à la logistique et aux livraisons de marchandises » ; en outre, afin de les renforcer, il prévoit que les entreprises employant plus de 100 salariés situées sur un même site et regroupant plus de 250 salariés peuvent mettre en place un plan de mobilité « inter-entreprises », tenant lieu de plan de mobilité.

De manière complémentaire, à l'article 18, votre rapporteur proposera d'augmenter la contrainte afin de lutter contre les pics de pollution, en revenant à la proposition initiale d'une possibilité pour le préfet de rendre les plans de mobilité obligatoires dans le cadre d'un plan de protection de l'atmosphère (PPA).

La logique défendue par votre rapporteur vise donc à avoir :

une logique incitative pour les entreprises qui mettent en place, de manière volontaire dans le cadre du PDU, un plan de mobilité ; cette logique incitative, qui a fait ses preuves, est renforcée par la possibilité de regrouper ces plans via des plans de mobilité « inter-entreprises » ;

- une contrainte supérieure, dans le cadre des PPA, dans une logique de préservation de la qualité de l'air, avec la possibilité pour le préfet d'imposer ces plans aux entreprises.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 14
(article L. 1231-15 du code des transports, article L. 173-1 du code de la voirie routière)

Encouragement au covoiturage
Habilitation à procéder par voie d'ordonnances pour étendre la possibilité de recourir à des servitudes d'utilité publique pour la réalisation de réseaux de transport

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, propose une nouvelle définition du covoiturage et octroie au Gouvernement plusieurs habilitations à procéder par ordonnances pour étendre la possibilité de recours à des servitudes d'utilité publique pour les personnes publiques, pour la réalisation de réseaux de transport.

I. Le droit en vigueur

A. Le covoiturage

Le covoiturage est une pratique ancienne qui s'est développée ces dernières années grâce aux nouvelles technologies. Elle présente plusieurs avantages pour les individus qui y ont recours. Outre les économies liées au partage des frais d'utilisation du véhicule, elle constitue une forme alternative de mobilité par rapport aux autres modes de transport, particulièrement utile dans les zones rurales peu desservies par les transports en commun.

Du point de vue des pouvoirs publics, le covoiturage est un moyen évident de lutte contre la pollution. La loi du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie prévoit que les plans de déplacements urbains (PDU) encouragent « les entreprises et les collectivités publiques à favoriser le transport de leur personnel, notamment par l'utilisation des transports en commun et du covoiturage ». L'article 13 de la loi Grenelle I dispose que l'État encourage le développement du covoiturage et qu'il « apportera la sécurité juridique nécessaire [à son] développement. » L'article 48 de cette loi indique également que l'État se donne pour objectif « de favoriser dans ses administrations et ses services la mise en place du covoiturage. »

Il est difficile de déterminer de façon précise l'ampleur de cette pratique et de son développement. En 2008, le taux d'occupation moyen des véhicules s'élevait à 1,4 personne, un chiffre ramené à 1,07 personne pour les déplacements domicile-travail. 3,5 % de ces déplacements s'effectuent en situation de covoiturage, ce chiffre étant plus élevé en zones périurbaines et rurales qu'en milieu urbain.

Le plan d'urgence pour la qualité de l'air présenté le 6 février 2013 comporte quatre mesures en faveur du covoiturage, dans le but « d'éviter l'usage de plusieurs véhicules pour les trajets du quotidien par une politique intégrée du covoiturage ».

Les mesures du plan d'urgence pour la qualité de l'air du 6 février 2013
en faveur du covoiturage

Mesure n° 1 : Définir le covoiturage : Cette mesure répond à la demande récurrente des collectivités souhaitant en faire la promotion ; elle est la condition pour pouvoir lui conférer d'autres avantages réglementaires. [...]

Mesure n° 2 : Les collectivités pourront, sur la base du volontariat, octroyer un label ou un signe distinctif à l'instar du dispositif mis en oeuvre pour l'auto-partage. La faisabilité de ce dispositif devra être préalablement étudiée pour tenir compte des différents types de covoiturage (professionnel, familial, occasionnel, quotidien...) afin d'éviter les usages abusifs et la multiplication des contrôles.

Mesure n° 3 : Les agglomérations sont invitées à développer des aires de covoiturage à leurs abords et à améliorer leur visibilité, leur convivialité, et leur sécurité (signalétique, équipement minimal, appels d'offres pour l'ouverture d'un point commerçant...).

Mesure n° 4 : Donner aux autorités organisatrices de la mobilité durable (AOMD) une compétence de substitution sur le covoiturage afin de favoriser davantage la mise en place d'infrastructures et de services adaptés là où leur développement fait défaut.

La plupart de ces mesures ont été concrétisées par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

Celle-ci a en effet défini le covoiturage, à l'article L. 1231-15 du code des transports. Il y est caractérisé par l'utilisation en commun d'un véhicule terrestre à moteur par un conducteur non professionnel et un ou plusieurs passagers majeurs pour un trajet commun.

Elle a aussi prévu, au même article L. 1231-15 du code des transports, qu'en cas d'inexistence, d'insuffisance ou d'inadaptation de l'offre privée, les autorités organisatrices de la mobilité, seules ou conjointement avec d'autres collectivités territoriales ou groupements de collectivités intéressés, peuvent mettre à disposition du public des plateformes dématérialisées facilitant la rencontre des offres et demandes de covoiturage. Elles peuvent aussi créer un signe distinctif des véhicules utilisés dans le cadre d'un covoiturage, dont elles définissent au préalable les conditions d'attribution.

B. Les servitudes permettant de réaliser des réseaux de transport public

Le transport par câble aérien

La loi du 8 juillet 1941 établissant une servitude de survol au profit des téléphériques n'autorise le survol de terrains qu'à partir d'une hauteur de 50 mètres au-dessus du sol. Cette hauteur n'est plus adaptée aux enjeux du transport public régulier de personnes par câbles aériens dans un environnement urbain ou périurbain.

La réalisation du Grand Paris

La société du Grand Paris dispose de plusieurs outils pour réaliser le réseau de transport public du même nom, parmi lesquels la procédure d'expropriation d'extrême urgence. Mais ce procédé ne peut être réservé qu'à des cas ponctuels, et la procédure d'expropriation classique prend un certain temps. Afin de pouvoir mener à bien l'ensemble de ses travaux, d'une ampleur considérable, dans les délais impartis, et en particulier d'acquérir rapidement les volumes en sous-sol nécessaires à leur réalisation, la société du Grand Paris doit dès lors disposer d'un outil juridique plus adapté.

II. Le projet de loi initial

A. Le covoiturage

Le I du présent article propose une nouvelle définition du covoiturage, qui consistera en l'utilisation en commun d'un véhicule terrestre à moteur par un conducteur à titre non professionnel accompagné d'au moins un passager. Il n'est ainsi plus précisé que ces passagers doivent être majeurs, et le conducteur peut être un conducteur professionnel, tant qu'il réalise cette activité hors de son cadre professionnel.

B. Les servitudes permettant de réaliser des réseaux de transport public

Le transport par câble aérien

Le II du présent article demande que le Gouvernement soit habilité par le Parlement à prendre par voie d'ordonnance toute mesure législative nécessaire à l'instauration d'une servitude d'utilité publique pour les transports urbains par câble, afin de desserrer la contrainte aujourd'hui imposée par la loi du 8 juillet 1941. L'ordonnance devra être prise dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi.

La réalisation du Grand Paris

Le III du présent article prévoit une habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure législative visant à instaurer une ou plusieurs servitudes en tréfonds pour permettre l'implantation, l'aménagement et l'entretien des travaux nécessaires aux projets d'infrastructures de transport réalisés par la société du Grand Paris, pour son compte ou sous sa maîtrise d'ouvrage, quel que soit le stade d'avancement de ces projets. L'ordonnance devra être prise dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi.

Comme l'expose l'étude d'impact annexée au projet de loi, la procédure de servitude d'utilité publique possède l'avantage, par rapport à la procédure d'expropriation classique, de produire immédiatement ses effets, ce qui permet l'engagement des travaux de tunnel souterrain, le juge de l'expropriation intervenant ensuite pour fixer, le cas échéant, l'indemnité due au propriétaire. D'après ce même document, il est prévu qu'aucune servitude ne puisse être instituée à une distance inférieure à 15 mètres en-dessous du sol, afin d'éviter au maximum la remise en cause de la constructibilité des terrains en surface ou des constructions existantes. Par ailleurs, un droit de délaissement serait laissé au propriétaire dans les rares cas où cette servitude engendrerait une impossibilité de construire ou des contraintes techniques substantielles.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

A. Sur le covoiturage

Au I, les députés ont ajouté, à l'article L. 1231-15 du code des transports, la phrase suivante : « les grandes entreprises et les collectivités territoriales facilitent, autant qu'il est possible, les solutions de covoiturage pour les déplacements entre le domicile et le travail de leurs salariés et de leurs agents. »

Ils ont aussi complété l'article par un IV, qui prévoit que les véhicules particuliers identifiés comme étant utilisés en covoiturage ou occupés par au moins trois personnes peuvent bénéficier de conditions de circulation privilégiées, selon des modalités fixées par l'autorité chargée de la police de la circulation. Cette disposition n'est pas codifiée.

B. Sur les servitudes permettant de réaliser des réseaux de transport public

L'installation de câbles électriques pour les transports en commun

Les députés ont ajouté, à l'initiative du rapporteur, Philippe Plisson, un I bis, afin d'étendre aux syndicats mixtes compétents en matière de transport la possibilité d'avoir recours aux servitudes d'ancrage pour l'installation de câbles électriques pour les transports en commun. L'article L. 173-1 du code de la voirie routière octroie déjà ce pouvoir aux communes et aux EPCI compétents en matière de voirie, d'éclairage ou de transport en commun, pour leur éviter d'avoir à recourir à une procédure plus lourde d'expropriation. Il permet l'installation et l'entretien d'éclairages publics et de lignes aériennes de contact pour l'alimentation électrique des transports en commun.

IV. La position de votre commission

A. Sur le covoiturage

Votre rapporteur soutient le développement du covoiturage, dont le rôle dans la lutte contre la pollution de l'air est reconnu. Cette pratique s'avère particulièrement intéressante dans les milieux ruraux ou périurbains insuffisamment desservis par les transports en commun.

La loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a permis aux collectivités territoriales de se saisir de cet enjeu. De fait, le succès du covoiturage dépend, pour beaucoup, d'initiatives locales, telles que la mise en place de plateformes facilitant la rencontre des offres et demandes de covoiturage, le développement d'aires de covoiturage destinées à le faciliter...

Lors du déplacement du Sénat « hors les murs » à Bordeaux, votre rapporteur a été particulièrement sensible à l'intérêt de cette dernière mesure. C'est la raison pour laquelle votre commission a adopté, à son initiative, un amendement qui prévoit l'élaboration d'un schéma de développement des aires de covoiturage par les autorités organisatrices de la mobilité. Elles pourront l'élaborer seules ou conjointement avec d'autres collectivités territoriales, par exemple les départements qui se sont parfois déjà investis dans ce domaine.

L'ajout de l'Assemblée nationale relatif aux conditions de circulation privilégiées dont pourront éventuellement bénéficier les véhicules utilisés en covoiturage, pourrait, lui, poser des difficultés d'application, car il n'est pas aisé de vérifier si les véhicules employés le sont bien dans le cadre d'un covoiturage. Le rapport mentionné à l'article 14 quater devrait permettre d'avancer sur cette question.

Votre commission a également adopté trois amendements rédactionnels du rapporteur.

B. Sur les servitudes permettant de réaliser des réseaux de transport public

Votre commission a adopté un amendement du rapporteur qui inscrit dans la loi le régime des servitudes en tréfonds, afin d'éviter le recours à l'ordonnance prévu par le projet de loi initial.

Ces servitudes pourront être établies pour l'ensemble des infrastructures souterraines de transport public, et pas seulement pour le réseau de transport du Grand Paris, comme le prévoyait le projet de loi initial. Elles permettront aux maîtres d'ouvrage concernés de gagner du temps dans la réalisation des travaux nécessaires au développement de ces infrastructures.

Accordées par l'autorité administrative compétente, ces servitudes conféreront à leur bénéficiaire le droit d'occuper le volume en sous-sol nécessaire à l'établissement, à l'aménagement, à l'exploitation et à l'entretien de l'infrastructure souterraine de transport. Elles obligeront les propriétaires et les titulaires de droits réels concernés à s'abstenir de tout fait de nature à nuire au bon fonctionnement, à l'entretien et à la conservation de l'ouvrage.

Elles ne pourront être instituées qu'à partir de 15 mètres sous terre, et à la condition de ne pas rendre le bien inutilisable dans les conditions normales. Elles devront au préalable faire l'objet d'une information des propriétaires concernés et donneront lieu à une indemnité liée au préjudice subi. Si le propriétaire estime que son bien n'est plus utilisable dans les conditions normales à cause de cette servitude, il pourra demander à ce que son bien soit racheté par le bénéficiaire de la servitude, dans un délai de dix ans à compter de son établissement.

Les modalités d'application de ces dispositions seront fixées par décret en Conseil d'État.

C. Le soutien au gaz naturel liquéfié

La Commission européenne a fixé des objectifs ambitieux de réduction des émissions de dioxyde de soufre par les navires (v. infra commentaire de l'article 16). Dans ce cadre, il convient d'encourager le recours au gaz naturel liquéfié. C'est la raison pour laquelle votre commission a adopté un amendement présenté par Jean Bizet et Charles Revet, qui complète l'article par un V, prévoyant que l'État favorise, notamment en soutenant des opérations pilotes, le déploiement de systèmes de distribution de gaz naturel liquéfié dans les ports pour les navires et les bateaux.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 14 bis
(article L. 1213-3-1 du code des transports)

Prise en compte dans le schéma régional de l'intermodalité des besoins de déplacement domicile-travail

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en en commission spéciale à l'Assemblée nationale, précise que le schéma régional de l'intermodalité (SRI) tient compte des besoins de déplacement quotidien entre le domicile et le travail et assure la cohérence des plans de déplacements urbains (PDU) à l'échelle de l'aire urbaine.

I. Le droit en vigueur

Le schéma régional de l'intermodalité a été instauré par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles. Son fonctionnement est régi par les articles L. 1213-3-1 à L. 1213-3-3 du code des transports.

L'article L. 1213-3-1 indique que ce schéma coordonne à l'échelle régionale les politiques conduites par les autorités organisatrices de la mobilité22(*), en ce qui concerne l'offre de services, l'information des usagers, la tarification et la billettique.

Il définit les principes guidant l'articulation entre les différents modes de déplacement, en particulier en ce qui concerne la mise en place de pôles d'échange. Il prévoit des mesures pour assurer une information des usagers sur l'ensemble de l'offre de transports, et permettre la mise en place de tarifs donnant accès à plusieurs modes de transport et la distribution des billets correspondants.

L'article L. 1213-3-2 prévoit que ce schéma est élaboré par la région, en collaboration avec les autres autorités organisatrices de la mobilité situées sur son territoire. Il fait ensuite l'objet d'une concertation avec l'État et, le cas échéant, avec les syndicats mixtes « SRU »23(*). Les établissements publics responsables de schémas de cohérence territoriale (SCoT) et les gestionnaires de voirie sont consultés à leur demande sur le projet de schéma. Il est mis à la disposition du public dans les conditions prévues par l'article L. 120-1 du code de l'environnement.

Le projet est arrêté par le conseil régional, après avis favorable des conseils généraux des départements inclus dans la région représentant au moins la moitié de la population régionale, d'une part, et avis favorable des organes délibérants des autorités organisatrices de la mobilité représentant au moins la moitié de la population des périmètres de transports urbains de la région, d'autre part.

Il est approuvé par le préfet de région.

Il fait l'objet d'une évaluation tous les cinq ans et peut être révisé si nécessaire.

L'article L. 1213-3-3 renvoie à un décret en Conseil d'État la définition des modalités d'application de ces deux articles.

Le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, en cours de discussion, prévoit, à son article 6, la création d'un schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT) « intégrateur », qui devra se substituer aux divers schémas existants, y compris le SRI. Mais il ne modifie pas, pour l'instant, les articles L. 1213-3-1 à L. 1213-3-3 du code des transports relatifs au SRI.

II. Le dispositif introduit par l'Assemblée nationale

Cet article additionnel a été introduit en commission spéciale, à l'initiative du rapporteur, Philippe Plisson. Il complète l'article L. 1213-3-1 du code des transports, afin de préciser que le schéma régional de l'intermodalité « tient compte, en particulier, des besoins de déplacement quotidien entre le domicile et le travail et assure la cohérence des dispositions des plans de déplacements urbains à l'échelle de l'aire urbaine. »

Le plan de déplacements urbains (PDU), dont le fonctionnement est précisé aux articles L. 1214-1 à L. 1214-37 du code des transports, détermine les principes régissant l'organisation du transport de personnes et de marchandises, la circulation et le stationnement dans un périmètre de transports urbains. Il est obligatoire dans les périmètres de transports urbains inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement du rapporteur, qui reformule le deuxième alinéa afin de supprimer la notion d'« aire urbaine », non définie dans la loi.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 14 ter
(articles L. 1213-3-2-1 [nouveau] et L. 1213-3-3 du code des transports)

Plans de mobilité rurale

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, crée un nouvel instrument de planification dans le domaine des transports, les plans de mobilité rurale.

I. Le droit en vigueur

Cf. le commentaire de l'article précédent sur le schéma régional de l'intermodalité (SRI).

II. Le dispositif introduit par l'Assemblée nationale

Cet article additionnel a été introduit en commission spéciale, à l'initiative du rapporteur, Philippe Plisson.

Le insère un nouvel article dans le code des transports, l'article L. 1213-3-2-1, qui prévoit que le schéma régional de l'intermodalité peut être complété par des plans de mobilité rurale. Ces plans « en détaillent et en précisent le contenu afin de prendre en compte les spécificités des territoires à faible densité démographique et d'y améliorer la mise en oeuvre du droit au transport [...], notamment en veillant à la complémentarité entre les transports collectifs, les usages partagés des véhicules terrestres à moteur et les modes de déplacement terrestres non motorisés. »

Le présent article prévoit qu'un plan de mobilité rurale est élaboré par l'organe délibérant de l'établissement public en charge du schéma de cohérence territoriale (SCoT) ou, à défaut, du pôle d'équilibre territorial et rural, sur tout ou partie de leur périmètre. Il prend en compte les plans de mobilité des entreprises, des personnes publiques et des établissements scolaires.

Il sera soumis pour avis au conseil régional, aux conseils généraux et aux autorités organisatrices de la mobilité concernés. Les représentants des professionnels et des usagers des transports, les gestionnaires de voirie, les chambres consulaires et les associations agréées de protection de l'environnement seront aussi consultés à leur demande.

Chaque projet de plan, assorti des avis recueillis, sera mis à la disposition du public, dans les conditions prévues à l'article L. 120-1 du code de l'environnement.

Éventuellement modifié pour tenir compte des résultats de la consultation du public et des avis des personnes consultées, le plan sera arrêté par l'organe délibérant de l'établissement public responsable de son élaboration.

Le prévoit que les modalités d'application de cet article seront fixées par décret en Conseil d'État.

III. La position de votre commission

Votre commission a maintenu cet article. Les plans de mobilité rurale qu'il instaure permettront en effet aux collectivités en charge d'un SCoT qui le souhaitent de formaliser une stratégie en matière de mobilité, en lien avec leur compétence en matière d'urbanisme. La logique incitative prévaut donc sur la logique normative.

Votre commission a complété la rédaction de l'Assemblée nationale en prévoyant explicitement que le projet de plan de mobilité pourra être modifié pour tenir compte non seulement des avis des représentants des professions et des usagers des transports, des gestionnaires de voirie, des chambres consulaires et des associations agréées de protection de l'environnement, mais aussi des collectivités territoriales ou groupements de collectivités auxquels il a été soumis pour avis.

Par ailleurs, elle a supprimé la disposition suivant laquelle les modalités d'application du présent article devront être précisées en Conseil d'État, dans la mesure où cela n'apparaît pas nécessaire.

Enfin, la place de cet article dans le code des transports a été modifiée.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 14 quater

Rapport au Parlement sur l'opportunité d'une voie réservée aux transports en commun, taxis, autopartage et covoiturage

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, prévoit que le Gouvernement remet un rapport au Parlement, dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi, sur l'opportunité de réserver une voie aux transports en commun, aux taxis, à l'autopartage et au covoiturage sur certaines autoroutes et routes nationales.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 2213-2 du code de la route permet aux communes de prendre un arrêté pour réserver l'accès de certaines voies à diverses catégories d'usagers ou de véhicules, « eu égard aux nécessités de la circulation et de la protection de l'environnement ».

Article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales

Le maire peut, par arrêté motivé, eu égard aux nécessités de la circulation et de la protection de l'environnement :

1° Interdire à certaines heures l'accès de certaines voies de l'agglomération ou de certaines portions de voie ou réserver cet accès, à certaines heures, à diverses catégories d'usagers ou de véhicules ;

2° Réglementer l'arrêt et le stationnement des véhicules ou de certaines catégories d'entre eux, ainsi que la desserte des immeubles riverains ;

3° Réserver sur la voie publique ou dans tout autre lieu de stationnement ouvert au public des emplacements de stationnement aménagés aux véhicules utilisés par les personnes titulaires de la carte de stationnement prévue à l'article L. 241-3-2 du code de l'action sociale et des familles et aux véhicules bénéficiant du label « autopartage ».

En outre, en vertu de l'article L. 2213-3, le maire peut, par arrêté motivé « réserver des emplacements sur ces mêmes voies pour faciliter la circulation et le stationnement des transports publics de voyageurs et des taxis ainsi que des véhicules de transport de fonds, de bijoux ou de métaux précieux, dans le cadre de leurs missions et l'arrêt des véhicules effectuant un chargement ou un déchargement de marchandises ».

À Paris, c'est le préfet de police qui détermine, de façon permanente ou temporaire, les sites où il réglemente les conditions de circulation et de stationnement, dans certaines voies ou portions de voies, ou en réserve l'accès à certaines catégories d'usagers ou de véhicules. En outre, « sur les axes permettant d'assurer la continuité des itinéraires principaux dans l'agglomération parisienne et la région d'Ile-de-France, dont la liste est fixée par décret, les règles de circulation et de stationnement sont déterminées par le maire de Paris après avis conforme du préfet de police. Lorsque cet avis est défavorable, il est motivé au regard des enjeux du projet présenté par le maire de Paris ».

Certaines régions, dans le cadre de leurs plans de déplacements urbains, ont d'ores et déjà prévu des mesures visant à réserver certaines voies à certains catégories de véhicules.

La région Île-de-France a ainsi prévu qu'une voie de l'autoroute A1 serait réservée aux taxis, aux bus et au covoiturage dès 2015. Elle travaille également à la mise en place d'une douzaine de voies dédiées sur autoroute dans les prochaines années, notamment sur l'A1, l'A6 et l'A10. L'objectif est de donner un avantage aux modes de déplacements alternatifs à la voiture individuelle et de limiter la congestion aux heures de pointe.

Une expérimentation est menée sur l'A10 en attendant la voie dédiée : la bande d'arrêt d'urgence est utilisée pour faciliter le parcours des bus à l'approche de la gare de Massy.

En ce qui concerne le covoiturage, certains retours d'expériences étrangers sont révélateurs. Des voies réservées aux véhicules multi-occupants (VOM) ont été mises en place dans les années 1990 au Canada, à la suite de quoi les autorités ont constaté un fort développement du covoiturage. Selon le ministère des Transports de l'Ontario, en 2006, près de 40 % des personnes se déplaçant à l'heure de pointe sur l'autoroute 403 en direction de l'est le faisaient en covoiturage, contre 14 % trois ans plus tôt.

Les voies réservées aux VOM se sont largement développées en Amérique du Nord : plus de 4 000 kilomètres de voies leur sont aujourd'hui réservées.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative du rapporteur, la commission spéciale de l'Assemblée nationale a inséré un article afin de prévoir que le Gouvernement remet un rapport au Parlement, dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi afin d'évaluer l'opportunité de réserver, sur les autoroutes et les routes nationales comportant au moins trois voies et traversant ou menant vers une métropole, une de ces voies aux transports en commun, aux taxis, à l'autopartage et au covoiturage (lorsque le véhicule est occupé par au moins trois personnes).

Il est précisé que le rapport prévu doit évaluer l'impact d'une telle mesure sur le trafic routier selon les heures de la journée.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur, favorable à l'évaluation de ces expérimentations afin de voir si de telles pratiques pourraient être généralisées, a proposé deux modifications :

- par cohérence avec la définition du covoiturage prévue à l'article 14, sont visés les cas où le véhicule comprend au moins « deux » personnes et non pas « trois personnes » ;

- le contenu du rapport est complété en prévoyant qu'il évalue également l'opportunité d'autoriser la circulation des transports en commun sur les bandes d'arrêt d'urgence aux heures de pointe : cette mesure, évoquée lors du déplacement du Sénat « hors les murs » à Bordeaux le 12 janvier 2015, constitue une piste innovante pour lutter contre la congestion des routes en favorisant le recours aux transports en commun. Une telle mesure est d'ailleurs déjà mise en oeuvre dans certains territoires, à titre expérimental. Il convient à présent de dresser le bilan de ces expérimentations afin, le cas échéant, de définir un cadre juridique pérenne pour ce type d'autorisation.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 14 quater

Rapport au Parlement sur le bilan des émissions de particules fines et d'oxydes d'azote par source d'émission dans le secteur des transports

Objet : cet article additionnel, inséré à l'initiative de votre rapporteur, prévoit que le Gouvernement remet au Parlement un rapport établissant un bilan chiffré des émissions de particules fines et d'oxydes d'azote dans le secteur des transports, ventilé par source d'émission.

I. Le droit en vigueur

Le trafic routier est à l'origine de nombreux polluants de l'air. Il constitue l'un des principaux émetteurs de particules et d'oxydes d'azote (NOx), en particulier dans les zones urbaines. En 2011, les transports routiers représentaient 18% des émissions nationales de particules fines PM2,5.

En 1988, les gaz d'échappement des moteurs diesel ont été classés dans le groupe 2A par le Centre international de recherche sur le Cancer (CIRC), organe de l'Organisation mondiale de la santé (OMS), c'est-à-dire reconnus comme « probablement cancérogènes pour l'homme ».

Classement des agents par les Monographies du CIRC

Groupe 1 - L'agent est cancérogène pour l'Homme : 113 agents.

Groupe 2A - L'agent est probablement cancérogène pour l'Homme : 66 agents

Groupe 2B - L'agent est peut-être cancérogène pour l'Homme : 285 agents.

Groupe 3 - L'agent est inclassable quant à sa cancérogénicité pour l'Homme : 505 agents.

Groupe 4 - L'agent n'est probablement pas cancérogène pour l'Homme : 1 agent.

Source : CIRC

En juin 2012, à l'issue d'une réunion d'une semaine regroupant des spécialistes internationaux, le CIRC a revu sa classification en faisant entrer les gaz d'échappement des moteurs diesel dans le Groupe 124(*), en se basant principalement sur des données épidémiologiques25(*). Il a ainsi été établi que le risque de cancer du poumon est environ trois fois plus important chez les sujets les plus exposés aux particules diesel. A également été mise en évidence une association positive avec un risque accru de cancers de la vessie, sur la base d'éléments plus limités.

Ces études, portant sur des expositions professionnelles au diesel, permettent d'objectiver un lien de causalité entre particules diesel et cancer chez l'homme.

Depuis 1993, les normes européennes d'émissions dites « normes Euro » imposent des seuils d'émissions pour les polluants primaires à l'échappement des véhicules neufs, qui diffèrent selon le type de véhicule (léger ou lourd).

Depuis le 1er septembre 2014, les véhicules diesel et essence à injection directe sont réglementés en nombre et en masse de particules pour respecter la norme Euro 6b. La réduction des émissions est en revanche moins évidente pour les NOx. En cause principalement, le cycle NEDC utilisé pour la vérification du respect des normes Euro, qui n'est pas représentatif des émissions des véhicules lors de leur usage réel.

Un nouveau protocole (WLTP) d'homologation des véhicules légers en Europe devrait être mis en place en 2017.

Réglementations internationale, européenne et nationale
relatives aux émissions de particules (PM)

1. L'Organisation mondiale de la Santé a déterminé des valeurs guides pour les PM : 10 ug /m3 en moyenne annuelle et 25 ug/m3 pour les PM 2,5.

2. Au niveau européen, la directive NEC (National Emission Ceilings) 2001/81/EC réglemente les émissions des sources fixes (installations de combustion, incinérateurs de déchets municipaux, dispositifs de transport et stockage des produits pétroliers, etc), les émissions de sources mobiles et la qualité des carburants.

La stratégie thermique sur la pollution atmosphérique adoptée par la Commission européenne en 2005 fixe des objectifs à long terme (2020) pour la santé et l'environnement. Dans ce cadre, la directive sur la qualité de l'air 2008/50/CE a fixé la valeur limite de PM 2,5 à 25 ug/m3 en moyenne annuelle pour 2015, et à 20 ug/m3 pour 2020.

L'année 2013 a été déclarée « Année de l'air » par la Commission européenne.

Enfin, le réseau européen EMEP (European Monitoring and Evaluation Program) a été mis en place dans le cadre de la convention sur la pollution atmosphérique transfrontalière.

3. Au niveau national, le décret n° 2010-1250 du 21 octobre 2010 a transposé la directive sur la qualité de l'air en établissant des normes de qualité de l'air pour plus d'une dizaine de polluants. Pour les PM 2,5, la valeur limite fixée est de 25 ug/m3 en 2015, la valeur cible est de 20 ug/m3 en moyenne annuelle et l'objectif de qualité est de 10 ug/m3 en moyenne annuelle.

En outre, la loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie du 30 décembre 1996 a rendu obligatoire la surveillance de la qualité de l'air, assurée par l'Etat avec l'aide des collectivités territoriales, ainsi que l'information du public.

Le Plan national santé environnement 2009-2013 a impulsé la mise en place du Plan particules validé le 28 juillet 2010, dont l'objectif est la réduction de 30 % des particules PM 2,5 pour 2015 et qui crée des Zones d'actions prioritaires pour l'air (ZAPA).

Le Haut Conseil de la santé publique a préconisé en avril 2012 des objectifs de qualité de l'air (15 ug/m3 en moyenne annuelle pour les PM 2,5 et 25 pour les PM 10), des seuils d'information et de recommandations (30 ug/m3 en journalier pour les PM 2,5 et 50 pour les PM 10) et des seuils d'alerte (50 ug/m3 en journalier pour les PM 2,5 et 80 pour les PM 10).

Après la tenue d'un comité interministériel de la qualité de l'air (CIQA), la mise en oeuvre du « Plan d'urgence pour la qualité de l'air » a débuté en avril 2013.

Source : Institut national du Cancer

Les particules fines PM10 et PM2,5 comprennent l'ensemble des particules dont la taille est inférieure, respectivement, à 10 et 2,5 micromètres. Parmi elles, on trouve des particules « ultrafines », particulièrement dangereuses puisque leur taille (entre 10 et 500 nanomètres) leur permet de passer à travers l'alvéole pulmonaire et de provoquer des maladies cardiovasculaires.

Selon une étude de l'Ademe de juin 2014, les particules issues du trafic routier sont principalement de trois types :

- les particules primaires émises à l'échappement des véhicules ;

- les particules secondaires : ce sont des particules ultrafines qui se forment dans l'air extérieur, à partir de gaz précurseurs émis à l'échappement des véhicules ;

- les particules primaires émises par l'usure des pneumatiques, l'abrasion des embrayages et des plaquettes de freins et la remise en suspension au passage des véhicules, de particules déposées sur la chaussée.

II. Le texte adopté par votre commission

Lors de la table ronde sur les effets du diesel sur la santé, organisée par votre commission le 14 janvier 2015, la difficulté à connaître clairement l'impact des nouvelles motorisations diesel sur la santé est clairement apparue, de même que la difficulté à évaluer la part des émissions de particules fines et surtout d'oxydes d'azote émise par d'autres sources que l'échappement direct des véhicules, aujourd'hui seule source d'émission réglementée. Enfin, il est apparu qu'un écart très important existait entre les tests d'émissions effectués sur les véhicules lors de leur homologation et ceux constatés en réalité, ce qui conduit à minimiser de fait leurs émissions.

Le cycle officiel utilisé par les instances d'homologation européennes est en effet le cycle NEDC (New European Driving Cycle). Les niveaux d'accélération sont très modestes (26 secondes pour passer de 0 à 50 km/h, alors qu'une voiture ordinaire met moins de 13 secondes pour passer de 0 à 100 km/h) ; la vitesse moyenne durant le cycle de mesure est basse (33 km/h) ; la température ambiante est entre 20°C et 30°C.

Lors de ces tests, les mesures sont effectuées sur un banc à rouleaux qui reproduit la résistance au roulement et la traînée aérodynamique mesurées préalablement lors d'une décélération en roue libre (coast down) pour chaque véhicule à homologuer.

Piloté par l'ONU à Genève, un groupe de travail a néanmoins déterminé un nouveau cycle WLTC (Worldwide harmonized Light duty driving Test Cycle). Plus long (23 kilomètres), il présente des accélérations plus fortes et une vitesse moyenne plus élevée (environ 46 km/h) que l'actuel NEDC. Le premier objectif est d'élargir le spectre d'utilisation du moteur (charge, régime) pour le rendre plus réaliste. Dans la même optique, ce ne serait plus la version la plus légère, mais la plus lourde du modèle qui serait mesurée.

En outre, afin que les constructeurs ne soient plus incités à spécialiser le fonctionnement de leurs mécaniques et de leurs systèmes de dépollution, des mesures « hors cycle », c'est-à-dire en roulage réel, seraient aussi effectuées pour s'assurer que consommation et émissions polluantes réelles ne divergent pas excessivement par rapport aux chiffres « officiels ».

Au vu de tous ces éléments, votre rapporteur a souhaité, dans un premier temps, qu'un rapport puisse être rendu au Parlement dans un délai d'un an, dressant un état des lieux complet sur l'ensemble des émissions de particules fines en fonction de leur source d'émission. Le contenu de ce bilan a été étendu, à l'initiative de Ronan Dantec, aux émissions d'oxydes d'azote.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 15
(articles L. 130-8, L. 318-3 et L. 318-4 du code de la route)

Sanction pour dégradation ou retrait du filtre à particules d'un véhicule diesel

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, vise à sanctionner la pratique de retrait des filtres à particule ou la publicité pour cette pratique.

I. Le droit en vigueur

Le « filtre à particules » est une des techniques de dépollution développées par les constructeurs automobiles pour réduire les émissions de polluants atmosphériques, notamment des particules fines, des moteurs diesel.

Fonctionnement du filtre à particules

Sur les véhicules légers à moteurs diesel, les filtres à particules sont constitués d'un nid d'abeille extrudé (généralement en céramique frittée), formant des parois poreuses dans lesquelles les gaz circulent. Le principe de fonctionnement est le suivant :

Phase 1 : Filtration 

La capture des particules dans le filtre est obtenue par filtration. L'accumulation des particules conduit à la formation d'une couche de suie sur les parois qui, dans un premier temps, améliore l'efficacité de la filtration (presque 100% en masse des particules peuvent être collectées dans le filtre). Cependant, cette couche poreuse augmente fortement la perte de charge dans le pot d'échappement. Ceci a tendance à nuire au bon fonctionnement du moteur entraînant notamment une perte de puissance du moteur. Un nettoyage (ou régénération) du dispositif devient alors indispensable après plusieurs centaines de kilomètres.

Phase 2 : Régénération

Plusieurs méthodes de régénération ont été développées, la plus classique étant basée sur la combustion des suies par une élévation de la température des gaz d'échappement à l'entrée du filtre. Cette opération nécessite la présence d'une catalyse. Les moteurs diesel récents (notamment à rampe commune) permettent de contrôler finement la quantité de carburant injectée ainsi que le moment de l'injection : pré-injection, injection principale et post-injection. Cette dernière aide à la régénération du filtre en envoyant une grande quantité de gazole imbrûlé dans le catalyseur où il va s'enflammer, afin d'élever de façon significative la température des gaz d'échappement pour activer l'oxydation des suies piégées dans le filtre. Certains modèles de filtres, notamment ceux du groupe PSA, nécessitent l'ajout d'un additif catalyseur dans le carburant afin d'abaisser la température de combustion des suies contenues dans le filtre pour faciliter la régénération de ce dernier. Le groupe PSA ayant déposé un brevet pour ce procédé de régénération et lancé le premier FAP en 2000 sur la Peugeot 607, les autres constructeurs ont dû étudier d'autres procédés, d'où l'introduction de métaux précieux (platine, palladium, etc.) déposés directement dans le pain du filtre. La température de combustion des suies non additivées étant plus élevée, la régénération du filtre est plus difficile, surtout lorsque le véhicule circule en ville.

Source : DGEC

En effet, afin de limiter la pollution causée par les véhicules routiers, la réglementation européenne introduit des exigences communes concernant les émissions des véhicules à moteur et de leurs pièces de rechange spécifiques.

Ces normes, de plus en plus sévères, concernent les véhicules dont la masse de référence ne dépasse pas 2 610 kilogrammes, dont les voitures particulières, les camionnettes et les véhicules utilitaires destinés au transport de passagers ou de marchandises ou à certains usages spéciaux (ambulances), que ces véhicules soient équipés de moteurs à allumage commandé (à essence, au gaz naturel ou au GPL) ou de moteurs à allumage par compression (diesel).

Le règlement n° 715-2007 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2007 relatif à la réception des véhicules à moteur au regard des émissions des véhicules particuliers et utilitaires légers (Euro 5 et Euro 6) couvre les émissions polluantes de monoxyde de carbone, d'hydrocarbures non méthaniques, d'hydrocarbures totaux, d'oxydes d'azote et de particules.

La norme Euro 5, applicable depuis le 1er septembre 2009 en ce qui concerne la réception et le 1er janvier 2011 en ce qui concerne l'immatriculation et la vente des nouveaux types de véhicules, impose un seuil d'émissions de particules de 5 mg/km, ce qui impose de fait la généralisation des filtres à particules de dernière génération sur tous les véhicules diesel neufs légers.

Un véhicule diesel Euro 5, c'est-à-dire mis en circulation après le 1er janvier 2011, émet 80 % de particules de moins qu'un véhicule diesel Euro 4 et 97 % de moins qu'un véhicule diesel Euro 1 (mis en circulation avant le 1er janvier 1997).

La norme Euro 6, applicable depuis le 1er septembre 2014 en ce qui concerne la réception et qui sera applicable à partir du 1er septembre 2015 en ce qui concerne l'immatriculation et la vente des nouveaux types de véhicules, imposera une réduction supplémentaire de 50 % pour les particules. Cette norme impose la généralisation de la technologie SCR (Selective catalytic reduction), qui consiste à transformer les gaz d'échappement en diazote.

L'étude d'impact du projet de loi précise que fin 2012, le nombre de véhicules diesel équipés d'un filtre à particules était estimé à 4,5 millions, soit 23,8 % du parc de véhicules diesel en circulation.

Or, la pratique du « défapage », c'est-à-dire le retrait du filtre à particules d'un véhicule diesel, se développe, au motif que ce dernier réduirait la puissance du moteur et augmenterait les coûts de consommation de carburant et d'entretien. En outre, cette pratique est promue et encouragée via de nombreux sites internet.

Il n'existe aujourd'hui aucun système de sanction de cette pratique alors qu'il existe en revanche un dispositif de sanction de la pratique du débridage des cyclomoteurs, prévu par l'article L. 317-5 du code de la route.

II. Le projet de loi initial

Le présent article réécrit l'article L. 318-3 du code de la route (qui comporte des dispositions transférées dans le code de l'environnement par l'article 9) afin d'établir un régime de sanction de la pratique de ce qu'on appelle communément le « défapage ».

L'alinéa 2 définit le « défapage » comme « le fait de réaliser sur un véhicule des transformations ayant pour effet de supprimer un dispositif de maîtrise de la pollution, d'en dégrader la performance ou de masquer son éventuel dysfonctionnement », et le punit d'une amende de 7 500 euros. Est puni de la même amende le fait de se livrer à la propagande ou à la publicité de cette pratique.

L'alinéa 3 prévoit une peine complémentaire pour les personnes physiques coupables de ce délit qui seront interdites, pendant une durée maximale d'un an, d'exercer l'activité professionnelle ou sociale dans l'exercice de laquelle ils ont commis cette infraction. Cette interdiction respecte les modalités prévues par l'article 131-27 du code pénal.

Les personnes morales déclarées pénalement responsables de cette infraction, quant à elles, encourent, outre l'amende suivant les modalités prévues par l'article 131-38 du code pénal26(*), les peines prévues par les 4°, 5°, 8° et 9° de l'article 131-9 du même code, à savoir :

- la fermeture définitive ou pour une durée de cinq ans au plus des établissements ou de l'un ou de plusieurs des établissements de l'entreprise ayant servi à commettre les faits incriminés ;

- l'exclusion des marchés publics à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus ;

- la peine de confiscation, dans les conditions et selon les modalités prévues à l'article 131-21 ;

- l'affichage de la décision prononcée ou la diffusion de celle-ci soit par la presse écrite, soit par tout moyen de communication au public par voie électronique.

Enfin, le II de l'article modifie l'article L. 130-8 du code de la route afin de prévoir la compétence des agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes pour rechercher ces infractions, déjà compétents pour rechercher les délits de débridage des cyclomoteurs. Il effectue également une coordination à l'article L. 318-4 du code de la route.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels à l'initiative du rapporteur.

IV. La position de votre commission

Commercialisé pour la première fois en 2000 sur la Peugeot 607, le filtre à particules s'est progressivement étendu à toutes les gammes de véhicules diesel vendus en Europe et est devenu obligatoire depuis l'entrée en vigueur de la norme Euro 5, le 1er janvier 2011. En effet, Euro 5 a introduit pour la première fois une limitation réglementaire des émissions de particules en s'appuyant sur la disponibilité d'une telle technique capable de satisfaire à ce genre de prescription.

Votre rapporteur est favorable à l'introduction d'une sanction pour le phénomène du « défapage ». Il souligne qu'il est difficile, en l'état actuel de la réglementation, d'en connaître l'ampleur et donc d'estimer l'impact réel sur la qualité de l'air. Il insiste donc sur l'importance de mener des travaux visant à évaluer ce phénomène et d'étudier la possibilité d'un contrôle plus « systématique » de l'équipement des véhicules en filtre à particules.

Néanmoins, l'interdiction ainsi que la sanction de l'activité et de la promotion du « défapage » ne peuvent que dissuader le développement de cette pratique.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel à l'initiative de votre rapporteur.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 16

Habilitation à transposer par voie d'ordonnance la directive 2012/33/UE sur la teneur en soufre des combustibles marins

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, autorise le Gouvernement à procéder par ordonnance pour transposer la directive 2012/33/UE du 21 novembre 2012 modifiant la directive 1999/32/CE, en ce qui concerne la teneur en soufre des combustibles marins, responsable de la pollution atmosphérique aux oxydes de soufre (SOx), et établir un système de sanctions pénales et administratives proportionnées, efficaces et dissuasives.

I. Le droit en vigueur

Le transport maritime est une source importante de pollution de l'air, parmi les moins régulées selon l'Agence européenne pour l'environnement (AEE). La combustion de carburants marins présentant une teneur élevée en soufre contribue à la pollution de l'air sous la forme d'émissions de dioxyde de soufre (SO2) et de particules qui nuisent à la santé humaine et à l'environnement, ainsi qu'aux dépôts acides.

En 2008, l'organisation maritime internationale (OMI) a adopté une résolution en vue d'amender l'annexe VI de la convention MARPOL. La France a participé activement à la révision ambitieuse de cette annexe, dont la nouvelle mouture est entrée en vigueur le 1er juillet 2010. Celle-ci établit des valeurs limites plus strictes pour la teneur en soufre des combustibles marins.

Ainsi, les limites à l'intérieur des zones de contrôle des émissions de soufre (ZCES) - qui correspondent à des écosystèmes marins fragiles dans la Manche, la mer du Nord et la mer Baltique - ont été fixées à 1 % à partir du 1er juillet 2010 (conte 1,5 % auparavant) et à 0,1 % à compter du 1er janvier 2015. Les limites dans les zones maritimes hors-ZCES ont été fixées à 3,5 % à partir du 1er janvier 2012 (contre 4,5 % auparavant) et 0,5 % à compter du 1er janvier 2020 - sous réserve dans ce dernier cas d'une clause de révision permettant de repousser cette date jusqu'à 2025, en fonction des résultats d'une étude sur la disponibilité des carburants.

La convention MARPOL

Adoptée à Londres le 2 novembre 1973, la convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires (dite convention MARPOL) a remplacé la convention de 1954 qui se limitait à la pollution par les hydrocarbures. Il s'agissait en effet d'aller au-delà des seuls rejets d'hydrocarbures pour chercher à limiter toutes les formes de pollutions par les navires, qu'il s'agisse de pollution de la mer, de la terre ou de l'atmosphère.

La convention MARPOL étend les restrictions existantes en matière de pollution par les hydrocarbures due à l'exploitation des navires. Elle prescrit certains types de matériels ou certaines caractéristiques de conception pour les navires citernes. Elle réglemente enfin d'autres formes de pollution par les navires, à l'exception du rejet en mer des déchets par immersion (traité par la convention de Londres de 1972) : elle aborde la pollution par les liquides et solides toxiques, les gaz d'échappement, les eaux usées et les ordures, qu'elle soit accidentelle ou fonctionnelle, volontaire ou involontaire.

Telle qu'elle se présente aujourd'hui, la convention MARPOL reprend les dispositions de la convention de 1973 modifiées par le protocole du 17 février 1978, adopté en réponse à la série d'accidents de navires pétroliers dans les années 1976-1977. Elle est mentionnée sous l'appellation MARPOL 73/78. Entrée en vigueur le 2 octobre 1983, elle a été amendée et complétée par plusieurs protocoles ultérieurs. Elle comporte actuellement six annexes techniques.

L'annexe I relative à la prévention de la pollution par les hydrocarbures, est entrée en vigueur le 2 octobre 1983 et a été amendée à plusieurs reprises depuis lors. Tout en posant le principe de l'interdiction totale des rejets d'hydrocarbures, elle encadre certaines exceptions qui ont au demeurant été restreintes au fil des amendements successifs. De surcroît, elle institue la notion de « zone spéciale » bénéficiant du plus haut degré de protection, la réglementation internationale s'y appliquant de manière plus rigoureuse. Elle impose également un certain nombre de prescriptions aux navires citernes, notamment l'obligation de citernes séparées pour l'eau de ballast, et depuis des amendements adoptés en 1992, l'obligation de doubles coques pour les navires-citernes dépassant un certain tonnage. Enfin, elle prévoit l'obligation d'installations destinées à recevoir les déchets d'hydrocarbures ainsi qu'un régime d'inspection à base de visites des navires et de délivrance de certificats.

L'annexe II relative à la prévention de la pollution par les substances liquides nocives est également entrée en vigueur le 2 octobre 1983. Elle énonce les critères de rejet et de mesure de la pollution par les substances liquides nocives transportées en vrac. Quelque 250 substances ont été évaluées, le rejet de leurs résidus étant uniquement autorisé dans des installations de réception jusqu'à ce qu'ils atteignent un certain degré de concentration. Un recueil international des règles sur les transporteurs de produits chimiques a été élaboré et un caractère obligatoire lui a été conféré. Les annexes I et II ont été ratifiées par 152 États à ce jour.

L'annexe III concerne la prévention de la pollution par les substances nuisibles transportées en colis ou dans des conteneurs, des citernes mobiles, des camions-citernes ou des wagons-citernes. Il s'agit de la première des annexes facultatives de la convention, entrée en vigueur le 1er juillet 1992 et aujourd'hui ratifiée par 139 États. Elle contient des prescriptions générales relatives à l'élaboration de normes détaillées en matière d'emballage, d'étiquetage, de documentation, d'arrimage, de limitations quantitatives, d'exceptions et de notifications relatives à la prévention de la pollution par les substances nuisibles.

L'annexe IV concerne la prévention de la pollution par les eaux usées. Elle a été ratifiée par 132 États et est entrée en vigueur le 27 septembre 2003.

L'annexe V concerne la prévention de la pollution par les ordures de navires. Elle est entrée en vigueur le 31 décembre 1988 et a été ratifiée par 145 États. Elle traite des différents types de déchets et précise de quelle manière et à quelle distance ils peuvent être rejetés. Elle proscrit de manière absolue le rejet en mer de tout objet en plastique. Elle prévoit des prescriptions plus strictes dans certaines zones spéciales.

Enfin, aux cinq annexes adoptées en 1973 et progressivement entrées en vigueur depuis lors, a été ajoutée en septembre 1997 une annexe VI relative à la prévention de la pollution de l'atmosphère par les navires. Celle-ci fixe des règles visant à limiter les émissions d'oxyde de soufre et d'oxyde d'azote provenant des gaz d'échappement des navires et interdit les émissions délibérées de substances qui appauvrissent la couche d'ozone.

Elle énonce également les règles relatives au régime de visites et d'inspections auxquelles doivent être soumis les navires, les installations de forage et les autres plateformes fixes ou flottantes. Elle prévoit les modalités de délivrance du certificat international de prévention de la pollution de l'atmosphère et du contrôle des normes d'exploitation à bord par l'État du port, celui-ci devant prendre toute disposition nécessaire pour empêcher un navire d'appareiller jusqu'à ce qu'il ait remédié à toute infraction aux prescriptions de l'annexe VI. Les États-parties peuvent ainsi instaurer un régime de sanctions - pénales ou administratives - applicable non seulement aux navires battant leur pavillon mais également à tout navire étranger circulant dans les eaux placées sous leur juridiction.

L'entrée en vigueur de l'annexe VI est longtemps restée compromise par le faible nombre d'adhésions, alors que nombre d'États, dont la France, estimaient peu fondées scientifiquement les craintes concernant le volume des rejets toxiques dans l'atmosphère. Les choses ont évolué à partir des années 2000, notamment sous l'impulsion de la Commission européenne qui a exhorté les États membres à renforcer la cohérence de leurs positions dans les enceintes environnementales. L'annexe VI est finalement entrée en vigueur le 19 mai 2005, et elle est aujourd'hui ratifiée par 77 États.

Ces nouvelles prescriptions ont été intégrées dans le droit européen par la directive 2012/33/UE du 21 novembre 2012 modifiant la directive 1999/32/CE27(*) en ce qui concerne la teneur en soufre des combustibles marins. En particulier, l'article 11 de la directive fait obligation aux États membres de prévoir des sanctions « efficaces, proportionnées et dissuasives » en cas de violation de ses dispositions. Les sanctions peuvent comprendre des amendes « calculées de manière à, au minimum, priver les responsables des avantages économiques tirés de leur infraction, tout en augmentant progressivement pour les infractions répétées ».

Contrairement à la directive de 1999, qui avait pu être transposée uniquement par des actes réglementaires, l'obligation de créer des sanctions pénales impose, en droit français, une mesure de transposition de nature législative pour la directive de 2012. Cette transposition aurait dû intervenir au plus tard le 18 juin 2014 : il y a d'autant plus urgence à agir que les nouvelles dispositions relatives aux ZCES viennent d'entrer en vigueur au 1er janvier 2015.

À noter, en droit français, des peines d'un an d'emprisonnement et de 200 000 € d'amende sont d'ores et déjà prévues à l'article L. 218-15 du code de l'environnement pour sanctionner les violations à l'annexe VI de la convention MARPOL. Le niveau de ces peines paraît suffisant pour répondre aux exigences de la directive. Quant à la nécessaire progressivité, elle résulte des dispositions du code pénal sur la sanction de la récidive et sur les peines applicables aux personnes morales.

Cependant, certaines dispositions de la directive sont plus exigeantes que celles de l'annexe VI de la convention MARPOL. C'est notamment le cas pour le non-respect de la limite de 0,1 % par les navires à quai dans les ports français, qui doit être sanctionné, que ceux-ci soient ou non situés dans une ZCES. Il en va de même pour l'échéance de 2020, éventuellement repoussée à 2025 par la convention MARPOL, alors que cette date limite est ferme dans le texte de la directive, qui n'a pas intégré de clause de révision. Il s'agit donc de faire en sorte que les sanctions visent les dispositions de la directive et non uniquement celles de l'annexe VI.

II. Le projet de loi initial

Le présent article autorise le Gouvernement à procéder à la transposition de la directive 2012/33/UE par voie d'ordonnance, et à prendre les mesures d'adaptation nécessaires pour son application dans les collectivités territoriales d'outre-mer. L'habilitation est accordée pour une durée d'un an à compter de la promulgation de la loi.

