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Projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte

21 janvier 2015 : Transition énergétique ( avis - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LE GRENELLE DE L'ENVIRONNEMENT, PREMIER ACTE DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE

A. DE LA PRISE DE CONSCIENCE DES ENJEUX DU DÉVELOPPEMENT DURABLE À LA TRADUCTION DANS L'ACTION PUBLIQUE

1. L'émergence d'un concept entre philosophie et économie

Malgré la persistance de désaccords sur les modalités de protection de l'environnement, un consensus a été progressivement bâti sur l'importance du développement durable et les préoccupations environnementales. Ces enjeux se sont diffusés dans le débat public au cours de la seconde moitié du XXe siècle, avec plusieurs étapes décisives comme la parution du rapport Brundtland en 1987, ou le sommet de Rio de 1992.

Le développement durable suppose une conciliation entre la croissance de l'activité économique et le maintien du niveau de bien-être pour les différentes générations. Cette notion est définie par le rapport Brundtland comme « le développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs ». La finalité du développement durable consiste à trouver un équilibre cohérent et viable à long terme entre les aspects économiques, sociaux et écologiques des activités humaines : ces trois « piliers » devant être pris en compte par les collectivités, comme par les entreprises et les individus. Il s'agit d'un triptyque où l'économie (produire davantage, au service du plus grand nombre) s'allie au social (répartir mieux et lutter contre la pauvreté) dans le respect de l'environnement (préserver la nature).

Dates-clef du développement durable

1951 : l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN), créée à l'initiative de l'Unesco, publie un rapport sur l'état de l'environnement dans le monde, précurseur dans sa recherche de conciliation entre économie et écologie.

1972 : publication par le Club de Rome du rapport The limits to growth (« Halte à la croissance » en français) qui identifie des risques majeurs en cas de non-ajustement de la croissance économique, en comparant l'évolution de la population mondiale et l'exploitation des ressources naturelles.

1972 : conférence des Nations unie sur l'environnement à Stockholm, qualifié rétrospectivement de premier « Sommet de la terre » réunie sur les thèmes de l'écodéveloppement et de l'écologie et qui amène à la création du Programme des Nations Unies sur l'environnement (PNUE).

1985 : Convention de Vienne pour la protection de la couche d'ozone, complétée par le protocole de Montréal (1987), posant le principe de responsabilité commune mais différenciée entre pays développés et pays en développement.

1987 : publication du rapport de la commission mondiale sur l'environnement et le développement, dit « rapport Brundtland » qui consacre pour la première fois la notion de développement durable.

1990 : publication du premier rapport du Groupe d'Expert Intergouvernemental sur l'évolution du Climat (GIEC) qui alerte la communauté internationale sur les risques de réchauffement climatique dû à la concentration de gaz à effet de serre dans l'atmosphère.

1992 : deuxième « Sommet de la Terre » à Rio de Janeiro, qui consacre le terme de développement durable, et ajoute trois « piliers » à la définition du rapport Brundtland : progrès économique ; justice sociale ; préservation de l'environnement. Adoption de la Déclaration de Rio et de l'Agenda 21, sous-titré « Stratégie mondiale pour le développement durable ». Les principes de précaution, de responsabilité, de solidarité et de pollueur-payeur sont intégrés. La Convention cadre des Nations Unies sur le changement climatique (CNUCC) est adoptée.

1997 : troisième conférence des Nations unies sur le changement climatique, à Kyoto, qui permet l'adoption du Protocole du même nom sur la réduction des gaz à effet de serre, entré en vigueur en 2005.

2002 : sommet de Johannesburg, permettant de réunir chefs d'États et de gouvernements, représentants d'ONG, et dirigeants des grandes entreprises cotées, et à l'issue duquel est ratifié un traité visant à la conservation des ressources naturelles et de la biodiversité.

2006 : publication du rapport sur l'effet du changement climatique et du réchauffement global sur la planète, dit « Rapport Stern ». Il propose une évaluation économique des coûts de l'inaction face au changement climatique et préconise un investissement rapide dans la préservation du climat.

2007 : Al Gore et les experts du GIEC reçoivent le prix Nobel de la paix pour leur contribution à l'établissement et la diffusion des connaissances relatives aux changements climatiques.

2009 : conférence des parties de Copenhague (COP 15), qui ne permet pas d'aboutir à un accord entre États sur le texte devant succéder au Protocole de Kyoto à partir de 2012.

2012 : conférence des Nations unies sur le développement durable « Rio+20 », qui s'achève sur un relatif échec révélant la division de la communauté internationale sur l'économie verte et sur le cadre institutionnel du développement durable. La définition d'Objectifs du développement durable (ODD) est toutefois lancée.

2015 : conférence des parties de Paris (COP 21), qui doit permettre, après plusieurs sommets non concluants, de trouver un accord pour un nouveau texte contraignant sur la lutte contre le réchauffement climatique et les émissions de gaz à effet de serre.

Face aux conséquences environnementales de notre modèle de croissance, une alternative radicale a été proposée : la décroissance. Il s'agit du « programme bioéconomique minimal destiné à faire durer le plus longtemps possible le stock d'énergie et de matière disponible pour l'humanité », selon la définition de son premier théoricien, Nicholas Georgescu-Roegen. Pour résoudre l'incompatibilité supposée absolue entre croissance et environnement, les tenants de la décroissance préconisent une économie sobre, voire frugale. Ce concept apparaît toutefois peu opérationnel et incompatible avec le financement des activités existantes de la collectivité et des innovations futures.