L'étude d'impact annexée au projet de loi énonce les modifications envisagées, à savoir:

- la suppression de la référence à l'annexe VI de la convention MARPOL dans l'article L. 218-15 du code de l'environnement ;

- la création d'un nouvel article L. 218-15-1 dans le même code, dédié aux pollutions de l'air par le transport maritime : cet article regrouperait toutes les obligations conventionnelles et européennes en matière d'oxydes de soufre, ainsi que les obligations relatives à d'autres pollutions, réglementées par l'annexe VI (règle 12 sur les substances qui appauvrissent la couche d'ozone, règle 13 sur les oxydes d'azote et règle 16 sur l'incinération à bord) ;

- l'ajout d'un troisième alinéa à l'article L. 218-20 du code de l'environnement afin de prendre en compte l'exception de non disponibilité de fuel (conformément au dispositif de l'article 4 bis, paragraphe 5 ter de la directive 1999/32/CE modifiée28(*)).

Selon les informations communiquées à votre rapporteur, le Gouvernement entend profiter du délai de l'ordonnance pour approfondir deux aspects importants :

- les conditions d'application de cette directive dans les collectivités d'outre-mer ;

- l'opportunité d'associer aux mesures d'ordre pénal un dispositif de sanctions administratives.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Seules trois modifications rédactionnelles ont été apportées à cet article par la commission spéciale, sur proposition du rapporteur Philippe Plisson.

IV. La position de votre commission

Sur la forme, la transposition de la directive accuse un léger retard, puisque celle-ci aurait dû être effectuée depuis le 18 juin 2014. Toutefois, une grande partie de ses dispositions a déjà été transposée par l'arrêté du 14 mai 2014 modifiant l'arrêté du 23 novembre 1987 relatif à la sécurité des navires. En ce qui concerne l'adaptation du régime de sanctions existant à l'article L. 218-15 du code de l'environnement, aucun véhicule législatif n'a pu être emprunté avant celui du présent projet de loi (il n'y a pas eu de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union Européenne dans ce domaine en 2014). Pour l'heure, la Commission européenne n'a pas engagé de procédure en manquement à l'encontre de la France pour ce retard.

Sur le fond, votre rapporteur considère qu'il s'agit d'un sujet de préoccupation majeure pour le secteur du transport maritime. L'application de ces dispositions engendrera inévitablement une augmentation des coûts d'exploitation des navires liée au changement de carburant, sachant que le gazole coûte 30 à 50 % plus cher que le fioul lourd (l'impact réel sur la rentabilité des entreprises est toutefois lié au cours des produits pétroliers).

Le risque est d'émousser davantage la compétitivité des compagnies françaises de transport maritime, alors que le pavillon français est littéralement « en danger de mort », comme l'a souligné encore récemment Charles Revet à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 201529(*). La situation est particulièrement inquiétante pour les armateurs qui opèrent dans la ZCES Manche - Mer du Nord - Mer Baltique, en particulier certaines compagnies de ferries effectuant des rotations sur des trajets courts. Ces nouvelles mesures risquent d'entraîner des suppressions de services et éventuellement un report modal vers le transport routier, à l'encontre de l'objectif de réduction de la pollution de l'air initialement recherché.

Il convient par conséquent de redoubler d'efforts quant à la recherche de solutions complémentaires ou alternatives, comme la propulsion au gaz naturel liquéfié (GNL) ou l'amélioration des systèmes embarqués d'épuration de gaz d'échappement (« scrubbers »). L'arbitrage entre ces différentes solutions dépend de l'évolution des coûts du carburant : sur la période récente, la baisse sensible du cours du pétrole a incité les opérateurs à privilégier des solutions à moyen terme de type scrubbers, dont l'industrialisation de la production devrait permettre de réaliser des économies d'échelle. Le GNL reste une solution de plus long terme qui accompagnera probablement le renouvellement des flottes, dans la mesure où l'achat d'un navire neuf propulsé au GNL revient moins cher que la remotorisation d'un navire ancien.

Pour ces diverses adaptations, l'État a d'ores et déjà mis en place un programme d'accompagnement à travers un appel à projets doté de 80 millions d'euros et financé par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). Sur ces sujets, la France agit en coordination avec les autres États du nord de l'Europe qui se trouvent confrontés à des enjeux similaires.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 16 bis
(articles L. 142-15 et L. 631-1 à L. 631-3 du code de l'énergie)

Obligation de pavillon pour assurer la sécurité de l'approvisionnement énergétique en produits pétroliers raffinés

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, impose une obligation de pavillon pour l'ensemble des produits pétroliers mis à la consommation afin d'assurer la sécurité de nos approvisionnements énergétiques.

I. Le droit en vigueur

L'un des objectifs de la politique pétrolière de la France est d'assurer la sécurité des approvisionnements énergétiques du pays en produits pétroliers. À cette fin, la loi n° 92-1443 du 31 décembre 1992 portant réforme du régime pétrolier garantit la constitution et le maintien des stocks stratégiques d'hydrocarbures au niveau imposé par la réglementation européenne30(*), afin d'assurer la couverture a minima des besoins du pays, notamment en cas de crise majeure. Ses deux outils sont la constitution de stocks stratégiques et le maintien d'une capacité nationale de transport maritime susceptible d'en garantir la reconstitution.

Ainsi, son article 6, codifié par ordonnance en 201131(*) à l'article L. 631-1 du code de l'énergie, impose aux raffineurs établis en métropole de disposer, en propriété ou par affrètement à long terme, d'une capacité minimale de transport maritime de pétrole brut sous pavillon français, c'est-à-dire armée d'équipages français32(*). Cette capacité doit être proportionnelle aux quantités de pétrole brut entrant dans la raffinerie concernée.

Le deuxième alinéa de l'article 6, désormais codifié à l'article L. 631-2 du code de l'énergie, limite explicitement cette obligation de pavillon aux importateurs de pétrole brut, et non aux importateurs de produits raffinés destinés à la consommation nationale.

Le troisième alinéa de l'article 6 renvoie au niveau réglementaire le soin de fixer les seuils de l'obligation de pavillon. Il est néanmoins précisé que la capacité minimale requise ne peut excéder 8 % des quantités de pétrole brut entrées dans les usines de raffinage au cours de la dernière année civile. À ce jour, les modalités de calcul sont déterminées par deux décrets datant de 199333(*) : le tonnage total de la capacité des navires, exprimé en tonnes de port en lourd (TPL), doit être au moins égal à 5,5 % du tonnage de pétrole brut traité annuellement.

Enfin, une sanction administrative est prévue à l'article L. 631-3 du code de l'énergie, en cas de manquement à l'obligation de pavillon : il s'agit d'une amende plafonnée à 1,5 euro par tonne de pétrole brut entrée dans l'usine de raffinage. Cette sanction doit être prononcée dans les conditions définies au I de l'article L. 142-15 du même code, au terme d'une procédure contradictoire initiée par un procès-verbal dressé par des agents assermentés désignés par le ministre chargé de l'énergie ou par le ministre chargé de la marine marchande, et enserrée dans un délai d'un mois34(*).

Dans son ensemble, la portée du dispositif crée par l'article 6 de la loi de 1992 est aujourd'hui fortement limitée, en raison des modifications structurelles du marché énergétique français. En vingt ans, la répartition de la consommation des différentes énergies fossiles (produits bruts et raffinés, gaz, charbon) a considérablement évolué. Ces changements ont conduit au déclin du raffinage en France, qu'illustrent la fermeture de l'usine de Petroplus en Normandie décidée le 16 avril 2013 et l'annonce du démantèlement de la raffinerie de Lyondell-Basel à Berre-l'Etang en avril 2014. A l'heure actuelle, le raffinage sur le sol national ne couvre plus que la moitié des produits mis à la consommation.

Il en résulte mécaniquement une forte croissance des importations de produits raffinés et une diminution des importations de pétrole brut : la contraction de l'assiette de l'obligation de pavillon vide progressivement le dispositif de son contenu. En quinze ans, le nombre de navires entrant dans le champ d'application de la loi est ainsi passé de seize à sept35(*). Cette évolution, qui s'est traduite par la fermeture de BW Maritime France en 2012 et de Maersk Tankers France en 2014, pourrait entraîner à terme la disparition d'une expertise précieuse pour notre pays36(*).

En effet, cette perte de capacité sous pavillon national n'est pas compensée par une hausse équivalente de la capacité de transport maritime de produits finis issus du raffinage. Ces derniers étant exclus du périmètre de la loi, aucune obligation de capacité minimale ne s'impose, alors que les enjeux de sécurité de nos approvisionnements énergétiques sont strictement identiques. Or rien ne permet d'affirmer que dans une situation de crise majeure, les États de l'UE qui disposent d'une flotte pétrolière placeraient ces navires à la disposition de la France.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Pour enrayer cette tendance et éviter que la France perde toute capacité nationale de transport pétrolier, les députés ont adopté à l'initiative d'Arnaud Leroy le présent article, qui étend l'obligation de pavillon sur l'ensemble des produits pétroliers importés mis à la consommation.

Concrètement, l'article L. 631-2 est abrogé et l'article L. 631-1 est entièrement réécrit. Son I dispose que « toute personne qui réalise, en France métropolitaine, une opération entraînant l'exigibilité des taxes intérieures de consommation sur un produit pétrolier figurant sur la liste de l'article L. 642?3 ou livre à l'avitaillement des aéronefs un produit pétrolier figurant sur cette liste est tenue de justifier d'une capacité de transport maritime sous pavillon français proportionnelle aux quantités mises à la consommation au cours de la dernière année civile ». L'énumération, à l'article L. 642-3, des produits pétroliers faisant l'objet de stocks stratégiques comprend : les essences à usage automobile ou aéronautique, le gazole, le fioul domestique, le pétrole lampant, le carburéacteur et le fioul lourd. Pour la Guyane, la Réunion et Mayotte, s'y ajoute le gaz de pétrole liquéfié (GPL).

Les modalités d'exécution de l'obligation de pavillon sont précisées au II. Deux cas sont prévus : d'une part, la propriété ou l'affrètement à long terme de navires, comme auparavant ; d'autre part, la possibilité pour les assujettis de se regrouper (via une société commerciale, une association ou un groupement d'intérêt économique) « dans la finalité de souscrire avec des armateurs des contrats de couverture d'obligation de capacité conformes aux contrats-types reconnus par le ministre chargé de la marine marchande ». Afin d'assurer une certaine souplesse au dispositif, il est prévu de pouvoir recourir simultanément à ces deux solutions complémentaires.

Cette nouvelle mouture de l'article L. 631-1 renvoie également à un décret le soin de définir ses conditions d'application ainsi que les dispositions transitoires relatives à son entrée en vigueur. Au titre des dispositions transitoires, il convient de garantir en permanence la capacité de transport disponible et susceptible d'être réquisitionnée : le changement de l'assiette de l'obligation va mécaniquement libérer les obligés actuels (raffineurs) qui ont signé des chartes d'affrètement pour leurs navires. Pour éviter des dépavillonnements, il convient de maintenir temporairement ces navires en activité par leur mise à disposition temporaire auprès des nouveaux obligés. Un groupe de travail est constitué pour élaborer les termes du décret, en concertation avec les professionnels des secteurs pétrolier et maritime.

Enfin, les coordinations nécessaires sont effectuées aux articles L. 631-3 et L. 142-15.

III. La position de votre commission

Il est essentiel de garantir, en toutes circonstances, une capacité de transport sous pavillon français pouvant être mobilisée en cas de crise majeure. Une mission confiée au Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et au Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGEIET), dont le rapport avait été remis à l'été 201337(*), s'était d'ailleurs prononcée en faveur d'une telle extension de l'obligation de pavillon, sous une forme adaptée, à l'ensemble des produits pétroliers et au gaz de pétrole liquéfié (GPL).

Votre rapporteur soutient fermement la mesure proposée par le présent article, qui devrait permettre de maintenir une flotte française d'une vingtaine de navires pétroliers38(*) ainsi que de conserver un vivier de personnel qualifié (environ 450 emplois), essentiel pour un métier fortement spécialisé, nécessitant dix années d'expérience.

En effet, si le niveau actuel de l'obligation est maintenu à 5,5 %, l'extension de l'obligation pourrait relever la capacité de transport nécessaire de près d'un million de tonnes de port en lourd (tpl) pour atteindre 3,3 millions de tpl contre 2,38 millions actuellement. Cependant, la question du maintien des niveaux réglementaires devra faire l'objet d'une concertation préalable au sein du groupe de travail réunissant les professionnels, afin de fixer ces ratios en tenant compte de la profondeur du marché et en veillant à se conformer à l'exigence de proportionnalité validée par la jurisprudence du Conseil d'État.

Votre rapporteur n'est en revanche pas favorable à une extension de cette obligation de pavillon au transport de GPL39(*). L'obligation de stockage stratégique n'est pas justifiée pour ce produit sur le territoire métropolitain, en raison de l'existence d'alternatives énergétiques. Or en l'absence d'obligation de stockage, l'obligation de pavillon imposerait de recourir à des réservoirs étrangers, faute de dispositifs suffisamment dimensionnés en France. Les coûts induits seraient prohibitifs, d'autant plus qu'aucune des crises traversées depuis l'instauration de la loi de 1992 n'a montré de besoin d'élargir cette obligation au transport de GPL.

Votre rapporteur n'est guère plus favorable à une extension de ce dispositif au transport de gaz naturel liquéfié (GNL)40(*). La mission CGEDD/CGEIET ne l'a d'ailleurs pas proposé, dans la mesure où le marché du GNL diffère sensiblement de celui du pétrole, étant donnée la part prépondérante de l'approvisionnement terrestre et son insuffisante maturité en termes de consommation. De surcroît, ce marché relève de la politique commune de l'énergie, déterminée à l'échelon européen.

Au final, seule la défense d'intérêts économiques pourrait justifier une extension de l'obligation de pavillon au GPL ou GNL, voire au charbon. A l'heure actuelle, huit navires transporteurs de gaz (3 GNL et 5 GPL) représentant 160 emplois et deux navires transporteurs de charbon représentant une soixantaine d'emplois sont potentiellement concernés. Il est vrai que ces outils sont sous la menace du dépavillonnement. À titre d'exemple, les positions françaises pour la desserte de la Corse en gaz s'érodent chaque jour, les affréteurs (sociétés gazières françaises) préférant désormais recourir au cabotage de pavillons tiers qui proposent des prix plus compétitifs que les navires français.

Cependant, il semble peu judicieux de répondre à un problème de compétitivité par l'instauration d'un monopole réglementaire. Comme le souligne chaque année notre collègue Charles Revet à l'occasion de l'examen budgétaire du transport maritime, le problème provient avant tout du coût du travail et de l'organisation du temps de travail sur les navires français41(*). Par conséquent, il convient davantage d'agir sur ces leviers plutôt que de détourner l'obligation de pavillon de son objectif initial de sécurisation des approvisionnements énergétiques.

Au final, votre rapporteur n'a proposé qu'un amendement rédactionnel au présent article, que votre commission a adopté.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 16 ter
(article L. 361-1 du code de l'environnement)

Itinéraires inscrits au plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée pouvant utiliser la servitude de marchepied

Objet : Cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, permet aux itinéraires de promenade et de randonnée, élaborés par le département, d'emprunter les emprises de la servitude de marchepied.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 361-1 du code de l'environnement énumère les emprises que peuvent emprunter les itinéraires inscrits au Plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (PDIPR) élaboré par le conseil général. Il s'agit des voies publiques existantes, des chemins relevant du domaine privé du département et de la bande de trois mètres sur les propriétés riveraines du domaine public maritime42(*).

À ces possibilités ouvertes de plein droit s'ajoutent d'autres cas d'ouverture. Les itinéraires inscrits au PDIPR peuvent emprunter des chemins ruraux après délibération des communes concernées, et « des chemins ou des sentiers appartenant à l'État, à d'autres personnes publiques ou à des personnes privées » dans le cadre d'une convention signée avec les propriétaires intéressés. Ces conventions peuvent fixer les dépenses d'entretien et de signalisation mises à la charge du département.

Un dispositif de protection de la continuité de ces itinéraires est prévu, éventuellement au moyen d'un itinéraire de substitution. Les piétons peuvent y circuler librement, « dans le respect des lois et règlements de police et des droits des riverains ». Les maires, en vertu de leur pouvoir de police, ont la possibilité de réglementer les conditions d'utilisation de ces itinéraires.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de Germinal Peiro, les députés ont étendu la liste des emprises que les itinéraires inscrits au PDIPR peuvent emprunter de plein droit, à la servitude de marchepied visée à l'article L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques (cf. infra commentaire de l'article 16 quater).

Ils justifient cette démarche par le fait que les cheminements empruntant les servitudes de marchepied sont particulièrement propices aux promenades, aux randonnées, et aux modalités de mobilité douce permettant la découverte environnementale.

III. La position de votre commission

La servitude de marchepied pose, dans son ensemble, un problème de conflit d'usages : cette difficulté est évoquée ci-après (cf. infra commentaire de l'article 16 quater). Votre rapporteur tente d'y apporter une solution de compromis.

Sous réserve de l'adoption de cette solution, votre rapporteur est favorable au dispositif du présent article, qui n'est pas problématique en tant que tel, dans la mesure où les itinéraires concernés sont élaborés par le conseil général (via le PDIPR) : il s'agit d'une garantie de proximité et de démocratie suffisante pour faire prévaloir l'intérêt général tout en prenant en compte les réalités et enjeux spécifiques à chaque emprise.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 16 quater
(article L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques)

Extension de l'usage des servitudes de marchepied

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, étend l'usage de la servitude de marchepied à l'ensemble des publics non motorisés et aux véhicules d'entretien et de service.

I. Le droit en vigueur

Codifiée à l'article L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP), la servitude de marchepied oblige les propriétaires riverains des cours d'eau domaniaux à laisser un passage de 3,25 mètres43(*) le long des berges, afin de permettre l'accès des pêcheurs, des services de la navigation et des piétons. En conséquence, les obstacles à la circulation publique sont interdits : le propriétaire ne peut ni installer une clôture, ni planter des arbres, ni construire44(*).

En principe, l'établissement et l'entretien de la servitude sont à la charge du riverain propriétaire. Toutefois, compte tenu du caractère ouvert à la circulation générale des piétons, les personnes publiques (commune, groupement de communes, département ou syndicat mixte concerné), sans y être obligées, peuvent intervenir volontairement pour financer les travaux nécessaires à l'établissement et à l'entretien de la servitude. Dès lors qu'elles ont commencé à procéder à leur entretien, elles sont susceptibles ensuite d'être considérées comme responsables d'un mauvais entretien régulier (CE, 20 novembre 1964, Ville de Carcassonne).

Cette restriction de l'usage du droit de propriété des riverains a été instaurée dans un but d'intérêt général : à l'origine, elle visait à légaliser l'accès occasionnel aux rives pour tout navigant se retrouvant en situation de détresse. Elle ne faisait donc l'objet d'aucun aménagement artificiel, ce qui est toujours le cas aujourd'hui.

La servitude de marchepied a été progressivement étendue à plusieurs usages : outre les employés du service de la navigation en charge de l'entretien du domaine, son bénéfice a été accordé aux pêcheurs en 196545(*), puis aux piétons en 200646(*). Cette dernière disposition avait été introduite à l'époque par un amendement du député Germinal Peiro, ancien champion de canoë-kayak, qui avait découvert, grâce à cette pratique, de nombreuses rivières de France et avait souhaité, par conséquent, rendre ce patrimoine accessible à tous.

Cette disposition a effectivement permis de faciliter l'accès du public à l'eau et aux cours d'eau. Mais le cadre législatif existant laisse pendantes certaines questions qui entraînent des difficultés de mise en oeuvre :

- elle n'a pas été accompagnée par l'aménagement concomitant de sentiers de promenade le long du domaine public fluvial, car elle n'impose pas la continuité du cheminement piétonnier : une telle continuité n'est d'ailleurs pas toujours possible (obstacles anciens ou présentant un caractère patrimonial) et imposerait, en tout état de cause, une concertation organisée avec les riverains et les usagers et l'identification d'un responsable de l'aménagement du sentier et de son entretien, afin de sécuriser juridiquement le dispositif (régime de responsabilité en cas d'accident ) ;

- elle n'a pas pris en compte le potentiel impact négatif sur l'environnement que peut entraîner une forte fréquentation du bord du domaine public fluvial, en particulier sur la bande enherbée (biodiversité, intégrité du paysage, zones sensibles comme les espaces Natura 2000, les zones humides ou les sites classés), ni les enjeux liés à la sécurité des usagers (accidents dans les zones dangereuses, difficultés d'accès pour les secours, insécurité) et des riverains (cambriolages, violations de domicile, incivilités, abandon de détritus).

Anticipant les difficultés, le Sénat s'était d'ailleurs prononcé contre cette mesure en 2006.

II. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, introduit en séance publique, comme en 2006 à l'initiative de Germinal Peiro, prévoit une nouvelle extension de l'usage de la servitude de marchepied, au bénéfice « des publics non motorisés et des véhicules d'entretien et de services ».

L'objectif invoqué est de favoriser les modalités de mobilité et d'itinérance douces propices au respect de l'environnement, ainsi que la pratique des sports et activités de pleine nature, actuellement en plein essor.

Ces amendements avaient déjà été présentés à l'occasion de l'examen en juin dernier, par la commission du développement durable de l'Assemblée nationale, du projet de loi relatif à la biodiversité, dont l'article 63 habilitait le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour définir le régime d'usage de la servitude de marchepied.

Face à la complexité de cette question, le Gouvernement avait finalement proposé la suppression de l'article 63, votée par la commission. La création d'un groupe de travail avait alors été annoncée, en vue d'élaborer une solution consensuelle. En raison de l'introduction précipitée du présent dispositif dans le projet de loi sur la transition énergétique, le groupe de travail n'a pas été constitué : l'ensemble des parties prenantes qui devaient être associées se sont unanimement déclarées surprises par l'amendement de Germinal Peiro.

III. La position de votre commission

La servitude de marchepied suscite manifestement des conflits d'usages. Il y a aujourd'hui une forte demande sociale d'accès à la nature et aux bords des rivières et plans d'eau. Parallèlement, il convient de ne pas porter une atteinte excessive au droit de propriété et d'assurer une protection effective des écosystèmes continus que constituent les rivières. Un juste équilibre doit être trouvé entre les propriétaires et les promeneurs.

Les dispositions du présent article ajoutent encore de la confusion en transformant la servitude de marchepied en véritable cheminement accessible à l'ensemble des publics non motorisés ainsi qu'aux véhicules de service, contraignant de fait les collectivités à aménager l'ensemble des rives au détriment de la propriété privée et de la biodiversité, alors qu'il existe déjà, dans bien des cas, des chemins de contournement à proximité.

Votre rapporteur est donc favorable à la recherche d'une solution de compromis, qui maintient le dispositif introduit par Germinal Peiro, tout en l'encadrant. Le passage des piétons, des publics non motorisés et des véhicules de services pourrait n'être autorisé que sur l'emprise des servitudes de marchepied qui auront été préalablement identifiées par le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (PDIPR), dans les conditions prévues par l'article 16 ter du présent projet de loi, lui-même introduit à l'initiative de Germinal Peiro. Ce verrou vise notamment à s'assurer de la tenue d'une réflexion préalable sur les aménagements nécessaires pour permettre la circulation du public dans des conditions optimales de sécurité, sur l'emprise des servitudes concernées.

Votre rapporteur a proposé également un second amendement pour prévoir trois dérogations à l'usage de la servitude de marchepied : le respect des zones de biodiversité, l'usage prioritaire des voies de contournement situées à proximité immédiate (sentier, véloroute, voie verte, etc.) et la nécessité d'assurer la sécurité publique en cas d'obstacle naturel évident (espace impraticable, falaise, risque d'effondrement, excavations souterraines).

Néanmoins, en raison des débats passionnés que suscite la servitude de marchepied dans certaines parties du territoire, notamment dans la vallée de l'Erdre, les membres de la commission ont souhaité que ces deux amendements soient retirés puis, après de nouvelles recherches, renvoyés à un débat dans l'hémicycle. Ils ont donc été retirés par votre rapporteur au cours de l'examen en commission.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 16 quinquies
(article L. 2131-4 du code général de la propriété des personnes publiques)

Fixation de la limite des emprises des servitudes de marchepied

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, autorise les collectivités et les associations d'usagers à demander à l'administration de fixer la limite de la servitude de marchepied, lorsque celle-ci n'a pas encore été déterminée.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 2131-4 du code général de la propriété des personnes publiques prévoit que « les propriétaires riverains qui veulent faire des constructions, plantations ou clôtures le long des cours d'eau domaniaux peuvent, au préalable, demander à l'autorité administrative compétente de reconnaître la limite de la servitude ». L'autorité administrative dispose alors de trois mois pour apporter une réponse, à défaut les constructions, plantations ou clôtures faites par les riverains ne pourront plus être supprimées que moyennant indemnité.

II. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Cet article, introduit à l'initiative de Germinal Peiro, étend aux collectivités (commune, groupement de communes, département ou syndicat mixte concerné) et aux associations d'usagers intéressées la possibilité, prévue à l'article L. 2131-4, de demander à l'administration de fixer la limite de la servitude de marchepied dans les cas où celle-ci n'est pas encore fixée.

En effet, la limite de la servitude de marchepied n'est parfois pas fixée dans certains départements, ce qui freine les opérations de valorisation des berges des cours d'eaux aujourd'hui mises en oeuvre par de nombreuses collectivités, en vue de proposer des parcours d'itinérance pour la découverte de la nature et du patrimoine riverain.

Un délai d'un an est laissé à l'administration pour opérer la délimitation à partir du moment où une demande a été formulée par une collectivité ou une association d'usagers.

III. La position de votre commission

Cet article s'inscrit dans le prolongement des deux précédents, concernant la servitude de marchepied. Sous réserve des exceptions proposées à l'article 16 quater, votre rapporteur est favorable à l'adoption de ce dispositif.

Cette mesure est d'ailleurs cohérente avec les dispositions introduites par la loi Grenelle II47(*) qui ont instauré une « couverture environnementale permanente de 5 mètres que le propriétaire riverain est tenu de mettre en place sur le sol à partir de la berge » (article L. 211- 14 du code de l'environnement.).

À l'initiative de votre rapporteur, un amendement rédactionnel a été adopté.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

CHAPITRE III

Mesures de planification relatives à la qualité de l'air
Article 17
(article L. 222-9 [nouveau] du code de l'environnement)

Plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inscrit dans la loi l'obligation d'adopter des objectifs nationaux et un plan national en matière de réduction des émissions de polluants atmosphériques.

I. Le droit en vigueur

La directive européenne 2001/81/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2001 modifiée, fixant des plafonds d'émission nationaux pour certains polluants atmosphériques, dite « directive NEC », impose de fixer en droit interne des plafonds d'émissions de polluants atmosphériques et d'adopter un plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques pour quatre produits : le dioxyde de soufre (SO2), l'oxyde d'azote (NOx), les composés organiques volatils (COV) et l'ammoniac (NH3). Cette directive doit être révisée en 2015 pour fixer de nouveaux plafonds d'émissions par pays et ajouter des composés.

Pour transposer cette directive, un premier programme national de réduction des émissions de polluants atmosphériques a été introduit en droit français par voie réglementaire, par l'arrêté du ministre de l'écologie et du développement durable du 8 juillet 2003 portant approbation du programme national de réduction des émissions de polluants atmosphériques (SO2, NOx, COV et NH3).

Le programme national est un outil de planification pour améliorer la qualité de l'air. Il définit les actions à mener afin de respecter les plafonds définis pour la France et d'atteindre les objectifs nationaux de réduction des émissions pour chaque polluant atmosphérique concerné.

Le programme de 2003 et les objectifs devront, en tout état de cause, être actualisés pour respecter les nouveaux plafonds qui seront fixés par la directive révisée.

II. Le projet de loi initial

Le présent article crée une section 4 dans le chapitre II du titre II du livre II du code de l'environnement afin d'inscrire dans la loi l'existence des objectifs nationaux et du programme national, renommé plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques (PREPA). Certaines actions de mise en oeuvre du plan pourraient en effet nécessiter un fondement législatif. Cette codification en partie législative doit également permettre d'améliorer la transposition de la directive de 2001 et de donner plus de visibilité au PREPA, aujourd'hui prévu par un simple arrêté ministériel.

Le projet de loi ne fixe pas les objectifs nationaux, ni n'adopte de plan national : ces deux volets seront déterminés par voie réglementaire après étude d'impact spécifique.

Le nouvel article L. 222-9 du code de l'environnement dispose que les objectifs nationaux de réduction des émissions de polluants atmosphériques pour les années 2020, 2025 et 2030 seront fixés par décret, conformément aux plafonds fixés par la future directive.

Le PREPA sera adopté par arrêté, au plus tard le 31 décembre 2015. Il sera réévalué tous les cinq ans et révisé, si nécessaire, tel que le prescrira la directive. L'article précise que le PREPA doit tenir compte des enjeux économiques.

L'article L. 222-9 précise également que deux instruments de planification au niveau local doivent prendre en compte les objectifs et les actions du PREPA : les schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie (SRCAE) ou les schémas régionaux en tenant lieu, et les plans de protection de l'atmosphère (PPA).

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre cinq amendements rédactionnels, la commission spéciale a apporté deux modifications de fond au texte de l'article 17 :

- la prise en compte des enjeux sanitaires en sus des enjeux économiques ; cette précision a été apportée à l'initiative du rapporteur et de Cécile Duflot ;

- l'exclusion des émissions de méthane entérique produit naturellement par les ruminants des objectifs nationaux de réduction des émissions de polluants atmosphérique, et, par voie de conséquence, du PREPA.

Un amendement rédactionnel a été adopté en séance.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable au renforcement de la planification sur la pollution atmosphérique et à son inscription dans la loi, compte tenu des préoccupations croissantes à l'égard de la qualité de l'air, et des conséquences de sa dégradation chronique pour la santé publique.

Il souhaite toutefois souligner le risque pour les activités agricoles, déjà contraintes par les variations météorologiques, d'être également interrompues par de futures mesures réglementaires. Votre rapporteur attire donc l'attention du Gouvernement sur la nécessaire prise en compte, dans la mise en oeuvre du plan, des enjeux économiques du secteur agricole.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 17 bis

Obligation de diagnostic thermodynamique préalable à la vente d'un véhicule de quatre ans ou plus

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, crée un diagnostic thermodynamique du moteur et de ses émissions de polluants atmosphériques obligatoire lors de la vente d'un véhicule de quatre ans ou plus.

I. Le droit en vigueur

Le décret n° 78-993 du 4 octobre 1978 pris pour l'application de la loi du 1er août 1905 modifiée sur les fraudes et falsifications en matière de produits ou de services en ce qui concerne les véhicules automobiles a fixé un certain nombre d'obligations à respecter pour le vendeur d'une voiture d'occasion.

Est tout d'abord requise l'apposition d'un étiquetage sur le véhicule comportant obligatoirement la « dénomination de vente » (marque, type, modèle, version, variante du modèle, date de 1ère mise en circulation) et le kilométrage total parcouru, ainsi qu'un document de vente écrit obligatoire.

En outre, avant la conclusion du contrat de vente, pour tout véhicule de plus de 4 ans, un rapport du contrôle technique doit être remis au consommateur. Il doit avoir été établi depuis moins de 6 mois, et être accompagné du procès-verbal de l'éventuelle contre-visite.

Ce rapport informe avant la vente sur l'état des organes de sécurité de la voiture. Il ne porte que sur certains points de contrôle (châssis, suspension, essieux, direction, freinage, éclairage, roues, carrosseries, équipements). Au vu du bilan technique, l'acheteur peut refuser l'achat du véhicule.

La remise du certificat de contrôle technique après la vente (au moment de la livraison par exemple) constitue une infraction pénale.

Aujourd'hui, les mesures réalisées lors du contrôle technique des voitures particulières pour détecter les émissions excessives de polluants portent sur la teneur en CO et sur le calcul du « lambda »48(*) pour les véhicules essence, ainsi que sur l'opacité des fumées pour les véhicules diesel. Ces mesures sont complétées par l'utilisation d'un dispositif de diagnostic embarqué, dont sont obligatoirement équipés, en application de la directive européenne 98/69 du 13 octobre 1998, les véhicules essence depuis le 1er janvier 2002 et les véhicules diesel depuis le 1er janvier 2004.

Une mission lancée en mars 2013 par le ministère de l'Écologie, du Développement durable et de l'Énergie, le ministère de l'Intérieur, le ministère du Redressement productif et le ministère délégué en charge des Transports, relative à l'identification des véhicules pour la qualité de l'air, a remis en juin 2013 son rapport sur la mise en place d'un dispositif permettant d'identifier l'impact de chaque véhicule sur la qualité de l'air.

Dans celui-ci, la mission propose d'abord de distinguer trois catégories de véhicules selon leur date de mise sur le marché. Elle recommande ensuite une approche graduelle d'identification reposant dans un premier temps sur des vignettes de couleurs. Ce dispositif pourrait par la suite être systématisé par l'utilisation de moyens technologiques.

Ces pistes entrent dans le cadre des décisions du Comité interministériel de la qualité de l'air (CIQA), mis en place en septembre 2012 et qui a notamment adopté le 6 février 2013 un Plan d'urgence pour la qualité de l'air (PUQA).

La mesure 18 de ce Plan a pour objectif de développer l'éco-entretien des véhicules (moteurs, plaquettes de frein, pneus...). Elle prévoit de « renforcer l'entretien des véhicules, notamment ceux roulants en ville, car un véhicule bien entretenu pollue moins ». Il est également précisé que « la possibilité de contrôler l'éco-entretien des moteurs, plaquettes de frein et pneus lors des différents contrôles d'usage du véhicule sera étudiée » et que « la réévaluation des standards de contrôle technique sera mise à l'examen afin d'améliorer encore les critères de pollution aux particules fines et aux dioxydes d'azote. »

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a inséré le présent article additionnel en séance publique. Celui-ci crée une nouvelle obligation pour le vendeur d'un véhicule particulier ou utilitaire léger de quatre ans ou plus : il devra fournir à l'acheteur un certificat de diagnostic thermodynamique du moteur.

Ce diagnostic thermodynamique recensera l'ensemble des émissions de gaz suivantes : monoxyde de carbone, hydrocarbures imbrûlés, oxydes d'azote, dioxyde de carbone et oxygène. Les modalités de sa mise en oeuvre sont renvoyées à un décret qui devra être pris avant le 1er janvier 2016.

Le rapport détaillé indiquant le résultat des mesures effectuées lors de cet éco-entretien ne devra pas être antérieur de plus de trois mois à la date de la vente.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur a examiné avec attention les dispositions de cet article, qui avaient déjà été discutées à l'occasion de l'examen par le Sénat de la proposition de loi écologiste relative à la prise en compte par le bonus-malus automobile des émissions de particules fines et d'azote et la transparence pour le consommateur des émissions de polluants automobile.

Il souligne qu'à l'heure actuelle, des mesures d'émissions sont déjà réalisées à l'occasion du contrôle technique des véhicules particuliers, comme vu plus haut.

Néanmoins, les éléments transmis à votre rapporteur par la DGEC indiquent que des travaux sont engagés aux plans national et international sur l'amélioration de la détection des polluants émis par les voitures en circulation sont en cours afin de mieux mesurer la pollution émise par les véhicules présentés en contrôle technique.

Votre rapporteur rappelle en outre que la remise par le vendeur à l'acheteur d'un rapport de contrôle technique est obligatoire pour toute cession d'un véhicule de plus de quatre ans et que c'est donc la vocation de ce contrôle d'intégrer, à terme, le maximum d'informations possibles pour la bonne information relative à la pollution du véhicule.

Il souligne enfin qu'en dépit de ce contrôle permettant de vérifier le respect par le véhicule de la norme Euro en vigueur au moment de sa commercialisation, l'ancienneté du véhicule demeure toujours la difficulté la plus aiguë.

Votre rapporteur a proposé à la commission qui l'a suivi de réécrire le présent article, afin d'intégrer ce contrôle thermodynamique du moteur au sein du contrôle technique déjà existant et, au regard des procédés techniques disponibles aujourd'hui, de préciser sa vocation de contrôle du respect de la norme Euro concernée. Son amendement prévoit également qu'un contrôle technique pollution est réalisé chaque année pour les véhicules particuliers ou utilitaires légers, à compter de la septième année de leur mise en circulation, contrôle aujourd'hui annuellement obligatoire pour les véhicules utilitaires à partir de la quatrième année.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 18
(articles L. 221-2, L. 222-4, L. 222-5, L. 222-6 et L. 572-2 du code de l'environnement, articles L. 1214-7 et L. 1214-8-1 du code des transports, articles L. 123-1-9 et L. 123-12-1 du code de l'urbanisme et article L. 301-5-1 du code de la construction et de l'habitation)

Simplification et renforcement des outils de planification territoriale pour la qualité de l'air

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, vise à simplifier et améliorer l'efficacité des outils de planification territoriale en matière de qualité de l'air, notamment les plans de protection de l'atmosphère (PPA).

I. Le droit en vigueur

1. Les plans de protection de l'atmosphère

Le plan de protection de l'atmosphère est un outil de planification territoriale en matière de qualité de l'air institué par la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie dite loi LAURE.

Il s'est substitué aux zones de protection spéciale prévues par l'article premier du décret n° 91-1122 du 25 octobre 1991 : dans les cas où les niveaux de concentration des polluants dans l'atmosphère atteignaient ou risquaient de dépasser les limites admissibles, des zones de protection spéciale pouvaient être créées sur proposition du préfet et après avis du conseil départemental d'hygiène, par arrêté conjoint du ministre chargé de l'environnement et du ministre chargé de la santé. Compte tenu de la lourdeur du dispositif et de son caractère relativement inopérant en pratique, il est rapidement apparu nécessaire de déconcentrer et de réformer leur élaboration.

Depuis la loi LAURE, l'article L. 222-4 du code de l'environnement dispose que, dans les agglomérations de plus de 250 000 habitants, ainsi que dans les zones où, dans des conditions précisées par décret en Conseil d'État, les normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1 ne sont pas respectées ou risquent de ne pas l'être, le préfet élabore un plan de protection de l'atmosphère (PPA), compatible avec les orientations du plan régional pour la qualité de l'air s'il existe. Depuis la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite loi Grenelle II, les PPA doivent également être compatibles avec les orientations du schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie.

Le projet de PPA est, après avis des commissions départementales compétentes en matière d'environnement, de risques sanitaires et technologiques concernés, soumis pour avis aux conseils municipaux et, le cas échéant, aux organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale intéressés. Il est ensuite soumis à enquête publique, puis arrêté par le préfet.

L'article L. 222-5 du code de l'environnement indique que le plan de protection de l'atmosphère a pour objet de ramener à l'intérieur de la zone la concentration en polluants dans l'atmosphère à un niveau conforme aux normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1 du même code.

L'article L. 222-6 prévoit que, pour atteindre les objectifs définis par le PPA, les autorités compétentes en matière de police arrêtent les mesures préventives, d'application temporaire ou permanente, destinées à réduire les émissions des sources de pollution atmosphérique.

2. Les plans de déplacements urbains

Le plan de déplacements urbains (PDU) est un document de planification créé par les articles 28 à 28-4 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, dite LOTI. Ces dispositions ont par la suite été codifiées aux articles L. 1214-1 et suivants du code des transports.

Le PDU est une démarche de planification sur dix ans, avec une coordination entre tous les acteurs concernés, afin d'élaborer un projet global en matière d'aménagement du territoire et de déplacements. Il définit les principes de l'organisation des transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement, dans ce qui est appelé le périmètre de transports urbains (PTU). Toute autorité organisatrice de transports urbains doit établir un PTU et donc un PDU.

Depuis 1998, l'élaboration d'un plan de déplacements urbains est obligatoire pour les périmètres de transports urbains inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants. Des règles spécifiques sont toutefois applicables en région francilienne.

La loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000 a imposé une meilleure coordination entre les PDU et les documents d'urbanisme.

3. Les plans de mobilité des entreprises

Les plans de déplacements d'entreprise (PDE) ou plans de déplacements d'administration (PDA) sont une des composantes des plans de déplacements urbains. En application de l'article L. 1214-2 du code des transports, « le plan de déplacements urbains vise à assurer : [...] l'amélioration du transport des personnels des entreprises et des collectivités publiques en incitant ces dernières à prévoir un plan de mobilité et à encourager l'utilisation par leur personnel des transports en commun et le recours au covoiturage ». L'objectif global est ainsi d'inciter à recourir à d'autres modes de déplacements que la voiture individuelle. Il ne s'agit pour autant que d'un encouragement et non d'une obligation pour les entreprises et les administrations concernées.

II. Le projet de loi initial

1. Simplification de l'élaboration des PPA

Actuellement, en vertu des articles L. 221-2 et L. 222-4 du code de l'environnement, un décret en Conseil d'État fixe la liste des agglomérations de plus de 100 000 et de plus de 250 000 habitants concernées par l'application des dispositions relatives aux PPA et aux PDU.

Le I du présent article prévoit que ces listes seront désormais définies par arrêté interministériel, mis à jour au moins tous les cinq ans. Cette mesure de simplification doit permettre une prise en compte plus rapide des évolutions démographiques.

Par ailleurs, la procédure d'élaboration des PPA est simplifiée. L'article L. 222-4 prévoit actuellement une consultation du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST), puis une consultation des conseils municipaux et des organes délibérants d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) intéressés, et enfin une enquête publique. Le texte rend facultative la consultation du CODERST préalable à l'enquête publique et prévoit de ne consulter, parmi les EPCI intéressés, que ceux à fiscalité propre ainsi que les autorités organisatrices de transports.

Enfin, concernant la valeur juridique des PPA par rapport à d'autres documents de planification, le présent article supprime la mention du « plan régional pour la qualité de l'air » et transforme le lien de « compatibilité » avec le SRCAE en lien de « prise en compte ».

2. Suivi de la mise en oeuvre des PPA

En vertu de l'article L. 222-6 du code de l'environnement, dans le périmètre de chaque PPA, les autorités compétentes en matière de police prennent des mesures préventives pour réduire les émissions polluantes. Le 4° du I complète cet article : ces autorités devront communiquer chaque année au préfet toutes les informations utiles sur les actions ainsi engagées. Cette obligation de transmission devra permettre à l'État de se conformer à ses obligations communautaires. En application de la directive 2008/50/CE du 21 mai 2008 concernant la qualité de l'air ambiant et un air pur pour l'Europe, des informations précises doivent en effet être fournies chaque année par les États membres à la Commission européenne sur le suivi des actions mises en place localement.

3. Articulation entre PDU et PPA

En vue d'améliorer la prise en compte des enjeux de qualité de l'air par les PDU, le II complète l'article L. 1214-7 du code des transports pour prévoir que les PDU, et les plans locaux d'urbanisme intercommunal (PLUi) en tenant lieu, prennent en compte les objectifs de réduction des émissions de polluants visés par les PPA lorsqu'ils existent.

L'article L. 1214-8-1 est réécrit et impose désormais la réalisation, à chaque élaboration ou révision d'un PDU, d'évaluations et de calculs d'émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques générées par les déplacements au sein du périmètre de transports urbains.

4. Plans de mobilité

L'article L. 1214-2 du code des transports fixe comme un des objectifs assignés aux PDU « l'amélioration du transport des personnels des entreprises et des collectivités publiques en incitant ces dernières à prévoir un plan de mobilité ». Le présent article renforce cette mesure, purement incitative actuellement. Le texte prévoit de donner au préfet, compétent pour mettre en place un plan de protection de l'atmosphère en application de l'article L. 222-4 du code de l'environnement, la possibilité d'imposer à certaines catégories d'établissements générateurs de trafic d'élaborer et de mettre en oeuvre un plan de mobilité.

L'article L. 222-5 du code de l'environnement est complété par une définition des plans de mobilité : « le plan de mobilité évalue l'offre de transport existante et analyse les déplacements professionnels liés à l'entreprise. Afin d'optimiser ces déplacements, il comporte un programme d'action adapté à la situation de l'établissement, ainsi qu'un plan de financement et un calendrier de réalisation de ce programme d'action. Le plan de mobilité fait l'objet d'un suivi permettant de s'assurer de la mise en oeuvre du programme d'action, qui peut notamment comporter des mesures relatives à la promotion des moyens de transports alternatifs à la voiture individuelle, à l'organisation du travail ou à la logistique ».

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Huit amendements ont été adoptés par les députés en commission :

- six amendements rédactionnels ou de cohérence, à l'initiative de Philippe Plisson, rapporteur ;

- un amendement à l'initiative de Denis Baupin afin de revenir en partie au droit en vigueur en matière de plans de protection de l'atmosphère : l'amendement supprime le cinquième alinéa, qui réduit le niveau de compatibilité du PPA avec le SRCAE, pour une simple prise en compte. Au vu notamment du rôle de chef de file de la région en matière de qualité de l'air, il est apparu préférable à la commission de revenir à un lien de compatibilité entre PPA et SRCAE ;

- un amendement complétant l'article L. 222-4 du code de l'environnement afin de prévoir que les agglomérations non concernées par l'obligation d'élaborer un PPA pourront, si elles le souhaitent, mettre en place un tel plan.

Quatre autres amendements ont été adoptés en séance sur cet article :

- deux amendements rédactionnels du rapporteur ;

- un amendement du rapporteur revenant sur celui, adopté en commission, permettant l'adoption d'un PPA dans les zones en-dessous de 250 000 habitants. Lorsque l'élaboration d'un PPA n'est pas requise, l'Assemblée nationale a estimé préférable d'éviter de soumettre les éventuelles démarches volontaires des collectivités territoriales au formalisme des PPA, et d'éviter également de doublonner les dispositions déjà prévues pour les plans climat air énergie territoriaux (PCAET) ;

- un amendement, à l'initiative du groupe écologiste, prévoyant que toutes les entreprises de plus de 50 salariés situées dans une zone couverte par un PPA élaborent et mettent en oeuvre un plan de mobilité. Le texte du projet de loi prévoyait uniquement la possibilité pour le préfet d'imposer cette obligation à « certaines catégories d'établissements générateurs de trafic ».

IV. La position de votre commission

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté trois amendements rédactionnels ainsi qu'un amendement réécrivant les dispositions relatives aux plans de mobilité des entreprises et des administrations.

Cet amendement supprime la définition des plans de mobilité, dans la mesure où cette définition est désormais donnée à l'article 13 ter. L'amendement prévoit par ailleurs que, dans le périmètre des plans de protection de l'atmosphère (PPA), dans un objectif de préservation de la qualité de l'air, le préfet peut imposer à certaines entreprises de plus de deux-cent-cinquante salariés d'établir un plan de mobilité, tel que défini dans le code des transports. Pour les autres entreprises, les plans de mobilité restent des dispositifs volontaires. Il s'agit donc en partie d'un retour au projet de loi initial, qui prévoyait cette possibilité pour le préfet, avec l'ajout d'un seuil minimal de 250 salariés.

Votre commission a estimé que cette mesure était plus proportionnée qu'une obligation d'élaboration d'un plan de mobilité pour toutes les entreprises de plus de 50 salariés dans les zones couvertes par un PPA. L'amendement voté permet de concilier préservation de la qualité de l'air dans les zones les plus sensibles et allègement des contraintes pour les entreprises.

Concernant la procédure d'élaboration des plans de protection de l'atmosphère (PPA), votre commission a adopté trois amendements identiques, à l'initiative de MM. Raison, César et Gremillet visant à rétablir la consultation obligatoire du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST). Ce conseil, instance de représentation des catégories socioprofessionnelles et associations environnementales concernées, dispose d'une légitimité et d'une expertise précieuses pour formuler un avis sur les mesures prévues par les PPA.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 18 bis
(article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime et article 4 de la loi n° 2014-110 du 6 février 2014)

Renforcement de la loi du 6 février 2014 visant à mieux encadrer l'utilisation des produits phytosanitaires sur le territoire national

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, vise, d'une part, à avancer au 31 décembre 2016 la date d'interdiction d'utilisation des produits phytosanitaires pour les personnes publiques, d'autre part, à redéfinir les conditions de dérogation à l'interdiction de l'épandage aérien.

I. Le droit en vigueur

1. L'utilisation des pesticides dans les espaces publics

À l'issue des travaux de la mission commune d'information du Sénat sur l'impact des pesticides sur la santé49(*), le sénateur Joël Labbé, membre de la mission, a rédigé une proposition de loi visant la problématique spécifique des usages non agricoles de ces produits.

Les usages non agricoles sont ceux réalisés par les collectivités territoriales, les entreprises et les particuliers. Ils représentent 5 à 10 % des usages de pesticides à l'échelle nationale et provoqueraient, selon les informations fournies dans le rapport de Ronan Dantec sur cette proposition de loi, des transferts vers l'eau de l'ordre de 10 à 40 % du produit épandu, contre 1 à 3 % pour les pertes agricoles. Ces usages concernent souvent des utilisateurs mal formés et informés, peu conscients des risques des produits qu'ils manipulent.

Au vu de ce constat, la loi du 6 février 2014 visant à mieux encadrer l'utilisation des produits phytosanitaires sur le territoire national a réécrit l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime afin de prévoir :

une interdiction d'utilisation des produits phytopharmaceutiques par les personnes publiques, dont les collectivités territoriales, sur leurs espaces verts et leurs promenades ouverts au public. Cette interdiction ne s'applique toutefois pas aux traitements et mesures nécessaires à la destruction et à la prévention de la propagation des organismes nuisibles. L'interdiction doit entrer en vigueur le 1er janvier 2020 ;

- une interdiction de mise sur le marché, d'utilisation et de détention des produits phytosanitaires pour un usage non professionnel, devant entrer en vigueur le 1er janvier 2022 ;

- une dérogation à ces deux interdictions au profit des produits de bio-contrôle figurant sur une liste établie par l'autorité administrative, des produits à faibles risques et des produits dont l'usage est autorisé en agriculture biologique.

2. La problématique de l'épandage aérien

L'article L. 253-8 du même code interdit la pulvérisation aérienne des produits phytopharmaceutiques. Il prévoit cependant une dérogation : cette pulvérisation peut être autorisée, pour une durée limitée, par l'autorité administrative, dans deux cas :

- s'il existe un danger menaçant les végétaux, les animaux ou la santé publique, et que ce danger ne peut être maîtrisé par d'autres moyens ;

- ou si ce type d'épandage présente des avantages manifestes pour la santé et l'environnement par rapport à une pulvérisation terrestre.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption, en commission spéciale, d'un amendement du Gouvernement. Un article similaire au présent article avait été adopté à l'initiative du Gouvernement dans le cadre de l'examen du projet de loi biodiversité en commission à l'Assemblée nationale. Souhaitant le voir entrer en vigueur rapidement, le Gouvernement l'a inséré à nouveau dans le présent projet de loi.

S'agissant de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime, l'amendement modifie la date d'entrée en vigueur de l'interdiction d'usage des produits phytosanitaires pour les personnes publiques pour l'avancer au 31 décembre 2016. Est également alignée par conséquent la date d'entrée en vigueur de la dérogation à l'interdiction pour les produits de biocontrôle, les produits à faible risque et les produits autorisés en agriculture biologique. L'amendement du gouvernement prévoyait initialement la date du 1er mai 2016, et a été rectifié en commission pour retenir finalement la date du 31 décembre 2016.

S'agissant de l'article L. 253-8, l'amendement adopté fixe la date du 31 décembre 2015 comme date de fin des dérogations accordées à l'interdiction d'épandage aérien. Au-delà de cette date, il ne serait possible d'obtenir une autorisation temporaire, accordée par arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement, de l'agriculture et de la santé, qu'en cas de danger sanitaire grave et lorsque ce danger ne peut être maîtrisé par d'autres moyens.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté deux amendements à l'initiative de votre rapporteur.

Elle a adopté un premier amendement décalant du 31 décembre 2016 au 1er janvier 2017 la date d'entrée en vigueur de l'interdiction, pour les personnes publiques, d'utiliser les produits phytophasanitaires mentionnés au premier alinéa de l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime. La date visée est ainsi alignée, par cohérence, sur ce qui était initialement prévu dans la loi n° 2014-110 du 6 février 2014 visant à mieux encadrer l'utilisation des produits phytosanitaires sur le territoire national, à savoir le 1er janvier 2020. Le signal envoyé, notamment aux équipes municipales, est plus clair : c'est bien à compter de 2017 que s'applique cette obligation.

Sur le terrain, de nombreuses initiatives ont été lancées pour réduire l'usage non agricole des produits phytosanitaires. De nombreuses collectivités se sont engagées sur la voie du « zéro phyto ». Selon des chiffres de 2009, 60 % des villes de plus de 50 000 habitants sont dans un objectif « zéro phyto ». Des grandes villes comme Nantes, Strasbourg, ou Paris ont franchi le pas.

Pour remplacer les usages de phytosanitaires, qui concernent pour les collectivités essentiellement des herbicides, la solution passe par des alternatives autorisées en agriculture biologique, des produits de biocontrôle, ou encore des alternatives mécaniques, avec des techniques de binage et de paillage.

Votre commission souligne que l'usage de phytosanitaires en ville est une source importante de contamination des eaux. Les désherbants utilisés sur des surfaces imperméables comme les trottoirs, les cours bitumées ou les pentes de garage, se retrouvent généralement dans les eaux superficielles ou souterraines. Le taux de dispersion est bien plus important pour les usages non agricoles que pour les usages agricoles.

L'enjeu est également et avant tout un enjeu sanitaire : pour les employés qui appliquent ces produits, et pour les citoyens en contact indirect lorsqu'ils circulent dans des zones traitées.

Votre commission a par ailleurs adopté un second amendement, à l'initiative du rapporteur, supprimant les alinéas 4 à 7 de l'article, qui réécrivent le second alinéa de l'article L.253-8 du code rural et de la pêche maritime relatif aux possibilités de dérogation à l'interdiction générale d'épandage aérien de produits phytosanitaires.

En l'état du droit, ces dérogations sont possibles dans des cas bien encadrés : « lorsqu'un danger menaçant les végétaux, les animaux ou la santé publique ne peut être maîtrisé par d'autres moyens ou si ce type d'épandage présente des avantages manifestes pour la santé et l'environnement par rapport à une application terrestre », et sur autorisation du préfet pour une durée limitée. Sur cette base, seulement 28 dérogations ont été accordées en 2013 pour le riz et la vigne.

Votre commission a jugé que le présent article, en ne permettant les dérogations qu'en cas de « danger sanitaire grave qui ne peut être maîtrisé par d'autres moyens », et sur arrêté interministériel et non plus préfectoral, complexifiait inutilement une procédure qui reste essentielle, dans des cas extrêmement ponctuels, pour lutter contre la propagation des organismes nuisibles. Outre le caractère flou de la notion de danger grave, la rigidification administrative opérée par le recours à un arrêté interministériel remet en cause la capacité de réaction rapide des agriculteurs pour lutter contre les dangers pour la santé et l'environnement.

Elle a donc préféré ne rien modifier aux règles actuelles sur ce point.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

TITRE IV

LUTTER CONTRE LES GASPILLAGES ET PROMOUVOIR L'ÉCONOMIE CIRCULAIRE : DE LA CONCEPTION DES PRODUITS À LEUR RECYCLAGE
Article 19
(articles L. 110-1, L. 110-1-1 (nouveau) et L. 541-1 du code de l'environnement)

Transition vers une économie circulaire et objectifs chiffrés de prévention et de valorisation des déchets

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, définit la transition vers une économie circulaire et fixe les objectifs de la politique de prévention et de gestion des déchets à horizon 2020 et 2025.

I. Le droit en vigueur

La politique française de prévention et de gestion des déchets repose actuellement sur la directive-cadre n° 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets. Cette directive est en cours de redéfinition à Bruxelles.

La directive de 2008 pose les principes majeurs en matière de gestion des déchets : principe pollueur-payeur, principe de proximité, responsabilité élargie du producteur, et surtout hiérarchie des modes de traitement des déchets. Cette hiérarchie doit conduire les Etats membres à privilégier d'abord la prévention, puis le réemploi, le recyclage, la valorisation et, enfin l'élimination, de manière sûre et dans des conditions respectueuses de l'environnement.

La directive impose par ailleurs aux États d'établir des programmes nationaux de prévention des déchets, avec des objectifs chiffrés de recyclage, de récupération et de valorisation pour 2020.

La loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, dite Grenelle I, fixe à son article 46 les objectifs chiffrés suivants :

- diminuer de 15 % d'ici à 2012 les quantités de déchets partant à l'incinération ou au stockage ;

- réduire de 7 % la production d'ordures ménagères et déchets assimilés par habitant sur les cinq premières années ;

- atteindre un taux de recyclage matière et organique des déchets ménagers et assimilés de 35 % en 2012 et 45 % en 2015. Ce taux est fixé à 75 % dès 2012 pour les déchets des entreprises et pour les emballages ménagers.

Parallèlement à ces objectifs chiffrés fixés dans la loi Grenelle I, l'Etat a élaboré un premier plan d'actions sur les déchets, publié en septembre 2009 par le ministère chargé de l'écologie. Le plan affirme la nécessité d'amplifier le découplage entre croissance et production de déchets en encourageant la réduction à la source, le développement de la réutilisation et du recyclage, l'extension des filières à responsabilité des producteurs, ou encore la réduction de l'incinération et du stockage.

II. Le projet de loi initial

Le I prévoit que la France se donne pour objectif de passer à un modèle d'économie circulaire, en sortant du modèle de consommation actuelle consistant à « produire, consommer, jeter ». Pour cela, il s'agit de développer un système de production et d'échanges optimisant le cycle de vie des produits, en prenant en compte dès leur conception les questions de durabilité ou de recyclage en vue de leur réutilisation. L'économie circulaire doit permettre une meilleure efficacité dans l'utilisation des ressources (matières, énergie, eau) et une réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Le deuxième alinéa précise que ce changement de modèle doit se faire en application des principes de proximité et d'autosuffisance et doit permettre de réorienter la politique industrielle en développement les activités et les filières locales.

Le II fixe les objectifs chiffrés de la politique des déchets en France à horizon 2020 et 2025. Ces chiffres s'appuient à la fois sur les objectifs fixés au niveau européen, mais aussi sur le plan déchets 2014-2020, concerté avec l'ensemble des parties prenantes. Cinq catégories d'objectifs sont ainsi affirmées :

- donner la priorité à la prévention et à la réduction de la production de déchets, en réduisant de 7 % les quantités de déchets ménagers et assimilés produits par habitant et en stabilisant les quantités de déchets d'activités économiques en 2020 par rapport à 2010. L'atteinte de cet objectif passe entre autres par des expérimentations sur les dispositifs de consigne pour certains emballages et produits ;

- augmenter la quantité de déchets faisant l'objet d'une valorisation sous forme de matière notamment organique, en orientant vers ces filières de valorisation 55 % en masse des déchets non dangereux non inertes en 2020 et 60 % en masse en 2025. Dans cette optique, le tri à la source des déchets organiques doit s'accroître. Les collectivités progressent également vers la généralisation de la tarification incitative en matière de déchets, avec comme objectif 15 millions d'habitants couverts en 2020 et 25 millions en 2025 ;

- valoriser 70 % des déchets du secteur du bâtiment et des travaux publics à l'horizon 2020 ;

- réduire de 30 % les quantités de déchets non dangereux non inertes stockés en 2020 par rapport à 2010, et de 50 % en 2025 ;

- augmenter la valorisation énergétique des déchets non valorisables sous forme de matière et résultant d'une opération de tri réalisée dans une installation prévue à cet effet. Pour cela, la préparation et la valorisation des combustibles solides de récupération (CSR) est encouragée par un cadre réglementaire adapté.

Le III modifie l'article L. 110-1 du code de l'environnement, qui pose les principes fondamentaux et les finalités du développement durable, en y insérant la transition vers l'économie circulaire.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission spéciale, les députés ont adopté quatre amendements :

- un amendement de la rapporteure Sabine Buis visant à codifier le paragraphe I de l'article 19, à l'article L. 110-1 du code de l'environnement, afin d'améliorer sa visibilité et sa pérennité. Aux cinq engagements pris par la France pour réaliser l'objectif d'un développement durable est ajoutée la promotion de l'économie circulaire. Elle est définie comme fondée sur « une consommation sobre et responsable des ressources naturelles et des matières premières primaires » et sur « la réutilisation, en priorité, des matières premières secondaires » ;

- un amendement de la rapporteure pour codifier, de la même manière, les objectifs poursuivis dans le cadre de la politique nationale de prévention et de gestion des déchets en les inscrivant à l'article L. 541-1 du code de l'environnement. Cet amendement porte par ailleurs de 7 % dans le projet de loi initial à 10 % l'objectif de réduction des déchets ménagers devant être atteint en 2020 par rapport à 2010. La notion de réemploi est clairement mentionnée. Enfin, une phrase est insérée pour préconiser d'éviter le déploiement de nouvelles installations de tri mécano-biologique (TMB) d'ordures ménagères résiduelles en vue de la valorisation en épandage agricole ;

- un amendement de la rapporteure visant à inscrire dans la loi l'obligation, pour les aides publiques, de respecter la hiérarchie des modes de traitement des déchets ;

- un amendement déposé par Julien Aubert, sous-amendé par le Gouvernement, prévoyant que la lutte contre les sites illégaux de tri et de traitement des déchets soit intensifiée afin que l'ensemble des objectifs fixés pour la politique nationale de prévention et de gestion des déchets soient atteints.

En séance publique, les députés ont adopté quatre amendements supplémentaires :

- un amendement de la rapporteure Sabine Buis, visant à isoler la définition de l'économie circulaire dans un nouvel article du code de l'environnement qui lui sera spécifiquement consacré, l'article L. 110-1-1. L'amendement précise par ailleurs la définition de cette transition vers l'économie circulaire, en ajoutant la notion de réemploi, la volonté de lutter pour l'allongement de la durée de vie des produits, et l'objectif de prévention des déchets polluants et des substances toxiques, notion qui permet de viser les perturbateurs endocriniens ;

- un amendement de Dominique Potier étendant le champ des expérimentations prévues afin de favoriser la conception écologique des produits manufacturés et d'optimiser le cycle de seconde vie des produits ;

- un autre amendement de Dominique Potier, sous-amendé par Christophe Bouillon, étendant également le champ des expérimentations, afin de favoriser l'allongement de la durée d'usage des produits manufacturés grâce à l'information des consommateurs, notamment sur la durée de vie des produits ;

- un troisième amendement de Dominique Potier rendant obligatoire l'affichage de la durée de vie pour les produits d'une valeur équivalent à 30 % du salaire minimum de croissance pour lutter contre l'obsolescence programmée. La liste des catégories de produits concernés et le délai de mise en oeuvre de l'obligation doivent être fixés en tenant compte des temps de transition technique et économique des entreprises de production.

IV. La position de votre commission

Votre commission se félicite de l'inscription de nouveaux objectifs, à horizon 2020 ou 2025, pour la politique nationale de prévention et de gestion des déchets, en ligne avec les objectifs actuellement en cours de discussion au niveau européen dans le cadre du paquet déchets. Ces objectifs doivent donner un cap aux acteurs économiques comme aux collectivités territoriales et permettre d'enclencher la transition vers une économie circulaire, condition de la poursuite de la croissance économique et du développement des territoires dans un environnement aux ressources finies.

Votre commission a retenu vingt amendements sur le présent article :

- un amendement de votre rapporteur visant à extraire du code de l'environnement les dispositions relatives aux objectifs de la politique de prévention et de gestion des déchets, par définition transitoires. Ces objectifs n'étaient pas codifiés dans le projet de loi initial, de même que les précédents objectifs figuraient dans la loi Grenelle I et non dans le code de l'environnement. Décodifier les objectifs n'enlève rien à leur valeur juridique mais permet de ne pas insérer de dispositions à dimension programmatique dans le code ;

- un amendement de votre rapporteur proposant de créer une hiérarchie dans l'utilisation des ressources, afin de réduire progressivement la consommation des ressources et agir sur l'amont de la politique de gestion des déchets. De même qu'il existe une hiérarchie des modes de traitement des déchets, allant de la prévention à l'élimination en passant par la valorisation matière puis la valorisation énergétique, il convient de mener une réflexion sur les prélèvements de ressources pour limiter le gaspillage des matières premières non renouvelables ou non recyclables, et intégrer davantage les gisements de matières recyclées ;

- un amendement de votre rapporteur supprimant l'affichage obligatoire de la durée de vie pour tous les produits d'une valeur de 30 % du SMIC. Votre commission a estimé que cette mesure était mal calibrée. Le critère des 30% du SMIC n'est pas pertinent. Il fait rentrer sous le coup de l'obligation un grand nombre de produits et de secteurs industriels pour lesquels la question de l'obsolescence programmée ne se pose pas vraiment. A l'inverse, ce critère de 30 % du SMIC exclut de nombreux produits bon marché, notamment d'électroménager, dont la durée de vie n'est pas toujours très longue.

Votre commission a également jugé que la mesure se heurtait à des difficultés techniques considérables. La notion de durée de vie n'est pas normée au niveau national ou international. Tant qu'une réflexion n'aura pas été menée, branche par branche, avec l'AFNOR pour définir la norme de durée de vie, il est largement prématuré de rendre obligatoire l'affichage de cette durée de vie sur tous les produits.

Pour autant, votre commission est convaincue que la question de l'obsolescence programmée mérite l'attention du législateur. Elle propose donc de remplacer l'obligation d'affichage par une expérimentation, sur la base du volontariat, de l'affichage de la durée de vie des produits. L'objectif est de déterminer par l'expérimentation, sur le modèle de ce qui avait pu être fait avec l'affichage environnemental à la suite de la loi Grenelle II, les modalités de définition d'une norme partagée.

- un amendement de votre rapporteur supprimant la phrase indiquant que le déploiement de nouvelles installations de TMB doit être évité. Au-delà de la rédaction juridiquement peu sûre de cette phrase, dont le maintien ferait courir un risque juridique aux collectivités et aux opérateurs de la gestion des déchets, votre commission a estimé que la précision n'était pas utile. Il n'est pas souhaitable de contraindre les collectivités territoriales en charge du service public de gestion des déchets sur les moyens à mettre en place pour atteindre les objectifs ambitieux fixés par l'article 19. Par ailleurs, votre commission rappelle que l'objectif de généralisation progressive, à horizon 2025, du tri à la source des biodéchets, objectif conforme à la directive européenne en cours de discussion dans l'Union européenne, conduira nécessairement à privilégier d'autres modes d'organisation pour réaliser cette valorisation des déchets organiques, avec divers systèmes de compostage collectif, à domicile ou de collecte séparée en fonction des territoires ;

- quatre amendements quasiment identiques de Michel Raison, Anne-Catherine Loisier, Philippe Leroy et Joël Labbé, visant à promouvoir les matériaux renouvelables issus de ressources naturelles gérées durablement ;

- un amendement d'Evelyne Didier précisant que la transition vers l'économie circulaire doit s'opérer dans le respect du principe de proximité ;

- un amendement de Michel Vaspart prévoyant que la généralisation progressive du tri à la source des déchets organiques se fera avec une étude d'impact, notamment pour en mesurer les coûts ;

- un amendement de Gérard Miquel explicitant le fait que le tri à la source des biodéchets peut prendre diverses formes techniques, de la collecte séparée au compostage collectif ou individuel, à définir par les collectivités territoriales en charge du service public en fonction des caractéristiques des territoires et suivant un calendrier de déploiement adapté ;

- deux amendements d'Evelyne Didier et de Joël Guerriau, identiques à celui de votre rapporteur, supprimant la phrase visant les installations de tri mécano-biologique ;

- trois amendements identiques de Claude Kern, Gérard Miquel et Elisabeth Lamure créant un objectif de réduction de 50 % des quantités de produits non recyclables mis sur le marché ;

- un amendement de Gérard Miquel précisant que les déchets issus d'une collecte sélective sont orientés prioritairement vers la valorisation énergétique plutôt que le stockage ;

- un amendement de Gérard Miquel précisant, comme il était prévu dans le projet de loi initial, que le cadre règlementaire à venir pour les combustibles solides de récupération (CSR) devra encourager leur préparation et leur valorisation ;

- un amendement de Gérard Miquel indiquant que la valorisation des CSR pourra continuer d'être effectuée dans les installations intégrées dans un procédé industriel, comme les cimenteries par exemple ;

- un amendement de Pierre Médevielle prévoyant l'intensification de la lutte contre les sites illégaux de déchets, les trafics et les exportations illégales.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 19
(article L. 541-10 du code de l'environnement)

Intégration d'objectifs en matière de consigne dans les cahiers des charges des éco-organismes

Objet : cet article additionnel prévoit l'examen, dans le cahier des charges des éco-organismes, de la possibilité de mise en place de dispositifs de consigne.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement portant article additionnel pour compléter l'article L. 541-10 du code de l'environnement relatif notamment au contenu des cahiers des charges des éco-organismes intervenant dans les filières à responsabilité élargie des producteurs.

Ces cahiers des charges devront désormais déterminer, le cas échéant, « les objectifs liés à la contribution des éco-organismes à la mise en place de dispositifs de consigne ».

Votre commission a souhaité compléter de cette manière les expérimentations prévues à l'article 19 sur les consignes, en prévoyant une obligation d'examiner, à l'occasion de chaque réagrément de filière REP, dans quelles conditions et limites les éco-organismes participent à la mise en place de systèmes de consigne.

Il ne s'agit pas d'une obligation à mettre en place des consignes, mais d'obliger les éco-organismes à examiner des pistes de développement qui pourraient être, dans certains cas, intéressantes et porteuses de progrès en matière de gestion des déchets.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 19 bis A
(article L. 541-10-5 du code de l'environnement)

Interdiction de la mise à disposition des ustensiles jetables de cuisine en matière plastique à compter du 1er janvier 2020

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, vise à interdire, à compter du 1er janvier 2020, la mise à disposition à titre gratuit ou onéreux d'ustensiles de vaisselle jetable en plastique, à l'exception des ustensiles compostables et constitués pour tout ou partie de matière biosourcée.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 541-10-5 du code de l'environnement a été introduit par l'adoption de l'article 199 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite Grenelle II.

Cet article comporte trois mesures :

- la mise en place, au plus tard le 1er janvier 2015, d'un dispositif harmonisé de consignes de tri sur les emballages ménagers, défini par décret en Conseil d'Etat après avis de la commission d'harmonisation et de médiation des filières de collecte sélective et de traitement des déchets du Conseil national des déchets ;

- l'introduction d'une signalétique commune, à compter du 1er janvier 2012, pour tout produit recyclable soumis à un dispositif de responsabilité élargie des producteurs, afin d'informer le consommateur que ces produits relèvent d'une consigne de tri. Cette date a été repoussée au 1er janvier 2015 par la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises ;

- l'installation, à la sortie des caisses de tous les établissements de vente au détail de plus de 2 500 mètres carrés proposant en libre-service des produits alimentaires et de grande consommation, d'un point de reprise des déchets d'emballage, au plus tard le 1er juillet 2011.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption d'un amendement déposé en séance par François-Michel Lambert et les membres du groupe écologiste. L'amendement complète l'article L. 541-10-5 du code de l'environnement pour prévoir, à compter du 1er janvier 2017, qu'il est mis fin à la mise à disposition à titre onéreux ou gratuit des ustensiles jetables de cuisine pour la table en matière plastique, à l'exception des ustensiles compostables et constitués pour tout ou partie de matières biosourcées. L'amendement renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de déterminer les conditions d'application de cette mesure, et notamment de fixer la teneur biosourcée minimale des ustensiles de cuisine autorisés et les conditions dans lesquelles cette teneur est progressivement augmentée.

Les auteurs de l'amendement ont souligné que la réduction progressive, jusqu'à leur disparition, des produits à usage unique ou jetable est un levier important du développement de l'économie circulaire, au profit de produits provenant de la réutilisation et du réemploi.

L'avis de la rapporteure, Sabine Buis, et de la ministre était initialement défavorable, car il n'existe pas à ce jour suffisamment de produits de substitution et la filière n'est pas encore organisée en France. L'échéance fixée à 2017 est donc trop proche pour une interdiction totale. La ministre a également souligné que les ustensiles de vaisselle jetable en plastique sont très souvent utilisés par des familles en situations de grande précarité. En l'absence d'alternatives à un prix raisonnable, son avis a donc été défavorable.

Après une longue discussion en séance, l'amendement a finalement été rectifié pour tenir compte de ces objections, et l'entrée en vigueur de l'interdiction a été repoussée au 1er janvier 2020. L'amendement a alors été adopté avec un avis de sagesse de la rapporteure et de la ministre.

III. La position de votre commission

Votre commission a estimé que l'interdiction générale des ustensiles jetables de cuisine en matière plastique n'est pas une solution adaptée pour plusieurs raisons :

- la réglementation européenne proscrit ce type d'interdictions de mise sur le marché et le caractère nécessaire et proportionné de la mesure n'a pas été préalablement démontré ;

- il n'existe pas vraiment d'alternatives compostables viables pour les couverts et la vaisselle compte tenu de leurs usages. Les rares produits de substitution rencontrent des problèmes de résistance à la chaleur, ou encore de compatibilité avec le contact alimentaire ;

- l'interdiction aurait frappé certains établissements pour lesquels l'utilisation de cette vaisselle plastique est indispensable, pour des raisons de sécurité ou d'hygiène (prisons, hôpitaux, avions) ;

- la fabrication de ces produits représente près de 700 emplois en France.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a donc adopté un amendement de réécriture du présent article afin de prévoir la mise en place, par les producteurs ou détenteurs de ces déchets, à l'exclusion des ménages, d'un tri à la source, sur le modèle de ce qui existe pour le papier, les métaux, les plastiques et le verre, en application de l'article L. 541-21-2 du code de l'environnement.

Cette obligation doit permettre à la fois d'encourager l'utilisation d'ustensiles réutilisables et d'assurer une valorisation des déchets restants. Sa mise en oeuvre, au plus tard le 1er janvier 2018, coïncidera avec l'extension de la consigne de tri à tous les plastiques. L'objectif est de progresser sur le recyclage de ce gisement de vaisselle jetable, plutôt que d'interdire ou de viser un compostage industriel pour lequel les outils n'existent pas aujourd'hui.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 19 bis B

Objectif de découplage entre la croissance économique et la consommation de matières premières

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblé nationale, fixe à la France un objectif de découplage de la croissance et de la consommation de matières premières.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'adoption d'un amendement de François-Michel Lambert et les membres du groupe écologiste.

Il impose à la France un objectif de découplage progressif de la croissance économique et de la consommation de matières premières. L'Etat devra pour cela se doter, dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la présente loi, d'indicateurs économiques permettant de mesurer de manière fiable ce découplage.

Les auteurs de l'amendement donnent l'exemple du ratio produit intérieur brut (PIB) sur consommation de matières premières. Ce ratio exprime le nombre d'unités de valeur ajoutée produites en moyenne à partir de chaque kilogramme de matière utilisée économiquement. C'est un des indicateurs de la croissance verte retenus par la Commission européenne et l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE).

II. La position de votre commission

Votre commission souscrit pleinement à la volonté de doter la France d'indicateurs clairs en matière de découplage de la croissance économique de la consommation de matières premières.

Un rapport de l'OCDE de 2011 sur la productivité des ressources dans les pays du G8 et de l'OCDE a permis de faire le bilan sur la situation actuelle.

Ce rapport souligne que l'extraction de matières premières continue de progresser dans le monde. Certains signes indiquent toutefois un découplage par rapport à la croissance économique mondiale. Dans les pays du G8, la productivité des ressources s'est améliorée. A titre d'exemple, entre 1980 et 2008, la consommation annuelle de matières est passée de près de 20 tonnes à moins de 18 tonnes par habitant tandis que la croissance progressait.

L'OCDE note cependant que le découplage n'a été que relatif. Malgré la baisse réelle observée sur la période, et qui est en partie attribuable à la crise financière de 2008, la consommation de matières par habitant restée très élevée dans les pays du G8 et de l'OCDE, puisqu'elle est environ trois fois supérieure à celle relevée dans le reste du monde.

Au sein du G8, l'Allemagne, le Canada, l'Italie et le Japon sont parvenus à un découplage absolu entre consommation de matières et croissance économique. Un découplage absolu est par ailleurs à signaler dans l'ensemble des pays du G8 en ce qui concerne certains groupes de matières, dont le bois, les minéraux de construction, les minéraux industriels et les métaux.

CONSOMMATION DE MATIÈRES ET PIB DANS LES PAYS DU G8 ET DE L'OCDE

Source : base de données de l'OCDE sur les flux de matières, Perspectives économiques de l'OCDE et Banque mondiale. Les données sur le G8 ne comprennent pas la Russie. DMC : domestic material consumption, consommation domestique de matières premières.

Les chiffres de l'OCDE donnent ainsi un aperçu global de l'évolution du découplage. Il est toutefois important et utile de doter la France d'indicateurs précis, d'autant que le découplage doit être mesuré le plus finement possible afin de déterminer s'il se traduit véritablement par un progrès environnemental. En effet, le postulat de base constituant à dire que l'amélioration de la productivité des ressources entraîne, par corrélation, une baisse des incidences négatives sur l'environnement et contribue à prévenir la raréfaction des ressources n'est pas toujours vérifié.

Certaines ressources sont abondantes et ne provoquent pas d'incidences environnementales notables par leur utilisation. Dans certains cas, il peut être souhaitable d'accroître l'utilisation d'une ressource ayant un faible impact environnemental pour faire diminuer la consommation d'une autre ressource, plus néfaste pour l'environnement. Enfin, dans d'autres situations, réduire le recours à une ressource peut nécessiter des efforts technologiques et comportementaux tels qu'ils annulent les avantages potentiels recherchés. Le découplage entre utilisation de ressources et croissance économique n'est donc pas un objectif politique universel, mais doit être envisagé au cas par cas sur la base d'indicateurs chiffrés aussi précis que possible.

Votre commission a accepté trois amendements identiques de MM. Raison, Leroy et Labbé, afin de préciser que l'objectif de découplage ne vise que les matières premières non renouvelables.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 19 bis C

Rapport au Parlement sur les enjeux de l'économie circulaire au niveau local

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, prévoit la publication, dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi, d'un rapport du Gouvernement sur les enjeux de l'économie circulaire au niveau local.

I. Le droit en vigueur

L'article 16 de la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation avait prévu, avant le 1er janvier 2015, la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur l'état des lieux et les perspectives de l'économie circulaire en France. Ce rapport devait porter une attention particulière à l'économie de fonctionnalité, à l'écoconception ainsi qu'aux potentiels d'économie pour les entreprises, aux gains pour le consommateur et au potentiel de création de nouveaux métiers et nouvelles filières non délocalisables.

Il n'a pas été transmis au Parlement à ce jour.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte d'un amendement adopté à l'initiative de Jean-Jacques Cottel. Il prévoit, dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la présente loi, la remise d'un rapport « permettant de décliner les enjeux de l'économie circulaire au niveau local afin d'organiser la coordination de ces enjeux avec les différents schémas de planification régionaux, leur prise en compte dans les différents documents et règlements d'urbanisme locaux, de prévoir en conséquence l'organisation et le rôle des services de l'État à leur sujet, ainsi que les moyens d'assurer la synergie industrielle et économique s'agissant des matières premières ».

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement supprimant la fin de la phrase qui consiste en une énumération d'éléments à étudier, de la prise en compte de l'économie circulaire par les documents d'urbanisme et de planification jusqu'à l'organisation des services de l'État. Une telle énumération comporte toujours le risque d'omettre des pans du sujet. Manque ainsi notamment l'enjeu d'appropriation locale par les citoyens de l'économie circulaire, qui est essentiel et n'apparaît pas dans le texte.

Votre commission a donc jugé préférable de ne pas restreindre trop fortement les contours de ce rapport : il devra étudier la déclinaison locale de l'économie circulaire dans toutes ses composantes.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 19 bis
(article L. 541-10-5 du code de l'environnement)

Suppression des sacs de caisse en matière plastique à usage unique

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, vise à interdire, à compter du 1er janvier 2016, les sacs de caisse en plastique, et à n'autoriser les sacs en plastique autres que les sacs de caisse que s'ils sont compostables en compostage domestique et constitués de matières biosourcées.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption, en commission spéciale, d'un amendement du Gouvernement reprenant des dispositions déjà votées par les députés lors de l'examen en première lecture, devant la commission du développement durable, du projet de loi relatif à la biodiversité.

Il vise à inscrire à l'article L. 541-10-5 du code de l'environnement l'interdiction, à compter du 1er janvier 2016, de la mise à disposition, à titre gratuit ou onéreux, de sacs de caisse en matière plastique à usage unique.

Pour les sacs en plastique autres que les sacs de caisse, notamment les sacs « fruits et légumes », leur interdiction est également prévue, à l'exception des sacs compostables en compostage domestique et constitués, pour tout ou partie, de matières biosourcées.

Un décret en Conseil d'Etat définira la teneur biosourcée minimale de ces sacs et les conditions dans lesquelles celle-ci est progressivement augmentée.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté deux amendements à cet article, à l'initiative de votre rapporteur.

Le premier amendement procède à une correction rédactionnelle au 1er alinéa, et rapatrie au sein du présent article les dispositions de l'article 21 ter relatives à l'interdiction des sacs en plastique oxo-fragmentable. Il est préférable pour une meilleure lisibilité du texte que les dispositions relatives aux sacs soient dans un seul et même article.

Sans remettre en cause l'objectif d'interdiction des sacs plastiques à usage unique, indispensable d'un point de vue environnemental, le second amendement repousse à 2018 la date d'entrée en vigueur de l'interdiction pour les sacs en plastique autres que les sacs de caisse.

Pour les sacs à usage unique autres que les sacs de caisse, la directive européenne en cours de discussion laisse aux États jusqu'à 2019 avant de prendre des mesures de réduction des tonnages consommés. Sans pour autant reporter l'échéance à 2019, date visée par l'Union européenne pour tenir compte des niveaux très variables de performance environnementale entre les États membres, votre commission estime préférable un report à 2018, de manière à envoyer un signal à la fois ambitieux et réaliste aux acteurs.

Ce report se justifie également par la nécessité de tenir compte du rythme de mise en place de la filière industrielle de fabrication des sacs de substitution en France. Quelques entreprises sont aujourd'hui en mesure de produire les sacs compostables en compostage domestique et produits à partir de matières biosourcées. Il convient toutefois de laisser plus de temps à la filière pour se structurer, afin que l'interdiction se traduise à terme par des gains d'emploi en France, et non par une hausse des importations. L'essentiel de ces sacs étant actuellement importé, votre commission souhaite que l'interdiction prévue dans le présent article permette de faire émerger une filière française dynamique et compétitive.

En outre, il reste du travail à faire sur la norme applicable aux sacs compostables en compostage domestique. Le délai de 2018 permet de répondre à ce problème. Le ministère de l'écologie travaille sur le décret définissant le seuil de matières biosourcées et son augmentation progressive avec l'ensemble des parties prenantes. La problématique est donc prise en compte.

Enfin, votre commission a considéré que 2018 était une bonne date dans la mesure où une entrée en vigueur trop rapide de l'interdiction risquerait de se traduire par des comportements peu vertueux d'un point de vue environnemental, avec notamment un développement du suremballage des produits alimentaires.

La solution retenue, pragmatique et applicable, permettra de faire émerger une filière française d'excellence et de réduire les importations tout en atteignant le but visé d'un point de vue environnemental.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 19 ter
(article 13 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014)

Intégration de l'économie circulaire dans les schémas de promotion des achats publics socialement responsables

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, complète les schémas de promotion des achats publics socialement responsables afin qu'ils prennent en compte la dimension environnementale et l'économie circulaire.

I. Le droit en vigueur

L'article 13 de loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire traduit une évolution nouvelle dans l'appréhension des achats publics : les administrations, à travers leurs achats, cherchent certes à limiter leurs dépenses, dans une logique de bonne gestion des deniers publics, mais tentent également d'atteindre des objectifs à dimension civique ou politique, par exemple favoriser l'insertion des personnes éloignées de l'emploi ou handicapées.

Le code des marchés publics permet déjà de prendre en compte des éléments sociaux ou environnementaux :

- l'article 14 du code prévoit que les conditions d'exécution d'un marché peuvent comporter des éléments à caractère social ou environnemental qui prennent en compte les objectifs de développement durable en conciliant développement économique, protection et mise en valeur de l'environnement et progrès social. Cet article permet par exemple à un donneur d'ordres d'imposer à l'entreprise de réserver une part de son temps de production à des publics éloignés de l'emploi ;

- l'article 15 permet de réserver des marchés à des entreprises adaptées, à des établissements et services d'aide par le travail ou à des structures équivalentes, lorsque la majorité des travailleurs concernés sont des personnes handicapées qui, en raison de la nature ou de la gravité de leurs déficiences, ne peuvent exercer une activité professionnelle dans des conditions normales ;

l'article 53 prévoit que le pouvoir adjudicateur peut utiliser les performances en matière d'environnement comme l'un des critères d'attribution du marché.

Cette évolution est également observée en droit européen. La directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 prévoit que les conditions d'exécution d'un marché « peuvent, notamment, avoir pour objet de favoriser la formation professionnelle sur chantier, l'emploi de personnes rencontrant des difficultés particulières d'insertion, de lutter contre le chômage ou de protéger l'environnement ».

L'article 13 de la loi relative à l'économie sociale et solidaire s'inscrit dans cette logique. Il prévoit que les collectivités territoriales et les autres acheteurs publics dont le statut est de nature législative adoptent et publient un schéma de promotion des achats publics socialement responsables, sauf si le montant total annuel de leurs achats est inférieur à un montant fixé par décret. À travers ce schéma, l'acheteur se fixe, pour l'achat public, des objectifs d'intégration sociale et professionnelle de travailleurs handicapés ou défavorisés.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption, en commission spéciale, d'un amendement de la rapporteure Sabine Buis.

Il modifie le I de l'article 13 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire afin de prévoir que, lorsque le montant total annuel de ses achats est supérieur à un montant fixé par décret, le pouvoir adjudicateur doit adopter un schéma de promotion des achats publics socialement et écologiquement responsable et en assurer la publication. Ce schéma détermine les objectifs de passation des marchés publics, comportant des éléments à caractère social et écologique, ainsi que les modalités de mise en oeuvre et de suivi annuel de ces objectifs.

Il est également ajouté que le schéma contribue à la promotion d'une économie circulaire.

III. La position de votre commission

Votre commission souscrit pleinement à cet article, qui consacre le schéma de promotion des achats publics socialement responsables comme un document transversal devant servir à encourager une meilleure prise en compte de l'environnement et de l'économie circulaire dans la commande publique.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel, à l'initiative de votre rapporteur.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 19 quater
(articles L. 541-10-2, L. 541-21-3 et L. 541-21-4 [nouveaux], et article L. 541-46 du code de l'environnement, articles L. 327-2 et L. 330-2 du code de la route et article 59 octies [nouveau] du code des douanes)

Récupération des véhicules hors d'usage, gestion des déchets d'équipements électriques et électroniques, et contrôle des transferts transfrontaliers de déchets

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, crée une procédure de récupération des véhicules hors d'usage, renforce la lutte contre les trafics de déchets électriques et électroniques et accroît le contrôle des transferts transfrontaliers de déchets.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption, en commission spéciale, d'un amendement déposé par la rapporteure Sabine Buis. Il vise à améliorer le cadre juridique applicable à certaines catégories de déchets : la récupération des véhicules hors d'usage, les déchets d'équipements électriques et électroniques, ainsi que la lutte contre les trafics et les transferts illégaux.

Le I complète la sous-section III de la section III du chapitre Ier du titre IV du livre V du code de l'environnement par trois articles L. 541-21-3 à L. 541-21-5 traitant de la récupération des véhicules hors d'usage (VHU). Ces véhicules sont régulièrement abandonnés dans les jardins et les garages, et peuvent dans certains cas favoriser la prolifération des insectes propagateurs d'épidémies, comme le chikungunya.

Ces nouveaux articles prévoient donc de reconnaître au maire ou au président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent la faculté de mettre en demeure le titulaire du certificat d'immatriculation du véhicule, ou le propriétaire du terrain, de remettre le véhicule à un centre VHU agréé ou de faire procéder à son évacuation d'office en cas de carence.

Le II complète l'article L. 541-10-2 du code de l'environnement afin de lutter contre le trafic de déchets d'équipements électriques et électroniques, en obligeant les opérateurs de gestion de déchets à contracter avec les éco-organismes agréés ou les systèmes individuels mis en place par les producteurs afin de pouvoir gérer ces déchets.

Le III crée un article 59 octies du code des douanes autorisant les agents des douanes et les agents de la direction générale de la prévention des risques et de ses services déconcentrés, « pour les besoins de leurs missions de contrôle des transferts transfrontaliers de déchets et de contrôle des substances et produits chimiques », à se communiquer sur demande ou spontanément tous les renseignements et documents détenus ou recueillis dans l'exercice de leurs missions respectives.

En séance publique, les députés ont adopté un amendement déposé par Serge Letchimy et Sabine Buis qui réécrit et complète les dispositions du I relatives aux pouvoirs du maire ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale en matière de gestion des véhicules hors d'usage.

Concernant l'abandon d'un véhicule sur la voie publique, le maire, en utilisant ses pouvoirs de police, peut mettre en demeure le titulaire du certificat d'immatriculation soit de réparer le véhicule, soit de le transférer vers un centre VHU agréé. Si ce propriétaire n'est pas connu ou si le véhicule est techniquement irréparable, le maire peut le faire évacuer d'office, après expertise, vers un centre VHU. Si le véhicule est réparable mais que son propriétaire n'a pas obtempéré à la mise en demeure, le maire peut placer le véhicule en fourrière à titre de mesure conservatoire, en attendant l'aboutissement des poursuites.

L'amendement complète en outre l'article L. 541-46 du code de l'environnement : l'abandon d'un véhicule usagé sur le domaine public ou privé de l'État ou des collectivités territoriales est désormais passible d'une sanction pénale pouvant aller jusqu'à deux ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende.

Concernant l'abandon d'une épave sur une propriété privée, si cet abandon donne lieu à une atteinte grave à la santé publique, notamment sous la forme d'une prolifération de nuisibles, le maire peut mettre en demeure le maitre des lieux de faire cesser le dommage. Dans le cas où le maître des lieux n'obtempère pas, le titulaire du certificat d'immatriculation est réputé vouloir se défaire du véhicule et le maire peut user des sanctions prévues à l'article L. 541-3 du code de l'environnement, dont l'enlèvement d'office aux frais du maître des lieux.

L'amendement complète par ailleurs le code de la route pour prévoir la remise par le préfet, sur demande du maire dans le cadre de cette procédure nouvellement créée, des informations relatives au titulaire de l'immatriculation.

II. La position de votre commission

Votre commission se félicite de l'encadrement de la procédure d'enlèvement des épaves de véhicules sur la voie publique et dans les propriétés privées. Les élus locaux disposeront désormais d'une procédure et d'un cadre juridique clairs. Votre commission souscrit également au renforcement de la lutte contre les trafics et les transferts transfrontaliers de déchets.

Votre commission a adopté deux amendements rédactionnels à l'initiative de votre rapporteur.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 19 quinquies
(article L. 541-32 du code de l'environnement)

Responsabilité du maître d'ouvrage valorisant des déchets inertes

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, affirme la responsabilité du maître d'ouvrage valorisant des déchets inertes pour la réalisation de travaux d'aménagement, de réhabilitation ou de construction.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 541-32 du code de l'environnement a été abrogé par l'article 2 de l'ordonnance n° 2005-1129 du 8 septembre 2005 portant simplification en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement et d'élimination des déchets.

Il prévoyait que le Gouvernement puisse fixer la proportion minimale de matériaux récupérés devant entrer dans la fabrication d'un produit ou d'une catégorie de produits, en vue de contribuer à la sauvegarde de l'environnement ou de faire face à une situation de pénurie.

Son abrogation avait été justifiée par le fait qu'il n'avait jamais connu d'application depuis la loi du 15 juillet 1975 et que les objectifs visés avaient par ailleurs été atteints par la mise en place de filières de gestion particulières à certains déchets et l'établissement des plans départementaux ou régionaux d'élimination de déchets.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption, en séance, d'un amendement déposé par Jean-Jacques Cottel.

Il rétablit l'article L. 541-32 du code de l'environnement pour prévoir désormais que « toute personne valorisant des déchets inertes pour la réalisation de travaux d'aménagement, de réhabilitation ou de construction doit être en mesure de justifier auprès des autorités compétentes que les déchets utilisés sont inertes et sont utilisés dans un but de valorisation et non pas d'élimination ».

L'objectif visé par cet article est la lutte contre les décharges illégales de déchets du bâtiment. Ainsi que l'a souligné l'auteur de l'amendement à l'Assemblée nationale, de nombreux cas abusifs d'opération de stockage de déchets inertes ont été signalés. Ils sont parfois présentés comme des murs d'isolation phonique, des opérations de consolidation d'anciennes carrières ou encore des aménagements agricoles. Il s'agit en réalité d'opérations d'élimination des déchets non déclarées.

Le présent article vise à éviter ces pratiques en affirmant la responsabilité du maître d'ouvrage : il devra être en mesure d'apporter la preuve auprès de l'administration de la nature de valorisation de ses travaux afin d'établir qu'il ne s'agit pas d'une élimination déguisée.

III. La position de votre commission

Votre commission se félicite de ce renversement de la charge de la preuve qui doit permettre d'améliorer le contrôle sur les opérations illicites d'élimination de déchets.

Elle a retenu deux amendements :

- un amendement de M. Miquel étendant la portée du présent article à tous les types de déchets, et non uniquement aux déchets inertes : toute personne valorisant des déchets doit ainsi être en mesure de prouver qu'il s'agit bien d'une opération d'aménagement et non d'une élimination illicite. Le texte non amendé aurait conduit à contrôler plus strictement les déchets inertes que d'autres catégories de déchets pouvant parfois être dangereux ;

- un amendement de Mme Didier interdisant l'enfouissement et le dépôt de déchets sur les terres agricoles.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 19 sexies

Objectifs d'achat par l'État de papier recyclé ou issu de forêts gérées durablement

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, fixe des objectifs d'achat par l'État de papier recyclé et de papier issu de forêts gérées durablement à horizon 2017 et 2020.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption d'un amendement en séance publique, à l'initiative de Serge Bardy. Cet amendement s'inscrit dans le prolongement et la mise en oeuvre des préconisations du rapport de ce député sur le potentiel du déploiement de l'économie circulaire dans la filière du papier recyclé en France.

L'article prévoit qu'à compter du 1er janvier 2017, au moins 25 % des papiers achetés par les services de l'État devront être fabriqués à partir de papier recyclé, le reste devant être issu de forêts gérées durablement. À compter du 1er janvier 2020, l'objectif en matière de papier recyclé sera de 40 % minimum. Le papier recyclé est défini comme contenant au moins 50 % de fibres recyclées.

Selon l'auteur de l'amendement, cette mesure, inscrite dans la logique d'économie circulaire, doit permettre d'impulser une politique générale de consommation nationale de papier recyclé, qui concilierait performances écologique et économique. L'impact sur la demande de papier recyclé doit faire baisser son coût et améliorer sa qualité.

II. La position de votre commission

Selon les informations fournies à votre rapporteur, les administrations doivent d'ores et déjà acquérir 100 % de papier éco-responsable, soit sous forme de papier recyclé, soit sous forme de papier issu de forêts gérées durablement.

En 2013, les achats de papier de reprographie par l'État, hors ministère de l'Éducation nationale, comportaient 2,9 % de papier recyclé et 97 % de papier issu de forêts gérées durablement. Le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie atteignait même 11,9 % d'achat de papier recyclé. Pour les autres achats de cahiers, de façonnés et d'articles de classement et d'archivage, le taux de papier recyclé est de 4,8 %.

La marge est importante pour atteindre les objectifs de 25 % de papier recyclé en 2017 et 40 % en 2020 et nécessitera donc une politique d'achat volontariste.

Votre commission a adopté trois amendements rédactionnels à l'initiative du rapporteur.

Par ailleurs, souscrivant pleinement à l'ambition d'exemplarité des personnes publiques en matière environnementale, elle a adopté un amendement, à l'initiative de M. Miquel, visant à étendre aux collectivités territoriales l'objectif d'achat de papier recyclé ou provenant de forêts gérées durablement.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 19 septies

Harmonisation des consignes de tri sur le territoire national

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, prévoit l'harmonisation, à l'horizon 2025, des consignes de tri des déchets d'emballages et de papiers graphiques sur l'ensemble du territoire national.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 541-10-5 du code de l'environnement, issu de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite Grenelle II, dispose « qu'au plus tard le 1er janvier 2011, un dispositif harmonisé de consignes de tri sur les emballages ménagers est défini pour être mis en oeuvre au plus tard au 1er janvier 2015 par décret en Conseil d'État après avis de la commission d'harmonisation et de médiation des filières de collecte sélective et de traitement des déchets du Conseil national des déchets ».

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption, en séance publique, d'un amendement de Serge Bardy.

Il prévoit que les collectivités territoriales veillent à l'harmonisation, sur l'ensemble du territoire national, de la collecte séparée des déchets d'emballages et de papiers graphiques afin d'améliorer l'efficacité du tri de ces déchets.

L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) met pour cela à leur disposition des recommandations, sur la base d'un nombre restreint de schémas-types de collecte, de consignes de tri et de couleur des contenants.

L'article fixe une échéance à l'horizon 2025 pour opérer la transition vers ce dispositif harmonisé de collecte, en s'appuyant sur le renouvellement naturel des parcs de contenants.

Il est par ailleurs précisé que les éco-organismes des filières à responsabilité élargie des producteurs concernés peuvent accompagner cette transition.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté deux amendements rédactionnels à l'initiative de votre rapporteur.

Votre commission souscrit pleinement à l'objectif d'harmonisation des consignes de tri des déchets d'emballages et de papiers graphiques sur le territoire national.

Selon les chiffres fournis à votre rapporteur par les services du ministère, 86 % des collectivités territoriales ont opté pour l'un des trois schémas-types suivants pour leur collecte séparée de ces gisements de déchets :

- triflux matériau : verre, papiers et emballages en papier-carton, autres emballages en plastiques et métaux ;

- triflux emballages/papiers : verre, papiers, emballages quel que soit leur matériau ;

- biflux : verre, papier et emballages en mélange.

Au vu des éléments dont dispose l'Ademe, ces schémas de tri ont fait leurs preuves tant en termes de performance environnementale que de maîtrise des coûts pour les collectivités. Il est donc nécessaire d'inciter l'ensemble des collectivités à adopter ces schémas.

Votre commission souligne en outre que cette harmonisation permet de réaliser des économies d'échelle, en homogénéisant les pratiques des centres de tri, et d'obtenir des produits recyclés répondant à des standards intéressant les acheteurs. Le geste de tri est également simplifié pour les citoyens.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 19 septies
(articles L. 541-4-2, L. 541-7-1 et L. 541-15 du code de l'environnement)

Clarifications sur les notions de sous-produit et de caractérisation des déchets

Objet : cet article additionnel clarifie diverses notions du code de l'environnement, notamment les sous-produits des déchets, la caractérisation des déchets et les liens d'opposabilité en matière de planification de la gestion des déchets.

Votre commission a adopté cet article additionnel à l'initiative de Gérard Miquel.

Le 1° supprime le dernier alinéa de l'article L. 541-4-2 du code de l'environnement. La notion de sous-produit est définie au niveau européen par la directive cadre de 2008 sur les déchets, et par la jurisprudence. Le présent article supprime donc le renvoi à un décret dans la loi française, qui constituait un élément de confusion pour les différents acteurs. Il s'agit d'une mesure de simplification et d'harmonisation avec le droit européen.

Le 2° réécrit l'article L. 541-7-1 du code de l'environnement relatif à la caractérisation des déchets. Dans la transposition initiale de la directive de 2008, le texte prévoyait la caractérisation des déchets dangereux, leur étiquetage et leur encadrement en matière de transport, ces éléments devant être précisés par décret. Avec le recul, il apparaît aujourd'hui que le décret n'est pas nécessaire. Le producteur de déchets est responsable de la fourniture des informations permettant le traitement correct de son déchet. Il n'est pas utile de demander en plus de cela une caractérisation complexe systématique, caractérisation qui n'est demandée dans aucun autre Etat membre de l'Union européenne. Par ailleurs, en matière d'emballage, d'étiquetage et de transport des déchets dangereux, les normes internationales de transport de matières dangereuses s'appliquent.

Le présent article remplace donc l'obligation de caractérisation des déchets par une clarification relative à l'évaluation de la dangerosité des déchets tout en faisant référence aux normes internationales en vigueur.

Enfin, le 3° explicite le lien d'opposabilité existant entre les documents de planification relatifs aux déchets. En l'état du droit, la planification en matière de déchets est opposable, et « les décisions prises par les personnes morales de droit public et leurs concessionnaires dans le domaine de la prévention et de la gestion des déchets » doive²nt être compatibles avec les plans. Les décisions prises au titre des installations classées pour la protection de l'environnement font partie des décisions visées.

Le présent article précise que les délibérations visant à approuver des plans locaux de prévention et de gestion des déchets sont elles-mêmes également des décisions devant être compatibles avec le plan national. Cette mesure permet de renforcer la prescriptivité et donc l'efficacité de la planification en matière de déchets.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article additionnel ainsi rédigé.

Article additionnel après l'article 19 septies
(article L. 541-10 du code de l'environnement)

Gouvernance des éco-organismes

Objet : cet article additionnel prévoit que la majorité du capital social des éco-organismes constitués sous forme de sociétés doit être composée des producteurs, importateurs et distributeurs soumis à la filière de responsabilité élargie des producteurs concernée.

Votre commission a adopté cet article additionnel à l'initiative de Gérard Miquel.

Il complète l'article L. 541-10 du code de l'environnement relatif au fonctionnement général des filières de responsabilité élargie des producteurs (REP) et des éco-organismes.

Il prévoit que, dans le cas où l'éco-organisme est constitué sous forme de société, la majorité du capital social doit appartenir aux producteurs, importateurs et distributeurs concernés par la filière REP en question.

A l'heure actuelle, la quasi-totalité des éco-organismes respectent ce modèle. Le présent article est donc une explicitation du modèle français des filières REP. En application du principe pollueur-payeur que ces filières visent à faire respecter, il convient que la gouvernance des éco-organismes soit confiée, dans chaque filière, aux entreprises représentatives des produits visés par la REP.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article additionnel après l'article 19 septies
(article L. 2333-76-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)

Mise en place d'une tarification incitative de deuxième niveau

Objet : cet article additionnel crée la possibilité de mettre en place une tarification incitative de deuxième niveau pour le service public de gestion des déchets.

Votre commission a adopté cet article additionnel à l'initiative de Gérard Miquel.

Il crée un nouvel article L. 2333-76-1 dans le code général des collectivités territoriales rendant possible la mise en place, parallèlement à la tarification incitative appliquée aux citoyens pour le financement du service public de gestion des déchets, d'une tarification incitative de deuxième niveau.

Ainsi, lorsque la compétence de collecte des déchets est déléguée à un établissement public ou un syndicat intercommunal, des clauses contractuelles peuvent définir un système incitatif afin de récompenser les collectivités qui fournissent les efforts de prévention et de collecte sélective les plus significatifs.

Votre commission a en effet estimé que la généralisation de la tarification incitative n'était pas toujours possible, en particulier dans les territoires très ruraux. Ce système de tarification de deuxième niveau permet d'appliquer aux collectivités adhérentes à un syndicat de traitement un tarif modulé en fonction de la qualité et de la quantité des produits qu'elles apportent. Les collectivités sont ainsi incitées à progresser, avec des actions menées en parallèle sur le terrain, par exemple avec des ambassadeurs du tri dans les secteurs les plus problématiques.

Un tel dispositif a été largement discuté puis approuvé dans le cadre des travaux menés par le Conseil national des déchets avec l'ensemble des parties prenantes.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 20
(article L. 541-1 du code de l'environnement)

Respect du principe de proximité dans la prévention et la gestion des déchets

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inscrit le principe de proximité dans les grands principes devant guider la politique de prévention et de gestion des déchets en France.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 541-1 du code de l'environnement définit les principes de la politique des déchets. Issu à l'origine de l'article 1er de la loi du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux, il a été complété par la loi du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des déchets ainsi qu'aux installations classées pour la protection de l'environnement. Il a été codifié par l'ordonnance du 18 septembre 2000 relative à la partie législative du code de l'environnement.

L'article L. 541-1 définit cinq grands principes :

1° la prévention et la réduction de la production et de la nocivité des déchets, ainsi que la diminution des incidences globales de l'utilisation des ressources et l'amélioration de l'efficacité de leur utilisation ;

2° la mise en oeuvre de la hiérarchie, définie au niveau européen, des modes de traitement des déchets, en privilégiant dans l'ordre la réutilisation, le recyclage, toute autre valorisation, notamment énergétique, et enfin l'élimination ;

3° la protection de la santé humaine et de l'environnement ;

4° la limitation du transport de déchets, en distance et en volume ;

5° l'information du public sur les effets pour l'environnement et la santé publique des opérations de production et de gestion des déchets.

Le 4° sur le transport s'apparente à la notion de proximité dans la gestion des déchets, que le présent projet de loi souhaite expliciter et renforcer.

II. Le projet de loi initial

Le présent article, qui fait partie des quatre articles initiaux du titre IV sur l'économie circulaire, s'appuie sur les travaux du Conseil national des déchets, en concertation avec l'ensemble des parties prenantes du secteur.

Il complète l'article L. 541-1 en y insérant le principe de proximité.

Le principe de proximité implique que la gestion et la prévention des déchets soient assurées au plus proche du lieu de leur production. Ce principe s'apprécie en fonction du territoire, de la nature des déchets, des modes de traitement envisagés et des débouchés existants, dans le respect des règles de concurrence et de libre circulation des marchandises.

Le présent article intègre par ailleurs dans le code de l'environnement le principe d'autosuffisance, issu de la directive-cadre sur les déchets de 2008. Le principe d'autosuffisance signifie que chaque territoire doit assurer l'élimination des déchets non valorisables qu'il produit.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission spéciale, les députés ont adopté un amendement de Serge Letchimy visant à préciser que le principe de proximité s'apprécie notamment en fonction « de l'efficacité environnementale et technique, de la viabilité économique des modes de traitement envisagés et disponibles à proximité pour ces déchets, des débouchés existant pour ces flux et des conditions techniques et économiques associées à ces débouchés, dans le respect de la hiérarchie de la gestion des déchets et des règles de concurrence et de libre circulation des marchandises ». L'objectif de l'auteur de cet amendement est, tout en reconnaissant la nécessité de dégager des solutions de proximité pour le traitement des déchets, de tenir compte des effets d'échelle, aussi bien dans les outre-mer que dans certaines régions de métropole.

Trois amendements ont été apportés au texte en séance publique :

- un amendement de François-Michel Lambert qui ajoute à l'article L. 541-1 un principe d'économie des ressources épuisables et d'amélioration de l'efficacité de l'utilisation des ressources ;

- deux amendements identiques de la rapporteure Sabine Buis et de François-Michel Lambert visant à clarifier le principe d'autosuffisance. Les amendements suppriment toute référence à un mode de traitement plutôt qu'un autre, notamment pour éviter toute incitation à destination des installations de tri mécano-biologique.

IV. La position de votre commission

Votre commission se félicite de l'inscription des principes de proximité et d'autosuffisance dans les grands principes de la politique des déchets en France.

Le principe de proximité, qui s'apprécie en fonction du type de déchets, de la performance environnementale du traitement, ou encore des modes de traitement disponibles, doit permettre de mutualiser certaines structures, de limiter les transports de déchets, et de toujours prendre en compte l'échelle la plus pertinente d'un point de vue environnemental et économique.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 21
(article L. 541-10 du code de l'environnement)

Contribution complémentaire et incitations financières des éco-organismes pour les actions de prévention

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, crée une contribution financière complémentaire pesant sur les éco-organismes en vue de financer des actions de prévention en aval, et donne aux éco-organismes la possibilité de verser des incitations financières, en concertation avec les parties prenantes.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 541-10 du code de l'environnement pose les bases du système de filières de responsabilité élargie des producteurs (REP) : il contraint les producteurs, importateurs et distributeurs de produits générateurs de déchets de pourvoir ou de contribuer à la gestion de ces déchets.

Cette obligation peut être mise en oeuvre par les entreprises dans un système individuel de collecte et de traitement, ou dans le cadre d'un éco-organisme qui les représente et à qui elles versent une éco-contribution.

Les éco-organismes doivent répondre à un cahier des charges fixé par arrêté interministériel, après avis de l'instance représentative des parties prenantes de la filière.

Aux termes du II de l'article L. 541-10, ces cahiers des charges prévoient :

« 1° Les missions de ces organismes, incluant la communication relative à la prévention et à la gestion des déchets, dont la contribution financière aux actions de communication inter-filières menées par les pouvoirs publics. Le montant, le plafond et les modalités de recouvrement de cette contribution financière sont déterminés par le cahier des charges ;

2° Que les contributions perçues par ceux-ci et les produits financiers qu'elles génèrent sont utilisés dans leur intégralité pour ces missions ;

3° Que les éco-organismes ne poursuivent pas de but lucratif pour ces missions ;

4° Les conditions et limites dans lesquelles est favorisé le recours aux entreprises solidaires d'utilité sociale agréées en application de l'article L. 3332-17-1 du code du travail ;

5° Les conditions et limites dans lesquelles sont favorisés la prévention des déchets et leur gestion à proximité des points de production, ainsi que les emplois et investissements induits par ces activités ;

6° Les décisions que l'éco-organisme ne peut prendre qu'après avoir recueilli l'avis de l'instance représentative des parties prenantes de la filière, dont les campagnes de communication grand public de portée nationale ;

7° Les conditions et limites dans lesquelles est mise à disposition une partie des déchets pour leur réutilisation ou celle de leurs pièces détachées. »

Les éco-organismes agréés sont contrôlés par un censeur d'État.

II. Le projet de loi initial

Le texte initial de l'article complétait le II de l'article L. 541-10 pour indiquer que les cahiers des charges peuvent prévoir, selon les filières, la mise en place par l'éco-organisme d'incitations financières proportionnées à la contribution des parties prenantes à la prévention des déchets et à leur gestion à proximité des points de production. L'idée est de permettre aux éco-organismes de verser des bonus en cas de gestion des déchets encourageant la prévention et la proximité.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission spéciale, les députés ont adopté un amendement à l'initiative de Jean-Paul Chanteguet afin d'introduire une contribution financière complémentaire pour les entreprises soumises à REP, visant à financer les actions de prévention inter-filières en aval menées par les pouvoirs publics. Selon l'auteur de l'amendement, la prévention en aval vise notamment l'éco-consommation, l'allongement de la durée d'usage des produits, ou encore la promotion d'activité de l'économie de fonctionnalité et de l'économie des produits de seconde main.

Les députés ont également adopté un amendement de précision déposé par le Gouvernement afin d'indiquer que les incitations financières mentionnées sont définies en concertation avec les parties prenantes et visent la prévention des déchets en amont.

IV. La position de votre commission

Votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement supprimant la création d'une nouvelle contribution financière sur les entreprises inscrites dans une filière REP en vue de financer de la prévention en aval. En effet, votre commission a estimé que l'option de l'inscription, dans les cahiers des charges des éco-organismes, d'incitations financières était suffisante, et qu'il n'était en outre pas souhaitable de créer de nouvelles contributions pesant sur les entreprises.

Par ailleurs, l'amendement étend la possibilité de mise en place, dans les cahiers des charges des éco-organismes et à la suite d'une concertation, d'incitations financières à l'ensemble de la prévention, et non seulement à la prévention en amont.

Ce faisant, votre commission a satisfait un amendement quasiment identique de Gérard Miquel visant à supprimer la contribution financière complémentaire.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 21 bis A
(article L. 541-10-1 du code de l'environnement)

Élargissement de la REP papier

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, vise à élargir le périmètre de la filière de responsabilité élargie du producteur sur les papiers.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 541-10-1 du code de l'environnement comporte les dispositions relatives à la filière de responsabilité élargie du producteur (REP) sur les papiers. Cet article a été introduit par la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003, avec une entrée en vigueur prévue à compter du 1er janvier 2005.

La REP papier ne concernait initialement que les imprimés publicitaires non sollicités. La loi disposait, jusqu'en 2008, que les personnes distribuant ou mettant à disposition du public des imprimés gratuits sans qu'il n'y ait eu de demande préalable, devaient contribuer à l'élimination des déchets issus de ces imprimés. La filière a connu plusieurs extensions de périmètres successives.

Depuis le 1er juillet 2008, tous les imprimés papiers sont soumis à contribution, qu'ils soient gratuits ou non, et sollicités ou non.

Depuis le 1er janvier 2010, les papiers à usage graphique destinés à être imprimés, à savoir les papiers à copier conditionnés en rames et ramettes, les enveloppes et les pochettes postales, sont également soumis à contribution.

Restent donc exclus, en l'état du droit, les livres, les journaux et magazines ainsi que la majorité des documents administratifs. À ce jour, 60 % des papiers mis sur le marché entrent dans le périmètre de ce dispositif de responsabilité élargie du producteur.

Deux options sont ouvertes pour les metteurs sur le marché. Ils peuvent s'acquitter de leurs obligations en matière de collecte, de valorisation et d'élimination des imprimés qu'ils émettent, soit en versant à Ecofolio, organisme agréé en 2007 par les pouvoirs publics, une contribution financière, soit en mettant à disposition des collectivités qui le souhaitent des espaces de communication sur la bonne gestion des déchets. Les contributions perçues par Ecofolio, modulées en fonction du caractère écologique du produit, sont reversées sous forme de soutiens aux collectivités territoriales en charge de la gestion des déchets selon un barème privilégiant le recyclage.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption d'un amendement déposé par Jean-Jacques Cottel en séance. Il complète l'article L. 541-10-1 pour intégrer dans le champ de la REP papier :

- les imprimés papiers dont la mise sur le marché par une personne publique ou une personne privée, dans le cadre d'une mission de service public, résulte exclusivement d'une obligation découlant d'une loi ou d'un règlement ;

- les papiers de décoration, des affiches, des papiers à usage fiduciaire et des notices d'utilisation ou modes d'emploi ;

- les papiers carbone, autocopiant et stencils ;

- les imprimés de presse, à l'exclusion des publications de presse quotidienne nationale et régionale d'information politique et générale.

Le débat en séance a conduit à l'adoption d'un sous-amendement du Gouvernement pour maintenir l'exonération des publications de presse, au motif que la nature spécifique de ces publications et le rôle clé qu'elles jouent dans le fonctionnement de la démocratie et dans la mise en oeuvre de la liberté d'expression justifient un traitement spécifique au sein de la REP papier.

III. La position de votre commission

Votre commission souscrit pleinement à la volonté d'extension du champ de la filière REP papier.

Cette filière souffre actuellement d'un déséquilibre structurel. En 2011, le gisement de papiers graphiques mis en marché était évalué à 4 millions de tonnes. Sur ce gisement, les quantités assujetties à la REP représentaient 2,2 millions de tonnes en 2010, et 2,64 millions de tonnes en 2012. Les quantités effectivement contribuantes n'étaient que de 1,6 million de tonnes en 2010 et 1,7 million en 201250(*). Ainsi, la part du gisement de papiers graphiques concerné par la REP ne représentait que 54 % en 2010 et 66 % en 2012, et sur cette part soumise à REP, les papiers contribuant effectivement à leur fin de vie ne représentaient que 64 % en 2012.

Compte tenu de ces spécificités, la filière présente des résultats en termes de collecte et de recyclage qui pourraient être améliorés. Le taux de recyclage constaté en 2012 était de 47 %. Ce taux est à mettre au regard de l'objectif pour 2018 fixé à 60 %. Le recyclage a toutefois progressé de 14 % entre 2006 et 2012. Ces performances restent loin derrière celles de nos voisins européens, avec une moyenne de 60 % de taux de recyclage du papier en Europe, taux atteignant 75 % en Allemagne et 69 % au Royaume-Uni.

La filière est freinée, ainsi qu'indiqué précédemment, par certaines exemptions, notamment pour les déchets de papiers issus de la presse ou encore des documents officiels. Au total, ce sont près de 34 % des tonnages de papier produits, dont une part significative pour les publications de presse, qui sont exonérés d'éco-contributions par l'article L. 541-10-1 du code de l'environnement.

Ainsi que le notaient Evelyne Didier et Esther Sittler en novembre 2013 dans leur rapport « Mieux concevoir les produits pour mieux valoriser les déchets », concernant la filière papier, le débat récurrent porte sur l'intégration de la presse, et notamment des magazines, dans le champ des contributeurs. Le sujet est certes sensible, dans la mesure où les éditeurs de presse sont souvent économiquement affaiblis, et du fait de la spécificité de ce secteur, essentiel à la démocratie et à la liberté d'expression. Pour autant, le manque à gagner est aujourd'hui financé par les collectivités territoriales, en charge du service public de gestion des déchets, et donc par le contribuable, en dérogation complète au principe du pollueur-payeur. L'association Amorce évalue ce manque à gagner à 36 millions d'euros par an, sur la base d'une participation d'Ecofolio à hauteur de 20 %.

Au vu de ces éléments, votre commission a adopté trois amendements à l'initiative de votre rapporteur :

- un amendement visant à étendre le champ de la filière REP papier aux publications de presse. La filière souffre d'exemptions trop larges remettant en cause sa viabilité économique et l'atteinte de ses objectifs de valorisation. La presse, qui représente environ un tiers du gisement disponible, ne contribue pas au financement du tri et du recyclage des déchets produits. L'amendement adopté par votre commission prévoit toutefois un maintien de l'exemption pour les publications de la presse d'information politique et générale, tenant compte du rôle clé de ces publications dans le fonctionnement de la démocratie et la mise en oeuvre de la liberté d'expression ;

- un amendement visant à sécuriser juridiquement l'entrée en vigueur de l'extension du champ de la filière REP papier : celle-ci est repoussée au prochain réagrément de la filière, prévu pour prendre effet le 1er janvier 2017 ;

- un amendement rédactionnel.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 21 bis B
(article L. 541-10-3 du code de l'environnement)

Élargissement de la REP textile

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, étend le périmètre de la filière de responsabilité élargie du producteur concernant les textiles.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 541-10-3 du code de l'environnement comporte les dispositions relatives à la filière de responsabilité élargie du producteur (REP) en matière de textiles. Cet article est issu de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007, et est entré en vigueur à compter du 1er janvier 2007.

L'objectif de la création de cette filière est de faire participer les metteurs sur le marché, qui comprennent aussi bien les producteurs de vêtements, de linge de maison ou de chaussures, les importateurs et les distributeurs de ces produits, au coût du traitement de la fin de vie de leurs produits, conformément au principe de la REP.

L'article L.541-10-3 prévoit ainsi que les metteurs sur le marché pourvoient au recyclage et au traitement des déchets issus de leurs produits suivant deux modalités :

- soit en mettant en place un système individuel de recyclage et de traitement des déchets ;

- soit en contribuant financièrement à un éco-organisme auquel ils adhèrent.

Quel que soit le système retenu, un agrément de l'administration est nécessaire.

L'article L. 541-10-3 prévoit par ailleurs que le dispositif favorise l'insertion des personnes rencontrant des difficultés au regard de l'emploi.

Un éco-organisme, Eco TLC, a été créé par les metteurs sur le marché pour remplir leur obligation légale. Il a été agréé pour la première fois le 17 mars 2009, agrément renouvelé pour 6 ans par arrêté en date du 3 avril 2014.

Le cahier des charges défini par l'État, annexé à cet arrêté, fixe comme objectif de doubler les tonnages collectés, afin d'atteindre 50 % de collecte du gisement mis en marché, soit 280 000 tonnes. L'éco-organisme doit également, dans le cadre de ce nouvel agrément, étendre les critères permettant aux metteurs en marché éco-concevant leurs produits de bénéficier de bonus.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption en séance d'un amendement déposé par Jean-Jacques Cottel. Bertrand Pancher avait déposé un amendement similaire retiré au profit de celui-ci.

Il complète l'article L. 541?10?3 afin d'ajouter, dans le périmètre de la REP textile, les rideaux et voilages, les produits de maroquinerie, les textiles d'ameublement et les rembourrés.

L'objectif avancé par l'auteur de l'amendement est la prise en compte, par cohérence, dans la filière textile, de tous les produits de même nature et de mêmes caractéristiques.

III. La position de votre commission

Votre commission souscrit pleinement à l'extension du champ de la filière REP textiles.

A ce jour, selon les chiffres fournis par l'éco-organisme Eco TLC dans son rapport d'activité pour 2013, la part du gisement collectée est de 27 % sur les 600 000 tonnes de produits textiles mis sur le marché en 2012. Le tonnage trié représente 91 % du tonnage collecté, et la part valorisée du tonnage trié représente 94 %. En 2012, le montant total des contributions s'est élevé à 12 millions d'euros, versés par les 5 000 sociétés adhérentes d'Eco TLC.

CHIFFRES DE COLLECTE ET DE VALORISATION DANS LA REP TEXTILES

Source : rapport d'activités 2013 d'Eco TLC

Votre commission a adopté deux amendements, à l'initiative de votre rapporteur :

- un amendement visant, comme pour la filière REP papier, à sécuriser l'entrée en vigueur de l'extension du champ de la filière textiles : celle-ci ne prendra effet qu'au prochain réagrément de la filière, afin de ne pas perturber le dispositif existant et de laisser aux nouveaux contributeurs concernés et à l'éco-organisme le temps de s'organiser. Eco TLC ayant été réagré pour la période 2014-2019, l'extension prendra effet à compter de 2020 ;

- un amendement excluant les produits de maroquinerie de l'extension de la filière textiles. Au-delà du fait que ces produits ne représentent qu'un gisement très faible au regard des coûts que leur traitement et leur collecte engendreraient, votre commission a estimé que la maroquinerie française, secteur économique tourné vers l'exportation, souffrirait considérablement, en particulier en termes d'images, de l'assimilation de ses produits à de futurs déchets. Au vu du bilan coûts-avantages insuffisant de la mesure, votre commission a jugé préférable de ne pas pénaliser inutilement cette filière économique d'excellence.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 21 bis
(article L. 541-14 du code de l'environnement)

Objectifs d'intégration de produits issus du réemploi, de la réutilisation et du recyclage dans la commande publique

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, prévoit, dans le cadre de la planification de la politique de prévention et de gestion des déchets, la prise en compte d'objectifs d'intégration de la performance environnementale des produits dans la commande publique.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 541-14 du code de l'environnement prévoit la mise en place d'un plan départemental ou interdépartemental de prévention et de gestion des déchets non dangereux.

Ce plan :

- dresse l'inventaire des types, des quantités et des origines des déchets non dangereux, produits et traités, et des installations existantes appropriées ;

- recense les délibérations des responsables du traitement des déchets entérinant les choix d'équipements à modifier ou à créer, la nature des traitements retenus et leurs localisations ;

- recense les programmes locaux de prévention des déchets ménagers mis en oeuvre par les collectivités territoriales ;

- énonce les priorités à retenir compte tenu notamment des évolutions démographiques et économiques prévisibles (objectifs de prévention, de tri à la source, de collecte sélective, de valorisation matière ; limite aux capacités annuelles d'incinération et de stockage des déchets, etc.)

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté, en commission spéciale, quatre amendements presque identiques déposés par la rapporteure Sabine Buis, par Philippe Bies, Brigitte Allain et François-Michel Lambert visant à étendre le périmètre de ces plans de prévention et de gestion des déchets.

Aux termes du présent article, les plans devront :

- fixer des objectifs d'intégration de produits issus du réemploi ou de la réutilisation dans la commande publique ;

- fixer des objectifs de performance en matière de réduction du gaspillage alimentaire ;

- déterminer les modalités selon lesquelles les collectivités territoriales concernées contribuent au développement de l'économie sociale et solidaire en mettant à disposition des entreprises solidaires d'utilité sociale agréées leurs fournitures inutilisées à la suite d'un rééquipement.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement de suppression du présent article.

Sur la forme, l'article L. 541-14 du code de l'environnement mentionné dans l'article est entièrement réécrit dans le cadre du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République. Compte tenu des calendriers d'examen respectifs des deux projets de loi, les modifications éventuellement apportées dans le présent projet de loi se trouveraient supprimées par le texte résultant du projet de loi NOTRe.

Sur le fond, le présent article vise à améliorer la prise en compte, par la commande publique, des produits issus du réemploi, de la réutilisation et du recyclage. Or, la directive marchés publics du 26 février 2014 prévoit la prise en compte de critères environnementaux dans la commande publique, notamment quant à l'origine et à la qualité des produits. La transposition de cette directive par ordonnance a été autorisée par l'article 42 de la loi du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises, d'ici à septembre 2015. L'objectif de l'article sera donc satisfait.

Deux amendements identiques de suppression d'Élisabeth Lamure et Pierre Jarlier ont été adoptés.

Votre commission a émis un avis favorable à la suppression de cet article.

Article 21 ter

Interdiction des sacs en plastique oxo-fragmentables

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, interdit la production, la distribution, la vente, la mise à disposition et l'utilisation des sacs en plastique oxo-fragmentables.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption, en commission spéciale, d'un amendement déposé par la rapporteure Sabine Buis et Arnaud Leroy.

Il interdit « la production, la distribution, la vente, la mise à disposition et l'utilisation de sacs à usage unique destinés au transport de marchandises et constitués de plastique oxo-fragmentable ».

L'article précise que l'interdiction pourra être levée une fois que la preuve de l'innocuité des plastiques oxo-fragmentables sera démontrée et renvoie à un décret en Conseil d'État la définition des modalités d'application.

Cette interdiction reprend la proposition de loi n° 1682 déposée le 8 janvier 2014 par Bruno Leroux et Arnaud Leroy.

Ainsi que l'ont rappelé les auteurs de l'amendement, la présence de sacs oxo-fragmentables, parfois appelés oxo-dégradables ou oxo-biodégradables se développe en France depuis plusieurs années. L'Ademe les définit comme des sacs fabriqués à partir de polymères auxquels sont ajoutés des additifs à base de sels de métaux favorisant leur dégradation en confettis de plastique, sous certaines conditions de lumière et de chaleur, mais persistant ensuite dans le milieu.

En séance publique, les députés ont adopté un amendement déposé par François-Michel Lambert qui étend l'interdiction des sacs oxo-fragmentables à toutes les sortes de sacs, pour ne pas la limiter aux sacs à usage unique.

L'amendement propose également une définition du sac oxo-fragmentable, qui est un sac « dégradable mais non assimilable par les micro-organismes ». De cette manière, le recours à un décret n'est plus utile.

Il supprime enfin l'alinéa précisant que l'interdiction pourra être levée en cas de preuve de l'innocuité de ces plastiques.

II. La position de votre commission

Votre commission souscrit pleinement à l'interdiction des sacs en plastique oxo-fragmentables.

Ces plastiques se désagrègent en fines particules et donnent l'impression d'une disparition de la pollution, alors même qu'ils ne se biodégradent pas. L'Ademe exclut d'ailleurs ces plastiques du champ des plastiques biodégradables dans sa fiche technique sur les plastiques biodégradables.

Les sacs oxo-fragmentables provoquent par conséquent une pollution des sols, par l'accumulation de ces résidus de plastique, ainsi qu'une contamination de l'alimentation, en particulier par la pollution des milieux marins.

Votre commission a toutefois adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement de suppression, par cohérence avec l'amendement adopté à l'article 19 bis : les dispositions relatives à l'interdiction des sacs oxo-fragmentables y ont été intégrées parmi diverses autres mesures concernant les sacs en plastique.

Votre commission a émis un avis favorable à la suppression de cet article.

Article 21 quater
(article L. 541-10-9 [nouveau] du code de l'environnement)

Obligation pour les distributeurs de matériaux de construction d'organiser la récupération des déchets de ces matériaux à compter de 2017

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, prévoit la reprise par les distributeurs de matériaux de construction des déchets issus de ces produits à compter du 1er janvier 2017.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption, en commission spéciale, d'un amendement du Gouvernement.

Il prévoit qu'à compter du 1er janvier 2017, les distributeurs de matériaux, produits et équipements de construction doivent s'organiser pour reprendre, à proximité de leurs sites de distribution, les déchets issus des mêmes types de matériaux, produits et équipements de construction qu'ils vendent.

La ministre a rappelé, lors des débats à l'Assemblée nationale, que les déchets du bâtiment et des travaux publics représentent 80 % de la production annuelle de déchets en France, mais que seulement 60 % sont recyclés à ce jour. Leur poids les rend difficilement transportables, d'où la nécessité d'un maillage du territoire par de nombreux points de collecte. Ce n'est pas le cas aujourd'hui, ce qui entraîne une multiplication des dépôts sauvages et des décharges illégales.

L'objectif du présent article est de fournir une position intermédiaire, entre la mise en place de déchetteries professionnelles, souvent encouragée mais qui reste lettre morte, et la constitution d'une filière de responsabilité élargie du producteur, beaucoup plus lourde et coûteuse.

Le bilan dressé par le ministère de l'écologie montre que cette pratique de reprise des déchets par les distributeurs, déjà existante chez certaines enseignes, constitue une source de revenus complémentaires pour les fournisseurs qui ont pu organiser une filière de recyclage rentable. C'est aussi un facteur de fidélisation des clients.

Un décret d'application doit préciser les modalités concrètes de mise en oeuvre de la nouvelle obligation, en particulier quant aux seuils de surface de l'unité de distribution à partir de laquelle les distributeurs sont concernés, quant à la réglementation des dépôts, des quantités et des contrôles.

En séance publique, les députés ont adopté deux amendements de Jean-Jacques Cottel visant, d'une part, à préciser que l'obligation concerne la vente de matériaux de construction aux professionnels, d'autre part, à prévoir que la reprise des déchets se fera sur les sites de distribution ou à proximité de ceux-ci.

II. La position de votre commission

Votre commission souscrit à la mise en place de cette nouvelle obligation de reprise, dont la formulation lui a semblé suffisamment souple pour être opérationnelle et satisfaisante.

À l'heure actuelle, plusieurs distributeurs réalisent déjà cette reprise. Elle constitue un avantage commercial intéressant : le distributeur vend un service complémentaire au client, celui de la reprise des déchets des matériaux vendus, le cas échéant contre rémunération, et crée sur son site du trafic commercial, positif pour le chiffre d'affaires.

L'article prévoit que les distributeurs « s'organisent pour reprendre » les déchets de matériaux. Ils ont toute latitude pour s'organiser, par filière, de la manière la plus efficiente possible. Il aurait été possible d'envisager de créer une filière REP, mais celle-ci aurait été beaucoup plus lourde et beaucoup plus contraignante. Votre commission se félicite que le texte laisse la main aux opérateurs pour s'organiser de la manière qui leur convient. Ils pourront faire payer le service ou non.

Votre commission rappelle enfin que les décharges sauvages de déchets du bâtiment sont une problématique réelle dans les territoires. La seule alternative à ce système de reprise est la création de déchetteries professionnelles financées par les contribuables. Les professionnels du bâtiment sont en attente de solutions pour leurs déchets de matériaux. L'option présentée ici est la plus satisfaisante d'un point de vue opérationnel.

Votre commission a retenu un amendement, à l'initiative de Didier Mandelli, afin de préciser que l'organisation de la filière devra se faire en lien avec les pouvoirs publics.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 21 quinquies
(article L. 541-32-1 [nouveau] du code de l'environnement)

Interdiction d'une contrepartie financière pour l'utilisation de déchets dans des travaux d'aménagement ou de construction

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, interdit les contreparties financières pour les personnes recevant sur leur terrain des déchets en vue de travaux d'aménagement, de réhabilitation ou de construction.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption d'un amendement de Jean-Jacques Cottel en séance publique.

Il crée un nouvel article L. 541-32-1 dans le code de l'environnement, interdisant à toute personne recevant des déchets sur un terrain lui appartenant pour réaliser des travaux d'aménagement, de réhabilitation ou de construction, de recevoir une contrepartie financière pour l'utilisation de ces déchets.

L'objectif est de lutter contre la problématique des décharges illégales de déchets du bâtiment. Ainsi que le relève l'auteur de l'amendement, il est parfois difficile de prouver l'illégalité de certains sites de stockage aux dimensions inférieures aux seuils de déclaration et d'autorisation du code de l'urbanisme. Sur le terrain, il existe de nombreux cas abusifs d'opération de stockage de déchets inertes présentés comme des merlons paysagers, ou encore des murs anti-bruit, pour lesquels les personnes réalisant l'aménagement se font payer par les détenteurs de déchets qui souhaitent s'en débarrasser.

Le présent article interdit aux maîtres d'ouvrage de ces opérations d'aménagement de recevoir une rémunération pour l'utilisation de ces déchets inertes, afin de garantir que les travaux d'aménagement ne constituent pas une élimination déguisée.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement à l'initiative de Gérard Miquel afin d'exclure de l'interdiction de contrepartie financière les aménagements qui sont de réelles opérations utiles de valorisation, à savoir les utilisations de déchets dans les ouvrages supportant un trafic routier ou pour le remblaiement de carrières.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 21 sexies
(article L. 541-46 du code de l'environnement)

Sanctions pénales à l'encontre du dépôt sauvage de déchets issus du bâtiment et des travaux publics

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, vise à compléter les sanctions prévues à l'encontre du dépôt sauvage de déchets pour les déchets issus du bâtiment et des travaux publics.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 541-46 du code de l'environnement était à l'origine l'article 24 de la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux. Il a été codifié par la suite dans le cadre de l'ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000 relative à la partie législative du code de l'environnement.

Cet article prévoit les sanctions pénales applicables en cas de non respect des dispositions relatives aux déchets. Ces sanctions portent notamment sur :

- le refus pour les producteurs, informateurs ou exportateurs de produits de fournir à l'administration les informations permettant de justifier que les déchets engendrés, à quelque stade que ce soit, par les produits qu'ils fabriquent, importent ou exportent sont de nature à être gérés ;

- la méconnaissance par les metteurs sur le marché des prescriptions relatives aux filières de responsabilité élargie du producteur ;

- le refus, pour les personnes qui produisent, importent, exportent, traitent, collectent, transportent, se livrent à des opérations de courtage ou de négoce des déchets, de fournir à l'administration les informations concernant l'origine, la nature, les caractéristiques, les quantités, la destination et les modalités d'élimination des déchets qu'elles produisent, remettent à un tiers ou prennent en charge ;

- abandonner, déposer ou faire déposer des déchets dans des conditions contraires au droit en vigueur ;

- remettre ou faire remettre ses déchets à tout autre que l'exploitant d'une installation agréée ;

- ou encore gérer des déchets sans satisfaire aux prescriptions du code de l'environnement concernant les caractéristiques, les quantités, les conditions techniques et financières de prise en charge des déchets et les procédés de traitement mis en oeuvre.

Les sanctions prévues sont de deux ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption d'un amendement déposé en séance par Jean-Jacques Cottel. Il complète l'article L. 541?46 pour prévoir une nouvelle sanction visant le « dépôt sauvage ou rejet de déchets, notamment dangereux, issus du secteur du bâtiment et des travaux publics ».

Pour l'auteur de l'amendement, il s'agit de renforcer les dispositions pénales s'agissant du dépôt ou du rejet de déchets dangereux, plus particulièrement ceux du bâtiment.

III. La position de votre commission

Considérant que le dépôt sauvage de déchets du bâtiment et des travaux publics est déjà sanctionné par le 4° de l'article L. 541-46 du code de l'environnement, votre commission a adopté, à l'initiative de Gérard Miquel, un amendement de réécriture complète de l'article 21 sexies.

Cette nouvelle rédaction prévoit deux mises à jour importantes dans le code de l'environnement :

- la suppression du régime d'autorisation spécifique aux installations de stockage de déchets inertes prévu à l'article L. 541-30-1, devenu inutile depuis la parution du décret n° 2014-1501 du 12 décembre 2014 modifiant la nomenclature des installations classées qui soumet désormais ces installations à la législation de droit commun en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement ;

- la mise en cohérence de l'article L. 541-46 prévoyant la liste des sanctions applicables, au vu de cette suppression.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 22
(articles L. 541-21-2, L. 541-33 et L. 541-39 du code de l'environnement)

Institution d'une obligation de tri des déchets de bois

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, vise à instaurer une obligation de tri des déchets de bois.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 541-21-2 du code de l'environnement oblige tout producteur ou détenteur de déchets à mettre en place un tri à la source des déchets de papier, de métaux, de plastique et de verre. Dans le cas où ces déchets ne seraient pas traités sur place, l'obligation consiste à mettre en place une collecte séparée. L'article s'applique pour autant que l'opération soit réalisable d'un point de vue technique, environnemental et économique. Cette obligation vise les professionnels et non les ménages.

L'article L. 541-33 pose le principe de non-discrimination à l'égard des produits issus du recyclage. Dans un contrat, une stipulation qui établirait une discrimination en raison de la présence de matériaux ou d'éléments issus de déchets valorisés dans des produits par ailleurs conformes à la réglementation, est réputée non-écrite.

Enfin, l'article L. 541-39 concerne les sociétés de financement des économies d'énergie mentionnées par la loi du 15 juillet 1980 relative aux économies de chaleur. L'article autorise ces sociétés à recourir au crédit-bail immobilier ou mobilier, au crédit et à la location, pour financer des ouvrages ou équipements visant à la collecte, au transport, au traitement et au recyclage des déchets de toute nature.

II. Le projet de loi initial

Le 1° du présent article étend l'obligation de tri à la source pour les professionnels prévu à l'article L. 541-2-2 aux déchets de bois.

Le 2° supprime la référence au décret en Conseil d'État pour les produits susceptibles d'être discriminés. L'obligation de non-discrimination à l'égard des produits du recyclage est donc généralisée à l'ensemble de ces produits, sans distinction de catégorie et sous réserve d'atteindre un même niveau de performance compte tenu de l'usage envisagé.

Le 3° abroge l'article L. 541-39 du code de l'environnement. Le recours à des sociétés de financement des économies d'énergie pour financer des activités de traitement de déchets est de plus en plus rare. Il s'agit donc ici de supprimer des dispositions devenues obsolètes.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission spéciale, les députés ont adopté trois amendements identiques de Jean-Paul Chanteguet, Philippe Bies et Éric Alauzet visant à compléter le principe de non discrimination des produits issus du recyclage en l'étendant aux produits issus du réemploi et de la réutilisation, qui constituent une boucle à part entière de l'économie circulaire.

En séance, un amendement de Serge Bardy a été adopté. Il complète le contenu du décret prévu à l'article L. 541-21-2 relatif au tri à la source par les professionnels du papier, des métaux, des plastiques, du verre et désormais du bois. Ce décret devra préciser les modalités selon lesquelles les producteurs ou détenteurs de déchets de papiers de bureaux doivent s'acquitter de cette obligation. L'objectif est de répondre au problème de la collecte insuffisante des déchets de papier, qui n'atteint que 15 % pour les papiers de bureau selon l'éco-organisme de la filière, Ecofolio.

IV. La position de votre commission

Votre commission souscrit pleinement à cette obligation de tri à la source pour les déchets de bois, matériau disposant d'un fort potentiel de valorisation encore insuffisamment exploité.

De la même manière, l'extension du principe de non discrimination à tous les produits issus du recyclage, du réemploi et de la réutilisation va dans le sens d'une amélioration des débouchés pour ces produits, essentielle pour le développement de l'économie circulaire dans les territoires.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel à l'initiative de votre rapporteur.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 22 bis A
(article L. 122-1 du code de l'environnement)

Schéma régional biomasse

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, crée un schéma régional biomasse.

I. Le droit en vigueur

L'article 1er du présent projet de loi prévoit de porter, en 2020, la part des énergies renouvelables à 23 % de la consommation finale brute d'énergie, et à 32 % en 2030. Dans l'étude d'impact, cet objectif est décomposé en :

- 40 % pour la production d'électricité ;

- 38 % pour la consommation finale de chaleur ;

- et 15 % pour la consommation finale de carburants.

Or, la moitié de cet objectif repose sur la biomasse.

L'article L. 211-2 du code de l'énergie définit la biomasse comme « la fraction biodégradable des produits, déchets et résidus provenant de l'agriculture, y compris les substances végétales et animales issues de la terre et de la mer, de la sylviculture et des industries connexes, ainsi que la fraction biodégradable des déchets industriels et ménagers » et la classe parmi les sources d'énergies renouvelables.

Les ressources en biomasse sont diverses : bois, sous-produits du bois, sous-produits de l'industrie de la deuxième transformation du bois, de l'industrie de la trituration et des industries agroalimentaires, produits et sous-produits issus de l'agriculture (paille, résidus de récolte) et des plantations à vocation énergétique (saules, miscanthus, etc), déchets organiques tels que les ordures ménagères ou les effluents agricoles, déchets de bois.

La biomasse énergie, définie comme la production d'énergie à partir de biomasse solide, de biomasse gazeuse ou de biocarburants, est la première source d'énergie renouvelable en France (60 %).

Le Plan national d'action en faveur des énergies renouvelables précise l'effort à fournir par la filière biomasse énergie dans chaque secteur de l'énergie pour atteindre l'objectif global de 23 % de la consommation finale d'énergie assurée par les énergies renouvelables en 2020 (13,7 % réalisé en 2012, selon le rapport sur les progrès réalisés dans la promotion et l'utilisation des énergies renouvelables). Il prévoit une stabilité de ce poids de la biomasse dans le mix énergétique renouvelable jusqu'en 2020 : la quantité d'énergie finale produite à partir de biomasse solide ou gazeuse devrait ainsi augmenter de 7 Mtep environ entre 2012 et 2020 (+66 %).

Dans le secteur du chauffage et du refroidissement, la filière biomasse est la 1ère filière contributrice à l'objectif 2020 (83 %).

Dans le secteur de l'électricité, la filière biomasse est la 3ème filière contributrice à l'objectif 2020 (11 %), derrière la filière hydraulique (46 %) et la filière éolienne (37 %), mais devant la filière photovoltaïque (4,4 %).

Dans le secteur des transports, la filière biomasse est la 1ère filière contributrice à l'objectif 2020 (90 %).

La biomasse énergie est surtout contributrice à 85 % de la chaleur renouvelable. Le plan national prévoyant une baisse de la part du chauffage individuel au bois à 40 % de la production d'énergie renouvelable à l'horizon 2020, le soutien à la production de chaleur renouvelable devient de plus en plus stratégique.

Dans ce cadre, l'action du Fonds Chaleur, créé en décembre 2008, est incontournable.

Le Fonds Chaleur renouvelable

Un des principaux instruments prévus pour le soutien au développement de ces filières est le Fonds Chaleur renouvelable, géré par l'Ademe : il s'agit d'un outil de soutien à la production de chaleur renouvelable sur les filières biomasse (dont biogaz), mais aussi à partir d'énergies solaire ou géothermique. Il a été doté de 1,112 milliard d'euros sur la période 2009-2013.

En ce qui concerne la biomasse énergie, le Fonds Chaleur permet l'allocation par l'Ademe d'aides régionales à des installations de chauffage dans les secteurs collectif et tertiaire.

Il existe également chaque année un appel à projets national Biomasse Chaleur Industrie Agriculture Tertiaire (BCIAT), qui s'adresse aux entreprises des secteurs industriel, agricole et tertiaire et concerne les installations produisant plus de 1000 tep/an à partir de biomasse. Un nouvel appel à projets BCIAT a été lancé en septembre 2013.

Les projets sont sélectionnés en tenant compte de leur efficacité énergétique, de leurs plans d'approvisionnement prévisionnels, et de leur conformité aux valeurs limites d'émissions de particules fines, définies en fonction des exigences spécifiques des zones d'implantation des installations.

Les critères en matière de « durabilité » ont par ailleurs été renforcés, avec l'exigence d'une certaine proportion de produits certifiés PEFC ou équivalent (label de gestion forestière durable) à intégrer dans l'approvisionnement en biomasse sylvicole.

En 2013, l'Ademe a effectué un bilan du Fonds Chaleur : il en ressort que celui-ci a permis le financement de près de 2 900 installations, représentant une production d'énergie de 1,3 Mtep/an - dont 1,03 Mtep/an à partir de biomasse (incluant le biogaz), soit 80 % de la production totale.

En termes d'installations et d'équipements industriels, on constate que le parc actuel de réseaux de chaleur s'est étendu de plus de 300 kilomètres par an entre 2009 et 2013 ; au total, 531 réseaux ont été soutenus par le Fonds Chaleur sur cette période.

En termes d'emplois, la première période du Fonds Chaleur (2009-2013) va permettre la création d'emplois supplémentaires pérennes à hauteur d'environ 10 000 emplois à partir de 2015. Dans le cadre d'un scénario tendanciel suivant le rythme actuel de développement des installations (budget annuel constant du Fonds Chaleur) la création d'emplois pourrait atteindre 20 000 emplois en 2020. Environ 50 % de ces emplois sont indirects : les emplois directs sont ceux concernés par la chaîne de production et d'exploitation des biocombustibles, à l'exemple des travaux forestiers ou de la fabrication et l'entretien des chaudières, alors que les emplois indirects sont les emplois sous-traités à des acteurs extérieurs à la filière, à l'exemple des achats externes ou de la fabrication de machines-outils.

Enfin, en termes d'impact sur les importations d'énergie fossile, la première période du fonds permet la substitution annuelle de plus d'un million de tep. En prenant en compte un prix du baril de pétrole de 100 dollars soit 525 euros/tep, l'économie nationale annuelle associée à la réduction des importations d'énergies fossiles correspond à environ 500 millions d'euros par an, pour une mise initiale de l'État de 1,112 milliard d'euros dans le Fonds Chaleur.

Le caractère efficient du Fonds Chaleur n'est donc plus à démontrer, et la Cour des comptes recommande d'ailleurs d'augmenter sa dotation en vue d'atteindre les objectifs fixés à 2020.

Source : Panorama énergies-climat Edition 2014, Ministère de l'Ecologie, du développement durable et de l'énergie.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative du groupe écologiste, l'Assemblée nationale a adopté en séance publique un amendement créant le présent article.

Celui-ci complète l'article L. 122-1 du code de l'environnement, relatif à l'évaluation environnementale des projets de travaux, ouvrages et aménagements publics.

Il prévoit l'élaboration, de manière conjointe par le préfet et le président du conseil régional, d'un schéma régional biomasse qui définit « des objectifs, dans chaque région, de développement de l'énergie biomasse ». Ces objectifs :

- doivent être cohérents avec ceux fixés au niveau européen ;

- tiennent compte de la quantité, de la nature et de l'accessibilité des ressources disponibles ainsi que du tissu industriel et économique local ;

- incluent les sous-produits et déchets, « dans une logique d'économie circulaire ».

Le schéma, qui s'appuie sur les travaux de l'Observatoire de la biomasse, dépendant de France Agrimer, veille au bon équilibre régional entre les différents usages du bois. Il constitue un volet annexé du schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie (SRCAE).

Le premier schéma régional biomasse doit être établi dans un délai de 18 mois suivant la promulgation de la loi et est évalué et révisé dans les mêmes conditions que le SRCAE.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur reconnaît l'importance de dynamiser la filière biomasse, en rationalisant son développement sur l'ensemble des territoires.

Il est favorable à ce que le nouveau schéma régional biomasse constitue un volet annexé du schéma régional climat-air-énergie afin de ne pas multiplier les documents concrets et de faciliter leur cohérence mutuelle.

En revanche, par souci de clarification et de bonne lisibilité de la loi, il a proposé de déplacer cet article au sein du chapitre relatif à la transition énergétique dans les territoires au titre VIII, après l'article 57. En effet, les ressources de la biomasse ne comportent pas seulement les déchets, mais aussi le bois, les plantations à vocation énergétique (saules, miscantus, etc)... Il a également souhaité l'intégrer, dans le code de l'environnement, à la fin de la section consacrée aux schémas régionaux climat-air-énergie.

Pendant la discussion, il s'est montré ouvert aux propositions suivantes déposées par ses collègues :

- remplacer le délai de 18 mois pour mettre en place le premier schéma, par deux ans ;

- prévoir une concertation avec les professionnels des différentes filières concernées.

Ces modifications pourront être utilement examinées en séance publique.

Votre commission a émis un avis favorable à la suppression de cet article.

Article additionnel après l'article 22 bis A
(article L. 541-11-2 [nouveau] du code de l'environnement)

Prise en compte du bois dans le cadre du plan national déchets

Objet : cet article additionnel vise à prévoir la prise en compte du bois et des dérivés de bois dans le cadre du plan national déchets afin d'améliorer leur valorisation.

Le présent article résulte de l'adoption d'un amendement déposé par Joël Labbé.

Il crée un nouvel article L. 541-11-2 dans le code de l'environnement afin de prévoir que le plan national de prévention des déchets intègre l'enjeu spécifique du matériau bois et la nécessité de coordonner la gestion des déchets des produits dérivés du bois.

A cette fin, le plan déchets devra programmer les conditions dans lesquelles les déchets de bois, en particulier ceux issus des filières de responsabilité élargie du producteur, pourront être réutilisés sous forme de matières premières.

L'article prévoit enfin une prise en compte des dispositions du plan national déchets relatives à la problématique spécifique du bois par les plans locaux de prévention et de gestion des déchets ainsi que les schémas régionaux biomasse et les filières de responsabilité élargie du producteur.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 22 bis B
(articles L. 2224-5 et L. 2224-17-1 (nouveau) et L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales)

Comptabilité analytique pour le service public de prévention et de gestion des déchets

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, prévoit la mise en place d'une comptabilité analytique pour le service public de prévention et de gestion des déchets.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption, en séance publique, d'un amendement de Jean-Jacques Cottel. L'objectif est de généraliser la tenue d'une comptabilité analytique par les collectivités en charge du service public de prévention et de gestion des déchets.

Le 1° du présent article soustrait les services municipaux de collecte, d'évacuation ou de traitement des ordures ménagères de l'application de l'article L. 2224-5 du code général des collectivités territoriales. Cet article prévoit, en matière d'eau, d'assainissement et de déchets, la présentation par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale, respectivement au conseil municipal ou à l'assemblée délibérante, d'un rapport annuel sur le prix et la qualité du service public au plus tard dans les six mois qui suivent la clôture de l'exercice concerné. Ce rapport, ainsi que l'avis du conseil municipal ou de l'assemblée délibérante, sont mis à disposition du public. Cette suppression est une simple coordination avec le reste de l'article 22 bis B, qui prévoit une procédure spécifique pour la gestion des déchets.

Le 2° crée un nouvel article L. 2224?17?1 dans la section 3 du chapitre IV du titre II du livre II de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales. Ce nouvel article dispose que le service public de prévention et de gestion des déchets fait l'objet d'une comptabilité analytique.

Le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale présentent au conseil municipal ou à l'assemblée délibérante un rapport annuel sur le prix et la qualité du service public de prévention et de gestion des déchets, destiné notamment à l'information des usagers. Ce rapport comporte un compte rendu de la situation de la collectivité territoriale par rapport à l'atteinte des objectifs de prévention et de gestion des déchets fixés au niveau national, ainsi que les recettes et dépenses, par flux de déchets et par étape technique, du service public de gestion des déchets.

Il est présenté au plus tard dans les six mois qui suivent la clôture de l'exercice concerné et mis à la disposition du public.

Un décret déterminera les indicateurs techniques et financiers devant figurer dans le rapport et les autres conditions d'application du présent article.

Enfin, le 3° complète l'article L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales pour prévoir que dans les collectivités ayant institué la taxe d'enlèvement des ordures ménagères et qui assurent au moins la collecte des déchets ménagers, sont retracées dans l'état spécial correspondant annexé aux documents budgétaires « les dotations et participations reçues pour le financement du service, liées notamment aux ventes d'énergie, de matériaux, aux soutiens reçus des éco-organismes ou aux aides publiques ».

II. La position de votre commission

Votre commission souscrit à l'objectif de généralisation de la comptabilité analytique en matière de service public de prévention et de gestion des déchets. Cette comptabilité permettra un meilleur pilotage du service public, en améliorant la connaissance des coûts, de leur structure et de l'évolution des performances.

Cet article met d'ailleurs en oeuvre ce qui avait été décidé par les parties prenantes lors de la conférence environnementale de septembre 2013.

Votre commission a adopté trois amendements rédactionnels à l'initiative de votre rapporteur.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 22 bis
(article L. 213-1 du code de la consommation)

Inscription de l'obsolescence programmée dans le délit de tromperie

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, vise à inscrire l'obsolescence programmée au sein du délit de tromperie dans le code de la consommation.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 213-1 du code de la consommation sanctionne le délit de tromperie, qui consiste à tromper ou tenter de tromper le contractant, par quelque moyen ou procédé, y compris par l'intermédiaire d'un tiers, sur :

- la nature, l'espèce, l'origine, les qualités substantielles, la composition ou la teneur en principes utiles de toutes marchandises ;

- la quantité des choses livrées ou leur identité par la livraison d'une marchandise autre que la chose ayant fait l'objet du contrat ;

- l'aptitude à l'emploi, les risques inhérents à l'utilisation du produit, les contrôles effectués, les modes d'emploi ou les précautions à prendre.

La tromperie est punie de deux ans d'emprisonnement et d'une amende de 300 000 euros. Ce montant peut être porté, de manière proportionnée aux avantages tirés du manquement, à 10 % du chiffre d'affaires moyen annuel, calculé sur les trois derniers chiffres d'affaires annuels connus à la date des faits. Cette possibilité d'augmenter l'amende a été introduite par l'article 131 de la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption, en commission spéciale, d'un amendement d'Eric Alauzet.

Il complète l'article L. 213-1 du code de la consommation pour prévoir un autre cas de tromperie : la réduction intentionnelle de la durée de vie du produit lors de sa conception.

III. La position de votre commission

Votre commission se félicite de l'introduction dans le présent projet de loi de dispositions visant à lutter contre l'obsolescence programmée et à prévoir des sanctions adaptées.

Elle a toutefois estimé qu'il convenait de ne pas insérer l'obsolescence programmée dans l'article relatif à la tromperie, et de prévoir plutôt une section au sein du code de la consommation dédiée à ce délit et le sanctionnant de manière spécifique.

Par coordination avec la définition de l'obsolescence programmée prévue à l'article suivant 22 ter A, votre commission a donc adopté un amendement de suppression du présent article, à l'initiative de votre rapporteur.

Votre commission a émis un avis favorable à la suppression de cet article.

Article 22 ter A
(article L. 213-4-1 [nouveau] du code de la consommation)

Définition de l'obsolescence programmée

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, inscrit l'obsolescence programmée dans le code de la consommation.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption, en séance publique, d'un amendement déposé par Jean-Jacques Cottel.

Il crée, après la section 2 du chapitre III du titre Ier du livre II du code de la consommation, une section 2 bis relative à la définition de l'obsolescence programmée, composée d'un nouvel article L. 213-4-1.

Ce nouvel article définit l'obsolescence programmée comme « l'ensemble des techniques par lesquelles un metteur sur le marché vise, notamment par la conception du produit, à raccourcir délibérément la durée de vie ou d'utilisation potentielle de ce produit afin d'en augmenter le taux de remplacement ». L'article précise que ces techniques peuvent inclure « l'introduction volontaire d'une défectuosité, d'une fragilité, d'un arrêt programmé ou prématuré, d'une limitation technique, d'une impossibilité de réparer ou d'une non compatibilité ».

Selon son auteur, cet amendement doit permettre de favoriser l'allongement de la durée de vie des produits, et de cette manière de réduire la quantité de déchets produits et le nombre de ressources et de matières premières prélevées.

III. La position de votre commission

Votre commission se félicite de l'introduction dans le présent projet de loi d'une définition de l'obsolescence programmée.

Elle a toutefois estimé qu'il convenait de sécuriser la définition proposée par l'Assemblée nationale, qui a soulevé de nombreuses inquiétudes des différentes filières professionnelles rencontrées par votre rapporteur durant ses nombreuses auditions.

À cette fin, votre commission a adopté un amendement, à l'initiative de votre rapporteur, réécrivant la définition de l'obsolescence programmée en reprenant celle, largement partagée par l'ensemble des acteurs, proposée par l'Ademe dans une étude de 2012 sur la durée de vie des équipements électriques et électroniques.

L'obsolescence programmée se définit désormais comme « tout stratagème par lequel un bien voit sa durée de vie sciemment réduite dès sa conception, limitant ainsi sa durée d'usage pour des raisons de modèle économique ». La notion de stratagème, avec volonté délibérée de réduire la durée de vie du produit devient le caractère central de la définition.

L'amendement prévoit également une sanction pour garantir la portée de cette nouvelle notion, alignée sur celle existant à l'article L. 213-1 du code de la consommation pour le délit de tromperie : deux ans d'emprisonnement et 300 000 euros d'amende.

Par ailleurs, votre commission a adopté un amendement rédactionnel à l'initiative de votre rapporteur.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 22 ter
(article L. 222-1 du code de l'environnement)

Recensement de l'ensemble des réseaux de chaleur

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, prévoit que les projets de schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie s'appuient sur un recensement des réseaux de chaleur.

I. Le droit existant

L'article L. 222-1 du code de l'environnement prévoit l'élaboration des schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie par le président du conseil régional et le préfet de région.

Le projet de schéma s'appuie sur un inventaire des émissions de polluants atmosphériques et de gaz à effet de serre, sur un bilan énergétique, sur une évaluation du potentiel énergétique, renouvelable et de récupération, sur une évaluation des améliorations possibles en matière d'efficacité énergétique ainsi que sur une évaluation de la qualité de l'air et de ses effets sur la santé publique et l'environnement.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative du groupe écologiste, la commission spéciale de l'Assemblée nationale a inséré le présent article visant à prévoir que les SRCAE prennent en compte les réseaux de chaleur, afin d'évaluer systématiquement le potentiel en énergie fatale des régions.

III. La position de votre commission

Dans la mesure où il n'existe pas à ce jour de recensement national complet et librement accessible de l'ensemble des réseaux de chaleur français, votre rapporteur est favorable à cet ajout.

En revanche, il a proposé à votre commission de supprimer cet article et de le déplacer après l'article 57, au sein du chapitre III du titre VIII relatif à la transition énergétique dans les territoires, où il trouve mieux sa place.

Votre commission a émis un avis favorable à la suppression de cet article.

Article 22 quater
(article L. 229-26 du code de l'environnement)

Valorisation du potentiel en énergie de récupération dans les plans climat-énergie territoriaux

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, vise à intégrer l'objectif de valorisation du potentiel en énergie de récupération dans les programmes d'actions des plans climat-énergie territoriaux.

I. Le droit en vigueur

L'article 75 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement a imposé aux collectivités et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de plus de 50 000 habitants l'élaboration d'un plan climat-énergie territorial (PCET).

Ces dispositions sont codifiées à l'article L. 229-26 du code de l'environnement.

Un plan climat-énergie territorial est un programme d'actions qui définit à partir d'un bilan d'émissions de gaz à effet de serre les mesures permettant à une collectivité, dans le cadre de ses compétences et par son rôle d'animateur de l'ensemble des acteurs de son territoire, de lutter contre le changement climatique et de s'adapter à ses effets.

Il doit comprendre :

- un volet « atténuation » regroupant l'ensemble des mesures permettant de maîtriser la demande énergétique, de réduire les émissions de gaz à effet de serre et de développer les énergies renouvelables ;

- un volet « adaptation » regroupant les mesures permettant, par une planification anticipée, de réduire les impacts négatifs du changement climatique et d'optimiser les impacts positifs ;

- un dispositif de suivi et d'évaluation des objectifs qu'il fixe, quelle que soit l'ambition du PCET ;

- un volet spécifique sur la sensibilisation et la mobilisation des acteurs locaux.

Lorsqu'une collectivité territoriale ou un EPCI s'engage dans une démarche d'Agenda 21, le PCET en constitue le volet climat.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative du groupe écologiste, la commission spéciale de l'Assemblée nationale a inséré le présent article visant à élargir le spectre du programme d'actions défini par le PCET, en y incluant la valorisation du potentiel en énergie de récupération.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à une meilleure prise en compte, pour une meilleure valorisation, des gisements d'énergie fatale. La mise en cohérence de ce nouvel objectif du SRCAE à l'échelon territorial va dans le bon sens. En effet, ces gisements sont importants à l'échelle des territoires.

Votre rapporteur a toutefois proposé de repositionner cette mesure au sein de l'article 56 du présent projet de loi qui modifie déjà l'article L. 229-26 du code de l'environnement.

Votre commission a émis un avis favorable à la suppression de cet article.

Article 22 quinquies
(articles L. 541-13 et L. 541-14 du code de l'environnement)

Optimisation des équipements existants en matière de gestion des déchets

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, complète les dispositions du code de l'environnement relatives à la planification en matière de gestion des déchets afin d'encourager la mutualisation et l'optimisation des équipements existants dans les territoires.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 541-13 du code de l'environnement

La loi du 15 juillet 1975 sur l'élimination des déchets a prévu pour la première fois une planification en matière d'élimination des déchets industriels spéciaux. La loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement a marqué le début d'un mouvement de décentralisation dans la politique des déchets, avec un transfert de la planification de l'élimination des déchets industriels de l'État à la région.

Aux termes de l'article L. 541-13 du code de l'environnement, chaque région doit être couverte par un plan régional ou interrégional de prévention et de gestion des déchets dangereux. Ce plan comprend un inventaire prospectif des quantités de déchets à traiter selon leur origine, leur nature et leur composition, un recensement des installations existantes de traitement de ces déchets, la mention des installations qu'il apparaît nécessaire de créer, les priorités à retenir pour atteindre ces objectifs et enfin les mesures permettant d'assurer la gestion des déchets dans des situations exceptionnelles, notamment celles susceptibles de perturber la collecte et le traitement des déchets.

Le plan régional ou interrégional tient compte pour cela des besoins et des capacités des zones voisines à son périmètre d'application.

L'article L. 541-14 du code de l'environnement :

L'idée d'une planification de la gestion des déchets ménagers et assimilés remonte également à la loi de 1975. La loi n° 92-646 du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des déchets ainsi qu'aux installations classées pour la protection de l'environnement a désigné le préfet de département comme autorité compétente en matière de plan départemental d'élimination des déchets ménagers et assimilés. La décentralisation opérée par la loi de 1995 a transféré ces plans de l'État au département. La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a formellement transféré la compétence aux conseils généraux.

Aux termes de l'article L. 541-14 du code de l'environnement, chaque département est couvert par un plan départemental ou interdépartemental de prévention et de gestion des déchets non dangereux. L'Ile-de-France est en revanche couverte par un plan régional.

Le plan dresse l'inventaire des types, des quantités et des origines des déchets non dangereux, produits et traités, et des installations existantes. Il recense les délibérations des collectivités responsables du traitement des déchets entérinant les choix d'équipements à modifier ou à créer, la nature des traitements retenus et leurs localisations. Enfin, le plan énonce les priorités à retenir compte tenu notamment des évolutions démographiques et économiques prévisibles. Cela comprend les objectifs de prévention des déchets, les objectifs en matière de tri à la source, de collecte sélective et de valorisation matière.

Ce plan peut tenir compte, en concertation avec les départements limitrophes, des besoins et des capacités des zones voisines à son périmètre d'application.

Le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République et le plan régional de prévention et de gestion des déchets

Trois schémas locaux coexistent actuellement en matière de prévention et de gestion des déchets :

- le plan régional ou interrégional de prévention et de gestion des déchets dangereux (article L. 541-13 du code de l'environnement) ;

- le plan départemental ou interdépartemental de prévention et de gestion de déchets non dangereux (article L. 541-14) ;

- le plan départemental ou interdépartemental de prévention et de gestion des déchets issus du bâtiment (article L. 541-14-1).

Dans une optique de simplification et de mise en cohérence des différentes mesures de planification en matière de prévention et de gestion des déchets, le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, en cours de discussion devant le Parlement, propose de créer un plan unique élaboré au niveau régional.

Aux termes de l'article 5 de ce projet de loi, l'article L. 541-13 du code de l'environnement, auparavant relatif au plan régional ou interrégional de prévention et de gestion des déchets dangereux, prévoit désormais le contenu du nouveau plan régional de prévention et de gestion des déchets. Ce plan comprend un état des lieux de la prévention et de la gestion des déchets, des projections à six et douze ans des quantités de déchets à traiter, des objectifs de prévention, recyclage et valorisation des déchets, qui constituent la déclinaison adaptée au territoire des objectifs fixés au niveau national, enfin, une planification à six et douze ans, notamment des installations à créer, supprimer, et faire évoluer pour atteindre les objectifs fixés.

Le nouvel article L. 541-14 prévoit pour sa part les modalités d'élaboration et d'adoption de ce nouveau plan régional.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption d'un amendement déposé en commission spéciale par Eric Alauzet, avec avis favorable de la rapporteure Sabine Buis.

Il modifie la rédaction des articles L. 541-13 et L. 541-14 du code de l'environnement afin de préciser que les plans régionaux de prévention et de gestion des déchets dangereux et les plans départementaux de prévention et de gestion des déchets non dangereux doivent rechercher une optimisation des équipements existants au plan interrégional ou interdépartemental, notamment lors des phases de baisse de la quantité de déchets à traiter ou lors de la fin de vie d'un équipement.

En séance, un amendement de M. Cottel a été adopté à cet article, avec avis défavorable de la rapporteure et avis favorable de la ministre, pour ajouter l'objectif de mutualisation des installations existantes afin de réaliser des économies d'échelle.

III. La position de votre commission

Votre commission partage la préoccupation exprimée par les députés d'améliorer la mutualisation et d'optimiser l'utilisation des installations existantes en matière de gestion des déchets. Elle a toutefois estimé que cette préoccupation était satisfaite par le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, en cours de navette.

Par souci de cohérence législative, votre commission a donc adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement de suppression de cet article, satisfait sur le fond par le projet de loi NOTRe.

L'article 5 de ce projet de loi prévoit en effet un plan régional unique en matière de prévention et de gestion des déchets. L'élaboration de ce document unique doit permettre des gains en termes de mutualisation, et une meilleure prise en compte à l'échelon le plus pertinent des évolutions démographiques, techniques et des objectifs de valorisation.

Votre commission a émis un avis favorable à la suppression de cet article.

Article 22 sexies
(article L. 581-43 du code de l'environnement)

Réduction du délai de mise en conformité des publicités, enseignes et préenseignes

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, vise à avancer la date limite de mise en conformité des obligations relatives aux enseignes lumineuses.

I. Le droit en vigueur

Il n'existait, avant le Grenelle de l'environnement, aucun cadre légal permettant d'encadrer les installations d'éclairage et les émissions excessives de lumière artificielle.

Prenant acte des impacts de la pollution lumineuse sur l'environnement, les articles 36 à 50 de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (Grenelle 2) ont réformé profondément le régime de la publicité, des enseignes et des préenseignes. L'objectif de la réforme de l'affichage publicitaire était triple :

- une amélioration du cadre de vie, et notamment des entrées de ville en limitant et en encadrant l'affichage publicitaire (réduction de la pollution visuelle, mise en valeur des paysages et du patrimoine, extinction lumineuse et économies d'énergie) ;

- une nouvelle répartition des compétences entre les collectivités territoriales et l'État (déploiement des règlements locaux de publicité) ;

- une diversification et un développement de nouveaux supports de publicité (avec par exemple le nouveau régime d'autorisation pour les bâches).

Définitions

Publicité (article L. 581-3 du code de l'environnement) : toute inscription, forme ou image destinée à informer le public ou à attirer son attention ; les dispositifs dont le principal objet est de recevoir lesdites inscriptions, formes ou images étant assimilés à des publicités.

Enseigne (article L. 581-3 du code de l'environnement) : inscription, forme ou image apposée sur un immeuble et relative à une activité qui s'y exerce.

Préenseigne (article L. 581-3 du code de l'environnement) : inscription, forme ou image indiquant la proximité d'un immeuble où s'exerce une activité déterminée.

Le décret n° 2012-118 du 30 janvier 2012 relatif à la publicité extérieure, aux enseignes et aux préenseignes a précisé ce nouveau cadre ; il est entré en vigueur le 1er juillet 2012.

Le régime mis en place par le Grenelle comprend un certain nombre de dispositions :

- l'interdiction de la publicité sur les immeubles classés parmi les monuments historiques ou inscrits à l'inventaire supplémentaire, sur les monuments naturels et dans les sites classés, dans les coeurs des parcs nationaux et les réserves naturelles, sur les arbres (article L. 581-4 du code de l'environnement) ;

- l'interdiction de la publicité en dehors des lieux qualifiés d'agglomération par les règlements relatifs à la circulation routière, mais également dans certains lieux limitativement énumérés à l'intérieur d'une agglomération (article L. 581-7 et L. 581-8 du code de l'environnement) ;

- l'aménagement des règles applicables aux règlements locaux de publicité : ils ne pourront dorénavant qu'être plus restrictifs que la règle nationale. Ils seront élaborés, révisés et modifiés selon les règles applicables aux plans locaux d'urbanisme (article L. 581-14 et L. 581-18).

Dans ce cadre, l'article L. 581-43 du code de l'environnement prévoit que :

- les publicités, enseignes et préenseignes qui ont été mises en place avant l'entrée en vigueur des actes pris pour l'application des articles L. 581-4, L. 581-7, L. 581-8, L. 581-14 et L. 581-18 et qui ne sont pas conformes à leurs prescriptions peuvent, sous réserve de ne pas contrevenir à la réglementation antérieure, être maintenues pendant un délai maximal de six ans à compter de l'entrée en vigueur des actes précités ;

les publicités, enseignes et préenseignes soumises à autorisation qui ne sont pas conformes à un certain nombre de textes réglementaires entrés en vigueur après leur installation peuvent être maintenues, sous réserve de ne pas contrevenir à la réglementation antérieure, pendant un délai de six ans à compter de l'entrée en vigueur de ces règlements ;

- les publicités, enseignes et préenseignes mises en place avant l'entrée en vigueur du Grenelle et des décrets en Conseil d'Etat pris pour son application peuvent, sous réserve de ne pas contrevenir aux dispositions antérieurement applicables, être maintenues pendant un délai maximal de six ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi et des décrets en Conseil d'État.

Le délai initialement prévu par le Grenelle de l'environnement était de deux ans.

Mais la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives, dite loi « Warsmann », a porté de deux à six ans ce délai dont bénéficient les publicités, enseignes et préenseignes pour se mettre en conformité notamment avec les règlements locaux de publicité.

Le décret n° 2013-606 du 9 juillet 2013 portant diverses modifications des dispositions du code de l'environnement relatives à la publicité, aux enseignes et préenseignes a ramené à nouveau ce délai à deux ans, pour les publicités et les préenseignes, mais pas pour les enseignes.

Les précisions apportées par le décret du 30 janvier 2012

Il réduit les formats des dispositifs publicitaires muraux, en fonction de la taille des agglomérations, jusqu'à 4 m2 dans les agglomérations de moins de 10 000 habitants.

Il institue une règle de densité pour les dispositifs classiques scellés au sol et muraux le long des voies ouvertes à la circulation publique, par une limitation à un dispositif publicitaire par linéaire de 80 mètres sur le domaine privé et un autre sur le domaine public.

Il précise les règles particulières et dérogatoires applicables dans les aéroports et les gares, afin de tenir compte de leur spécificité en termes de tailles et de fonctionnement, en particulier pour les plus grands aéroports (articles R. 581-26 et suivants du code de l'environnement).

Il institue une obligation d'extinction des dispositifs lumineux : les publicités lumineuses devront être éteintes la nuit, entre 1 et 6 heures du matin, sauf pour les aéroports et les unités urbaines de plus de 800 000 habitants, pour lesquelles les maires édicteront les règles applicables. Les enseignes lumineuses suivront les mêmes règles.

Aujourd'hui, les délais de mise en conformité concernant les dispositifs déjà installés et qui, du fait de nouvelles prescriptions (qu'elles soient issues de la réglementation nationale ou d'un règlement local de publicité RLP), ne sont plus conformes diffèrent donc entre les publicités et préenseignes, d'une part, les enseignes, d'autre part.

1. Cas de la mise en conformité avec les dispositions de la nouvelle réglementation nationale

- À compter du 14 juillet 2015 : toutes les publicités et préenseignes doivent être conformes aux dispositions de la nouvelle réglementation nationale.

À compter du 1er juillet 2018 : toutes les enseignes doivent être conformes aux dispositions de la nouvelle réglementation nationale.

2. Mise en conformité avec les dispositions d'un règlement local de publicité

La date à laquelle les dispositifs déjà installés doivent être conformes aux dispositions d'un règlement local de publicité (RLP) dépend de la date d'entrée en vigueur de ce RLP.

Il convient de distinguer les RLP entrés en vigueur avant le 11 juillet 2013 (date de publication du décret du 9 juillet 2013 portant diverses modifications des dispositions du code de l'environnement relatives à la publicité, aux enseignes et préenseignes) des RLP entrés en vigueur après cette date.

Dans le cas des RLP entrés en vigueur avant le 11 juillet 2013 : toutes les publicités et préenseignes doivent être conformes aux dispositions du règlement local de publicité à compter du 14 juillet 2015. Concernant les enseignes, elles doivent être conformes aux dispositions du RLP les concernant au plus tard six ans à compter de la date d'entrée en vigueur du RLP.

Dans les cas des RLP entrés en vigueur après le 11 juillet 2013 : toutes les publicités et préenseignes doivent être conformes aux dispositions du RLP au plus tard deux ans à compter de la date d'entrée en vigueur du RLP. Quant aux enseignes, elles doivent être conformes aux dispositions du RLP au plus tard six ans à compter de la date d'entrée en vigueur du RLP.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale de l'Assemblée nationale a inséré, à l'initiative de Joël Giraud, le présent article visant à modifier l'article L. 581-43 du code de l'environnement pour ramener le délai de mise en conformité aux obligations en matière d'enseignes, préenseignes et publicités à deux ans dans tous les cas de figure.

III. La position de votre commission

Les dispositions concernées sont relatives aux enseignes lumineuses ainsi qu'aux enseignes non lumineuses : le décret du 31 janvier 2012, applicable depuis le 1er juillet 2012, a apporté des restrictions de surface à l'ensemble des enseignes, que ce soit en façade ou en toiture, mais aussi des limitations en termes de luminosité aux enseignes lumineuses.

C'était là l'esprit du Grenelle de l'environnement, qui visait à améliorer le cadre de vie et lutter contre les nuisances visuelles, notamment aux entrées de villes.

Votre rapporteur, qui était déjà à l'époque rapporteur de la loi Grenelle, est favorable à l'esprit de cette disposition, qui a été longuement débattue au Sénat.

Au cours de ses auditions, il lui est néanmoins apparu que le raccourcissement de ce délai, de six ans à deux ans, impactait la mise en conformité d'un grand nombre d'enseignes, qui aujourd'hui bénéficient encore du délai de six ans de mise en conformité prévu par la loi Warsmann. Ce raccourcissement à deux ans serait notamment très lourd en matière d'enseignes lumineuses (dispositifs d'extinction à installer) et pourrait entrainer un dépassement des capacités du secteur de production, d'installation et de recyclage de ces enseignes et donc potentiellement une importation de nouvelles enseignes conformes à la réglementation du Grenelle. Le chiffre de 3 millions d'enseignes lui a été avancé par les professionnels du secteur concerné.

Si l'esprit initial du Grenelle de l'environnement était bien d'imposer ces nouvelles obligations dans un délai de deux ans, votre rapporteur estime qu'il est essentiel d'examiner les limites à la faisabilité d'une telle mise en conformité.

En outre, le retour au délai de deux ans prévu par le présent article conduit à une date limite de mise en conformité des enseignes au 1er juillet 2014, c'est-à-dire il y a plus de six mois.

Votre rapporteur estime qu'il s'agit là d'une rétroactivité préjudiciable et déraisonnable qui conduirait à considérer que les enseignes non conformes sont passibles de sanctions depuis six mois.

Il a ainsi proposé de conserver le délai de six ans prévu par la loi Warsmann pour les enseignes, ce qui permettra d'assurer une stabilité juridique pour la filière et de conserver la date limite du 1er juillet 2018 qui, elle, devra être tenue.

Votre commission a émis un avis favorable à la suppression de cet article.

Article 22 septies A
(article L. 2334-22 du code général des collectivités territoriales)

Incitation financière à la maîtrise de l'éclairage public par les communes

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, vise à favoriser les communes maîtrisant leur éclairage public la nuit dans le cadre de la répartition de la dotation de solidarité rurale.

I. Le droit en vigueur

La dotation globale de fonctionnement des communes comprend : la dotation forfaitaire des communes, la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, la dotation de solidarité rurale et la dotation nationale de péréquation.

La dotation de solidarité rurale (DSR) est attribuée aux communes de moins de 10 000 habitants et à certains chefs-lieux d'arrondissement de moins de 20 000 habitants pour tenir compte, d'une part, des charges qu'ils supportent pour contribuer au maintien de la vie sociale en milieu rural, d'autre part, de l'insuffisance de leurs ressources fiscales.

La loi de finances pour 2011 a modifié l'article L. 2334-20 du code général des collectivités territoriales et a créé une troisième fraction dite « cible » de la dotation de solidarité rurale, destinée aux 10 000 communes les plus défavorisées parmi celles éligibles à au moins l'une des deux premières fractions de la DSR.

Cette dotation comporte donc une fraction dite « bourgs-centres », une fraction « péréquation » et, depuis 2011, une fraction « cible » :

· la première fraction est destinée aux communes de moins de 10 000 habitants, chefs-lieux de canton ou regroupant au moins 15 % de la population du canton, ainsi qu'à certains chefs-lieux d'arrondissement de 10 000 à 20 000 habitants ;

· la deuxième fraction est destinée aux communes de moins de 10 000 habitants disposant d'un potentiel financier par habitant inférieur au double du potentiel financier par habitant moyen de leur strate démographique ;

· la troisième fraction, depuis 2011, est destinée aux 10 000 premières communes de moins de 10 000 habitants les plus défavorisées parmi celles éligibles à l'une des deux premières fractions. Elle est destinée à concentrer l'accroissement de la dotation sur les 10 000 communes rurales les plus fragiles.

Pour la deuxième fraction, l'article L. 2334-22 du code général des collectivités territoriales précise qu'elle est répartie :

- pour 30 % de son montant, en fonction de la population pondérée par l'écart entre le potentiel financier par habitant de la commune et le potentiel financier moyen par habitant des communes appartenant au même groupe démographique ainsi que par l'effort fiscal plafonné à 1,2 ;

- pour 30 % de son montant, proportionnellement à la longueur de la voirie classée dans le domaine public communal ; pour les communes situées en zone de montagne ou pour les communes insulaires, la longueur de la voirie est doublée. Pour l'application du présent article, une commune insulaire s'entend d'une commune de métropole située sur une île qui, n'étant pas reliée au continent par une infrastructure routière, comprend une seule commune ou un seul établissement public de coopération intercommunale ;

- pour 30 % de son montant, proportionnellement au nombre d'enfants de trois à seize ans domiciliés dans la commune, établi lors du dernier recensement ;

- pour 10 % de son montant au maximum, en fonction de l'écart entre le potentiel financier par hectare de la commune et le potentiel financier moyen par hectare des communes de moins de 10 000 habitants.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté en séance, contre l'avis du Gouvernement, un amendement de Joël Giraud visant à inciter les communes à la sobriété énergétique en favorisant celles qui limitent l'éclairage public inutile pendant la nuit.

La répartition de la seconde fraction de la DSR, c'est-à-dire la fraction « péréquation », est modifiée à enveloppe constante, afin de prévoir que :

- 15 % (au lieu de 30 % actuellement) sont répartis proportionnellement à la longueur de la voirie classée dans le domaine public communal ;

- et 15 % sont répartis « proportionnellement au nombre de points lumineux non éclairés pendant au moins cinq heures par nuit dans le domaine public ».

III. La position de votre commission

Cet article, ainsi que l'article suivant, visent à inciter les collectivités territoriales à entrer dans la logique d'une démarche vertueuse en matière d'éclairage public.

Votre rapporteur souligne cependant qu'une telle incitation ne doit pas se faire au détriment de la sécurité publique, ni de la solidarité rurale, en pénalisant des petites communes pour lesquelles un tel dispositif serait contreproductif.

Au-delà de sa complexité, la mesure proposée ne répondrait pas nécessairement au problème de l'investissement des collectivités pour leur éclairage public.

En outre, cette modulation grevant la dotation de solidarité rurale, pourrait certes représenter un apport de l'ordre de quelques milliers d'euros pour certaines communes, mais pénaliserait nécessairement d'autres communes (puisque l'enveloppe serait constante) et ne permettrait même pas aux communes vertueuses de mettre en oeuvre les investissements nécessaires à l'adaptation de leur éclairage urbain.

C'est plutôt via des aides de l'Ademe, ou des prêts bonifiés, ou encore du Fonds pour la transition énergétique que des solutions doivent être trouvées.

Votre rapporteur a donc proposé la suppression de cet article, comme l'ont fait des amendements identiques de Mme Lamure et M. Jarlier.

Votre commission a émis un avis favorable à la suppression de cet article.

Article 22 septies
(article L. 2334-22 du code général des collectivités territoriales)

Incitation financière à la maîtrise de l'éclairage public par les communes

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, vise à favoriser les communes maîtrisant leur éclairage public dans le cadre de la répartition de la dotation de solidarité rurale.

I. Le droit en vigueur

La dotation globale de fonctionnement des communes comprend : la dotation forfaitaire des communes, la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, la dotation de solidarité rurale et la dotation nationale de péréquation.

La dotation de solidarité rurale (DSR) est attribuée aux communes de moins de 10 000 habitants et à certains chefs-lieux d'arrondissement de moins de 20 000 habitants pour tenir compte, d'une part, des charges qu'ils supportent pour contribuer au maintien de la vie sociale en milieu rural, d'autre part, de l'insuffisance de leurs ressources fiscales.

La loi de finances pour 2011 a modifié l'article L. 2334-20 du code général des collectivités territoriales et a créé une troisième fraction dite « cible » de la dotation de solidarité rurale, destinée aux 10 000 communes les plus défavorisées parmi celles éligibles à au moins l'une des deux premières fractions de la DSR.

Cette dotation comporte donc une fraction dite « bourgs-centres », une fraction « péréquation » et, depuis 2011, une fraction « cible » :

· la première fraction est destinée aux communes de moins de 10 000 habitants, chefs-lieux de canton ou regroupant au moins 15 % de la population du canton, ainsi qu'à certains chefs-lieux d'arrondissement de 10 000 à 20 000 habitants ;

· la deuxième fraction est destinée aux communes de moins de 10 000 habitants disposant d'un potentiel financier par habitant inférieur au double du potentiel financier par habitant moyen de leur strate démographique ;

· la troisième fraction, depuis 2011, est destinée aux 10 000 premières communes de moins de 10 000 habitants les plus défavorisées parmi celles éligibles à l'une des deux premières fractions. Elle est destinée à concentrer l'accroissement de la dotation sur les 10 000 communes rurales les plus fragiles.

Pour la deuxième fraction, l'article L. 2334-22 du code général des collectivités territoriales précise qu'elle est répartie :

- pour 30 % de son montant, en fonction de la population pondérée par l'écart entre le potentiel financier par habitant de la commune et le potentiel financier moyen par habitant des communes appartenant au même groupe démographique ainsi que par l'effort fiscal plafonné à 1,2 ;

- pour 30 % de son montant, proportionnellement à la longueur de la voirie classée dans le domaine public communal ; pour les communes situées en zone de montagne ou pour les communes insulaires, la longueur de la voirie est doublée. Pour l'application du présent article, une commune insulaire s'entend d'une commune de métropole située sur une île qui, n'étant pas reliée au continent par une infrastructure routière, comprend une seule commune ou un seul établissement public de coopération intercommunale ;

- pour 30 % de son montant, proportionnellement au nombre d'enfants de trois à seize ans domiciliés dans la commune, établi lors du dernier recensement ;

- pour 10 % de son montant au maximum, en fonction de l'écart entre le potentiel financier par hectare de la commune et le potentiel financier moyen par hectare des communes de moins de 10 000 habitants.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté en commission spéciale un amendement de Joël Giraud visant à inciter les communes à la sobriété énergétique en favorisant celles qui limitent l'éclairage public inutile.

Ainsi, parmi les communes éligibles à la seconde fraction de la dotation de solidarité rurale, c'est-à-dire à la fraction « péréquation », un « bonus » de dotation serait attribué à celles qui réduisent d'au moins 50 % le volume de leur éclairage public.

Pour mettre en oeuvre cette incitation, l'article L. 2334-22 du code général des collectivités territoriales est modifié. Ce dernier prévoit que 30 % de la deuxième fraction de la dotation de solidarité rurale est répartie proportionnellement à la longueur de la voirie classée dans le domaine public communal. L'amendement prévoit que pour les communes qui réduisent d'au moins 50 % leur éclairage public, la longueur de cette voirie est doublée pour le calcul de l'attribution de cette fraction de DSR.

Les communes sobres en éclairage sont donc favorisées par rapport aux autres dans l'attribution de cette dotation.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur a proposé la suppression de cet article, pour les mêmes raisons que celles exposées à l'article 22 septies A. La présence simultanée de ces deux articles dans le présent texte n'est d'ailleurs pas pertinente.

Votre commission a émis un avis favorable à la suppression de cet article.

Article 22 octies

Rapport au Parlement sur le réemploi, le recyclage ou la valorisation des déchets enfouis dans les installations de stockage de déchets

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, prévoit la remise, dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur de la loi, d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur le réemploi, le recyclage et la valorisation des déchets enfouis dans les installations de stockage des déchets.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption de quatre amendements identiques en commission spéciale, dont un déposé par la rapporteure Sabine Buis.

Il s'agit de prévoir la remise par le Gouvernement d'un rapport, dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi, à la suite d'une large concertation de toutes les parties prenantes, sur la possibilité d'assurer le réemploi, le recyclage ou la valorisation des déchets enfouis dans les installations de stockage de déchets et sur les conditions de réalisation éventuelle d'expérimentations.

L'article prévoit que ce rapport intègre une réflexion sur le principe de réversibilité du stockage de déchets. Tout en gardant à l'esprit la hiérarchie très claire du traitement des déchets, qui donne la priorité à la prévention, le rapport doit permettre de faire le point sur les techniques disponibles et sur les risques sanitaires et écologiques de l'application du principe de réversibilité du stockage, à un coût économique raisonnable, ainsi que sur l'intérêt du principe de réversibilité pour la promotion de l'économie circulaire.

II. La position de votre commission

Le principe de réversibilité du stockage des déchets n'existe pas à l'heure actuelle en droit français. Ainsi que le notait la rapporteure à l'Assemblée nationale, l'article L. 541-15 du code de l'environnement se borne à prévoir l'obligation pour l'exploitant d'une installation de stockage des déchets de faire état des techniques disponibles pour une reprise éventuelle des déchets, comme solution de dernier recours.

Ce rapport doit donc permettre de faire le point sur la question, tant d'un point de vue de faisabilité technique que d'opportunité économique et environnementale.

Votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement de clarification rédactionnelle.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 22 nonies

Rapport au Parlement sur les produits ne faisant pas l'objet d'un dispositif de responsabilité élargie du producteur

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, prévoit la remise d'un rapport sur les produits ne faisant pas l'objet d'un dispositif de responsabilité élargie du producteur.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption, en commission spéciale, d'un amendement déposé par la rapporteure Sabine Buis.

Il invite le Gouvernement à remettre au Parlement, dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi, un rapport identifiant les produits ne faisant pas l'objet d'un dispositif de responsabilité élargie du producteur, pour lesquels il y a un potentiel de réemploi insuffisamment développé, et qui pourraient de ce fait alimenter les activités de l'économie sociale et solidaire. Le rapport doit également présenter les freins et les leviers susceptibles de développer ce potentiel de réemploi, en lien avec les acteurs de l'économie sociale et solidaire.

II. La position de votre commission

Votre commission souscrit pleinement aux objectifs visés par ce rapport. À l'heure où des objectifs ambitieux en matière de recyclage vont être fixés par le droit européen et par le présent projet de loi, il est intéressant qu'un rapport fasse le point sur les marges de manoeuvre existant encore en matière de filières de responsabilité élargie.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 22 decies
(article L. 541-15-2 [nouveau] du code de l'environnement)

Lutte contre le gaspillage alimentaire

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, prévoit la mise en place par l'État et les collectivités territoriales d'une démarche de lutte contre le gaspillage alimentaire.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte d'un amendement adopté en séance publique à l'initiative du Gouvernement.

Il insère, après l'article L. 541?15?1 du code de l'environnement, un nouvel article L. 514?15?2 prévoyant que « l'État et ses établissements publics ainsi que les collectivités territoriales mettent en place, avant le 1er septembre 2016, une démarche de lutte contre le gaspillage alimentaire au sein des services de restauration collective dont ils assurent la gestion ».

L'objectif avancé par la ministre est d'améliorer utilement la lutte contre le gaspillage alimentaire, en s'appuyant sur les démarches déjà engagées par de nombreuses collectivités sur le territoire, pour les services de restauration collective dont elles assurent la gestion.

II. La position de votre commission

Votre commission se félicite de cette démarche pour lutter contre le gaspillage alimentaire. Dans le contexte de discussion d'un projet de directive déchets, avec des objectifs ambitieux en termes de lutte contre le gaspillage alimentaire, il est souhaitable que la France s'inscrive dans une démarche exemplaire en commençant par l'action des personnes publiques.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

TITRE V

FAVORISER LES ÉNERGIES RENOUVELABLES POUR DIVERSIFIER NOS ÉNERGIES ET VALORISER LES RESSOURCES DE NOS TERRITOIRES

CHAPITRE IER A

Dispositions communes

Article 23
(articles L. 314-1, L. 314-4, L. 314-18 à L. 314-23 [nouveaux], L. 121-7, L. 314-6-1 [nouveau], L. 314-7, L. 314-7-1 [nouveau], L. 314-3 et L. 314-14 du code de l'énergie)

Le complément de rémunération, nouveau dispositif de soutien aux énergies renouvelables

Objectif : cet article, dont votre commission s'est saisie pour avis, crée un nouveau dispositif de soutien aux énergies renouvelables fondé sur la possibilité de vendre directement sur le marché l'électricité produite tout en bénéficiant du versement d'une prime, appelée « complément de rémunération ».

I. Le droit en vigueur

Avec les directives 96/9/2 du 19 décembre 1996 et 2003/54 du 26 juin 2003 relatives au marché intérieur de l'électricité, l'Union européenne a mis en place un grand marché de l'électricité. En France, ces deux directives ont été transposées par la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité et la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières, prévoyant l'ouverture à la concurrence au 1er juillet 2007.

La France a choisi un système d'accès réglementé aux réseaux, c'est-à-dire avec des tarifs d'utilisation des réseaux fixés sur proposition de la Commission de régulation de l'énergie, la CRE.

Comme les autres segments de la chaîne électrique, le secteur de la production électrique en France est donc une activité concurrentielle, exercée sous le régime d'autorisations délivrées par le ministre chargé de l'énergie.

Les articles 6 et 8 de la loi du 10 février 2000 ont ouvert la possibilité d'organiser des appels d'offres dans le cadre défini par la programmation pluriannuelle des investissements de production (PPI).

La production d'énergies renouvelables est soutenue par le régime dit de « l'obligation d'achat », mis en place par la loi du 10 février 2000, qui garantit à tout producteur d'électricité qui en fait la demande, le rachat de sa production par EDF, ou par une entreprise locale de distribution de l'électricité, à un prix supérieur au prix du marché.

L'article L. 314-1 du code de l'énergie prévoit ainsi une liste des diverses installations qui peuvent bénéficier de l'obligation d'achat, par EDF ou les distributeurs non nationalisés, de l'électricité qu'elles produisent, à condition que ce soit sur le territoire national. Il s'agit :

- des installations de valorisation énergétique des déchets, ainsi que des installations de valorisation des énergies de récupération (alimentation d'un réseau de chaleur) : il n'y a aucun plafond de puissance pour ces installations mais la puissance de celles qui visent l'alimentation d'un réseau de chaleur doit être en rapport avec la taille de ce réseau ;

- des installations de production d'électricité qui utilisent des énergies renouvelables, (à l'exception de celles utilisant l'énergie mécanique du vent) ou qui mettent en oeuvre des techniques performantes en termes d'efficacité énergétique, telles que la cogénération : la puissance est limitée à 12 MW ;

- des moulins à vent ou à eau utilisés pour la production d'électricité ;

- des installations qui utilisent l'énergie mécanique du vent et sont implantées à terre ;

- des installations qui valorisent des énergies de récupération

- des installations de stockage de déchets non dangereux et de méthanisation produisant du biométhane en digesteur ;

- des installations électriques des départements d'outre-mer qui produisent de l'électricité à partir de la biomasse, notamment par combustion des résidus de canne à sucre.

La charge résultant de la mise en oeuvre de ce régime est intégralement compensée dans le cadre du paiement de la contribution au service public de l'électricité (CSPE).

L'institution de tels tarifs d'achat a vocation à assurer une rentabilité normale aux investissements de production d'électricité d'origine renouvelable. Chaque filière fait l'objet d'un arrêté tarifaire spécifique pris par les ministres chargés de l'économie et de l'énergie, après avis du Conseil supérieur de l'énergie et de la Commission de régulation de l'énergie.

Le régime de l'obligation d'achat a atteint l'objectif de soutien au développement des énergies renouvelables mais comporte un certain nombre de limites :

- l'absence d'exposition à l'équilibre offre-demande peut se traduire par des anomalies sur le marché de l'électricité, avec notamment l'apparition de prix négatifs : les producteurs sous obligation d'achat sont incités à injecter l'énergie produite même lorsque le prix devient négatif ;

- la croissance rapide des énergies renouvelables en Europe conduira à un impact de ces distorsions et de ces rigidités sur le marché européen de plus en plus important.

En outre, la Commission européenne a adopté le 9 avril 2014 de nouvelles lignes directrices précisant le régime des aides d'État à l'énergie et à l'environnement. Les dispositifs de soutien aux énergies renouvelables ou à la cogénération des États membres devront s'inscrire dans le cadre des principes suivants :

- une possibilité de recourir à des tarifs d'achat garantis pour les installations d'une puissance inférieure à 500 kW, ou à 3 MW, ou 3 unités de production pour la filière éolienne ;

- une obligation de recourir à des mécanismes de rémunération sur le marché avec prime pour les installations de puissance supérieure à 500 kW, ou 3 MW ou 3 unités de production pour la filière éolienne, à compter du 1er janvier 2016 ;

- une obligation de passer par des appels d'offres technologiquement neutres pour les installations de puissance supérieure à 1 MW, ou 6 MW ou 6 unités de production pour la filière éolienne, à compter du 1er janvier 2017.

La mise en oeuvre de ces nouvelles lignes directrices imposera ainsi, dès 2016, de modifier le système existant actuellement d'obligation d'achat, au profit d'un dispositif de soutien qui permette aux producteurs d'énergies renouvelables d'être intégrés au marché de l'électricité et de recevoir une prime complétant leur rémunération sur le marché.

II. Le projet de loi initial

Le présent article entend répondre aux limites de l'actuel régime d'obligation d'achat et aux obligations imminentes découlant du droit de l'Union européenne tout en conservant un système de soutien au développement des énergies renouvelables.

Il instaure ainsi un nouveau régime de soutien, le « complément de rémunération », complémentaire de l'obligation d'achat, qui est basée uniquement sur un tarif d'achat préférentiel de l'électricité produite, fixe sur une durée déterminée, attribué soit via un guichet ouvert soit au travers d'appels d'offres. Ce régime permettra la rémunération directe des énergies renouvelables sur le marché de l'électricité, tout en garantissant une « prime » si nécessaire.

Le I de l'article 23 (alinéas 1 et 2) modifie l'article L. 314-1 du code de l'énergie afin de prévoir que la liste des installations pouvant bénéficier du régime d'obligation d'achat est fixée par décret parmi les installations listées dans la suite de l'article du code (1° à 7°) : ces installations seront donc précisément listées par le pouvoir réglementaire, dans le cadre fixé par la loi. L'étude d'impact précise que cette disposition permettra une adaptation plus souple du régime de soutien à la production d'énergies renouvelables aux évolutions à venir du droit de l'Union européenne.

Le II crée une nouvelle section au sein chapitre IV du titre Ier du livre III du code de l'énergie, fixant le nouveau régime du « complément de rémunération ».

Sept nouveaux articles sont ainsi insérés dans cette section.

L'article L. 314-18 prévoit qu'EDF doit obligatoirement conclure avec les producteurs qui le souhaitent « un contrat offrant un complément de rémunération » pour les installations dont la liste est fixée par décret parmi les installations éligibles au régime de l'obligation d'achat, énumérées par les 1° à 7° de l'article L. 314-1. Comme pour le régime de l'obligation d'achat, sur lequel ce nouveau régime est calqué, il est précisé que le contrat de complément de rémunération ne doit pas mettre en danger le fonctionnement des réseaux et que les installations concernées doivent être implantées sur le territoire national.

Le dispositif du « complément de rémunération » prend donc la forme d'un contrat, de même forme que celui du régime de l'obligation d'achat.

L'article L. 314-19 prévoit les conditions de coexistence des deux régimes de l'obligation d'achat et du complément de rémunération :

- les installations qui bénéficient du complément de rémunération ne peuvent en cumuler le bénéfice avec un contrat d'obligation d'achat : cette incompatibilité s'étend également aux régimes similaires, prévus, pour l'un, à l'article L. 121-27 du même code, pour les contrats conclus préalablement au 11 février 2000, pour l'autre, à l'article L. 311-12, qui lie EDF ou, le cas échéant, les sociétés locales de production, au résultat de la procédure d'appel d'offres lancée par l'autorité administrative en cas de dépassement des capacités de production d'électricité ;

- le décret d'application de la présente section du code de l'énergie doit préciser les conditions dans lesquelles certaines installations qui ont bénéficié d'un contrat d'achat peuvent ultérieurement bénéficier du complément de rémunération.

L'article précise que « la réalisation d'un programme d'investissement est une des conditions à respecter pour pouvoir bénéficier de ce complément ».

L'article L. 314-20 précise les critères qui seront pris en compte pour calculer le complément de rémunération pour chacune des installations prévues à l'article L. 314-18, afin de tenir compte de l'intensité capitalistique de chaque filière, ou encore de sa situation économique. Seront ainsi pris en compte :

- les investissements et les charges d'exploitation d'installations performantes, représentatives de chaque filière ;

- le coût d'intégration de l'installation dans le système électrique ;

- les recettes de l'installation, et notamment la valorisation de l'électricité produite et la valorisation des garanties de capacité prévues à l'article L. 335-3 ;

- l'impact de ces installations sur l'atteinte des objectifs de la politique énergétique ;

- les cas dans lesquels les producteurs sont également consommateurs de tout ou partie de l'électricité produite par les installations mentionnées à l'article L. 314-18, c'est-à-dire les situations d'autoproduction ou d'autoconsommation.

L'article prévoit également que le complément de rémunération doit être équilibré et ne pas aboutir à une rémunération disproportionnée des capitaux ou à des effets d'aubaine. Dans cet objectif, les modalités et le niveau du complément de rémunération doivent être révisés périodiquement afin de tenir compte de la baisse des coûts des installations nouvelles bénéficiant de cette rémunération.

Un décret en Conseil d'État, après avis de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) fixe les conditions de ce nouveau régime.

L'article L. 314-21 prévoit la possibilité pour l'autorité administrative de suspendre, en totalité ou partiellement, le système du complément de rémunération, si celui-ci « ne répond plus aux objectifs de la programmation pluriannuelle en énergie ». Dans ce cas, les contrats en cours sont maintenus.

L'article L. 314-22 précise la nature des contrats offrant un complément de rémunération : il s'agit de contrats administratifs, qui n'engagent les parties qu'à compter de leur signature. Ils doivent prévoir les conditions dans lesquelles ils peuvent être suspendus ou résiliés par EDF, dans des conditions approuvées par l'autorité administrative.

Enfin, l'article L. 314-23 prévoit qu'un décret en Conseil d'État détermine les conditions et les modalités d'application de l'ensemble de la section.

Le III de l'article 23 modifie l'article L. 121-7 du code de l'énergie afin d'ajouter le complément de rémunération à la liste des charges imputables aux missions de service public de l'électricité.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale à l'Assemblée nationale a adopté 14 amendements.

Le présent article prévoit que les évolutions des dispositifs de soutien sont, préalablement à leur adoption, concertées avec des comités de filière incluant les représentants des professionnels concernés, pour chacune des filières d'énergie renouvelable. Un sous-amendement a précisé que cette concertation a lieu avec les instances représentatives de chaque filière.

Deux principes sont posés pour la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, Mayotte, La Réunion et Saint-Pierre-et-Miquelon. Tout d'abord, des tarifs d'achats spécifiques aux zones non interconnectées peuvent être fixés par les ministres en charge de l'énergie et des outre-mer, sur demande des présidents de région, de département ou de collectivité. Par ailleurs, lorsque le développement d'une filière est inférieur aux objectifs de la PPE, ces collectivités territoriales disposeront d'un « droit d'alerte » et pourront solliciter l'expertise de la CRE, qui se prononcera sur l'adéquation du tarif d'achat aux coûts de production des installations.

Un amendement précisant l'article L. 314-19, a été adopté : le décret devra énoncer les conditions dans lesquelles certaines installations qui ont bénéficié d'un contrat d'achat peuvent bénéficier « à l'expiration ou à la rupture du contrat », du complément de rémunération.

Les modalités de calcul du complément de rémunération doivent également tenir compte :

- de la valorisation sur le marché des garanties d'origine, qui certifient la provenance « verte » de l'électricité produite ;

- des coûts de déploiement et des charges d'exploitation des installations spécifiques aux zones non interconnectées au réseau métropolitain continental.

Il est précisé que la révision périodique des conditions de rémunération permet de tenir compte de l'évolution des coûts des installations bénéficiant du complément, et non plus seulement de la baisse de ces coûts.

L'article L. 314-23 est complété de manière à prévoir la possibilité d'un contrôle lors de la mise en service ou de contrôles périodiques des installations ayant demandé à bénéficier d'un contrat offrant un complément de rémunération. Ces contrôles sont effectués par des organismes agréés aux frais du producteur et lui permettent de s'assurer que ces installations ont été construites ou fonctionnent dans les conditions requises par la réglementation ou par les dispositions prévues par le contrat de complément de rémunération. Un décret doit fixer les conditions de mise en oeuvre de ces contrôles, et notamment leur périodicité, les conditions d'agrément des organismes contrôleurs, et les conditions dans lesquelles les résultats sont tenus à la disposition de l'administration ou, lorsque certaines non-conformités sont détectées, transmis à l'autorité administrative compétente.

Un IV est ajouté à l'article 23 : il s'agit d'une coordination juridique étendant la possibilité offerte à EDF de suspendre ou de résilier un contrat administratif d'obligation d'achat en cas de manquement aux clauses desdits contrats, sous contrôle de l'autorité administrative.

Enfin, un nouvel article L. 314-7-1 est créé dans le code de l'énergie afin de prévoir un système de contrôle, lors de la mise en service afin de vérifier le respect de la réglementation pour les installations qui ont demandé à bénéficier d'un contrat d'obligation d'achat. Ce dispositif est similaire à celui prévu pour les installations qui ont demandé un contrat de complément de rémunération.

Deux amendements rédactionnels ont également été adoptés.

Treize amendements ont été adoptés en séance publique qui apportent, outre des clarifications rédactionnelles, les modifications suivantes :

- les installations ayant bénéficié d'un contrat d'obligation d'achat pourront, volontairement, à la demande de l'exploitant changer de régime au profit du complément de rémunération ;

- un article L. 314-6-1 est inséré au cadre juridique applicable au régime de l'obligation d'achat, permettant de partager cette activité entre les différents producteurs tout en assurant une certaine cohérence. Un guichet unique est préservé pour l'élaboration du contrat initial, mais il est ensuite permis de déléguer la gestion du contrat et de l'énergie à un organisme tiers agréé, qui pourra être un fournisseur ou un agrégateur ;

- l'entrée en vigueur des dispositions relatives au complément de rémunération sera liée à la publication des textes réglementaires d'application qu'il nécessite ; en outre, les producteurs qui ont fait une demande de contrat d'achat avant l'entrée en vigueur de la loi continuent à bénéficier des conditions prévues antérieurement.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur, favorable au soutien des filières de production d'énergies renouvelables, estime que les limites présentées par le régime actuel dit « de l'obligation d'achat » ainsi que les nouvelles directives émises par la Commission européenne rendent effectivement nécessaire la mise en oeuvre d'un nouveau dispositif de soutien, fondé sur la rémunération directe de ces énergies sur le marché de l'électricité, tout en garantissant une « prime » si cela apparaît nécessaire.

Il souligne néanmoins que les dispositions transitoires, et notamment la coexistence du régime de l'obligation d'achat avec le nouveau régime du complément de rémunération, doivent être bien précisées afin de ne pas créer de vide juridique préjudiciable à l'investissement dans le secteur des énergies renouvelables.

Il a proposé à la commission de s'en remettre aux modifications proposées par le rapporteur de la commission des affaires économiques.

Sous cette réserve, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 25 bis
(article 88 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement)

Production et vente d'électricité par les collectivités territoriales et leurs groupements

Objet : cet article, dont votre commission s'est saisie pour avis, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, vise à assouplir le recours au régime de l'obligation d'achat par les collectivités et leurs groupements.

I. Le droit en vigueur

L'article 10 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité a prévu qu'EDF, ainsi que les distributeurs non nationalisés, sont tenus de conclure un contrat pour l'achat de l'électricité produite par :

- les installations qui valorisent des déchets ménagers ou assimilés, ou qui visent l'alimentation d'un réseau de chaleur ;

- les installations qui utilisent les énergies renouvelables ou qui mettent en oeuvre des techniques performantes en termes d'efficacité énergétique, telles que la cogénération, à l'exception de celles utilisant l'énergie mécanique du vent implantées dans les zones interconnectées au réseau métropolitain continental ;

- les installations qui utilisent l'énergie mécanique du vent implantées dans le périmètre d'une zone de développement de l'éolien ;

- les installations qui valorisent des énergies de récupération.

C'est le régime dit de l'obligation d'achat, dont les dispositions sont aujourd'hui codifiées à l'article L. 314-1 du code de l'énergie.

L'article L. 2224-32 du code général des collectivités territoriales prévoit que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), peuvent, sur leur territoire, aménager, exploiter, faire aménager et faire exploiter des installations hydroélectriques, des installations utilisant les autres énergies renouvelables, des installations de valorisation énergétique des déchets ménagers et des installations de cogénération ou de récupération d'énergie provenant d'installations visant l'alimentation d'un réseau de chaleur. Cet article prévoit en outre qu'ils peuvent bénéficier s'ils en font la demande, pour ces installations, du régime de l'obligation d'achat.

Dans un deuxième temps, l'article 88 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, a étendu cette autorisation aux départements et aux régions, sur leurs territoires respectifs, pour les installations de production d'électricité « entrant dans le champ des 2° et 3° » de l'article 10 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité. Le champ des installations visées comprend :

- les installations de production d'électricité qui utilisent des énergies renouvelables, à l'exception des énergies mentionnées au 3°, les installations situées à terre utilisant l'énergie mécanique du vent dans une zone non interconnectée au réseau métropolitain continental, ou les installations qui mettent en oeuvre des techniques performantes en termes d'efficacité énergétique telles que la cogénération ;

- les installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale a inséré un article additionnel en adoptant deux amendements visant à assouplir le recours au régime de l'obligation d'achat par les collectivités et leurs groupements :

- la restriction voulant que les communes, EPCI, départements et régions peuvent bénéficier de l'obligation d'achat seulement pour leurs installations de production d'électricité « entrant dans le champ des 2° et 3° » de l'article 10 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité implantées sur leur territoire, est supprimée : l'article prévoit qu'ils en bénéficient pour les installations « utilisant des énergies renouvelables » ;

- la possibilité d'exploiter ou faire exploiter des installations de production d'électricité utilisant des énergies renouvelables est étendue : elle est désormais ouverte aux départements, aux régions, et à tous les établissements publics de coopération (ce qui l'étend aux syndicats mixtes ou ententes départementales par exemple).

Deux amendements rédactionnels ont été adoptés en séance publique, à l'initiative de la rapporteure, Marie-Noëlle Battistel.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur, favorable à l'objectif de cet article visant à assouplir le régime du recours au régime de l'obligation d'achat par les collectivités territoriales, a proposé à votre commission de s'en remettre aux modifications proposées par le rapporteur de la commission des affaires économiques.

Sous cette réserve, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 26
(article L. 2253-2 du code général des collectivités territoriales)

Participation des communes et de leurs groupements au capital de sociétés de production d'énergies renouvelables

Objet : cet article, dont votre commission s'est saisie pour avis, permet aux communes et à leurs groupements de participer au capital d'une société anonyme dont l'objet social est la production d'énergies renouvelables sur leur territoire ou participant à l'approvisionnement énergétique de leur territoire.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 2253-1 du code général des collectivités territoriales pose un principe d'interdiction, pour une commune, de participation dans le capital d'une société commerciale ou de tout autre organisme à but lucratif n'ayant pas pour objet d'exploiter les services communaux ou des activités d'intérêt général « sauf autorisation prévue par un décret en Conseil d'État ».

L'article L. 2253-2 du même code prévoit néanmoins une exception : les communes et leurs groupements peuvent, « par délibération de leurs organes délibérants, acquérir ou recevoir des actions des sociétés d'économie mixte locales ».

Elles peuvent dans ce cadre, au même titre que les départements, les régions et leurs groupements, créer des sociétés d'économie mixte locales qui les associent à une ou plusieurs personnes privées et, éventuellement, à d'autres personnes publiques pour réaliser des opérations d'aménagement, de construction, pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial, ou pour toute autre activité d'intérêt général.

Plusieurs conditions doivent être remplies :

- ces sociétés doivent revêtir la forme de sociétés anonymes ;

- les communes ou leurs groupements concernés doivent détenir, séparément ou à plusieurs, plus de la moitié du capital de ces sociétés et des voix dans les organes délibérants.

II. Le projet de loi initial

L'article 26 du projet de loi modifie l'article L. 2253-2 du code général des collectivités territoriales afin de permettre aux communes et à leurs groupements de participer au capital d'une société anonyme dont l'objet social est la production d'énergies renouvelables sur leur territoire ou participant à l'approvisionnement énergétique de leur territoire.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a apporté aucune modification à cet article.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur, favorable aux objectifs de cet article facilitant la participation des communes et de leurs groupements au capital de sociétés de production d'énergies renouvelables, a proposé à la commission de s'en remettre aux modifications proposées par le rapporteur de la commission des affaires économiques.

Sous cette réserve, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 27
(article L. 314-24 [nouveau] du code de l'énergie)

Financement participatif dans les sociétés de projet de production d'énergie renouvelable

Objet : cet article, dont votre commission s'est saisie pour avis, vise à ouvrir la possibilité aux porteurs de projets d'énergie renouvelable de proposer lors de la constitution de leur capital, une part de celui-ci aux habitants résidant à proximité puis aux collectivités concernées.

I. Le droit en vigueur

Une société coopérative d'intérêt collectif (SCIC), dont le statut a été créé par la loi n°2001-624 du 17 juillet 2001, est une entreprise coopérative qui permet d'associer autour d'un même projet des acteurs multiples : salariés, producteurs, bénévoles, clients et usagers, collectivités publiques, autres sociétés, artisans, associations, particuliers...  Elle produit des biens ou services qui répondent aux besoins collectifs d'un territoire et respecte les règles coopératives telles qu'elles ont été fixées par la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération.

Le droit actuel permet principalement deux modes de portage local de projets citoyens de production d'énergies renouvelables :

- la SCIC : elle est adossée à une structure commerciale (société anonyme ou SARL) ; elle permet une gouvernance démocratique adaptée au type de la participation citoyenne puisqu'un homme égale une voix, ainsi que la participation au capital de collectivités territoriales (auparavant limitée à 20 %, le plafond de cette participation a été porté à 50 % par la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation, qui ouvre également la possibilité d'adosser une société coopérative d'intérêt collectif à une société par actions simplifiée) ; mais son format juridique la rend encore trop contraignante sur certains aspects : obligation d'avoir un commissaire aux comptes, d'avoir un employé, absence de plus-value sur les parts, restriction de la rémunération des dividendes au taux moyen de rendement des obligations d'entreprises privées (TMO), mise en réserve impartageable de 57,5 % des bénéfices ;

- la société par actions simplifiée (SAS), plus utilisée pour des projets citoyens aujourd'hui mais dont la principale limite est que les collectivités ne peuvent pas y participer et que les offres au public de titres financiers sont limitées.

Enfin, il est également possible de recourir à une SARL (avec un nombre d'actionnaires limité à 99), à une SA (plus complexe à gérer, pas de capital variable possible), à une SEM (société pilotée par une collectivité, moins de place aux citoyens dans la gouvernance et complexité de gestion d'une SA), voire une société en commandite par actions.

Tous ces montages permettent, à différents degrés, l'implication des collectivités ou des citoyens aux projets de production d'énergie renouvelable mais aucun de ces types de statuts ne permet une réelle prise en compte de la spécificité de la participation citoyenne, comme le met en avant l'étude51(*) de l'Institut du développement durable et des relations internationales et de l'Agence rhônalpine de l'énergie et de l'environnement (RAAE) publiée en janvier 2014.

Par ailleurs, les projets citoyens sont souvent portés par des sociétés locales commerciales, au capital desquelles la participation des collectivités territoriales n'est possible que dans le cas des sociétés d'économie mixte (SEM), où la collectivité est majoritaire, et des SCIC.

Enfin, la levée de fonds de citoyens peut se faire par le biais de l'actionnariat, de la prise d'obligations, ou encore de la prise de titres participatifs pour lesquels la communication est strictement encadrée par l'Autorité des marchés financiers (AMF). Seules certaines sociétés sont ainsi autorisées à recourir à l'OPTF (Offre au public de titres financiers) et doivent pour cela obtenir un visa délivré par l'AMF, au terme d'une procédure généralement longue et lourde financièrement. En outre, les sociétés ne peuvent faire de démarchage direct auprès des particuliers en vue de leur vendre des titres.

En France, les projets citoyens ou locaux restent donc minoritaires, même s'ils sont en augmentation. En 2010, a été créé un fonds d'investissement citoyen dans les énergies renouvelables, Énergie partagée, significatif du développement de ces actions participatives. En 2012, une première levée de fonds a permis de récolter 2,6 millions d'euros, et plus de 2,5 millions d'euros en 2013, portant le capital total de ce fonds à plus de 6,2 millions d'euros, portés par plus de 3 000 souscripteurs, pour la réalisation de projets comme des toitures photovoltaïques, des parc éoliens ou encore un projet de micro-chaufferies bois par exemple. Une troisième collecte est d'ores et déjà lancée pour le financement de projets dans le solaire, l'éolien, la biomasse, ou encore l'hydroélectricité.

En septembre 2014, le cabinet Ernst & Young a publié un classement des pays les plus attractifs en matière d'énergies renouvelables : la Chine en reprend la tête, tandis que les États-Unis et l'Europe continuent à perdre du terrain face aux marchés émergents comme l'Inde, le Brésil ou encore l'Afrique du Sud ou le Chili.

Face à cette évolution, les nouveaux modes de financement des énergies renouvelables sont étudiés de manière approfondie, comme le crowfunding, qui mobilise l'épargne des particuliers mais aussi les entreprises et les collectivités.

En janvier 2014, l'étude précitée de l'IDDRI a mis en avant les principaux obstacles existant en France au financement citoyen dans le domaine des énergies renouvelables :

- l'encadrement strict par l'Autorité des marchés financiers (AMF) des levées de fonds citoyens ;

- l'impossibilité, pour les collectivités locales, de participer à des sociétés par actions simplifiée (SAS).

II. Le projet de loi initial

Le présent article 27 introduit une nouvelle section au sein du chapitre IV du titre Ier du livre III du code de l'énergie, constitué d'un article unique L. 314-24, afin d'ouvrir la possibilité aux porteurs de projets d'énergie renouvelable de proposer, lors de la constitution de leur capital, une part de celui-ci aux habitants résidant à proximité puis aux collectivités concernées.

Le I prévoit que les sociétés commerciales (régies par le livre II du code de commerce) ou les sociétés d'économie mixte locales (régies par les dispositions des articles L. 1521-1 et suivants du code général des collectivités territoriales) qui sont constituées pour porter un projet de production d'énergie renouvelable, peuvent, lors de la constitution de leur capital, en proposer une part « à des habitants résidant habituellement à proximité du projet ou aux collectivités locales sur le territoire desquelles il doit être implanté ».

Le II prévoit cette même possibilité pour les sociétés coopératives portant un projet de production d'énergie renouvelable : en revanche, elles ne peuvent proposer une part de leur capital qu'aux habitants résidant à proximité du projet (et pas aux collectivités territoriales, comme pour les sociétés commerciales ou les SEM locales).

Le III liste les formes que peuvent prendre ces nouvelles offres de participation prévues par les I et II : offre de participation directe du porteur de projet aux habitants ou aux collectivités concernées ; recours à un fonds de l'économie sociale et solidaire spécialisé dans l'investissement en capital dans les énergies renouvelables et labellisé EuSEF (fonds d'entrepreneuriat social européen) ; recours à une société agréée « entreprise solidaire d'utilité sociale » (article 7 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire) ; recours à des conseillers en investissements participatifs.

Enfin, le IV prévoit que les collectivités territoriales peuvent entrer au capital d'une société de production d'énergie renouvelable par décision de leur organe délibérant, qui peut déléguer cette décision à l'exécutif.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté sept amendements, tous à l'initiative de la rapporteure, Marie-Noëlle Battistel :

- cinq amendements rédactionnels ou de précision ;

- un amendement étendant la possibilité pour les sociétés d'ouvrir leur capital aux citoyens et aux collectivités au moment de l'augmentation du capital, et pas simplement au stade du projet ;

- un amendement visant à prévoir expressément que les collectivités territoriales peuvent investir dans des sociétés coopératives de projet, à condition que leurs statuts le permettent ; c'est notamment le cas pour les sociétés coopératives d'intérêt collectif (SCIC), qui, depuis la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire, peuvent ouvrir jusqu'à 50 % de leur capital à des collectivités territoriales.

Un amendement rédactionnel supplémentaire a été adopté en séance publique.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur souligne l'importance du développement de nouveaux modes de financement des énergies renouvelables, afin de rester compétitifs dans un secteur sur lequel nous sommes aujourd'hui en pointe et de répondre aux besoins de financement importants attendus par la transition énergétique. Le financement participatif apparaît comme une solution prometteuse, d'autant qu'il comporte en outre l'avantage d'augmenter l'acceptabilité sociale de ces projets et l'implication des territoires, en fléchant ces moyens vers des projets locaux.

Votre rapporteur insiste sur l'importance du facteur de l'acceptabilité sociale, notamment dans le secteur de l'éolien : la participation citoyenne permet aux citoyens d'avoir un intérêt financier significatif dans ces projets, d'être consultés pour les décisions et d'être associés au partage des bénéfices de l'exploitation d'une ressource locale. Ils ont donc davantage le sentiment que le projet se fait « avec eux » plutôt que « contre eux ». Le coût engendré par les recours et les délais de mise en oeuvre de ces projets seraient ainsi considérablement réduits.

C'est notamment le choix qu'a fait l'Allemagne : entre 2000 et 2010, plus de la moitié des capacités renouvelables électriques installées (53 GW au total) ont été financées par des personnes privées (40%) et des agriculteurs (11 %), alors que dans le même temps, les quatre grands électriciens allemands (RWE, E.ON, EnBW, Vattenfall) n'ont investi que dans 7 % des capacités renouvelables développées. L'Angleterre, elle aussi, a décidé de lancer une stratégie en faveur des investissements citoyens.

STRUCTURE DE POSSESSION DES CAPACITÉS RENOUVELABLES INSTALLÉES
ENTRE 2000 ET 2010 EN ALLEMAGNE

Source : Trend Research 2010

En Allemagne, trois membres suffisent pour créer une coopérative, le principe de responsabilité limitée des sociétaires est reconnu, le capital est variable (et ne comporte pas de minimum à la création) et l'association de nouveaux membres se fait sans formalités notariales. Enfin, si la gouvernance peut y être démocratique (1 membre = 1 voix), celle-ci peut être également fondée sur les parts détenues.

Votre rapporteur, favorable à l'objectif de cet article de développement du financement participatif dans les sociétés de projet de production d'énergie renouvelable, a proposé à la commission de s'en remettre aux modifications proposées par le rapporteur de la commission des affaires économiques.

Sous cette réserve, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 27 bis A
(article L. 512-6-2 [nouveau] du code de l'environnement)

Encadrement des produits alimentant les méthaniseurs

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, vise à encadrer les intrants autorisés dans les installations de méthanisation.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption, en séance publique, d'un amendement déposé par Brigitte Allain et les membres du groupe écologiste.

Il crée un nouvel article L. 512-6-2 du code de l'environnement, qui prévoit que les installations de méthanisation ne peuvent être alimentées par des matières autres que des déchets, des effluents d'élevages, des résidus de culture et des cultures intermédiaires, y compris les cultures intermédiaires à vocation énergétique. À titre exceptionnel, une dérogation peut être délivrée pour l'introduction de cultures dédiées dans des conditions qui sont renvoyées à un décret.

L'objectif des auteurs de l'amendement est d'encadrer strictement le type d'apport pouvant être réalisé dans les méthaniseurs par l'interdiction générale des cultures dédiées, en vue d'éviter les dérives constatées avec les biocarburants, ou encore avec la méthanisation en Allemagne, qui ont pu conduire à une grande consommation de cultures alimentaires et de terres agricoles, avec des conséquences en termes de spéculation sur les matières premières agricoles.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement de réécriture poursuivant deux objectifs :

- assouplir les conditions d'alimentation des installations de méthanisation en indiquant qu'elles reçoivent majoritairement des déchets, des effluents d'élevage, des résidus de culture et des cultures intermédiaires ;

renvoyer au pouvoir réglementaire la définition des autres cultures pouvant entrer dans ces installations.

De nombreux amendements discutés par votre commission proposaient un renvoi pur et simple au pouvoir réglementaire pour la définition des produits entrant dans les méthaniseurs. Votre commission a estimé que cela aurait conduit à méconnaître l'étendue du pouvoir législatif et qu'il convenait d'encadrer le pouvoir réglementaire sur cette question.

La solution retenue tient compte des conditions techniques requises pour que les installations de méthanisation soient viables techniquement et économiquement. Les méthaniseurs ne peuvent recevoir exclusivement des résidus de culture, des déchets ou des cultures intermédiaires, et à titre très exceptionnel des cultures dédiées. Dans de nombreuses régions, les récoltes ne laissent pas de place pour des cultures intermédiaires, et les méthaniseurs ont techniquement besoin d'un apport en culture pour fonctionner.

Pour autant, votre commission a jugé qu'il ne fallait pas supprimer tout encadrement, au vu des dérives parfois constatées notamment en Allemagne.

Le texte rappelle donc que les méthaniseurs doivent être majoritairement alimentés par des déchets, effluents d'élevage et cultures intermédiaires, sans fixer un seuil précis. La définition du reste des intrants, et donc des cultures dédiées, est renvoyée à un décret, qui sera élaboré en concertation avec les professionnels.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 27 bis
(article L. 214-17 du code de l'environnement)

Mise à jour des listes de classements des cours d'eau

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, vise à prévoir une révision du classement des cours d'eau lors de la révision des schémas d'aménagement et de gestion de l'eau.

I. Le droit en vigueur

La directive européenne 2000/60/CE du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau, dite directive cadre sur l'eau, a introduit le principe de continuité écologique des cours d'eau. Elle donne la priorité à la protection de l'environnement et à une utilisation durable de l'eau, en demandant de veiller à la non-dégradation de la qualité des eaux.

L'objectif est d'atteindre d'ici 2015 un bon état général tant pour les eaux souterraines que pour les eaux superficielles, y compris les eaux estuariennes et côtières.

Les objectifs de la directive cadre sur l'eau et le principe de continuité écologique des cours d'eau ont été transposés en droit français par la loi n° 2004-338 du 21 avril 2004 portant transposition de la directive cadre et par la loi sur l'eau du 30 décembre 2006.

Les cours d'eau qui doivent être soumis à une protection particulière en raison de leur intérêt écologique font l'objet d'un classement, prévu par l'article L. 214-17 du code de l'environnement :

- les cours d'eau sur lesquels les exigences doivent être les plus élevées sont classés en liste 1 ; dans ce cas, aucune autorisation ou concession ne peut être accordée pour la construction de nouveaux ouvrages s'ils constituent un obstacle à la continuité écologique ;

- pour le classement en liste 2, le régime est moins strict que le classement en liste 1, mais prévoit quand même que tout ouvrage placé sur un cours d'eau classé en liste 2 doit être géré et entretenu selon des règles définies par l'autorité administrative compétente.

Chacun des 12 bassins hydrographiques français a dû élaborer un document de planification permettant d'atteindre les objectifs attendus pour 2015 en matière de « bon état des eaux » ; ce sont les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), régis par les dispositions de l'article L. 212-1 du code de l'environnement.

Applicable pour six ans, chaque SDAGE est complété par un programme de mesures (PDM appelé aussi plan d'actions) qui identifie les principales actions à conduire d'ici 2015 pour atteindre les objectifs fixés. Les SDAGE adoptés en 2009 couvrent la période 2010-2015.

Article L. 212-1 du code de l'environnement

I. -L'autorité administrative délimite les bassins ou groupements de bassins en déterminant le cas échéant les masses d'eau souterraines et les eaux maritimes intérieures et territoriales qui leur sont rattachées.

II. -Le comité de bassin compétent procède dans chaque bassin ou groupement de bassins :

1° A l'analyse de ses caractéristiques et des incidences des activités sur l'état des eaux ainsi qu'à une analyse économique des utilisations de l'eau ; ces analyses sont réexaminées périodiquement ;

2° A l'établissement et à la mise à jour régulière d'un ou plusieurs registres répertoriant :

- les zones faisant l'objet de dispositions législatives ou réglementaires particulières en application d'une législation communautaire spécifique portant sur la protection des eaux de surface ou des eaux souterraines ou la conservation des habitats ou des espèces directement dépendants de l'eau ;

- les zones de captages, actuelles ou futures, destinées à l'alimentation en eau potable.

III. -Chaque bassin ou groupement de bassins hydrographiques est doté d'un ou de plusieurs schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux fixant les objectifs visés au IV du présent article et les orientations permettant de satisfaire aux principes prévus aux articles L. 211-1 et L. 430-1. Le schéma prend en compte l'évaluation, par zone géographique, du potentiel hydroélectrique établi en application du I de l'article 6 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité.

IV. -Les objectifs de qualité et de quantité des eaux que fixent les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux correspondent :

1° Pour les eaux de surface, à l'exception des masses d'eau artificielles ou fortement modifiées par les activités humaines, à un bon état écologique et chimique ;

2° Pour les masses d'eau de surface artificielles ou fortement modifiées par les activités humaines, à un bon potentiel écologique et à un bon état chimique ;

3° Pour les masses d'eau souterraines, à un bon état chimique et à un équilibre entre les prélèvements et la capacité de renouvellement de chacune d'entre elles ;

4° A la prévention de la détérioration de la qualité des eaux ;

5° Aux exigences particulières définies pour les zones visées au 2° du II, notamment afin de réduire le traitement nécessaire à la production d'eau destinée à la consommation humaine.

V. -Les objectifs mentionnés au IV doivent être atteints au plus tard le 22 décembre 2015. Toutefois, s'il apparaît que, pour des raisons techniques, financières ou tenant aux conditions naturelles, les objectifs mentionnés aux 1°, 2° et 3° du IV ne peuvent être atteints dans ce délai, le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux peut fixer des échéances plus lointaines, en les motivant, sans que les reports ainsi opérés puissent excéder la période correspondant à deux mises à jour du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux.

VI. -Lorsque la réalisation des objectifs mentionnés aux 1°, 2° et 3° du IV est impossible ou d'un coût disproportionné au regard des bénéfices que l'on peut en attendre, des objectifs dérogatoires peuvent être fixés par le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux en les motivant.

VII. -Des modifications dans les caractéristiques physiques des eaux ou l'exercice de nouvelles activités humaines peuvent justifier, dans des conditions définies par le décret prévu au XIII, des dérogations motivées au respect des objectifs mentionnés aux 1° à 4° du IV et au VI.

L'autorité administrative arrête la liste de ces dérogations après l'avoir mise à disposition du public, notamment par voie électronique, pendant une durée minimale de six mois afin de recueillir ses observations.

VIII. -Le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux indique comment sont pris en charge par les utilisateurs les coûts liés à l'utilisation de l'eau, en distinguant au moins le secteur industriel, le secteur agricole et les usages domestiques. Ces données sont actualisées lors des mises à jour du schéma directeur.

IX. -Le schéma directeur détermine les aménagements et les dispositions nécessaires, comprenant la mise en place de la trame bleue figurant dans les schémas régionaux de cohérence écologique adoptés mentionnés à l'article L. 371-3, pour prévenir la détérioration et assurer la protection et l'amélioration de l'état des eaux et milieux aquatiques, pour atteindre et respecter les objectifs de qualité et de quantité des eaux mentionnées aux IV à VII. En particulier, le schéma directeur identifie les sous-bassins ou parties de sous-bassins dans lesquels une gestion coordonnée des ouvrages, notamment hydroélectriques, est nécessaire.

X.-Le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux détermine les eaux maritimes intérieures et territoriales et les sous-bassins ou groupements de sous-bassins pour lesquels un schéma d'aménagement et de gestion des eaux défini à l'article L. 212-3 est nécessaire pour respecter les orientations fondamentales et les objectifs fixés en application du présent article, et fixe le délai dans lequel le schéma d'aménagement et de gestion des eaux doit être élaboré et révisé. À défaut, l'autorité administrative arrête le périmètre et le délai selon les modalités prévues à l'article L. 212-3.

XI. -Les programmes et les décisions administratives dans le domaine de l'eau doivent être compatibles ou rendus compatibles avec les dispositions des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux.

XII. -Dans le cas de bassins ou groupements de bassins s'étendant au-delà de la frontière, leur délimitation prévue au I, les objectifs mentionnés au IV ainsi que les aménagements et dispositions visés au IX sont définis en coordination avec les autorités étrangères compétentes.

XIII. -Un décret en Conseil d'État fixe les modalités d'application du présent article.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté le présent article en commission spéciale. Il vise à compléter l'article L. 214-17 du code de l'environnement afin de prévoir que le classement des cours d'eau peut être revu, tous les six ans, au moment du renouvellement des SDAGE, à la lumière des nouvelles connaissances et techniques disponibles, au regard de tous les usages de l'eau, y compris énergétiques.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à cet article, dont l'objectif est de lever l'éventuel frein que peut constituer le classement des cours d'eau en termes de potentiel énergétique hydroélectrique.

Un juste équilibre doit en effet pouvoir être trouvé entre la préservation du bon état des cours d'eau et l'exploitation d'une ressource locale propre et compétitive, qui concourt à l'indépendance énergétique du pays et à la réduction des émissions de gaz à effet de serre sans que l'un de ces deux objectifs devienne un facteur de blocage pour le second.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

CHAPITRE II

Concessions hydroélectriques

Article 28
(articles L. 521-16-1 à L. 521-16-3 [nouveaux] et L. 523-2 du code de l'énergie)

Méthode des barycentres

Objet : cet article, dont votre commission s'est saisie pour avis, vise à harmoniser la gestion des concessions hydroélectriques à l'échelle des grandes vallées par le regroupement des contrats de concession selon la méthode des « des barycentres ».

I. Le droit en vigueur

1. La loi de 1919 a fixé le cadre juridique applicable aux installations hydroélectriques

Avec 25,4 GW de puissance installée et une production de 75,7 TWh en 2013, l'hydraulique est la deuxième source de production d'électricité en France, derrière le nucléaire, et la première source d'énergie renouvelable. Le parc hydroélectrique français produit 90 % de l'électricité de source renouvelable et environ 12 % de l'électricité totale en 2009.

La filière hydroélectrique compte près de 10 500 emplois pour un chiffre d'affaires d'environ 3 milliards d'euros (source UFE/Ademe).

C'est la loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie qui a initialement fixé le régime juridique applicable aux concessions hydroélectriques. Elle a posé un principe : « nul ne peut disposer de l'énergie (...) des cours d'eau sans une concession ou une autorisation de l'État ». Ce principe est codifié à l'article L. 511-1 du code de l'énergie.

Elle a également distingué deux régimes applicables, en fonction de la puissance unitaire de l'installation, autrement appelée puissance maximale brute52(*). Ils se distinguent notamment par la propriété des ouvrages.

Les installations dont la puissance est inférieure à 4,5 MW sont soumises au régime de l'autorisation. Sous ce régime, les installations appartiennent, en général, au permissionnaire qui les exploite dans le respect de prescriptions de police de l'eau fixées par arrêté préfectoral encore appelé « règlement d'eau ». La loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives (dite « loi Warsmann ») a fusionné explicitement les procédures d'autorisation prévues par le code de l'énergie et par le code de l'environnement, en précisant que les actes « eau » valent autorisation « énergie ». (article L. 531-1 du code de l'énergie). Le décret n° 2014-750 du 1er juillet 2014 a harmonisé la procédure d'autorisation des installations hydroélectriques avec la procédure applicables aux autres IOTA (installations, ouvrages, travaux et aménagements) relevant de la police de l'eau.

La loi de 1919 prévoit une durée maximale de 75 ans, avec possibilité de renouvellement. L'autorisation délivrée ne donne aucun droit particulier d'expropriation ou de servitude. Elle est révocable. Elle peut être retirée, notamment sur les cours d'eau domaniaux, si l'intérêt général le justifie. Elle est personnelle et tout changement de propriétaire doit être notifié au préfet.

Les installations dont la puissance est supérieure à 4,5 MW sont soumises au régime de la concession. Une concession est la propriété de l'État, qui en assure la valorisation53(*). Les installations (barrage, canaux d'amenée et de fuite, conduites forcées, terrains ennoyés, etc.) appartiennent à l'État, qui en délègue la construction et l'exploitation à un concessionnaire. Les obligations du concessionnaire vis-à-vis de l'autorité concédante en matière de production d'énergie, de versement de redevances, de préservation de l'environnement, de sécurité et de gestion des usages de l'eau sont inscrites dans un cahier des charges. Ce régime concerne peu les petits producteurs, la puissance de leur centrale étant en général inférieure à 4,5 MW. Il est accordé par arrêté préfectoral sauf pour les puissances supérieures 100 MW où un décret en Conseil d'État est nécessaire.

On compte en France près de 400 concessions hydroélectriques qui représentent plus de 95 % du total de la puissance hydroélectrique installée, soit environ 24 GW.

EDF a la charge de plus de 80 % de ces concessions en France, et GDF-Suez de près de 12 %, au travers de ses deux filiales hydroélectriques, la Compagnie nationale du Rhône (CNR) et la Société Hydroélectrique du Midi (SHEM).

Le seuil distinguant les deux régimes a évolué au cours du temps : initialement fixé à 500 kW en 1919, il a été porté à 4,5 MW par la loi n° 80-5311 du 15 juillet 1980 relative aux économies d'énergie et à l'utilisation de la chaleur. Il est codifié à l'article L. 511-5 du code de l'énergie. Cette augmentation a progressivement conduit à une extension du régime de l'autorisation, qui est devenu le régime le plus fréquent, accordé par arrêté préfectoral.

2. L'enjeu du renouvellement des concessions selon une procédure de mise en concurrence

Les concessions ont été, la plupart du temps, attribuées pour une durée de 75 ans, durée maximale fixée par la loi de 1919 et encore en vigueur à l'article L. 521-4 du code de l'énergie, à l'issue de laquelle les biens de la concession font retour à l'État, qui peut alors décider de renouveler la concession.

En revanche, les concessions ont été attribuées à des dates différentes, selon l'année de construction des ouvrages. Les dates d'échéance de ces contrats s'échelonnent donc dans le temps entre aujourd'hui (16 contrats se terminent avant 2015) et la décennie 2060.

ÉCHÉANCE DES CONCESSIONS HYDROÉLECTRIQUES
EN NOMBRE ET EN PUISSANCE

Source : DGEC

Le renouvellement des concessions hydroélectriques, dans leur grande majorité exploitées par l'opérateur national, est un enjeu important, tant pour l'État que pour les producteurs d'électricité.

Or, ce renouvellement doit aujourd'hui respecter un certain nombre de nouvelles obligations européennes, qui ont été transposées en droit français.

En effet, après l'ouverture du marché de l'électricité à la concurrence, le changement du statut d'EDF en société anonyme en 200454(*) et la suppression en 200655(*) du droit de préférence dont elle jouissait sur le renouvellement des concessions, ce dernier est désormais soumis à une procédure de mise en concurrence, via une procédure d'appel d'offres.

Pour l'octroi d'une concession, le décret n° 94-894 modifié par le décret n° 2008-1009 du 26 septembre 2008, prévoit dorénavant la publication d'un avis d'appel public à la concurrence dans les mêmes conditions que celles prévues pour les délégations de service public. Par ailleurs, lorsque la concession est susceptible de comporter des travaux dont le montant total est égal ou supérieur au seuil de 6 242 000 euros, un avis est en outre adressé pour publication à l'Office des publications de l'Union européenne.

Après l'examen des actes de candidature, l'administration dresse la liste des candidats admis à présenter une offre. Ces derniers sont destinataires d'un dossier de consultation qui doit, notamment, comprendre un document de présentation des caractéristiques et exigences minimales de la concession, un document destiné à informer l'ensemble des candidats sur les enjeux liés à la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau dans le périmètre du projet et, s'il s'agit d'un renouvellement, un document décrivant les caractéristiques de la concession venant à expiration. Les candidats admis à présenter une offre peuvent éventuellement être invités à participer à une phase de « dialogue ». Les candidats sont ensuite invités à remettre leur offre sous la forme d'un « dossier de demande ». Après une phase de négociation avec les candidats, est désigné le candidat retenu.

L'instruction de son dossier de demande de concession est ensuite effectuée dans les conditions prévues par le préfet du département où sont situés les ouvrages ou par le ministre chargé de l'énergie, en fonction de la puissance de l'ouvrage. Au terme de l'instruction du dossier de demande, qui implique notamment une enquête publique régie par les dispositions du code de l'environnement, la concession est accordée par décret en Conseil d'État ou par arrêté préfectoral.

Dans le cas spécifique d'un renouvellement, l'article L. 521-16 du code de l'énergie prévoit que dans un délai de dix-huit mois suivant la demande de l'autorité administrative compétente et au plus tard cinq ans avant la date normale d'expiration du titre de concession, le concessionnaire fournit un dossier de fin de concession. Par ailleurs, un an avant la fin de la concession, le concessionnaire remet un dossier qui certifie le bon état de marche et d'entretien des dépendances de la concession et indique les conditions dans lesquelles il cessera l'exploitation. Au plus tard trois ans avant l'expiration de la concession, l'autorité administrative prend la décision soit de mettre définitivement fin à la concession à la date normale de son expiration, soit d'instituer une concession nouvelle.

Le programme de renouvellement des concessions par mise en concurrence a été annoncé par le ministre en charge de l'énergie le 22 avril 2010. Ce programme porte sur dix vallées, pour une puissance totale de 5 300 MW, soit 20 % du parc.

Nom usuel du titre

Cours d'eau principal

Dépar-tement

Puis-
sance
(MW)

Décision de princpe-art.13
-Loi 16/10/1919

Fin de concession

Sautet-Corderac

Le Drac

38/05

110

29/12/2006

31/12/2011

Lac Mort

Morte Grand-Rif et affluents

38

20

21/02/2007

21/02/2012

Lassoula / Tramezay-
gues

Nestes de Caillaouas Clarabide et Lapes

65

56

13/04/2007

13/04/2012

Brommat

La Truyère

12/15

497

31/12/2007

31/12/2012

Sarrans

La Truyère

12/15

203

31/12/2007

31/12/2012

Haute Dordogne

La Dordogne

15/19/63

470

13/12/2007

31/12/2012

Vallée D'Ossau

Le Gave d'Ossau et affluents

64/65

274

13/12/2007

31/12/2012

Geteu

Le Gave d'Ossau

64/65

13

27/12/2007

31/12/2012

Castet

Le Gave d'Ossau

64/65

2

27/12/2007

31/12/2012

Rophemel

La Rance

22

6

28/12/2007

31/12/2012

Thues

La Têt

66

8

27/12/2007

31/12/2012

Olette

La Têt

66

11

27/12/2007

31/12/2012

Cassagne et Font-
pedrouse

La Têt

66

19

27/12/2007

31/12/2012

Bissorte

L'Arc

73

883

 

31/12/2014

Doron de Beaufort

Doron de Beaufort et affluents voisins

73/74

128

 

31/12/2015

Brillanne / Largue

La Durance

04

45

 

31/12/2015

Teich

L'Oriège

09

8

 

31/12/2017

Motte

Ugine

74

5

 

31/12/2018

Portillon

La Neste d'Oo,
La Lys

31

84

 

31/12/2018

Baigts

Le Gave de Pau

64

9

 

31/12/2019

Monceaux la Virole

La Vézère

19

19

 

31/12/2019

Fumel

Le Lot

19

19

 

31/12/2020

Aigle

La Dordogne

15/19

350

 

31/12/2020

Ondes

Ondes

12

5

 

31/12/2020

Pointis de Rivière

La Garonne

31

8

 

31/12/2020

Source : Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie

D'ici à 2030, 150 concessions devront être renouvelées.

II. Le projet de loi initial

Le présent article prévoit une nouvelle forme de mise en concurrence, la méthode des barycentres, qui permet le regroupement de l'ensemble des concessions détenues par un même opérateur et susceptibles de constituer une chaîne d'aménagements hydrauliques, en leur fixant une date d'échéance unique.

Cette méthode permet d'aménager le processus de remise en concurrence en remédiant aux effets négatifs d'un renouvellement échelonné, particulièrement inadapté pour les ouvrages d'une même vallée, largement dépendants les uns des autres.

L'alinéa 2 de l'article 28 autorise ainsi l'État à créer des lots unifiés de concessions, par vallée, à condition qu'elles soient exploitées par un même concessionnaire et qu'elles forment « une chaîne d'aménagements hydrauliquement liés ». Les critères permettant d'apprécier la formation d'une telle chaîne seront fixés par décret.

L'alinéa 3 prévoit qu'un décret fixe la liste des contrats de concessions ainsi regroupés et une date d'échéance commune « correspondant à une moyenne pondérée des durées prévues par les cahiers des charges ».

L'alinéa 4 prévoit que les critères de pondération retenus pour fixer cette date commune d'échéance « garantissent au concessionnaire le maintien de l'équilibre économique de la concession, apprécié sur l'ensemble des concessions regroupées ».

L'alinéa 5 prévoit que les prolongations ayant été obtenues au titre des délais glissants ne sont pas prises en compte dans le calcul de la moyenne pondérée (qui prend en compte les dates d'échéance contractuelle initiales).

Enfin, l'alinéa 6 prévoit que les critères de pondération et les conditions et modalités du regroupement sont précisés par un décret en Conseil d'État.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre un amendement rédactionnel à l'alinéa 5, la commission spéciale à l'Assemblée nationale a apporté, à l'initiative de la rapporteure, plusieurs modifications sur le fond :

- à l'alinéa 3, les modalités de calcul du barycentre sont renvoyées au décret (alors que le texte initial prévoyait qu'il correspondait à « la moyenne pondérée des durées ») ;

- à l'alinéa 4, un amendement de cohérence prévoit de remplacer « les critères de pondération retenus » par « les modalités de calcul utilisées » ;

- à l'alinéa 5, prévoyant pour le calcul du barycentre le retour à la date d'échéance initiale des contrats qui ont été prorogés sous le régime des délais glissants, est modifié de façon à ce que les investissements réalisés par le concessionnaire soient pris en compte : cet ajout écarte le risque d'une demande d'indemnisation de la part du concessionnaire, confronté à une modification unilatérale des clauses du contrat et garantit que ce dernier ne soit pas privé des recettes d'exploitation correspondant aux investissements, souvent lourds, réalisés sur les ouvrages ;

- à l'alinéa 6, un amendement de cohérence avec le renvoi au décret de la fixation des modalités du calcul du barycentre.

L'article a également été complété, toujours à l'initiative de la rapporteure, par onze alinéas qui prévoient :

- une extension de la possibilité, prévue par l'article, de regroupement des concessions d'une même vallée par la méthode des barycentres, aux vallées où plusieurs concessionnaires exploitent des concessions étroitement liées : le même calcul d'une nouvelle date d'échéance commune que pour les ensembles relevant d'un seul concessionnaire est prévu et doit garantir « l'égalité de traitement entre les opérateurs » ;

- la possibilité de prolonger la durée de certaines concessions, afin de permettre la réalisation de travaux qui sont nécessaires à l'atteinte des objectifs de la politique énergétique nationale ;

- une nouvelle rédaction du 1er alinéa de l'article L. 523?2, portant sur le calcul de la redevance : il distingue les recettes résultant de la vente d'électricité, qui sont établies « par la valorisation de la production aux prix constatés sur le marché, diminuée, le cas échéant, des achats d'électricité liés aux pompages, des autres types de recettes, déterminées selon des modalités fixées par arrêté du ministre chargé de l'énergie ». Il précise par ailleurs que la prolongation pour motif de travaux donne lieu à l'imposition d'une redevance.

Trois amendements rédactionnels ont été adoptés en séance.

Le Gouvernement a en outre fait adopter deux amendements précisant le nouvel article L. 521-16-2 du code de l'énergie, introduit en commission spéciale pour permettre le regroupement d'installations d'une même vallée dépendant de plusieurs concessionnaires, afin de prévoir :

- que l'autorité administrative pourra modifier les contrats existants pour fixer une date d'échéance commune, plutôt que de prévoir un regroupement en amont au profit du concessionnaire principal ;

- que la date d'échéance commune assure une égalité de traitement entre les concessionnaires, dans le cadre de directive 2014/23/UE du 26 février 2014 sur l'attribution de contrats de concession, et peut donc prendre en compte la situation particulière des concessions à plusieurs ouvrages, que l'on retrouve principalement sur le Rhône : pour compenser les modifications des durées des contrats, des transferts financiers sont organisés entre les concessionnaires ; pour les contrats prolongés et dont l'équilibre économique est modifié, l'amendement prévoit l'imposition d'une redevance et la prise en compte d'investissements sur lesquels s'engagerait le concessionnaire, afin de revenir à l'équilibre économique initial des contrats.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur a proposé à votre commission de s'en remettre aux modifications proposées par le rapporteur de la commission des affaires économiques.

Sous cette réserve, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 28 bis
(article L. 523-2 du code de l'énergie)

Modification de la répartition de la redevance hydraulique entre les communes et les communautés de communes ou d'agglomération

Objet : cet article, dont votre commission s'est saisie pour avis, inséré en commission spéciale par l'Assemblée nationale, modifie les règles de répartition de la redevance hydraulique entre les communes et les communautés de communes ou d'agglomération.

I. Le droit en vigueur

La production hydroélectrique est aujourd'hui soumise à quatre redevances.

Deux de ces redevances, correspondant à la contrepartie d'un service rendu, consistant ici en la mise à disposition du concessionnaire de biens appartenant à l'État, respectivement la force de l'eau et la jouissance de dépendances du domaine public, sont fixées par voie réglementaire : la redevance pour l'utilisation des cours d'eau et la redevance d'occupation du domaine public hydroélectrique.

Les deux autres correspondent en réalité à des impositions de toute nature et ont été fixées par la loi de 1919. Il s'agit d'une redevance proportionnelle au nombre de kilowattheures produits ou aux dividendes ou bénéfices répartis (article L. 523-1 du code de l'énergie) et d'une redevance proportionnelle aux recettes issues des ventes d'électricité (article L. 523-2).

Article L. 523-2 du code de l'énergie

Pour toute nouvelle concession hydroélectrique, y compris lors d'un renouvellement, il est institué, à la charge du concessionnaire, au profit de l'Etat, une redevance proportionnelle aux recettes résultant des ventes d'électricité issues de l'exploitation des ouvrages hydroélectriques concédés desquelles est déduit, le cas échéant, le montant des achats d'électricité pour les pompages. Pour le calcul du montant de la redevance, les recettes et les achats d'électricité sont calculés comme la valorisation de la production ou de la consommation d'électricité aux prix constatés sur le marché. Le taux de chaque redevance ne peut excéder un taux plafond, déterminé par l'autorité concédante dans le cadre de la procédure de mise en concurrence.

Un tiers de la redevance est affecté aux départements sur le territoire desquels coulent les cours d'eau utilisés, l'éventuelle répartition entre plusieurs départements étant proportionnelle à la puissance moyenne hydraulique devenue indisponible dans les limites de chaque département du fait de l'usine.

Un sixième de la redevance est affecté aux communes sur le territoire desquelles coulent les cours d'eau utilisés ou à leurs groupements sous réserve de l'accord explicite de chacune d'entre elles, la répartition entre les communes étant proportionnelle à la puissance moyenne hydraulique devenue indisponible dans les limites de chaque commune du fait de l'exploitation de l'ouvrage hydroélectrique.

Plus spécifiquement, l'article L. 523-2 prévoit la répartition suivante de la redevance proportionnelle aux recettes : un tiers affecté aux départements des territoires concernés ; un sixième affecté aux communes concernées ou à leurs groupements, « sous réserve de l'accord explicite de chacune d'entre elles », ce qui pénalise en pratique les EPCI, puisqu'il suffit qu'une seule commune s'oppose à une affectation de la taxe à l'EPCI pour bloquer le système.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale a adopté, à l'initiative de la rapporteure, le présent article, précisé par un amendement rédactionnel en séance, modifiant ces règles de répartition afin de permettre un partage équitable et automatique des redevances entre les communes et leurs groupements :

- un douzième de la redevance sera dorénavant affecté aux communes sur le territoire desquelles coulent les cours d'eau utilisés ;

- un douzième sera affecté aux communautés de communes ou aux communautés d'agglomérations sur le territoire desquelles coulent les cours d'eau utilisés.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur a proposé à votre commission de s'en remettre aux modifications proposées par le rapporteur de la commission des affaires économiques.

Sous cette réserve, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 29
(articles L. 521-18 à L. 521-20 et L. 524-1 [nouveaux] du code de l'énergie)

Sociétés d'économie mixte hydroélectriques

Objet : cet article, dont votre commission s'est saisie pour avis, crée une nouvelle catégorie de sociétés d'économie mixte dont l'objet est d'exploiter des contrats de concessions hydroélectriques sur une vallée.

I. Le droit en vigueur

En vertu de l'article L. 521-1 du code de l'énergie, l'octroi des concessions hydroélectriques est régi par les dispositions du décret n° 94-894, modifié par le décret n° 2008-1009. Deux types de procédures sont prévus :

- la procédure régie par les dispositions de la loi Sapin relatives aux délégations de service public ;

- la procédure particulière régie par le titre 1er du décret n°94-894 « notamment lorsque la complexité du projet ou de l'exploitation des ouvrages le justifie ».

Le renouvellement des concessions hydroélectriques ne peut ainsi, dans le cadre juridique existant, s'opérer qu'en suivant ces procédures de publicité et de mise en concurrence conformément aux principes du droit de la commande publique.

Le rapport d'information des députés Marie-Noëlle Battistel et Eric Straumann de septembre 2013 a mis en évidence les limites de cette procédure et notamment une volonté des collectivités territoriales d'être davantage impliquées dans la gestion des concessions hydroélectriques.

La Compagnie nationale du Rhône donne à ce titre un exemple intéressant d'association des collectivités. La Compagnie est titulaire de la concession sur Rhône et les collectivités locales, la Caisse des dépôts et consignations et GDF-Suez en sont actionnaires.

II. Le projet de loi initial

Le présent article entend répondre à cet enjeu de participation des collectivités territoriales, tout en respectant les impératifs de publicité et de mise en concurrence prévues par la loi Sapin et le droit européen.

Il crée une nouvelle catégorie de société d'économie mixte, dont l'objet est d'exploiter des contrats de concessions hydroélectriques sur une vallée : la société d'économie mixte hydroélectrique (SEMH).

Une nouvelle section 5 est ainsi créée au chapitre Ier du titre II du livre V de code de l'énergie, appelée « sociétés d'économie mixte hydroélectriques ».

L'alinéa 4 prévoit ainsi que « pour assurer l'exécution d'une concession prévue à l'article L. 511-5, l'État peut créer, avec au moins un opérateur économique qualifié d'actionnaire opérateur et, le cas échéant, avec les personnes morales mentionnées aux III et IV du présent article, une société d'économie mixte hydroélectrique. »

L'alinéa 5 prévoit que cette SEMH est constituée « pour une durée limitée » et que son objet, unique, est la conclusion et l'exécution d'une concession « dont l'objet est l'aménagement et l'exploitation » d'une ou plusieurs installations constituant une chaîne d'aménagements hydrauliquement liés.

L'alinéa 6 précise que cette société prend la forme d'une société anonyme composée d'au moins deux actionnaires.

Les alinéas 7 et 8 prévoient la possibilité pour les collectivités territoriales ou les groupements de collectivités territoriales riveraines des cours d'eau concernés de devenir actionnaires de cette société, sous réserve de l'accord de l'État.

L'alinéa 9 autorise, sous réserve de l'accord de l'État, la participation d'autres personnes morales de droit public et d'entreprises ou organismes dont le capital est exclusivement détenu par des personnes morales de droit public au capital de ces SEMH.

Les alinéas 10, 11 et 12 sont relatifs aux statuts des SEMH. Ces derniers doivent prévoir :

- le nombre de sièges d'administrateur ou de membres du conseil de surveillance attribués à chaque actionnaire. L'État, ainsi que les collectivités territoriales et les autres partenaires publics le cas échéant, doivent détenir conjointement 34 % au moins du capital de la société et 34 % au moins des droits de vote dans les organes délibérants ;

- les règles régissant l'évolution du capital, sachant que l'État doit pouvoir rester actionnaire pendant toute la durée de la concession.

L'alinéa 13 prévoit que la SEMH, à objet unique, est dissoute au terme de l'exécution de la concession ou après sa résiliation.

Les alinéas 14 à 18, créant un nouvel article L. 521-19 du code de l'énergie, prévoient les modalités d'association des collectivités territoriales et des partenaires publics à l'Etat au sein d'une SEMH. Celles-ci doivent faire l'objet d'un accord préalable qui doit impérativement comporter, d'une part les principales caractéristiques de la SEMH (part de capital que les acteurs souhaitent détenir, règles de gouvernance, modalités de contrôle souhaitées, etc), d'autre part, une indication sur le montant des investissements qui seront consentis par chacun des actionnaires en fonction des coûts des projets. Les collectivités doivent approuver ces modalités par délibération de leur assemblée délibérante.

Les alinéas 19 à 27 précisent les modalités de la procédure de mise en concurrence qui s'applique dans le cas de la constitution d'une SEMH :

- les règles de droit commun s'appliquent ;

- pour tenir compte du cadre particulier des SEMH, l'Etat doit porter à la connaissance des candidats retenus pour obtenir la concession « les conditions qu'il a définies pour la conclusion de la concession avec la société d'économie mixte hydroélectrique » (modalités d'association de l'Etat, des collectivités et des autres partenaires publics au sein de la SEMH, projets de statuts de la SEMH, caractéristiques principales de la concession et du cahier des charges, modalités selon lesquelles la SEMH pourra conclure des contrats).

Comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi, cet article vise à « mieux associer les collectivités territoriales à la gestion des usages de l'eau et de renforcer le contrôle public sur le patrimoine commun que constitue le parc hydroélectrique français ». Demandée par les collectivités territoriales, cette possibilité doit permettre en outre une meilleure « acceptabilité sociale » des ouvrages.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de la rapporteure et du président, la commission spéciale a souhaité étendre l'implication des collectivités territoriales dans l'exécution des concessions hydrauliques aux cas où les concessions ne donnent pas lieu à la création d'une société d'économie mixte hydroélectrique.

Elle a ainsi adopté un amendement créant des comités de suivi de l'exécution de la concession et de la gestion des usages de l'eau. Ces structures de concertation locales, prévues au sein d'un nouvel article L. 524-1 du code de l'énergie, peuvent être créées par le préfet et comprennent notamment des représentants de l'État et de ses établissements publics concernés, du concessionnaire, des collectivités territoriales, et des habitants riverains des cours d'eau dont la force hydraulique est exploitée en vertu de la concession. Pour les concessions portant sur une chaîne d'aménagements hydrauliquement liés dont la puissance excède 1 000 mégawatts, la création de cette structure est obligatoire. Ce rôle est assuré par les commissions locales de l'eau pour les concessions situées dans leur périmètre.

La commission spéciale a également adopté :

- un amendement permettant aux autorités organisatrices de la distribution publique d'électricité de prendre une participation dans le capital d'une société d'économie mixte hydroélectrique, à l'initiative de la députée Frédérique Massat ;

- un amendement permettant aux collectivités territoriales mais aussi à leurs groupements d'être autorisés à prendre une participation dans le capital d'une société d'économie mixte hydroélectrique, à l'initiative de Frédérique Massat ;

- un amendement de la rapporteure précisant que l'accord préalable entre l'État, les collectivités et les partenaires publics participant à la SEMH doit comporter, non pas une indication, mais une estimation provisoire de la quote-part des investissements initiaux ;

- seize amendements rédactionnels de la rapporteure.

Cinq amendements rédactionnels de la rapporteure ont été adoptés en séance publique, dont un incluant les groupements de collectivités territoriales dans le comité de suivi de l'exécution de la concession et de la gestion des usages de l'eau.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur a proposé à votre commission de s'en remettre aux modifications proposées par le rapporteur de la commission des affaires économiques.

Sous cette réserve, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

CHAPITRE III

Mesures techniques complémentaires

Article 30
(article L. 2224-32 du code général des collectivités territoriales)

Habilitation à prendre par ordonnances diverses mesures techniques

Objet : cet article, dont votre commission s'est saisie pour avis, sollicite une habilitation à prendre par ordonnances diverses mesures techniques dans le domaine de l'énergie.

I. Le projet de loi initial

Le I du présent article sollicite une habilitation dont le champ est très large, permettant au Gouvernement de prendre des ordonnances sur des sujets techniques dans douze domaines de la politique énergétique.

Les alinéas 2 à 13 précisent les différents pans du champ de l'habilitation sollicitée par le Gouvernement pour prendre une ordonnance dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de la publication de l'ordonnance.

Réforme des mécanismes de soutien des énergies renouvelables électriques pour améliorer leur intégration au marché de l'électricité

L'alinéa 2 indique que l'ordonnance prise pourra permettre de modifier les dispositions applicables aux installations de production d'électricité à partir de sources renouvelables. Doivent être ainsi précisées les dispositions relatives à l'obligation d'achat et notamment les critères d'éligibilité à ce dispositif, le contenu et les critères de détermination et de révision des conditions d'achat de l'électricité ainsi produite.

Amélioration de l'intégration au système électrique des installations de production d'électricité raccordées au réseau de distribution

L'alinéa 3 indique que l'ordonnance pourra modifier les dispositions applicables aux installations de production d'électricité raccordées à un réseau public de distribution, notamment les installations de production d'électricité à partir de sources renouvelables.

Développement maîtrisé de l'autoproduction

L'alinéa 4 énonce que l'ordonnance pourra prévoir les mesures nécessaires au développement des installations en autoproduction (ainsi que la définition de ce régime de l'autoproduction et de l'autoconsommation et le recours à des expérimentations).

Réforme du régime des sanctions applicables aux concessions hydroélectriques

L'alinéa 5 indique que l'ordonnance pourra définir le régime des sanctions administratives et pénales applicables aux concessions.

Protection du domaine hydroélectrique concédé

L'alinéa 6 dispose que l'ordonnance prévoira la création d'un régime de protection du domaine hydroélectrique concédé avec l'application de sanctions.

Servitudes nécessaires à l'exploitation d'une concession

L'alinéa 7 indique que l'ordonnance pourra instituer les servitudes nécessaires à l'exploitation d'une concession hydroélectrique.

Définition du droit d'entrée et règles d'assiette de la redevance hydroélectrique

L'alinéa 8 prévoit que l'ordonnance pourra compléter la définition du droit institué lors du renouvellement des concessions à la charge du concessionnaire retenu ainsi que les règles d'assiette de la redevance hydroélectrique.

Période temporaire qui suit l'expiration de la concession

L'alinéa 9 permet au Gouvernement de préciser par ordonnance les conditions dans lesquelles sont exploitées les installations hydrauliques concédées avant le 16 juillet 1980 et d'une puissance comprise entre 500 et 4 500 kW pendant la période de transition.

Exclusion des installations utilisant l'énergie des courants marins du régime général

L'alinéa 10 ouvre le champ de l'ordonnance aux mesures nécessaires pour exclure en tout ou partie des installations utilisant l'énergie des courants marins du régime général des installations hydroélectriques.

Mise en cohérence du code de l'énergie et des articles du projet de loi

L'alinéa 11 est relatif à la mise en cohérence des articles du code de l'énergie relatifs à la procédure d'appel d'offres avec les dispositions relatives à la programmation pluriannuelle de l'énergie.

Objectifs d'injection du biométhane

L'ordonnance prise pourra, en vertu de l'alinéa 12, permettre à l'autorité administrative de recourir à une procédure d'appel d'offres lorsque les objectifs d'injection du biométhane dans le réseau de gaz s'écartent de la trajectoire prévue dans la programmation pluriannuelle de l'énergie.

Appels d'offre pluriannuels intégrés

Enfin, dernière partie du champ de l'habilitation sollicitée, à l'alinéa 13, l'organisation et la conclusion d'appels d'offres pluriannuels intégrés destinés à la mise au point, à l'expérimentation et au déploiement de technologies innovantes concourant à la constitution de filières d'excellence, compétitives et créatrices d'emplois durables.

Le II de l'article supprime le plafond de puissance de 8 000 kVA des machines électrogènes susceptibles de fonctionner simultanément. Ce seuil ne correspond plus aujourd'hui à aucune réalité technique et empêche a priori une commune de se porter candidate et de participer à l'exploitation d'une concession dont la puissance électrique serait supérieure, alors qu'il n'existe aucune limite pour les autres énergies renouvelables.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale a adopté dix amendements :

- cinq amendements rédactionnels de la rapporteure ;

- deux amendements visant à préciser le champ de l'habilitation à l'alinéa 4 : d'une part, en prévoyant que l'ordonnance pourra concerner les conditions dans lesquelles une exploitation consommant sa propre production électrique doit contribuer au tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité, conditions qui seront prévues dans le régime de l'autoproduction ; d'autre part, qu'elle pourra fixer un régime spécifique pour les installations individuelles d'une puissance inférieure à 100 KW.

- un amendement du Gouvernement visant à préciser le champ défini par l'alinéa 11, en mentionnant que l'ordonnance valorise notamment les investissements participatifs visés à l'article L. 314-24 du code de l'énergie ;

- un amendement du Gouvernement visant à compléter la levée du plafond de puissance des machines électrogènes prévue par le II de l'article en supprimant la contrainte que constitue l'obligation de conclure un contrat d'achat, par un fournisseur historique (EDF ou une entreprise locale de distribution), de l'électricité produite par leurs installations éligibles à ce dispositif, avant de pouvoir vendre cette électricité directement à des fournisseurs ou à des consommateurs finals.

Deux amendements ont été introduits en séance publique :

- un amendement rédactionnel de la rapporteure ;

- un amendement du groupe GDR visant à préciser que l'habilitation consentie à l'alinéa 6 ne portera pas atteinte à l'exercice du droit de grève.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur comprend la nécessité d'adopter un grand nombre de mesures techniques dans le but d'accélérer la transition énergétique. Il souligne néanmoins que la ministre, qui s'était engagée devant la commission spéciale à l'Assemblée nationale à transmettre les projets d'ordonnances aux parlementaires, n'a pas porté ces mesures à sa connaissance.

Il a proposé à votre commission de s'en remettre aux modifications proposées par le rapporteur de la commission des affaires économiques.

Sous cette réserve, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 30 bis
(article L. 164-1-1 [nouveau] du code minier)

Assurance obligatoire pour l'exploitation de sites géothermiques de minime importance

Objet : cet article, dont votre commission s'est saisie pour avis, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, prévoit une assurance obligatoire pour l'exploitation de sites géothermiques de minime importance.

I. Le droit en vigueur

Les mouvements de terrain, les inondations, les émissions de gaz ou encore les pollutions peuvent engendrer des dégâts miniers importants.

L'article L. 155-5 du code minier prévoit que « lorsqu'une clause exonérant l'exploitant de la responsabilité des dommages liés à son activité minière a été valablement insérée dans un contrat de mutation immobilière conclu avec une collectivité territoriale ou une personne physique non professionnelle, l'État assure dans les meilleurs délais l'indemnisation des dommages matériels directs et substantiels qui n'auraient pas été couverts par une autre contribution et qui ont pour cause déterminante un sinistre minier. Il est subrogé dans les droits des victimes nés de ce sinistre à concurrence des sommes qu'il serait amené à verser en application du présent alinéa. Un sinistre minier se définit, au sens du présent article, comme un affaissement ou un accident miniers soudains ne trouvant pas leur origine dans des causes naturelles et provoquant la ruine d'un ou de plusieurs immeubles bâtis ou y occasionnant des dommages dont la réparation équivaut à une reconstruction totale ou partielle. Cet affaissement ou cet accident est constaté par le représentant de l'État qui prononce à cet effet l'état de sinistre minier. »

La géothermie de minime importance56(*) est encadrée par des dispositions dérogatoires prévues par les articles L. 134-3, L. 135-3, L. 164-2 du code minier et récemment par l'article L. 112-3 du code minier créé par l'article 66 de la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allégement des démarches administratives. Parmi les gîtes géothermiques à basse température, les activités géothermiques de minime importance sont définies comme « les activités de géothermie exercées dans le cadre du présent code qui utilisent les échanges d'énergie thermique avec le sous-sol, qui ne présentent pas de dangers ou d'inconvénients graves pour les intérêts mentionnés à l'article L. 161-1 et qui satisfont aux conditions fixées par décret en Conseil d'État sur la base des caractéristiques mentionnées au second alinéa de l'article L. 112-1. »

Le projet de décret en Conseil d'État prévu par cet article 66, soumis à la consultation du public en décembre 2013, propose de sortir du code minier les ouvrages de moins de 10 m, de soumettre la géothermie de minime importance à une simple déclaration et d'élargir son périmètre par le doublement des seuils de profondeur et de puissance thermique extraite pour atteindre 200 m de profondeur et 500 kW de puissance. Il est envisagé en outre que les travaux de forage et d'exploitation de la ressource soient encadrés par des prescriptions techniques générales et réalisés par une entreprise de forage qualifiée. Il est requis en amont des travaux de s'appuyer sur une cartographie des zonages réglementaires.

Il est en outre envisagé que les indemnisations des dégâts miniers définies par l'article L. 155-5 du code minier, du fait d'une installation géothermique de minime importance, ne soient plus portées par l'État. Les dispositions du code civil s'appliqueront donc en cas de réparation des sinistres. Le projet de texte prévoit également que les préjudices, dont la fréquence est faible mais donc les montants d'indemnisation peuvent être élevés, soient pris en charge par les entreprises de forage qui disposeront d'une couverture d'assurance.

Le dispositif réglementaire envisagé a été largement concerté, aussi bien avec les professionnels qu'avec les ONG, notamment au sein du Comité national de la géothermie ou du Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques. Ce dernier a donné un avis favorable au projet de décret, qui sera prochainement soumis à l'avis du Conseil d'État, en vue d'une prochaine adoption.

L'entrée en vigueur de ce décret est prévue le 1er juillet 2015 avec des dispositions transitoires.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, introduit à l'initiative de la rapporteure en commission spéciale, crée un article L. 164-1-1 au sein du nouveau code minier prévoyant que les « professionnels qui interviennent dans l'ouverture des travaux d'exploitation de gîtes géothermiques de minime importance pour l'étude de faisabilité au regard du contexte géologique de la zone d'implantation et pour la conception et la réalisation des forages doivent être couverts par une assurance destinée à réparer tout dommage immobilier ou ensemble de dommages immobiliers causés à des tiers. »

Les professionnels doivent être en mesure de justifier de cette assurance dès l'ouverture des travaux d'exploitation et d'en mentionner le montant.

L'article prévoit qu'un décret en Conseil d'État fixe les modalités d'application et notamment le montant minimal du plafond de garantie et les obligations des professionnels.

Huit amendements rédactionnels ont été adoptés en séance publique, à l'initiative de la rapporteure.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur a proposé à votre commission de s'en remettre aux modifications proposées par le rapporteur de la commission des affaires économiques.

Sous cette réserve, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 30 quater

Rapport au Parlement sur l'élaboration d'un plan de développement du stockage des énergies renouvelables par hydrogène décarboné

Objet : cet article, dont votre commission s'est saisie pour avis, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur l'élaboration d'un plan de développement du stockage des énergies renouvelables par hydrogène décarboné.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale à l'Assemblée nationale a introduit, à l'initiative de son président François Brottes, le présent article afin de prévoir la remise d'un rapport par le Gouvernement au Parlement, dans un délai de six mois, sur le stockage des énergies renouvelables par hydrogène décarboné.

Ce rapport devra présenter l'état des réflexions menées par le Gouvernement en ce qui concerne l'élaboration d'un plan de développement de ce stockage.

Il devra notamment porter sur :

- la mise en oeuvre d'un modèle économique du stockage par hydrogène de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables, visant à encourager les producteurs à participer à la disponibilité et à la mise en oeuvre des réserves nécessaires au fonctionnement des réseaux publics de transport et de distribution d'énergie, ainsi que les conditions de valorisation de ces services ;

- la mise en oeuvre de mesures incitatives visant à promouvoir des innovations technologiques, notamment sur les piles à combustibles ;

- le déploiement d'une infrastructure de stations de distribution à hydrogène ;

- l'adaptation des règlementations pour permettre le déploiement de ces nouvelles applications de l'hydrogène telles que le « power to gas ».

II. La position de votre commission

Votre rapporteur est particulièrement attentif au soutien qu'il convient de donner au développement de la filière hydrogène, qui devrait générer d'ici dix à quinze ans la création de nombreux emplois en France. La transition énergétique doit faire toute sa place à ce vecteur énergétique, qui fera partie, à terme, des solutions de gestion de réseaux et de stockage nécessaires à la réalisation des objectifs en matière d'énergies renouvelables. Votre rapporteur souligne en outre que l'hydrogène offre une solution alternative à la mobilité à batterie pour la mobilité décarbonée électrique.

L'Allemagne a déjà annoncé le maillage de son territoire à l'horizon 2023 avec 400 stations de distribution d'hydrogène. La première station hydrogène publique française a été déployée à Albi par Eveer'Hy'Pole, dans le cadre d'un soutien régional, départemental et de la communauté d'agglomération d'Albi.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

TITRE VI

RENFORCER LA SÛRETÉ NUCLÉAIRE ET L'INFORMATION DES CITOYENS
Article 31
(articles L. 125-17 et L. 125-20, L. 125-16-1 et L. 125-25-1 [nouveaux] et L. 592-31 du code de l'environnement)

Information et transparence en matière nucléaire

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, vise à renforcer le rôle des commissions locales d'information afin d'améliorer l'information des populations en matière nucléaire et à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance.

I. Le droit en vigueur

Les commissions locales d'information (CLI) sont les structures d'information et de concertation adossées à un site nucléaire. Elles sont aujourd'hui 37 sur l'ensemble du territoire et regroupent 3 000 membres comprenant des élus, des syndicats, des associations et des personnes qualifiées.

La loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire, dite TSN, a donné aux CLI un fondement législatif aux articles L. 125-17 et suivants du code de l'environnement.

Les CLI exercent une mission générale d'information du public en matière de sûreté et de suivi de l'impact des activités de l'installation classée sur les personnes et l'environnement.

L'Autorité de sûreté nucléaire alloue chaque année aux CLI une subvention d'un million d'euros. Les collectivités territoriales et l'État participent également à leur budget.

La création d'une CLI relève d'une décision du président du conseil général du département dans lequel l'installation nucléaire de base est située. Il nomme les membres de la commission et la préside.

Pour l'exercice de ses missions, la CLI peut faire réaliser des expertises et procéder à toute mesure relative aux émissions ou rejets des installations du site. L'exploitant, l'ASN et les services de l'État doivent lui communiquer les informations nécessaires à l'accomplissement de ses missions. La CLI est informée de tout incident ou accident dans les meilleurs délais. La consultation de la commission est obligatoire pour tout projet faisant l'objet d'une enquête publique.

II. Le projet de loi initial

Le présent article conforte, à l'article L. 125-17 du code de l'environnement, le caractère participatif des CLI en imposant que chacune organise au moins une réunion publique annuelle.

L'article L. 125-20 est complété pour prendre en compte la spécificité des CLI attachées à des installations nucléaires de base situées à proximité d'une frontière, en permettant désormais à des ressortissants de pays étrangers d'y siéger.

Le nouvel article L. 125-16-1 prévoit que les riverains d'une installation nucléaire de base faisant l'objet d'un plan particulier d'intervention (PPI) reçoivent régulièrement, aux frais de l'exploitant, des informations sur les mesures de sécurité et la conduite à tenir en cas d'accident.

Le nouvel article L. 125-25-1 permet aux CLI de visiter les installations nucléaires de base à leur demande, en fonctionnement normal ou à la suite d'un incident significatif, et de recevoir toutes les explications nécessaires.

L'article L. 592-31 est complété. Il fait du rapport annuel de l'ASN un document de bilan en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection, désormais publié et mis à la disposition des citoyens et non plus uniquement notifié aux plus hautes autorités de l'État.

Enfin, le VI du présent article prévoit deux habilitations à légiférer par ordonnance :

la première habilitation vise à étendre le champ des rapports annuels et de l'obligation de communication non plus seulement à la sûreté nucléaire et à la radioprotection, mais à l'ensemble des champs couverts par la législation des installations nucléaires, à savoir également la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 593-1 du code de l'environnement (sécurité, santé et salubrité publiques, protection de la nature et de l'environnement) ;

la seconde habilitation vise à créer un régime de servitudes d'utilité publique attaché aux matières nucléaires : lorsqu'il subsiste des substances radioactives sur un terrain ou un bâti, un dispositif conserverait la mémoire de ces substances pour restreindre certains travaux d'aménagement ou de démolition. Ces éléments devraient être portés à la connaissance de tout acquéreur éventuel.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

A l'initiative du rapporteur Philippe Plisson, quatre amendements ont été adoptés en commission spéciale :

- un amendement prévoyant que la visite d'une CLI dans une installation nucléaire de base se fait à la demande de son président ;

- un amendement précisant que l'inclusion de membres étrangers dans une CLI est de droit dès lors que l'installation concernée se trouve dans un département frontalier, et non plus « à proximité d'une frontière » ;

- un amendement remplaçant la notion d'accident ou incident, par celle plus précise de « tout incident d'un niveau supérieur ou égal à 1 » sur l'échelle internationale des événements nucléaires, élaborée en 1990 et mise en application au niveau international en 1991, acceptée par l'ensemble des parties prenantes ;

- un amendement faisant passer le délai imparti au Gouvernement pour déposer le projet de loi de ratification de l'ordonnance autorisée par le présent article de six à quatre mois.

La commission spéciale a également adopté deux amendements déposés par Cécile Duflot :

- un amendement indiquant que le plan particulier d'intervention informe également les populations sur la nature du risque encouru ;

- un amendement prévoyant que ce plan fait l'objet d'une consultation de la CLI.

En séance, les députés ont adopté trois amendements à l'initiative du rapporteur Philippe Plisson :

- un amendement de correction d'une erreur de référence ;

- un amendement explicitant la clause de compétence générale des commissions locales d'information : elles peuvent se saisir de tout sujet entrant dans leurs compétences ;

- un amendement réduisant de douze à huit mois le délai de publication des ordonnances dont l'habilitation est sollicitées dans le cadre du présent article.

IV. La position de votre commission

Votre commission se félicite de cet article qui renforce l'information du public et la transparence en matière de nucléaire, condition nécessaire à la poursuite d'une activité industrielle moderne et acceptée par la population.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 31 bis A
(article L. 593-6-1 [nouveau] du code de l'environnement)

Encadrement de certaines activités particulières pouvant être confiées en sous-traitance

Objet : cet article, dont votre commission s'est saisie pour avis, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, vise à encadrer ou limiter le recours à la sous-traitance dans la filière nucléaire pour certaines activités.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption, en séance publique, d'un amendement déposé par Denis Baupin.

Il crée, dans la sous-section 1 de la section 1 du chapitre III du titre IX du livre V du code de l'environnement, un nouvel article L. 593-6-1.

Cet article renvoie à un décret le soin d'encadrer ou de limiter le recours à des prestataires ou à la sous-traitance pour certaines activités dans le cadre de la filière industrielle nucléaire.

Il prévoit par ailleurs que l'exploitant assure une surveillance lorsque ces activités sont réalisées par des intervenants extérieurs. Il veille en particulier à ce que les intervenants extérieurs disposent des capacités techniques appropriées. Cette surveillance ne peut en aucun cas être déléguée à un prestataire.

II. La position de votre commission

Votre commission souscrit pleinement à cet article qui vise à mieux encadrer, du point de vue de la sûreté, la sous-traitance en matière nucléaire, afin de mieux protéger les salariés mais aussi et surtout afin de ne pas affaiblir la sûreté globale par la présence de personnels insuffisamment encadrés et formés.

De nombreux rapports, et récemment celui de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les coûts de la filière nucléaire, ont mis en évidence les inconvénients d'un recours en cascade à la sous-traitance. L'Autorité de sûreté nucléaire, que votre rapporteur a entendue en audition, a souligné l'enjeu de sûreté que revêt cette question.

Il est utile que l'exploitant soit responsable de la surveillance des activités menées par les intervenants extérieurs auxquels il a recours, cette disposition ayant en outre le mérite de transposer en partie la directive 2014/87 Euratom du 8 juillet 2014 en matière d'encadrement des prestataires.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 31 bis B
(article L. 4625-1 du code du travail)

Médecin référent unique pour les salariés d'une activité de sous-traitance dans l'industrie nucléaire

Objet : cet article, dont votre commission s'est saisie pour avis, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, prévoit la désignation d'un médecin référent unique pour les salariés des activités de sous-traitance dans la filière nucléaire française.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption, en séance publique, d'un amendement déposé par le président François Brottes et Denis Baupin.

Il complète l'article L. 4625-1 du code du travail afin de prévoir que les salariés exerçant ou ayant exercé une activité de sous-traitance dans l'industrie nucléaire disposent d'un médecin référent unique.

Ainsi que le relevait le rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale relative aux coûts de la filière nucléaire, « le suivi médical des travailleurs extérieurs qui se déplacent de site en site dépend, sauf exception, du médecin du travail relevant de leur employeur, ce qui peut constituer un obstacle à un suivi efficace ». L'objectif est donc de faire en sorte que chaque travailleur extérieur dépende d'un médecin référent qui le suivra tout au long de sa carrière, y compris dans le cas où cette carrière le conduit à exercer hors du champ des industries nucléaires.

II. La position de votre commission

Votre commission se félicite du renforcement du suivi médical des travailleurs exerçant dans la sous-traitance de la filière nucléaire. Ces personnels nomades, qui se déplacent généralement dans tout le pays en fonction des arrêts de centrales nucléaires pour maintenance, bénéficieront désormais d'un médecin du travail référent pour l'ensemble de leur carrière.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 34

Habilitation à transposer par ordonnance la directive 2011/70 Euratom du Conseil du 19 juillet 2011

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, habilite le Gouvernement à transposer par ordonnance la directive 2011/70 Euratom relative à la gestion des déchets radioactifs et du combustible usé.

I. Le droit en vigueur

Les déchets radioactifs sont les déchets issus de la production d'électricité d'origine nucléaire, mais également, dans une moindre mesure, d'autres secteurs économiques comme la recherche, la médecine, l'industrie ou l'agriculture.

Un cadre juridique européen pour la gestion de ces déchets s'est mis en place progressivement en Europe, sous l'égide de la Communauté européenne de l'énergie atomique (CEEA, dite Euratom), avec une succession de directives :

- la directive n° 92/3/EURATOM du 3 février 1992, relative à la surveillance et au contrôle des transferts de déchets radioactifs entre États membres ainsi qu'à l'entrée et à la sortie de la Communauté ;

- la directive n° 2006/117/EURATOM du 20 novembre 2006, relative à la surveillance et au contrôle des transferts de déchets radioactifs et de combustible nucléaire usé ;

- la directive n° 2009/71/EURATOM, relative à la sûreté nucléaire : celle-ci a établi un cadre communautaire encourageant les États à garantir un niveau de sûreté toujours plus élevé de leurs installations nucléaires ;

- la directive n° 2011/70/EURATOM établissant un cadre communautaire pour la gestion responsable et sûre du combustible usé et des déchets radioactifs, dont la transposition est envisagée dans le cadre du présent article. Cette directive harmonise et renforce les exigences applicables aux États membres, afin de garantir que toutes les mesures relatives à la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs seront mises en oeuvre en temps voulu, de la disponibilité d'un financement suffisant, et d'une information complète du public tout au long des processus administratifs.

En droit interne, les déchets radioactifs et le combustible usé sont régis par le code de l'environnement, qui définit les principes généraux et les règles spécifiques applicables à certaines catégories d'installations de gestion de combustible usé ou de déchets radioactifs. Le chapitre II du titre IV du Livre V, « Dispositions particulières à la gestion durable des matières et des déchets radioactifs », comporte le dispositif général applicable. Des décrets, dont le décret n° 2013-1304 du 27 décembre 2013, en précisent les modalités d'application.

La France s'est par ailleurs dotée de programmes performants de gestion des matières et des déchets radioactifs avec deux lois successives : celle du 30 décembre 1991 et celle du 28 juin 2006. Ces textes ont servi de référence lors de l'élaboration de la directive 2011/70 Euratom. La transposition de cette directive ne nécessite donc que des adaptations limitées au droit d'ores et déjà existant dans l'ordre juridique interne.

II. Le projet de loi initial

Le présent article comporte une habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance en vue de :

- transposer la directive 2011/70 Euratom du 19 juillet 2011 établissant un cadre communautaire pour la gestion responsable et sûre du combustible usé et des déchets radioactifs ;

- adapter la législation aux dispositions transposant cette directive ;

- définir une procédure de requalification des matières en déchets radioactifs par l'autorité administrative, procédure qui existe déjà aujourd'hui, mais au niveau réglementaire seulement ;

- renforcer les sanctions administratives et pénales existantes et en créer de nouvelles, le cas échéant.

L'ordonnance doit être publiée dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi, et son projet de loi de ratification dans un délai de six mois à compter de la publication de l'ordonnance.

Au vu du projet d'ordonnance très complet transmis à votre rapporteur, il s'agit essentiellement de :

- compléter les définitions existantes en matières de déchets radioactifs. La gestion des déchets radioactifs comprendra toutes les activités liées à la manipulation, au prétraitement, au traitement, au conditionnement, à l'entreposage et au stockage des déchets radioactifs, à l'exclusion du transport hors site ;

- rendre possible, pour l'autorité administrative après avis de l'Autorité de sûreté nucléaire, de qualifier des matières radioactives en déchets radioactifs ;

- préciser le cadre de l'obligation de stockage sur le territoire national des déchets radioactifs qui y sont produits, obligation en pratique déjà satisfaite en France sous l'empire des lois de 1991 et de 2006 ;

- déterminer les exceptions au principe d'interdiction de stockage en France des déchets provenant de l'étranger. Actuellement une dérogation est possible pour le retour des résidus nationaux envoyés au-delà des frontières nationales à des fins de traitement ou de recherche ;

- renforcer les sanctions administratives et pénales en cas d'infraction aux règles applicables en matière de combustible usé et de déchets radioactifs. Un nouveau délit serait créé pour le non respect de l'obligation de stocker sur le territoire national les déchets radioactifs produits sur le territoire national.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission spéciale, les députés ont adopté deux amendements rédactionnels à l'initiative du rapporteur Philippe Plisson.

En séance, les députés ont adopté un amendement rédactionnel complémentaire à l'initiative du rapporteur, ainsi qu'un amendement réduisant de douze à six mois le délai de publication de l'ordonnance de transposition de la directive Euratom du 19 juillet 2011. Ainsi que Philippe Plisson l'a souligné en séance, le délai de transposition a d'ores et déjà expiré le 23 août 2013, il est donc préférable de prévoir désormais une transposition rapide.

IV. La position de votre commission

Votre commission approuve pleinement le renforcement de la règlementation applicable en matière de gestion du combustible usé et des déchets nucléaires, tout en soulignant qu'avec cette transposition, il ne s'agit en réalité que d'ajustements à la marge, compte tenu du niveau déjà élevé d'exigence en la matière dans la législation et la réglementation françaises.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel à l'initiative de votre rapporteur.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 34 bis
(articles L. 597-2, L. 597-5, L. 597-24, L. 597-25, L. 597-27 à L. 597-29, L. 597-32, L. 597-34 et L. 597-45 du code de l'environnement)

Incorporation dans le droit national des prescriptions conventionnelles relatives à la responsabilité nucléaire civile

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, inscrit en droit interne les dispositions en matière de responsabilité nucléaire civile issues des protocoles modificatifs à la convention de Paris de 1960.

I. Le droit en vigueur

1. La convention de Paris de 1960

La convention sur la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire du 29 juillet 1960, amendée le 28 janvier 1964 et le 16 novembre 1982, dite convention de Paris, est le premier instrument international adopté dans le domaine de la responsabilité civile nucléaire.

Cette convention fait de l'exploitant d'une installation nucléaire le seul responsable, sans recherche de responsabilité des fournisseurs ou des sous-traitants, en cas de dommage causé pendant l'exploitation ou lors du transport de substances nucléaires en provenance ou à destination de l'installation. La faute n'a ainsi pas besoin d'être prouvée. La responsabilité de l'exploitation est toutefois plafonnée à 15 millions de droits de tirages spéciaux du Fonds monétaire international, soit 18 millions d'euros.

La convention fixe un principe important : une seule juridiction est compétente pour statuer sur les demandes en réparation à la suite d'un accident nucléaire, en principe celle de l'État sur le territoire duquel l'accident est survenu.

La convention établie à Bruxelles le 31 janvier 1963 complète cette indemnisation en prévoyant, au-delà du plafond de responsabilité de l'exploitant, une prise en charge par l'État puis par la communauté des États parties à la convention. Jusqu'à 200 millions d'euros, la deuxième tranche de dommages est à la charge de l'Etat dans lequel l'accident a eu lieu. Au-delà de 200 millions et jusqu'à 345 millions d'euros, la troisième tranche des dommages est à la charge de la communauté des parties cocontractantes.

2. Les protocoles modificatifs de 2004

Les conventions de Paris et de Bruxelles ont été renforcées par deux protocoles modificatifs signés le 12 février 2004. Ces protocoles apportent des modifications significatives :

la notion de dommage nucléaire ouvrant droit à réparation a été élargie. Elle inclut désormais également les dommages immatériels, les pertes financières en relation directe avec une dégradation importante de l'environnement, ainsi que le coût des mesures de sauvegarde adoptées pour prévenir ou réduire les dommages nucléaires ;

le montant minimal de responsabilité de l'exploitant est relevé de 18 à 700 millions d'euros ;

- le délai de déchéance des actions en réparation passe de dix à trente ans en cas de décès et de dommages aux personnes ;

- le bénéfice de la convention de Paris est étendu aux dommages subis sur les territoires d'États non-contractants dépourvus d'installations nucléaires et d'États non-contractants ayant adopté une législation nationale fondée sur les mêmes principes que la convention ;

- la deuxième tranche de réparation à la charge de l'État atteint désormais 1,2 milliard d'euros, et la troisième tranche à la charge de l'ensemble des États parties passe à 1,5 milliard d'euros.

La ratification des deux protocoles a été autorisée en France par la loi n° 2006-786 du 5 juillet 2006.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption, en commission spéciale, d'un amendement du rapporteur Denis Baupin. Il inscrit dans le code de l'environnement les dispositions des protocoles modificatifs de 2004 à la convention de Paris de 1960, au sein de la première section du chapitre VII du titre IX du Livre V. Leur entrée en vigueur ne sera cependant effective qu'à compter de celle de ces protocoles modificatifs.

En séance, les députés ont adopté douze amendements rédactionnels à l'initiative de Philippe Plisson.

IV. La position de votre commission

Votre commission se félicite de l'inscription de ces dispositions en droit interne.

Ces deux protocoles ne sont pour l'heure pas entrés en vigueur. Leur application est prévue une fois les instruments de ratification déposés par au moins deux tiers des parties contractantes.

L'Union européenne a considéré, par une décision du Conseil du 8 mars 2004, que sa ratification était subordonnée à une ratification par l'ensemble des États membres, dans la mesure où la révision de la convention de Paris intervient notamment dans le domaine de compétence communautaire exclusive qu'est la juridiction. Or, trois États concernés n'ont pas encore achevé leur processus de ratification : la Belgique, le Royaume-Uni et l'Italie. Le processus est engagé pour les deux premiers, mais tarde pour le troisième. La ratification est ainsi bloquée pour l'ensemble des Etats membres, ce qui empêche l'entrée en vigueur des protocoles modificatifs de 2004.

Le présent article met donc en cohérence, par anticipation, le droit français avec les principaux éléments de ces protocoles, dans l'attente de leur entrée en vigueur.

Votre commission a adopté quatre amendements rédactionnels à l'initiative de votre rapporteur.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 34 ter
(article 8 de l'ordonnance n° 2012-6 du 5 janvier 2012)

Coordination avec l'article 34 bis

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, coordonne les délais d'abrogation de certaines dispositions du code de l'environnement, par cohérence avec le contenu de l'article 34 bis.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption, en séance publique, d'un amendement du rapporteur Philippe Plisson.

Il abroge l'article 8 de l'ordonnance n° 2012-6 du 5 janvier 2012 modifiant les livres Ier et V du code de l'environnement.

Cet article 8 prévoit que, trois mois à compter de l'entrée en vigueur du protocole signé à Paris le 12 février 2004 portant modification de la convention de Paris de 1960, la section 2 du chapitre VII du titre IX du livre V du code de l'environnement et l'article L. 597-25 du même code sont abrogés. Cette section (article L. 597-26 à L. 597-46) comporte en effet les dispositions transitoires applicables jusqu'à l'entrée en vigueur du protocole modificatif de 2004.

II. La position de votre commission

Le dernier alinéa de l'article 34 bis est identique à l'article 8 de l'ordonnance n° 2012-6 du 5 janvier 2012, à ceci près qu'il prévoit un délai transitoire de six mois et non de trois mois. Les consultations réalisées auprès des parties prenantes par le rapporteur de l'Assemblée nationale ont mis en évidence que le délai de six mois prenait mieux en compte les contraintes pesant sur les opérateurs, d'où la nécessité de privilégier la formulation de l'article 34 bis du présent projet de loi et d'abroger l'article 8 de l'ordonnance.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

TITRE VII

SIMPLIFIER ET CLARIFIER LES PROCÉDURES POUR GAGNER EN EFFICACITÉ ET EN COMPÉTITIVITÉ
Article 35
(articles L. 121-9 du code de l'environnement et L. 323-3 du code de l'énergie)

Procédure de concertation du public avec garant pour la construction de réseaux électriques et gaziers

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, étend la procédure de concertation du public avec garant pour les projets d'infrastructure linéaire énergétique et crée une procédure de participation pour les déclarations d'utilité publique sans enquête publique.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 121-9 du code de l'environnement précise les modalités de participation du public sur les projets d'infrastructures. Celles-ci sont définies par la Commission nationale du débat public (CNDP).

La CNDP apprécie tout d'abord, pour chaque projet, l'opportunité d'un débat public, en fonction « de l'intérêt national du projet, de son incidence territoriale, des enjeux socio-économiques qui s'y attachent et de ses impacts sur l'environnement ou l'aménagement du territoire ».

Si elle estime qu'un débat public est nécessaire, elle peut l'organiser elle-même ou charger le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable du projet de l'organiser. Dans ce cas, elle définit les modalités d'organisation du débat et veille à son bon déroulement.

Si la CNDP estime qu'un débat public n'est pas nécessaire, elle peut recommander la tenue d'une concertation menée par le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable du projet. Depuis le vote de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, l'article L. 121-9 prévoit la possibilité pour la CNDP de désigner un garant chargé d'organiser cette concertation afin que le public puisse présenter ses observations et ses contre-propositions.

Cette procédure de concertation publique avec garant permet de tenir des délais plus brefs. Un débat public classique dure en moyenne dix-huit mois (constitution du dossier, déroulement du débat, publication du compte rendu, suites données par le maître d'ouvrage).

La procédure avec garant permet également une consultation du public plus opérationnelle, dans la mesure où, contrairement au débat public qui se concentre sur la question de l'opportunité de réalisation d'un ouvrage, la concertation avec garant associe le public à la définition du tracé de l'ouvrage.

Par ailleurs, il convient de rappeler que le règlement européen n° 347/2013 sur les infrastructures énergétiques impose de raccourcir la procédure d'élaboration des projets à 24 mois, voire 18 mois pour les projets déclarés d'intérêt commun. En l'état du droit, le recours à la concertation avec garant permet seul de garantir la tenue de ces délais resserrés.

L'article L. 323-3 du code de l'énergie prévoit que les travaux nécessaires à l'établissement et à l'entretien des ouvrages de la concession de transport ou de distribution d'électricité peuvent être déclarés d'utilité publique par l'autorité administrative. Cette déclaration d'utilité publique doit être précédée d'une étude d'impact et d'une enquête publique.

L'article R. 122-2 du code de l'environnement impose une étude d'impact pour tout projet de ligne aérienne d'une longueur supérieure à 15 kilomètres, de liaison souterraine de tension supérieure ou égale à 225 000 volts et d'une longueur supérieure à 15 kilomètres, ou encore de construction ou d'extension de poste.

En dessous de ces seuils, l'autorité administrative évalue au cas par cas la nécessité d'une étude d'impact. Lorsque les projets de lignes électriques ne sont pas soumis à une étude d'impact, ils ne sont pas non plus soumis à une enquête publique. Une simple consultation du public par voie électronique est prévue par le décret n° 2011-2019 du 29 décembre 2011 portant réforme des études d'impact des projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements.

II. Le projet de loi initial

Le présent article redéfinit les règles de consultation du public pour les ouvrages d'infrastructures linéaires énergétiques, en vue d'accélérer la construction de ces réseaux.

Le I complète l'article L. 121-9 du code de l'environnement pour prévoit que, dans le cas des ouvrages linéaires énergétiques, lorsque la CNDP estime qu'une participation du public est nécessaire, celle-ci prend systématiquement la forme d'une concertation avec garant, désigné par la CNDP.

La CNDP détermine par ailleurs les modalités de cette participation du public, notamment en ce qui concerne l'établissement et la publication du document de synthèse rendant compte du déroulement de la concertation et de ses résultats.

Il n'est ainsi plus possible pour la CNDP d'organiser un débat public classique pour ce type de projet. Le recours au garant prévu par le présent projet de loi vise à raccourcir les délais des procédures administratives et à accélérer le déploiement des infrastructures pour les nouveaux moyens de production d'électricité.

Le II rétablit à l'article L. 323-3 du code de l'énergie, pour le cas des ouvrages de transport d'électricité non soumis à enquête publique, une consultation du public sur le dossier de déclaration d'utilité publique auprès des mairies des communes traversées par l'ouvrage, afin de déterminer si l'expropriation n'est pas excessive au regard de l'intérêt public. La participation du public est donc ici renforcée.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté quatre amendements rédactionnels en commission spéciale, à l'initiative de la rapporteure Ericka Bareigts.

IV. La position de votre commission

Votre commission souscrit à cet article, qui met en oeuvre une recommandation du Conseil économique, social et environnemental formulée dans un avis de mars 201457(*). L'article organise une procédure de consultation pour les déclarations d'utilité publique sans enquête publique, ce qui est de nature à renforcer la participation du public et l'acceptation des projets.

Par ailleurs, votre commission estime que la concertation publique avec garant a démontré son efficacité et peut permettre un développement rapide des énergies renouvelables sur l'ensemble du territoire, dans le respect du principe de participation du public inscrit au Préambule de la Constitution.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 36
(article L. 121-4 du code de l'énergie)

Extension du champ de compétence des gestionnaires de réseaux électriques au domaine public maritime

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, clarifie les règles relatives aux ouvrages électriques en mer en étendant la compétence des gestionnaires de réseaux au domaine public maritime.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 121-4 du code de l'énergie énonce, dans son I, les obligations de service public assignées aux entreprises du secteur de l'électricité : assurer la « desserte rationnelle du territoire national » dans le respect de l'environnement ; permettre l'interconnexion avec les pays voisins ; garantir « le raccordement et l'accès » aux réseaux publics de transport et de distribution dans des conditions non discriminatoires.

Son II dispose que ces missions sont concédées à des gestionnaires légalement désignés : RTE est gestionnaire du réseau public de transport ; ERDF et les entreprises locales de distribution assurent l'exploitation des réseaux publics de distribution en France métropolitaine ; EDF conserve l'exploitation des réseaux publics de transport et de distribution dans les zones non interconnectées que sont la Corse et l'outre-mer.

Enfin, il est précisé que la compétence des gestionnaires des réseaux publics de transport et de distribution s'étend « à la mer territoriale, au plateau continental et à la zone économique au large des côtes du territoire de la République lorsque les ouvrages électriques sont raccordés aux réseaux publics terrestres exploités par ces gestionnaires ». Ce champ exclut ainsi le sol et le sous-sol marins ainsi que le rivage.

II. Le projet de loi initial

Le présent article étend la compétence des gestionnaires de réseaux électriques au domaine public maritime, défini à l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques. Cette compétence inclut désormais « le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer ».

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Aucune modification n'a été adoptée à cet article par l'Assemblée nationale.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à l'adoption de cet article, dans la mesure où celui-ci apporte une clarification souhaitable pour le développement des énergies marines.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 37
(articles L. 146-4 et L. 146-6 du code de l'urbanisme)

Extension des dérogations à la loi Littoral pour permettre l'atterrage de lignes électriques dans la bande littorale et les espaces remarquables

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, déroge au principe d'inconstructibilité dans la bande littorale et les espaces remarquables du littoral, afin de permettre l'atterrage de lignes électriques nécessaires à l'exercice de missions de service public.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral (dite loi Littoral) dispose, dans son I, que « l'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. »

Ce dispositif anti-mitage vise à maîtriser l'urbanisation du littoral en évitant le développement anarchique d'îlots de constructions. Il s'applique sur l'ensemble du territoire des communes concernées, sans limite de distance par rapport à la mer, et concerne tout type de construction : maisons, hangars, stations d'épuration, éoliennes, bâtiments agricoles, ou encore terrains de camping.

S'y ajoutent des zones particulières bénéficiant d'une protection renforcée, parmi lesquelles on distingue la bande littorale des cent mètres et les espaces remarquables.

Ainsi, la loi Littoral prévoit une protection forte à proximité immédiate de l'eau. Des mesures conservatoires sont nécessaires pour contenir la pression qui s'exerce sur les rivages : pour cette raison, le III de l'article L. 146-4 pose le principe d'une inconstructibilité absolue sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d'eau intérieurs. Cette règle ne s'applique qu'en dehors des espaces déjà urbanisés. Il est possible d'y déroger dans le cadre de services publics ou d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau (ferme aquacole ou conchylicole, hangar ou atelier de réparation navale, poste de surveillance de plage).

La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (loi Grenelle II) a introduit une dérogation supplémentaire pour les ouvrages de raccordement aux réseaux publics de transport ou de distribution d'électricité des installations marines utilisant les énergies renouvelables (éoliennes offshore et hydroliennes). Deux conditions doivent cependant être remplies pour réaliser de tels ouvrages : la réalisation d'une enquête publique et l'obligation d'utiliser des techniques de raccordement souterraines de moindre impact environnemental. Cette dérogation évite aux gestionnaires de réseau d'emprunter des détours de plusieurs kilomètres pour respecter le principe de continuité du bâti, ce qui induisait d'importants surcoûts.

Dans une logique similaire, l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme pose le principe de l'inconstructibilité des « espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral ». La liste de ces espaces figure à l'article R. 146-158(*).

Pour préserver au maximum les espaces remarquables, le législateur n'y admet que des aménagements légers nécessaires à leur gestion, leur mise en valeur ou leur ouverture au public, ainsi que la réalisation de travaux facilitant leur conservation ou leur protection. L'article R. 146-2 définit la nature et les modalités de réalisation de ces aménagements qui ne doivent pas dénaturer ou compromettre la qualité du site. Leur conception doit permettre en général un retour du site à l'état naturel. Ainsi, les aires de stationnement comme les chemins piétonniers ou cyclables ne peuvent être ni bétonnés, ni cimentés.

Autrefois excessivement restrictive, la liste des dérogations a été étendue à plusieurs reprises. La dernière modification a été introduite par la loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l'eau et sur les éoliennes (dite « loi Brottes »), pour permettre la construction de canalisations du réseau public de transport ou de distribution d'électricité visant à promouvoir l'utilisation des énergies renouvelables. Des verrous sont cependant prévus : la réalisation d'une enquête publique, l'obligation d'utiliser des techniques de raccordement souterraines de moindre impact environnemental et la possibilité de refuser les projets « de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux sites et paysages remarquables ».

II. Le projet de loi initial

Les dérogations prévues en faveur des énergies renouvelables dans les espaces particuliers du littoral ne permettent pas de réaliser des interconnexions avec les pays voisins (notamment avec l'Espagne, la Grande-Bretagne ou l'Irlande) ou des projets sous-marins qui visent à éviter les impacts plus importants qu'auraient eus ces infrastructures à terre.

Par conséquent, le présent article étend, dans la bande littorale et dans les espaces remarquables, les régimes dérogatoires à l'ensemble des lignes électriques atterrées nécessaires à l'exercice de missions de service public. Ces dérogations sont également soumises à enquête publique et doivent faire appel à des techniques de moindre impact environnemental, sous peine d'être refusées. L'autorisation administrative peut également être assortie de prescriptions supplémentaires destinées à limiter l'impact environnemental des canalisations et de leurs jonctions.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

La commission spéciale a adopté huit amendements, dont sept d'ordre rédactionnel, à l'initiative de sa rapporteure Ericka Bareigts.

La seule modification de fond consiste en la suppression d'un verrou dont l'application a été jugée complexe. La version initiale du projet de loi prévoyait en effet que la localisation des lignes électriques devait répondre à « une nécessité technique impérative » pour pouvoir déroger à la loi Littoral. La rapporteure a estimé qu'il était difficile de démontrer une telle « nécessité technique impérative », ce qui ne manquerait pas d'alimenter le contentieux déjà abondant en matière d'urbanisme littoral : ce critère revient en pratique à priver de portée effective le présent article, raison pour laquelle il a été supprimé, avec l'accord du Gouvernement.

IV. La position de votre commission

Dans le rapport d'information sur la loi Littoral qu'ils ont récemment présenté à la commission du développement durable59(*), Odette Herviaux et Jean Bizet ont souligné qu' « avec le développement de nouveaux usages, l'application de la loi Littoral se heurte à des difficultés qui n'avaient pas pu être anticipées à l'origine. La politique volontariste de développement des énergies renouvelables doit ainsi être conciliée avec les principes de continuité et les protections propres à la bande littorale, aux espaces remarquables et aux espaces proches du rivage. Au-delà du classique grief d'incohérence des politiques publiques, la loi Littoral peut être vue comme un élément modérateur qui limite l'extension anarchique des nouveaux dispositifs. Les dérogations sont accordées avec parcimonie et égrenées au fil du temps, ce qui permet à la fois de s'assurer de leur réelle nécessité et de les calibrer avec précision. »

Votre rapporteur estime que le présent article se situe dans ce cadre : la dérogation accordée répond à un objectif légitime, favoriser les interconnexions électriques nécessaires au développement d'un réseau européen d'énergies renouvelables, tout en étant solidement encadrée. Il est donc favorable à ce dispositif, qui devrait favoriser la diffusion de l'électricité éolienne et hydrolienne jusqu'aux zones de consommation tout en palliant les inconvénients liés à l'intermittence des énergies vertes, accélérant ainsi la transition vers un nouveau modèle énergétique.

L'étude d'impact annexée au projet de loi estime qu'un tel dispositif pourrait entraîner une économie de l'ordre de plusieurs dizaines de millions d'euros. En effet, le contournement systématique des espaces remarquables entraîne des longueurs supplémentaires de câbles (qui ont d'ailleurs la plupart du temps, un impact sur le milieu marin, globalement proportionnel à la longueur de la tranchée) : il faut ainsi compter un surcoût de 4 à 6 millions d'euros par kilomètre pour un câble en 320 kV60(*), supporté in fine par le consommateur via le tarif d'utilisation des réseaux (TURPE).

D'après les informations communiquées à votre rapporteur, cinq projets d'interconnexions sont actuellement envisagés, qui bénéficieraient des dispositions du présent article : deux projets d'interconnexion avec le Royaume Uni à horizon 2020 (le projet IFA2 à partir du Calvados et le projet FAB à partir de la Manche, via Aurigny) ; un projet de ligne purement française par la Méditerranée (projet Midi-Provence) à horizon 2020 ; un projet d'interconnexion avec l'Espagne par le golfe de Gascogne à horizon 2025 ; un projet d'interconnexion avec l'Irlande (projet Celtic) à horizon 2025.

Le projet par le Calvados (IFA2) a d'ores et déjà trouvé un point d'atterrage qui évite les espaces remarquables. Pour le projet Midi-Provence, le point d'atterrage identifié par le gestionnaire de réseau sur la commune de Martigues (où sera construite la station de conversion) utilise le seul chenal au sein duquel il n'y a pas de posidonies61(*). Dans la mesure où ce point ne se trouve pas en continuité de l'urbanisation, les dispositions du présent article permettront au préfet de valider des arbitrages raisonnables.

LES CINQ PROJETS D'INTERCONNECTIONS DE RÉSEAUX D'ÉNERGIES RENOUVELABLES ACTUELLEMENT ENVISAGÉS

Source : Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC)

Le schéma de planification à dix ans du European network of transmission system operators for electricity (ENTSOE), association des gestionnaires de réseaux européens, permet d'anticiper les autres projets dans les années à venir : ceux qui sont à l'étude sont uniquement des projets terrestres avec la Belgique et l'Allemagne. En Mer du Nord, les gestionnaires concernés envisagent de mutualiser des interconnexions avec du raccordement d'éolien en mer, mais les technologies nécessaires n'existent pas actuellement (raccordement en courant continu). Un autre projet d'interconnexion est prévu entre l'Espagne et la Grande Bretagne, avec un atterrage en France, mais ce projet est porté par un consortium privé (ACS) et n'est donc pas concerné par les dérogations du présent article.

En outre, le coût de ces ouvrages permet également d'apprécier le rythme de développement, compte tenu de la capacité d'investissement de RTE (1,4 milliard d'euros par an) : le projet Golfe de Gascogne est estimé entre 1,6 et 1,9 milliard d'euros, IFA2 est estimé à 670 millions d'euros (dont 50 % à la charge de RTE).

Votre rapporteur souhaite reprendre à son compte les remarques d'Odette Herviaux et Jean Bizet, qui insistent sur la nécessité de conserver une vision d'ensemble sur le littoral et attirent l'attention « sur l'existence d'effets dynamiques : prise individuellement, chacune [des] exceptions est largement justifiée, mais leur cumul risque à terme de vider la notion d'espace remarquable de sa substance ». Sans remettre en cause le bien-fondé des dérogations, ils soulignent « la nécessité de veiller à un développement maîtrisé de ces installations, afin de ne pas encourager leur multiplication anarchique en bord de mer. En outre, des provisions financières sont nécessaires pour anticiper le démantèlement de ces ouvrages et de ces câbles, et permettre un retour du littoral à l'état naturel. Il s'agit d'éviter que le financement de ces opérations coûteuses soit reporté sur la collectivité en cas de disparition de l'exploitant ».

Votre rapporteur souscrit en particulier à cette dernière préoccupation : il s'est donc assuré que les ouvrages concernés ne risquaient pas de se retrouver sans propriétaire le jour où il faudrait les démanteler. La réponse de l'administration est rassurante sur ce point, précisant que « les ouvrages des réseaux publics appartiennent à RTE dans le cadre du transport et aux collectivités locales pour la distribution. Le cahier des charges du réseau public de transport, dans son chapitre II, traite de l'entretien de la maintenance et du renouvellement des ouvrages. »

Par ailleurs, s'agissant d'ouvrages en mer, le démantèlement n'est pas forcément la réponse adéquate. En général, ce sont les travaux qui ont un impact sur l'environnement, et non la présence d'un câble inerte (depuis que l'on n'utilise plus de câbles à huile). La durée de vie d'un câble peut atteindre 70 ans et une fois que le milieu marin s'est reconstitué autour de celui-ci, son démantèlement risque à nouveau de perturber l'écosystème local, ce qui n'est pas forcément souhaitable.

À l'initiative de votre rapporteur, un amendement de clarification rédactionnelle a été adopté.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 37
(article L. 433-2 du code de l'urbanisme)

Permis de construire précaire pour les installations d'énergies renouvelables

Objet : cet article additionnel vise à autoriser la prolongation du délai d'enlèvement des permis précaires lorsque les nécessités d'une expérimentation dans le domaine des énergies renouvelables le justifient.

I. Le droit en vigueur

L'implantation de certaines installations expérimentales de production d'énergie renouvelable impose, du fait par exemple de leur localisation géographique, le recours à un permis de construire précaire, au titre de l'article L. 433-1 du code de l'urbanisme.

L'article L. 433-2 dispose que l'autorité accordant ce permis de construire « peut fixer un délai à l'expiration duquel le pétitionnaire doit enlever la construction autorisée ». Par ailleurs, un décret en Conseil d'État précise les secteurs protégés dans lesquels la fixation d'un délai est obligatoire.

Toutefois, ces dispositions ne prévoient pas la possibilité de demander une prolongation de ce délai d'enlèvement. Or la durée nécessaire à la construction, la mise en service, puis à la réalisation des tests nécessaires à la démonstration faisant l'objet d'une telle expérimentation, peut évoluer au fur et à mesure de l'avancée du projet : l'ampleur des tests à réaliser sur un prototype sont par nature difficiles à apprécier ex ante.

II. Le dispositif adopté par votre commission

Votre rapporteur a émis un avis favorable à l'adoption de l'amendement proposé par Ronan Dantec. Celui-ci complète l'article L. 433-2 du code de l'urbanisme par un alinéa prévoyant une prolongation du délai d'enlèvement « si les nécessités d'une expérimentation dans le domaine des énergies renouvelables le justifient. »

Bien que la fixation du délai d'un permis précaire soit de niveau réglementaire, cette disposition est de nature à encourager les entreprises à s'implanter en France pour tester les solutions technologiques innovantes qu'elles cherchent à développer dans le secteur des énergies renouvelables.

En épargnant de la complexité administrative aux porteurs de projets innovants, elle favorise des filières industrielles, sources d'emplois et de croissance pour notre pays.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 38
(articles L. 111-86, L. 111-89, L. 111-95 [abrogé], L. 321-5 et L. 322-12 du code de l'énergie)

Clarification de diverses dispositions du code de l'énergie

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, vise à clarifier certaines dispositions du code de l'énergie.

I. Le droit en vigueur

Les articles L. 111-84 à L. 111-90 du code de l'énergie prévoient les règles comptables des entreprises du secteur de l'énergie (entreprises électriques et entreprises gazières).

L'article L. 111-86 dispose ainsi que, pour les entreprises électriques, « les règles d'imputation, les périmètres comptables et les principes déterminant les relations financières entre les différentes activités, qui sont proposés par les opérateurs concernés pour mettre en oeuvre la séparation comptable prévue à l'article L. 111-84, ainsi que toute modification ultérieure de ces règles, périmètres ou principes sont approuvées par la Commission de régulation de l'énergie ».

L'article L. 111-89, parallèlement, dispose, pour les entreprises gazières, « les règles d'imputation, les périmètres comptables et les principes déterminant les relations financières entre les différentes activités, qui sont proposés par les opérateurs concernés pour mettre en oeuvre la séparation comptable prévue à l'article L. 111-88, ainsi que toute modification ultérieure de ces règles, périmètres ou principes sont approuvées par la Commission de régulation de l'énergie dans des conditions fixées par voie réglementaire ».

L'article L. 111-95 du même code prévoit qu'un décret en Conseil d'État doit préciser les modalités d'application de la sous-section concernant les dispositions relatives aux réseaux électriques au sein de la section relative au droit d'accès aux réseaux et aux installations. Cette section regroupe les articles L. 111-91 à L. 111-96.

Les réseaux électriques désignent l'ensemble des ouvrages, lignes et postes de transformation, qui permettent d'acheminer l'énergie électrique des centres de production aux zones de consommation. On distingue :

- le réseau public de transport, composé des lignes de tension supérieure ou égale à 50 kV (communément désignée par le terme « haute tension » ou « HTB »), destiné à transporter des quantités importantes d'énergie sur de grandes distances ;

- les réseaux publics de distribution, composés des lignes de tension inférieure à 50 kV, qui desservent l'échelon local.

Les producteurs et les consommateurs doivent pouvoir accéder aux réseaux, les premiers pour « injecter » l'électricité qu'ils produisent, les seconds pour « soutirer » l'électricité dont ils ont besoin pour faire fonctionner leurs installations ou appareils électriques.

Les gestionnaires de réseaux de distribution, eux, doivent pouvoir accéder au réseau de transport pour « soutirer » de l'électricité et la distribuer aux consommateurs domestiques et industriels raccordés à leurs réseaux ou « injecter » l'énergie produite par les sites de production raccordés à leurs réseaux.

Un « droit d'accès au réseau de distribution d'électricité » est garanti par les opérateurs qui l'exploitent par l'article L. 111-91 du code de l'énergie, notamment au bénéfice des consommateurs en demande de raccordement. Et c'est au gestionnaire du réseau qu'il revient d'assurer le respect de ce droit.

Le titre III du Livre II du code de l'énergie, intitulé « La performance énergétique », comporte aujourd'hui trois chapitres : un chapitre contenant les dispositions générales, un chapitre relatif au service public de la performance énergétique de l'habitat, créé par la loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l'eau et sur les éoliennes, et un chapitre relatif à la performance énergétique des entreprises, créé par la loi n° 2013-619 du 16 juillet 2013 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine du développement durable.

L'article L. 321-5 du code de l'énergie fait référence à l'article 10 de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières, qui prévoit les modalités de règlement des différends en cas de désaccord entre les gestionnaires de réseaux.

Cet article prévoit que les différends éventuels sont tranchés par une commission de trois membres présidée par un magistrat de la Cour des comptes, nommé sur proposition du premier président de la Cour des comptes. Un décret fixe les modalités de désignation des deux autres membres. Cette commission règle le différend dans un délai de six mois à compter de sa saisine. Sa décision peut faire l'objet d'un recours de plein contentieux devant la juridiction administrative.

L'article L. 322-12 du code de l'énergie, relatif à la qualité de l'électricité, prévoit que « lorsque le niveau de qualité n'est pas atteint en matière d'interruptions d'alimentation imputables aux réseaux publics de distribution, l'autorité organisatrice peut obliger le gestionnaire du réseau public de distribution concerné à remettre entre les mains d'un comptable public une somme qui sera restituée après constat du rétablissement du niveau de qualité ». Il prévoit en outre qu'un décret en Conseil d'État définit les modalités d'application et « notamment les principes généraux de calcul de la somme à remettre, qui tiennent compte de la nature et de l'importance du non-respect de la qualité constaté ».

L'étude d'impact annexée au présent projet de loi souligne que cette disposition est potentiellement contre-productive car elle diminue les liquidités disponibles pour faire les investissements.

II. Le projet de loi initial

Le présent article apporte des clarifications et des mises à jour au sein du code de l'énergie.

Le supprime le renvoi à des dispositions réglementaires prévu par l'article L. 111-86, ces dernières étant inutiles.

Le 2° procède à la même modification à l'article L. 111-89.

Le 3° abroge l'article L. 111-95, le décret qu'il prévoit s'étant avéré inutile.

Le 4° complète le titre III du Livre II par un chapitre IV intitulé « La performance énergétique dans la commande publique », afin de permettre la codification d'une partie du décret de transposition de la directive 012/27/UE relative à l'efficacité énergétique dans la future partie réglementaire du code de l'énergie.

Le 5° intègre les dispositions de l'article 10 de la loi du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières, qui prévoit les modalités de règlement des différends en cas de désaccord entre les gestionnaires de réseaux au sein du code de l'énergie.

Le 6° supprime le dispositif de sanction financière dont disposent les autorités concédantes à l'égard des gestionnaires de réseau lorsque le niveau de qualité n'est pas atteint, prévu par l'article L. 322-12. Il le remplace par une incitation, telle que la prévoit l'article L. 341-3, qui dispose que la Commission de régulation de l'énergie peut prévoir un encadrement pluriannuel d'évolution des tarifs et des mesures incitatives appropriées, tant à court terme qu'à long terme, pour encourager les gestionnaires de réseaux à améliorer leurs performances, notamment en ce qui concerne la qualité de l'électricité.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Un amendement rédactionnel a été adopté en commission spéciale, à l'initiative de la rapporteure, Ericka Bareigts.

Un amendement réécrivant le 6° a été adopté en séance publique, à l'initiative de Frédérique Massat. Il complète l'article L. 322-12 du code de l'énergie afin de faire coexister :

- le système de sanction locale, qui prévoit que les autorités organisatrices des réseaux de distribution d'électricité peuvent consigner une somme remise par les gestionnaires de réseaux, qui a vocation à leur être restituée une fois les niveaux de qualité rétablis, et qui, loin de ne reposer que sur une logique de sanction financière, est donc largement incitatif ; l'amendement précise d'ailleurs que le décret en Conseil d'État définissant les modalités de ce système doit être pris dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi ;

- le système de régulation incitative « nationale », exercée par la Commission de régulation de l'énergie, prévu par l'article L. 341-3 du code de l'énergie.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur a considéré que ces dispositions, allant dans le sens d'une simplification et d'une clarification du droit existant, n'appelaient pas de modifications particulières.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 38 bis A
(article L. 146-4-1 [nouveau] du code de l'urbanisme)

Implantations d'éoliennes terrestres sur le territoire des communes littorales

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, vise à permettre, sous certaines conditions, l'implantation d'éoliennes dans les communes littorales, en dérogeant au principe d'extension de l'urbanisation en continuité posé par la loi Littoral.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 146-4 du code de l'urbanisme dispose que l'extension de l'urbanisation dans les communes littorales doit être réalisée en continuité avec les agglomérations et villages existants (cf. supra commentaire de l'article 37). Or le Conseil d'État a récemment estimé que la construction d'éoliennes doit être regardée comme une extension de l'urbanisation et donc être implantée en continuité d'une agglomération ou d'un village existant (CE, 14 novembre 2012, Société Néo Plouvien)62(*).

L'incohérence de cette règle avec les dispositions introduites par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (loi ENE dite « Grenelle II ») est régulièrement critiquée : l'article L. 553-1 du code de l'environnement impose en effet aux éoliennes dont la hauteur de mât est supérieure à 50 mètres, un éloignement « d'une distance de 500 mètres par rapport aux constructions à usage d'habitation, aux immeubles habités et aux zones destinées à l'habitation ».

Il en résulte que, sous réserve du respect des prescriptions qui peuvent être édictées pour assurer la sécurité de l'installation, l'implantation de ces éoliennes ne peut être envisagée dans les communes littorales qu'en continuité des zones urbanisées non destinées à l'habitation, comme par exemple les zones industrielles et les installations portuaires.

Dans son rapport thématique sur la politique de développement des énergies renouvelables, rendu public le 25 juillet 2013, la Cour des Comptes dénonce les conséquences pratiques de ce cumul de règles : « les autorités préfectorales ne peuvent donc délivrer des permis de construire pour des éoliennes situées dans les zones littorales, qui sont précisément celles où soufflent des vents favorables. »

L'analyse des débats parlementaires au moment de l'adoption de la loi Grenelle II montre que cette situation résulte d'une volonté délibérée du législateur : il ne s'agit pas d'un phénomène d'incohérence des politiques publiques mais bien d'une hiérarchisation des priorités. En l'état actuel du droit, l'objectif de protection de la loi Littoral l'emporte sur le développement de l'éolien terrestre.

Dans leur récent rapport d'information sur la loi Littoral63(*), Odette Herviaux et Jean Bizet ont indiqué : «  Ce choix est cependant susceptible d'évoluer en fonction de la stratégie qui sera choisie pour accompagner la transition énergétique. En particulier, la question du renouvellement du parc existant devra être posée. On estime en effet qu'environ 500 mégawatts (MW) éoliens sont actuellement installés et exploités sur le territoire de communes littorales. L'application de la jurisprudence du Conseil d'État rendra impossible leur remplacement (« repowering ») en fin de vie, le nouveau permis de construire ne pouvant être accordé. »

II. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en séance publique à l'initiative du Gouvernement, cet article vise à permettre sous certaines conditions l'implantation d'éoliennes dans les communes littorales, en résolvant la contradiction entre l'impossibilité d'implanter une éolienne à moins de 500 mètres d'habitations d'une part, et la règle d'urbanisation en continuité d'autre part.

Il crée un nouvel article L. 146-4-1 dans le code de l'urbanisme, qui prévoit un processus dérogatoire impliquant une délibération de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou de la commune concernée après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites (CDNPS).

Un verrou de principe est néanmoins posé : ces éoliennes ne pourront être implantées si elles sont de nature à « porter atteinte à l'environnement ou aux sites et paysages remarquables », ce qui revient à laisser le juge administratif apprécier in concreto en cas de contentieux (sachant que la jurisprudence administrative privilégie en général la protection du littoral).

En tout état de cause, elles ne pourront être construites dans les espaces proches du rivage, ni à moins d'un kilomètre du rivage. Cette dernière largeur peut toutefois être adaptée dans le plan local d'urbanisme (en dehors des espaces proches du rivage) pour tenir compte des réalités du terrain.

Le présent article complète également le 3° de l'article 4 de l'ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 relative à l'expérimentation d'une autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement : l'ajout opéré consiste à soumettre les expérimentations d'implantation d'éoliennes, d'unités de méthanisation et d'installations de biogaz, autorisées pour une durée de trois ans sur le territoire des régions de Basse-Normandie, Bretagne, Champagne-Ardenne, Franche-Comté, Midi-Pyrénées, Nord - Pas-de-Calais et Picardie, aux dispositions particulières au littoral, définies au chapitre VI du titre IV du livre Ier du code de l'urbanisme.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à cet article. Comme l'ont indiqué Odette Herviaux et Jean Bizet, il s'agit de faire un choix : la balance penche aujourd'hui davantage en faveur du développement de l'éolien terrestre que de l'objectif de protection du littoral, tout en sanctuarisant une bande d'un kilomètre à partir du rivage, sur laquelle aucune installation ne pourra être construite. Aucune solution n'est totalement parfaite, mais il semble que les mentalités soient désormais mieux préparées à accepter l'implantation d'éoliennes en bord de mer, où les vents sont favorables.

En revanche, votre rapporteur ne souhaite pas que cette dérogation constitue une nouvelle brèche dans la loi Littoral, servant de prétexte à la multiplication des demandes de dérogation au nom du principe d'égalité. Le présent projet de loi prévoit déjà deux assouplissements à la loi Littoral, il est préférable de s'en tenir à ces dispositions en gardant à l'esprit les conclusions du rapport remis l'année dernière par Odette Herviaux et Jean Bizet. Ils attirent l'attention sur l'existence d'effets dynamiques : prise individuellement, chaque dérogation paraît justifiée, mais leur cumul risque à terme de vider la loi Littoral de sa substance.

Pour cette raison, votre rapporteur n'est favorable à aucune autre dérogation, aussi justifiée puisse-t-elle paraître, comme cela est par exemple fréquemment demandé pour les installations photovoltaïques (dont l'analyse coûts/bénéfices n'est d'ailleurs pas favorable au regard de l'objectif de protection du littoral, en raison de leur moindre efficacité énergétique et ce, malgré leur caractère potentiellement réversible).

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 38 bis A
(article L. 553-2 du code de l'environnement)

Implantations d'éoliennes terrestres à proximité d'installations critiques

Objet : cet article additionnel vise à concilier le développement de l'éolien terrestre et le bon fonctionnement des installations stratégiques du pays, en renvoyant à un décret la définition des règles d'implantation et en confiant au préfet de région un pouvoir d'arbitrage au cas par cas.

I. Le droit en vigueur

En l'état actuel du droit, les permis de construire et les autorisations d'exploiter des éoliennes sont subordonnés à des distances d'éloignement par rapport à certains radars militaires ou civils (météo, contrôle aérien) ainsi qu'à des secteurs militaires.

Ainsi l'armée, la direction générale de l'aviation civile (DGAC) ou encore Météo France, disposent d'un droit de veto sur les projets éoliens. À la fois juge et partie, ils ont tendance à privilégier systématiquement leurs propres intérêts, au détriment des objectifs fixés par l'arrêté du 15 décembre 2009 relatif à la programmation pluriannuelle des investissements de production d'électricité, prévoyant l'installation de 19 000 mégawatts (MW) d'éoliennes terrestres à horizon 2020.

Les producteurs estiment qu'environ 8 700 MW de projets éoliens sont actuellement bloqués, représentant 14 milliards d'euros d'investissements : 5 777 MW au titre des contraintes militaires, 1 589 MW pour les contraintes de la DGAC et 1 335 MW pour les radars Météo France.

II. Le dispositif adopté par votre commission

Votre rapporteur a émis un avis favorable à l'adoption des amendements identiques proposés par Charles Revet et par Ronan Dantec. Ils proposent qu'un décret en Conseil d'État précise « les règles d'implantation des installations de production d'électricité à partir de l'énergie mécanique du vent vis-à-vis des installations et secteurs militaires, des équipements de surveillance météorologique et de navigation aérienne ».

Plutôt qu'un principe général, cet amendement préconise une analyse au cas par cas de la compatibilité entre un projet éolien et les installations critiques situées à proximité : il précise ainsi que les règles sont « adaptées aux spécificités locales et compatibles avec la réalisation des objectifs de la programmation pluriannuelle des investissements prévue à l'article L. 141-1 du code de l'énergie et les objectifs fixés par le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie prévu à l'article L.222-1 du code de l'environnement ».

Enfin, il confie à l'autorité préfectorale le soin d'effectuer les arbitrages nécessaires entre l'objectif de développement de l'éolien terrestre et le bon fonctionnement des équipements nécessaires à la sécurité publique et à la défense nationale.

La question de la compatibilité entre les équipements militaires et les éoliennes a déjà été évoquée par l'Assemblée nationale. La ministre de l'Écologie et du développement durable a annoncé s'être rapprochée du ministre de la Défense pour traiter cette question : ce dernier a désigné une personnalité militaire chargée d'examiner les situations au cas par cas.

Votre rapporteur considère cependant qu'il s'agit d'une solution unilatérale et peu équilibrée. La personnalité militaire n'est pas neutre et les exigences de la défense nationale risquent d'être encore trop facilement invoquées pour bloquer les nouveaux projets. Seul le représentant de l'État, « représentant chacun des membres du Gouvernement » aux termes de l'article 72 de la Constitution, est à même de jouer le rôle de garant de l'équilibre entre les différentes politiques nationales en cause.

Votre rapporteur a préconisé que cette mission soit dévolue au préfet de région plutôt qu'au préfet de département, dans la mesure où celui-ci est davantage éloigné des pressions du terrain et par souci de cohérence avec le niveau d'élaboration du schéma régional éolien (SRE).

Sur le plan formel, votre rapporteur a également proposé que cette disposition soit codifiée dans un nouvel article L. 553-2 inséré dans le chapitre du code de l'environnement consacré aux éoliennes.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article additionnel après l'article 38 bis A
(article L. 553-3-1 [nouveau] du code de l'environnement)

Indemnisation des propriétaires riverains d'une éolienne terrestre

Objet : cet article additionnel vise à préciser le dispositif d'indemnisation, par son exploitant, des propriétaires riverains d'une éolienne terrestre, dont l'implantation peut entraîner des nuisances et une dépréciation de la valeur des biens immobiliers.

I. Le droit en vigueur

En théorie, les dispositions de droit commun du code civil permettent au propriétaire d'une habitation lésé par l'implantation d'une éolienne à proximité de demander une indemnité devant les tribunaux.

Cependant, les jugements favorables sont rares en raison de la difficulté à estimer le montant du préjudice subi, c'est-à-dire la dépréciation de la valeur du bien en question.

II. Le dispositif adopté par votre commission

Pour cette raison, votre rapporteur propose d'introduire un nouvel article L. 553-3-1 dans le chapitre du code de l'environnement consacré aux éoliennes. Celui-ci dispose que « le cas échéant, le montant de l'indemnité contentieuse est proportionnel à la valeur de l'habitation estimée par les services domaniaux de l'État aux frais de l'exploitant, ainsi qu'à la hauteur et à la proximité de l'installation concernée ».

Lors de sa réunion, votre commission s'est inquiétée d'une systématisation éventuelle du principe d'indemnisation, ce qui a entraîné une modification de l'amendement initialement proposé par votre rapporteur. Toutefois, cette rédaction n'est pas encore satisfaisante sur le plan juridique et devra être corrigée en séance publique.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article additionnel après l'article 38 bis A
(articles L. 314-1, L. 314-9 et L. 314-10 du code de l'énergie)

Zones de développement de l'éolien

Objet : cet article additionnel rétablit les zones de développement de l'éolien, qui avaient été supprimées par la loi Brottes du 15 avril 2013.

I. Le droit en vigueur

A) Le schéma régional éolien

1. Un schéma d'orientation annexé au schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie

Depuis la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (loi ENE dite « Grenelle II »), l'article L. 222-1 du code de l'environnement prévoit, au 3° du I, qu'un schéma régional éolien (SRE) est annexé au schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie (SRCAE), en cohérence avec les objectifs issus de la législation européenne relative à l'énergie et au climat.

Les SRE sont élaborés conjointement par le préfet de région et le président du conseil régional. La consultation des communes et de leurs groupements est prévue par l'article L. 222-1 du code de l'environnement. Les textes réglementaires pris pour son application prévoient que les communes sont entendues en amont de l'élaboration du projet de schéma, puis en aval lorsque le projet finalisé leur est soumis avant d'être adopté. Elles disposent de deux mois pour faire connaître leurs remarques éventuelles, sans voix délibérative cependant.

Le IV de l'article R. 222-2 du code de l'environnement précise le contenu du SRE, qui « identifie les parties du territoire régional favorables au développement de l'énergie éolienne ». À cette fin, le SRE prend en compte, d'une part, le potentiel éolien, d'autre part, les servitudes et les règles de protection des espaces naturels, du patrimoine naturel et culturel et des ensembles paysagers. Toutefois, cette identification, réalisée au niveau régional, ne permet pas d'entrer dans le détail des diverses contraintes propres à chaque territoire. Une analyse plus fine de ces contraintes doit être réalisée à l'occasion de chaque demande de construction et d'exploitation d'une éolienne.

Le SRE établit ensuite la liste des communes dans lesquelles sont situées ces zones favorables à l'éolien. Cependant, cette notion ne doit pas être comprise comme une zone où toutes les parties prenantes sollicitées ont donné leur accord a priori pour l'implantation d'un projet éolien, mais comme une zone où les contraintes techniques et autres servitudes sont globalement les plus favorables. Ainsi, le SRE n'interdit pas l'implantation d'éoliennes en dehors des zones favorables mais ne les autorise pas non plus systématiquement à l'intérieur de celles-ci.

2. Un contrôle administratif approfondi de chaque projet éolien prenant en compte les orientations de ce schéma

Au final, la construction et l'exploitation d'une éolienne nécessitent toujours l'obtention d'un permis de construire au titre du code de l'urbanisme et d'une autorisation d'exploiter au titre de la réglementation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE).

En ce qui concerne les permis de construire, même s'ils sont délivrés par le préfet s'agissant d'éoliennes, celui-ci ne prend sa décision qu'après consultation des communes. Surtout, sa compétence est liée : il ne peut qu'appliquer les règles d'urbanisme en vigueur car les décisions d'urbanisme sont des décisions en conformité et non des décisions en opportunité. Or, les règles d'urbanisme sont édictées par les communes.

Quant à la réglementation ICPE, elle permet de faire en sorte que l'implantation d'une éolienne soit systématiquement soumise à un contrôle administratif approfondi, au regard de son intégration dans l'environnement et des risques associés à son exploitation. Au cours de ce processus, les porteurs de projets doivent démontrer, notamment par le biais d'une étude d'impact détaillée, que ces risques et ces impacts sont maîtrisés. Avant la décision du préfet, le dossier est soumis à une enquête publique, une consultation des communes concernées (y compris les communes limitrophes) et enfin une consultation de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS) dans sa formation spécialisée « sites et paysages ». Enfin, le préfet doit accompagner l'arrêté d'autorisation de prescriptions visant à réduire les impacts identifiés. L'inspection des installations classées veille ensuite au strict respect de ces prescriptions ainsi que de la réglementation technique nationale pendant toute la durée d'exploitation de l'installation.

La procédure d'autorisation au titre des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) permet ainsi de disposer d'un cadre plus robuste que le permis de construire pour la prise en compte des risques et des impacts environnementaux. Elle permet d'intégrer les orientations définies par le SRE au regard du potentiel éolien, des zones favorables, des risques pour les riverains et des protections nécessaires du patrimoine naturel et culturel. Il n'y a cependant aucun lien de conformité dans la mesure où le SRE/SRCAE n'est pas prescriptif en l'état actuel du droit.

Cette situation est toutefois susceptible d'évoluer puis l'article 6 du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République prévoit qu'un nouveau schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT) regroupe l'ensemble des schémas régionaux dans un seul document avec force prescriptive.

B) Les zones de développement de l'éolien supprimées en 2013

Le dispositif des zones de développement de l'éolien (ZDE) a été supprimé par l'article 24 de la loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l'eau et sur les éoliennes (dite loi « Brottes »).

1. Un dispositif qui fait la part belle à l'initiative des communes

Initialement introduites par l'article 10-1 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, les ZDE étaient définies par l'article L. 314-9 du code de l'énergie, désormais abrogé. Elles étaient délimitées par le préfet en fonction :

- des délimitations territoriales inscrites au SRE ;

- de leur potentiel éolien ;

- des possibilités de raccordement aux réseaux électriques ;

- de la possibilité pour les projets à venir de préserver la sécurité publique, les paysages, la biodiversité, les monuments historiques et les sites remarquables et protégés ainsi que le patrimoine archéologique.

La principale caractéristique des ZDE était qu'elles étaient élaborées sur proposition des communes concernées.

Les SRE étaient opposables aux ZDE : celles-ci devaient en effet respecter les zones favorables définies par les SRE (aux termes de l'ancienne rédaction de l'article L. 314-10 du code de l'environnement) et les porteurs de projet devaient, à leur tour, respecter la délimitation opérée par les ZDE s'ils voulaient bénéficier de l'obligation de rachat de la production d'électricité d'origine éolienne à laquelle sont tenues EDF et les entreprises locales de distribution chargées de la fourniture (aux termes de l'ancienne rédaction de l'article L. 314-1)64(*). Ces dispositions permettaient de « flécher » les implantations d'éoliennes vers les zones favorables identifiées dans le cadre du SRE et donnaient une influence réelle à ce schéma.

2. De nombreuses critiques qui ont justifié sa suppression

a) Une élaboration complexe et coûteuse

Le dossier de proposition de ZDE que dépose une commune auprès du préfet devait comporter une étude sur les critères de potentiel éolien de la zone, sur les possibilités de raccordement aux réseaux électriques et sur la compatibilité avec la préservation de la sécurité publique, des paysages, de la biodiversité, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés ainsi qu'avec le patrimoine archéologique.

Le Syndicat des énergies renouvelables a évalué le coût de cette étude à 30 000 euros environ, ce qui est lourd pour une commune de taille moyenne ou petite.

b) Une certaine redondance avec d'autres documents ou procédures administratives

Le potentiel éolien évalué par une ZDE était déjà évalué pour la détermination des zones favorables dans les SRE : les porteurs de projet mettent en place, pendant plusieurs mois, des mâts de mesure sur le site envisagé pour l'implantation.

Les possibilités de raccordement au réseau sont quant à elle étudiées de façon prioritaire par les porteurs de projet, puis par le gestionnaire du réseau dans le cadre de la demande de raccordement.

Enfin, la préservation de la sécurité publique, des paysages, de la biodiversité, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés ainsi que du patrimoine archéologique, est étudiée dans le cadre de l'étude d'impact avant d'être examinée par les services de l'État au cours de l'instruction de la demande d'autorisation ICPE.

c) Une forte insécurité juridique

Le juge administratif considère que, lors de l'élaboration des ZDE, il est indispensable d'avoir une forme de participation du public, ce qui n'est que rarement fait par les communes qui élaborent leur dossier.

Il considère également que des mesures de vent précises doivent être réalisées in situ pour permettre au préfet d'apprécier pleinement le potentiel éolien du site avant d'arrêter la ZDE. Or, pour élaborer leur ZDE, de nombreuses communes se sont basées sur des données et cartographies de Météo France à l'échelle régionale. Avec cette jurisprudence, toutes les ZDE sont juridiquement très fragiles : dès lors, la prise en compte des préconisations du juge représente un surcoût non négligeable.

Cette insécurité juridique forte était due au caractère hybride de la ZDE, pensée initialement comme un outil de planification énergétique mais devenue au fil du temps un document d'évaluation environnementale, voire de planification urbanistique.

d) Une faible portée normative

Les ZDE n'avaient aucun effet juridique direct sur les autorisations administratives relatives aux demandes d'implantations d'éoliennes, qu'il s'agisse des procédures ICPE ou des décisions d'urbanisme.

II. Le dispositif adopté par votre commission

Votre rapporteur a émis un avis favorable à l'adoption de l'amendement présenté par Pierre Jarlier, visant à réhabiliter les ZDE. Celui-ci rétablit intégralement les dispositions supprimées par la loi Brottes du 15 avril 2013 aux articles L. 314-1, L. 314-9 et L. 314-10. Ce faisant, il rétablit également la règle des cinq mâts. La seule nouveauté réside dans l'introduction d'une disposition qui prévoit, à l'article L. 314-9, que le document délimitant la ZDE est annexé au plan local d'urbanisme.

Votre rapporteur considère en effet que la planification territoriale est une dimension essentielle du développement de l'éolien terrestre, afin de garantir sa bonne insertion dans le paysage et son acceptabilité par la population. La suppression des ZDE en 2013 a créé une frustration chez un certain nombre de maires : ils étaient auparavant les moteurs de cette planification, et sont désormais uniquement consultés sans voix délibérative, dans le cadre d'un SRE co-élaboré par l'État et la région.

Pour cette raison, le présent article entérine le rétablissement des ZDE, dans l'espoir de trouver avec le Gouvernement une solution de compromis : il pourrait s'agir, par exemple, d'accorder davantage de poids aux délibérations des conseils municipaux à l'occasion de l'élaboration des SRE. Cette évolution est d'autant plus impérative que l'adoption prochaine du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République donnera une force prescriptive à ce schéma, via le SRADDT.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 38 bis
(article L. 514-6 du code de l'environnement)

Inopposabilité des règles d'urbanisme postérieures à l'autorisation d'une installation classée

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, introduit en commission spéciale à l'Assemblée nationale, prévoit l'inopposabilité des normes d'urbanisme postérieures à l'autorisation d'une installation classée pour améliorer la sécurité juridique de ces projets

I. Le droit en vigueur

L'article L. 123-5 du code de l'urbanisme prévoit que les dispositions du plan local d'urbanisme (PLU) sont opposables à toute personne publique ou privée pour l'ouverture des installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan. Les plans d'occupation des sols ont les mêmes effets juridiques que les PLU (art. L. 123-19 du même code). Le PLU, ou les documents en tenant lieu, et la carte communale doivent par ailleurs être compatibles avec le schéma de cohérence territoriale (art. L. 111-1-1 du même code). Les documents d'urbanisme opposables forment ainsi un ensemble hiérarchisé, chaque document devant être compatible avec la norme d'urbanisme de rang supérieur.

Les recours devant le juge administratif en matière d'installations classées relèvent du contentieux de pleine juridiction. Le juge statue donc en l'état du droit lors de son jugement. En cas de changement des normes d'urbanisme postérieur à la décision initiale relative à l'ICPE, la légalité de cette décision peut être contestée devant le juge administratif en invoquant son incompatibilité nouvelle avec le document d'urbanisme modifié.

En contentieux, plusieurs décisions du juge ont pris en compte le principe de sécurité juridique afin de préserver l'activité des ICPE. Le juge administratif a ainsi été amené à employer la notion de « droits acquis » pour veiller à ce qu'une modification ou une révision du PLU n'ait pas pour conséquence la cessation de l'activité d'une ICPE (CAA Lyon, 10 octobre 2000, Sté Mermier). Le juge administratif a également été amené à affirmer que « quelle que soit l'évolution de la réglementation d'urbanisme, les installations régulièrement construites antérieurement peuvent continuer à fonctionner dans les conditions prévues par les autorisations dont elles bénéficient » (CAA Paris, 27 janvier 2004, Sté routière de l'est parisien). Ces solutions apportées par le juge administratif permettent de limiter les effets de la modification des documents d'urbanisme opposables sur les ICPE existantes. Toutefois, la résolution de ces difficultés contentieuses dépend du cas d'espèce, et ne répond donc pas pleinement au principe de sécurité juridique.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale a inséré un article additionnel en adoptant un amendement proposé par le député Patrice Prat. Ce nouvel article modifie le code de l'environnement afin d'exclure l'opposabilité des règles d'urbanisme postérieures à l'autorisation d'une installation classée.

Cette modification prévient le risque que les opposants à un projet d'ICPE autorisé puissent parvenir, par une modification des documents d'urbanisme, à l'illégalité du projet dans le cadre d'un recours devant le juge administratif. Cet article contribue à une meilleure sécurité juridique pour les projets d'ICPE, en prévenant le risque d'une illégalité postérieure, suite à cette modification à dessein des normes d'urbanisme. Il prévient ces difficultés contentieuses en excluant l'opposabilité des normes d'urbanisme postérieures à la décision administrative relative à l'ICPE.

Le présent article introduit à cet effet un nouvel alinéa après l'alinéa 1er du I de l'article L. 514-6 du code de l'environnement. Il prévoit que, par exception, la compatibilité d'une installation classée avec les dispositions d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un plan d'occupation des sols ou d'une carte communale est appréciée à la date de l'autorisation, de l'enregistrement ou de la déclaration.

L'article n'a pas été modifié en séance.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à cet article additionnel qui permettra d'améliorer la sécurité juridique pour les projets d'ICPE. Compte tenu des autres contraintes imposées aux ICPE lors de leur autorisation, puis au cours de leur exploitation, il semble souhaitable de prévenir ce risque contentieux supplémentaire, qui peut être exploité de façon abusive par les personnes opposées aux ICPE concernées. Des installations importantes pour la transition énergétique peuvent être soumises au régime des ICPE : éoliennes, stations de traitement des déchets, sites de panneaux photovoltaïques. Clarifier le régime juridique des installations classées contribuera positivement au développement de ces projets sur le territoire français.

A l'initiative de votre rapporteur, un amendement de précision rédactionnelle a été adopté.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 38 ter A
(article L. 228-4 du code de l'environnement)

Performance environnementale de la commande publique

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, complète le code de l'environnement afin de prévoir que la commande publique tient compte de la performance environnementale des produits.

I. Le droit en vigueur

Les règles relatives à la commande publique sont fixées par le code des marchés publics, pour les pouvoirs adjudicateurs mentionnés à l'article 2 de ce code : l'Etat et ses établissements publics autres que ceux ayant un caractère industriel et commercial, les collectivités territoriales et les établissements publics locaux. Ce code, adopté par décret, est de niveau réglementaire.

Ces règles sont également fixées par l'ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 pour les pouvoirs adjudicateurs prévus à son article 3 qui, sans être soumis au code des marchés publics, satisfont des besoins d'intérêt général et dépendent majoritairement pour leur financement ou leur gestion d'un pouvoir adjudicateur soumis au code des marchés publics ou à la même ordonnance. L'ordonnance s'applique également, selon son article 4, aux entités adjudicatrices (opérateurs publics de réseaux) ainsi qu'à certains organismes de droit privé bénéficiant de droits spéciaux ou exclusifs.

Le code des marchés publics permet d'ores et déjà de prendre en compte des éléments sociaux ou environnementaux :

l'article 14 du code prévoit que les conditions d'exécution d'un marché peuvent comporter des éléments à caractère social ou environnemental qui prennent en compte les objectifs de développement durable en conciliant développement économique, protection et mise en valeur de l'environnement et progrès social. Cet article permet par exemple à un donneur d'ordres d'imposer à l'entreprise de réserver une part de son temps de production à des publics éloignés de l'emploi ;

l'article 53 prévoit que le pouvoir adjudicateur peut utiliser les performances en matière d'environnement comme l'un des critères d'attribution du marché.

Par ailleurs, la prise en compte des critères sociaux et environnementaux est au coeur de la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE. Cette directive prévoit notamment, pour que les considérations sociales et environnementales soient mieux intégrées dans les procédures de passation de marché, que les pouvoirs adjudicateurs soient autorisés à « appliquer des critères d'attribution ou des conditions d'exécution de marché liés aux travaux, produits ou services à fournir en vertu du marché public sous tous leurs aspects et à n'importe quel stade de leur cycle de vie, depuis l'extraction des matières premières utilisées pour le produit jusqu'au stade de l'élimination de celui-ci, y compris les facteurs intervenant dans le processus spécifique de production, de fourniture ou de commercialisation et ses conditions, desdits travaux, produits ou services, ou dans un processus spécifique lié à un stade ultérieur de leur cycle de vie, même lorsque ces facteurs ne font pas partie de leur contenu matériel ».

Plusieurs exemples de critères environnementaux sont cités dans les considérants de la directive : il sera possible pour un marché public de prévoir que des substances chimiques toxiques n'entrent pas dans la fabrication des produits achetés ou que les services achetés sont fournis en utilisant des machines économes en énergie. Les critères et conditions d'application du marché pourront également mentionner que le produit concerné est issu du commerce équitable, ou encore que la livraison, l'emballage et l'élimination des produits sont optimisés.

Enfin, le Gouvernement a encouragé à la réalisation d'achats socialement responsables par la circulaire n° 5351/SG du Premier Ministre du 9 décembre 2008 relative à l'Etat exemplaire. La circulaire indique que les dépenses que l'Etat consacre annuellement à son fonctionnement courant, soit plus de quinze milliards d'euros dont dix milliards pour les achats courants et cinq milliards pour les achats dits « métiers », doivent être désormais faites dans une approche de développement durable.

Cette volonté d'exemplarité de la commande publique s'est traduite dans la Stratégie nationale de développement durable 2010-2013. La stratégie prévoit la généralisation de la mise en oeuvre de la circulaire Etat exemplaire du 3 décembre 2008 précitée. Elle prévoit également la réalisation de plans administrations éco-responsables (PAE) visant à favoriser les marchés publics durables et la rénovation thermique des bâtiments.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption, en séance, d'un amendement déposé par Mme Bechtel, M. Laurent et M. Hutin. Celui-ci complète le chapitre VIII du titre II du livre II du code de l'environnement, avec une section 4 consacrée à la performance environnementale de la commande publique.

Le nouvel article L. 228-4 dispose que « la commande publique tient compte notamment de la performance environnementale des produits et en particulier de leur caractère biosourcé ».

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement de suppression du présent article.

Sur la forme, les mesures visant la performance environnementale de la commande publique n'ont pas vocation à être placées dans le titre du code de l'environnement consacré à l'air et l'atmosphère, dans une section faisant suites à diverses sections portant sur la défense nationale, les itinéraires cyclables et l'expérimentation de zones d'action prioritaire pour l'air.

Sur le fond, l'article vise à améliorer la prise en compte, par la commande publique, de la performance environnementale des produits, en particulier de leur caractère biosourcé. Or, la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et la directive 2014/25/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des services postaux sont en cours de transposition. Ces deux textes prévoient la prise en compte de critères environnementaux dans les marchés publics, notamment quant à l'origine et à la qualité des produits. Leur transposition par ordonnance d'ici à septembre 2015 a été autorisée par l'article 42 de la loi du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises.

Selon l'étude d'impact fournie par le Gouvernement sur le texte, « le cycle de vie des produits ainsi que l'expérience et les qualifications du personnel proposé par le soumissionnaire pour l'exécution du marché [pourront], dans certaines hypothèses et sous certaines conditions, être utilisées comme critère d'attribution des marchés ».

Votre commission a donc jugé que l'objectif de l'article est pleinement satisfait et qu'il n'y a pas lieu de le maintenir à ce stade.

Votre commission a émis un avis favorable à la suppression de cet article.

Article 38 ter
(ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 et ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014)

Généralisation des expérimentations d'autorisation unique à l'ensemble du territoire national

Objet : cet article, dont la commission des affaires économiques a délégué l'examen au fond à votre commission, inséré en commission spéciale à l'Assemblée nationale, étend à l'ensemble du territoire national la possibilité d'expérimentation de l'autorisation unique pour les installations classées pour la protection de l'environnement et les installations classées soumises à la loi sur l'eau.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et à sécuriser la vie des entreprises a habilité le Gouvernement à prévoir, par ordonnance, l'expérimentation d'une autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement. L'ordonnance n° 2014-335 a été publiée le 20 mars 2014.

Cette ordonnance prévoit l'expérimentation pendant trois ans, dans sept régions, d'une autorisation unique pour les éoliennes et les installations de méthanisation. L'autorisation unique permet à l'entreprise porteuse du projet, d'une part, de faire face à un guichet administratif unique, d'autre part, d'obtenir dans le cadre d'une seule décision administrative délivrée par le préfet les autorisations requises au titre des nombreuses législations applicables :

- permis de construire au titre du droit de l'urbanisme ;

- autorisation de défrichement au titre du code forestier ;

- autorisation au titre des installations classées pour la protection de l'environnement ;

- dérogation à la destruction d'espèces protégées au titre du droit de l'environnement ;

- ou encore autorisation au titre du code de l'énergie.

Cette autorisation unique est donc de nature à simplifier et accélérer les procédures d'autorisation de ces installations, tout en maintenant le même niveau de protection de l'environnement.

La même loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 a habilité le Gouvernement à prévoir par ordonnance une expérimentation similaire pour les installations soumises à la loi sur l'eau. Il s'agit de l'ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014 pour les installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) soumis à autorisation au titre de l'article L. 214-3 du code de l'environnement. Cela concerne notamment les installations hydroélectriques de moins de 4,5 MW. Le principe est le même que pour les installations classées pour la protection de l'environnement : un guichet unique et une autorisation unique pour les porteurs de projet, sans réduction de l'exigence environnementale.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption, en commission spéciale, d'un amendement du Gouvernement.

Dans l'optique de favoriser le développement des énergies renouvelables en France, l'article étend à l'ensemble du territoire la possibilité d'expérimenter l'autorisation unique dans le domaine énergétique.

Le I du présent article généralise ainsi l'autorisation unique pour les installations classées pour la protection de l'environnement.

Le II ratifie l'ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014 et étend à tout le territoire l'expérimentation d'autorisation unique pour les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation au titre de l'article L. 214-3 du code de l'environnement.

En séance publique, les députés ont adopté un amendement rédactionnel à l'initiative de la rapporteure Ericka Bareigts.

III. La position de votre commission

Votre commission souscrit à l'extension de cette possibilité d'expérimentation. Le développement des énergies renouvelables passera nécessairement par une simplification des démarches pour les entreprises. L'autorisation unique leur offre une lisibilité et une stabilité juridique accrues.

Par ailleurs, votre commission se félicite que ce dispositif ne se traduise pas par une diminution des exigences en matière de protection de l'environnement. Au contraire, l'intégration de ces nombreux régimes administratifs en une seule décision permet une meilleure intégration de tous les enjeux environnementaux.

Elle a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur et retenu un amendement de Charles Revet visant à intégrer le permis de construire dans l'autorisation unique pour les projets soumis à la loi sur l'eau.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

TITRE VIII

DONNER AUX CITOYENS, AUX ENTREPRISES, AUX TERRITOIRES ET À L'ÉTAT LE POUVOIR D'AGIR ENSEMBLE
CHAPITRE IER

Outils de la gouvernance nationale de la transition énergétique : programmation, recherche et formation
Article 48
(articles L. 222-1-A à L. 222-1-E du code de l'environnement)

Budgets carbone et stratégie bas-carbone

Objet : cet article, dont votre commission s'est saisie pour avis, crée deux outils de gouvernance de la politique de lutte contre le changement climatique : les budgets carbone et la stratégie nationale bas carbone.

I. Le droit en vigueur

La France fait partie des pays au monde présentant la meilleure intensité carbone. En effet, les émissions de la France ont été d'environ 8,1 tCO2eq/habitant en 2010 (8,7t CO2eq/habitant en 2005). Ce résultat est dû en partie à la faible utilisation du charbon et du gaz pour produire de l'énergie, à la forte proportion d'origine nucléaire et hydraulique de l'électricité ou encore à la part important de la biomasse dans la production de chaleur.

Dans le cadre de la loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique (loi POPE du 13 juillet 2005), la France s'est dotée d'un objectif d'une division par quatre de ses émissions de gaz à effet de serre à l'horizon 2050.

En outre, dans le cadre de l'adoption, sous présidence française, du paquet législatif « énergie-climat », la France s'est engagée sur une réduction de 14 % entre 2005 et 2020 des émissions de gaz à effet de serre des secteurs non soumis à la directive sur le marché des permis d'émissions (directive SCEQE). Cet engagement contribue à l'objectif européen de réduction de 20 % par rapport à 1990 pour la deuxième période d'engagement au titre du protocole de Kyoto (2013-2020).

Aujourd'hui, dans le cadre des négociations internationales sur le régime post-2020, la France soutient le processus engagé suite à l'accord de Copenhague avec l'objectif de limiter à 2°C le réchauffement des températures à l'horizon 2050. Un accord global ambitieux sur le climat est attendu pour la Conférence des Parties de 2015, qui aura lieu à Paris en décembre.

À l'échelon national, la politique climatique s'incarne depuis 2004 à travers l'outil du « Plan climat », qui a été réactualisé en 2013 et qui décline le plan d'action mis en oeuvre par la France pour respecter ses engagements européens et internationaux.

Parallèlement, la territorialisation des politiques climatique et énergétique a été renforcée, notamment via les schémas régionaux climat, air énergie (SRCAE), élaborés conjointement par le préfet de région et le président du conseil régional, et les plans climat-énergie territoriaux (PCET), mis en place par loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.

L'approbation d'un plan climat-énergie territorial (PCET) est obligatoire pour les collectivités de plus de 50 000 habitants. Ce PCET s'appuie sur la réalisation également obligatoire d'un bilan des émissions de gaz à effet de serre liées au patrimoine et à l'exercice des compétences de la collectivité.

Les prochaines obligations communautaires en matière de politique d'atténuation impliquent la définition d'une stratégie nationale.

La décision 1/COP16 de Cancun a instauré en 2010 l'obligation pour chaque pays développé partie à la Convention Cadre des Nations Unies sur le Changement Climatique de se doter d'une stratégie de développement à faible intensité de carbone (ou stratégie bas-carbone) devant présenter et évaluer les mesures contribuant à l'atteinte des objectifs nationaux de long-terme en matière d'atténuation du changement climatique.

Le règlement européen n° 525/2013 impose aux États membres de l'UE d'informer la Commission du stade de mise en oeuvre de cette stratégie au plus tard le 9 janvier 2015 puis de communiquer à la Commission au 15 mars des années impaires « les mises à jour pertinentes pour leurs stratégies de développement à faible intensité de carbone et les progrès réalisés dans la mise en oeuvre de ces stratégies ».

S'ils n'ont pas déjà été renseignés dans un rapport spécifique devant être communiqué à la Commission d'ici la fin juin 2014, la décision 529/2013 précise en outre les informations relatives à l'usage des terres, leur changement et la foresterie, devant être renseignées dans la stratégie de développement à faible intensité de carbone :

- une description des tendances observées antérieurement en matière d'émissions et d'absorptions ;

- des projections des émissions et des absorptions pour la période comptable 2013-2020 ;

- une analyse du potentiel de limitation des émissions et de renforcement des absorptions;

- une liste des mesures les plus adéquates pour tenir compte de facteurs nationaux que l'État membre prévoit et/ou qui doivent être mise en oeuvre pour tirer parti des possibilités d'atténuation ;

- les politiques en vigueur et prévues comportant une description quantitative ou qualitative de l'effet escompté.

II. Le projet de loi initial

Le présent article crée une nouvelle section au sein du chapitre II du titre II du livre II du code de l'environnement, englobant la section 1 actuellement en vigueur, qui fixe le régime juridique des schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie (SRCAE), mais en la faisant précéder d'une nouvelle sous-section.

La première section est désormais intitulée « Stratégie nationale de développement à faible intensité de carbone et schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie ». Elle comprend donc deux sous-sections :

- une sous-section 1, nouvelle, intitulée « Budgets carbone et stratégie bas carbone » ;

- une sous-section 2 intitulée « Schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie » et composée des articles de l'actuelle section 1.

La nouvelle sous-section 1 est composée de cinq articles.

L'article L. 222-1-A prévoit qu'un décret fixe un « budget carbone » pour la période 2015-2018, renouvelé ensuite tous les cinq ans. Ce « budget carbone » consiste en la détermination d'un plafond national des émissions de gaz à effet de serre.

L'article L. 222-1-B crée une stratégie nationale de développement à faible intensité de carbone, dénommée « stratégie bas-carbone », dont il définit le cadre juridique.

Cette nouvelle stratégie :

- définit la marche à suivre pour conduire la politique d'atténuation des émissions de gaz à effet de serre dans des conditions soutenables sur le plan économique à moyen et long terme ;

- complète le plan national d'adaptation climatique prévu à l'article 42 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement ;

- décrit les orientations et les dispositions sectorielles ou transversales qui doivent être établies pour respecter le budget carbone ;

- définit un cadre économique de long terme et des orientations sectorielles en préconisant notamment une valeur tutélaire du carbone et son utilisation dans les décisions publiques. Un décret répartit le budget carbone de chacune des périodes mentionnées à l'article L. 222-1-A par grands secteurs, notamment ceux pour lesquels la France a pris des engagements communautaires ou internationaux et le répartit en tranches indicatives d'émissions annuelles.

Les documents de planification et de programmation de l'État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ayant des incidences sur les émissions de gaz à effet de serre doivent tenir compte de cette stratégie, selon des modalités fixées par voie réglementaire.

L'article L. 222-1-C prévoit un calendrier de première mise en oeuvre de ces nouveaux outils de gouvernance et de leur rythme :

- les budgets carbone des périodes 2015-2018, 2019-2023 et 2024-2028 et la stratégie bas-carbone sont publiés au plus tard le 15 octobre 2015 ;

- pour les périodes suivantes à partir de la période 2029-2033, le budget carbone de chaque période et l'actualisation concomitante de la stratégie bas-carbone sont publiés au plus tard le 1er juillet de la dixième année précédant le début de la période.

L'article L. 222-1-D prévoit que le Gouvernement établit un rapport décrivant la façon dont les projets de budget carbone et la stratégie bas carbone intègrent les objectifs de la politique énergétique nationale et les engagements internationaux de la France en la matière et évaluant les impacts environnementaux, sociaux et économiques des budgets carbone à venir et de la nouvelle stratégie bas carbone, « notamment sur la compétitivité des activités économiques soumises à la concurrence internationale et sur la croissance ».

Les projets de budget carbone et de stratégie bas carbone, sont soumis pour avis au Conseil national de la transition écologique et les nouveaux budgets carbone et la stratégie nationale bas-carbone sont présentés au Parlement dans les six mois suivant leur publication, accompagnés, à partir de 2019, du bilan du budget carbone de la période écoulée.

La stratégie bas-carbone peut faire l'objet d'une révision simplifiée, à l'initiative du Gouvernement, dans des conditions fixées par décret.

L'article L. 222-1-E précise que la nature des émissions de gaz à effet de serre prises en compte dans ces nouveaux outils de gouvernance et pour mettre en oeuvre la comptabilité carbone est déterminée par voie réglementaire.

Il modifie en outre l'article L. 133-2 du code de l'environnement pour prévoir la consultation du Conseil national de la transition écologique sur la stratégie bas carbone.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Onze amendements ont été adoptés en commission spéciale :

- huit amendements rédactionnels ou de coordination ;

- un amendement visant à préciser que la stratégie bas carbone tient compte du carbone importé ;

- un amendement qui prévoit que le rapport établi par le Gouvernement évalue les impacts de la stratégie bas-carbone et des budgets carbone non seulement sur la compétitivité des activités économiques soumises à la concurrence internationale et sur la croissance, mais aussi sur le développement de nouvelles activités locales ;

- un amendement insérant un I bis au présent article prévoyant la remise au Parlement par le Gouvernement d'un rapport public annuel sur le financement de la transition énergétique ; ce rapport doit quantifier et analyser « les moyens financiers publics et évaluer les moyens privés mis en oeuvre pour financer la transition énergétique ainsi que leur adéquation avec les volumes financiers nécessaires pour atteindre les objectifs et le rythme de transition fixés dans la présente loi » ; en outre un rapport de suivi faisant état de la mobilisation des principaux dispositifs de financement public en faveur de la transition énergétique est transmis tous les six mois par le Gouvernement au Conseil national de la transition écologique.

Cinq amendements ont été adoptés en séance. L'un d'entre eux est purement rédactionnel ; les autres apportent des modifications plus substantielles.

Il est précisé tout d'abord que la stratégie bas-carbone « veille notamment à ne pas substituer à l'effort national d'atténuation une augmentation du contenu carbone des importations ».

La procédure d'élaboration de la stratégie bas-carbone et des budgets carbone est ensuite précisée afin de tenir compte du « comité d'experts » créé en commission spéciale à l'article 49 bis :

- le comité d'experts sera ainsi consulté, au plus tard six mois avant l'échéance de l'une des périodes couverte par la stratégie bas-carbone ou un budget carbone, et rendra un avis sur le respect du budget carbone en cours et sur la mise en oeuvre de la stratégie bas-carbone en cours. Cet avis sera transmis aux commissions permanentes compétentes du Parlement afin d'assurer la bonne information de la représentation nationale ;

- les projets de budget carbone et de stratégie bas-carbone ainsi que le rapport du Gouvernement seront non seulement soumis au CNTE, mais également au comité d'experts.

Enfin, le rapport de suivi sera également transmis au Conseil économique, social et environnemental tous les six mois.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur a proposé à votre commission de s'en remettre aux modifications proposées par le rapporteur de la commission des affaires économiques.

Sous cette réserve, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 49
(articles L. 141-1 à L. 141-10 et L. 141-11 à L. 141-12 [nouveaux], L. 142-32 et L. 335-2 du code de l'énergie)

Programmation pluriannuelle de l'énergie et programmation des capacités énergétiques

Objet : cet article, dont votre commission s'est saisie pour avis, fusionne et complète les documents de programmation existants en matière d'énergie en créant un nouvel outil, la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE).

I. Le droit en vigueur

Le droit en vigueur prévoit trois programmations sectorielles, faisant l'objet de trois documents de planification distincts en matière d'énergie. Les trois programmations sont définies par arrêté ministériel, et les documents dont elles font l'objet sont établis par la Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC).

La programmation pluriannuelle des investissements (PPI) de production d'électricité a été créée par l'article 6 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité. Elle traduit la politique énergétique dans le domaine de l'électricité et doit permettre de vérifier la mise en cohérence des objectifs de politique énergétique et la sécurité d'approvisionnement à l'échelle nationale. Elle doit permettre d'atteindre les objectifs précités au travers d'un développement équilibré de la production nationale, en termes de répartition entre énergies primaires, de techniques de production et d'implantation géographique des investissements.

Au-delà de l'exercice prospectif, la PPI électricité peut faire apparaître que les investissements prévus ne sont pas réalisés par les acteurs du marché. Dans ce cas, le Gouvernement peut décider de lancer un appel d'offres. En outre, au cas où les capacités installées dépasseraient les objectifs de l'arrêté, le Gouvernement peut suspendre l'obligation d'achat pour les futures installations de la catégorie concernée.

Elle constitue, en outre, le document de référence pour le secteur électrique.

Les SRCAE mis en place dans les territoires doivent être compatibles avec la PPI électrique.

L'article L. 141-1 du code de l'énergie confie au gestionnaire du réseau public de transport d'électricité - Réseau de transport d'électricité (RTE) - la réalisation tous les deux ans d'un bilan prévisionnel pluriannuel afin de permettre l'élaboration par l'autorité administrative de la programmation pluriannuelle des investissements de production d'électricité.

Article 6 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation
et au développement du service public de l'électricité.

I.- (Abrogé)

Le ministre chargé de l'énergie arrête et rend publique la programmation pluriannuelle des investissements de production qui fixe les objectifs en matière de répartition des capacités de production par source d'énergie primaire et, le cas échéant, par technique de production et par zone géographique. Cette programmation est établie de manière à laisser une place aux productions décentralisées, à la cogénération et aux technologies nouvelles. Cette programmation fait l'objet d'un rapport présenté au Parlement par le ministre chargé de l'énergie dans l'année suivant tout renouvellement de l'Assemblée nationale et d'un avis des commissions des deux assemblées compétentes en matière d'énergie ou de climat.

Pour élaborer cette programmation, dont le périmètre tient compte de l'ensemble du territoire des zones non interconnectées au réseau public de transport d'électricité, le ministre chargé de l'énergie s'appuie notamment sur le schéma de services collectifs de l'énergie et sur un bilan prévisionnel pluriannuel établi au moins tous les deux ans, sous le contrôle de l'État, par le gestionnaire du réseau public de transport. Ce bilan prend en compte les évolutions de la consommation, des capacités de transport, de distribution et des échanges avec les réseaux étrangers. Afin d'établir ce bilan, le gestionnaire du réseau public de transport a accès à toutes les informations utiles auprès des gestionnaires de réseaux publics de distribution, des producteurs, des fournisseurs et des consommateurs. Il préserve la confidentialité des informations ainsi recueillies. Un décret précise les éléments figurant dans ce bilan, ses modalités d'élaboration et les conditions dans lesquelles le gestionnaire du réseau public de transport saisit le ministre chargé de l'énergie des risques de déséquilibre entre les besoins nationaux et l'électricité disponible pour les satisfaire. En outre, les gestionnaires des réseaux publics de distribution des zones non interconnectées au réseau métropolitain continental élaborent un bilan prévisionnel de l'équilibre entre l'offre et la demande d'électricité dans leur zone de desserte.

Le ministre chargé de l'énergie rend publique une évaluation, par zone géographique, du potentiel de développement des filières de production d'électricité à partir de sources renouvelables, qui tient compte de la programmation pluriannuelle des investissements.

II et III (Abrogés)

IV. Les lignes électriques de raccordement d'une installation de production d'électricité, lorsqu'elles sont réalisées en technologie souterraine et de longueur inférieure à 100 kilomètres, ne sont pas soumises aux obligations fixées au chapitre Ier du titre II du livre Ier du code de l'environnement.

Le plan indicatif pluriannuel (PIP) dans le secteur du gaz est prévu par l'article 18 de la loi n°2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie. À la différence de la programmation pluriannuelle des investissements de production électrique (PPI), il ne se traduit pas par une programmation obl