La remise en cause de la prééminence du PIB pour mesurer l'activité et le développement constitue cependant un progrès significatif, avec le développement d'instruments nouveaux comme l'indice de développement humain (IDH) suite aux travaux d'Amartya Sen, ou l'introduction de critères supplémentaires tel que recommandé par le rapport de 2009 de la Commission Sen-Stiglitz-Fitoussi sur la mesure de la performance économique et du progrès social.

À la différence de la décroissance, la notion de croissance verte permet, à la fois, de rappeler la possibilité de concilier croissance et préoccupations écologiques, et de souligner les opportunités économiques offertes par le développement d'activités favorables à la préservation de l'environnement. C'est une croissance plus qualitative. Elle constitue un vaste processus de réallocation intersectorielle et internationale de l'activité et de l'emploi sous l'effet de la correction du signal-prix. Il s'agit en effet de favoriser le développement de nouveaux produits et de nouveaux procédés de production en lieu et place de produits et de procédés dont l'impact environnemental est nuisible. La contribution de la croissance verte à la compétitivité de l'économie française pourra être positive pour de multiples raisons : réduction de la facture énergétique ; développement de modes de production sobres en matières premières dont les coûts augmentent ; création de filières de pointe sur le marché mondial des éco-industries.

Le développement durable est inséparable d'une réflexion éthique. La juste place de l'homme dans la nature est un sujet d'étude ancien pour la pensée humaine. De nombreux philosophes se sont succédé pour proposer une coexistence harmonieuse et une responsabilité de l'homme à l'égard de son environnement, concomitamment à l'augmentation de ses capacités de transformation sur la nature. En inscrivant l'action humaine dans le temps long, le développement durable ajoute à la protection de la nature un devoir à l'égard des générations futures, afin de garantir la qualité de leurs conditions d'existence. Comme l'a souligné Hans Jonas dans Le principe responsabilité : une éthique pour la civilisation technologique, l'éthique de l'homme moderne consiste désormais dans la maîtrise de l'excès de ses moyens d'action.

La montée en puissance du développement durable dans le débat public résulte également de l'intégration croissante de l'environnement dans l'économie. Sa prise en compte par la science économique est ancienne dès lors que la notion de rareté y est décisive pour quantifier la valeur et modéliser les décisions des agents économiques. Le courant physiocrate au XVIIIème siècle soulignait déjà le rôle essentiel de la terre pour l'activité économique, tout en considérant la nature comme facteur limitatif de la croissance.

Au début du XXème siècle, l'économie de l'environnement a développé le concept de rareté pour les ressources naturelles, en examinant la capacité du prix de marché à assurer une bonne allocation des ressources, tout en maintenant l'idée d'une substituabilité entre capital naturel et capital physique (Hotelling, 1931).

L'économie a ensuite progressé en analysant les effets préjudiciables pour la collectivité, ou « externalités négatives », engendrés par une dégradation de l'environnement au cours de la production. Des solutions de politique économique ont été proposées afin de mieux intégrer l'ensemble des coûts sociaux et privés dans les coûts de production (Pigou, 1920). Cette imperfection de marché suppose une intervention publique pour ajuster le signal-prix afin qu'il reflète la rareté véritable des ressources naturelles et favorise une allocation optimale des ressources. La correction de cette défaillance de marché peut reposer sur des instruments fiscaux, ou sur le marché lui-même s'il est complété pour intégrer l'ensemble des coûts, notamment par l'introduction de permis à polluer (Coase, 1960 ; Dales, 1968).

L'économie a enfin contribué à l'identification de l'échelle la plus pertinente pour gérer en commun les différentes composantes de l'environnement. La notion de bien public distingue certains biens, à la fois non-exclusifs et non-rivaux, en préconisant leur prise en charge par la collectivité afin d'en assurer une utilisation adaptée (Samuelson, 1954). Le climat, la biodiversité ou encore la qualité de l'air appartiennent aux biens publics mondiaux.

2. Le cadre international et européen

Au niveau international, le principal cadre juridiquement contraignant reste aujourd'hui le Protocole de Kyoto, entré en vigueur en 2005. Il engage les 172 États qui l'ont ratifié dans un calendrier de réduction des émissions de gaz à effet de serre en assignant aux 38 pays industrialisés des engagements chiffrés pour une réduction globale de 5,2 % des émissions moyennes de CO2 sur la période 2008-2012 par rapport au niveau de 1990.

Depuis 2009, les discussions internationales menées dans le cadre des Conférences des parties (COP) à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques sont centrées sur la négociation d'un nouvel accord pour succéder au Protocole de Kyoto, ainsi que sur le financement des dispositifs de solidarité et d'entraide entre pays.

La Conférence de Paris de décembre 2015 (COP 21) est la prochaine échéance majeure et doit permettre d'aboutir à un accord sur le prochain cadre obligatoire.

On recense également plus de 300 traités multilatéraux ciblant des enjeux environnementaux plus précis comme le Traité de Moscou de 1963 sur l'interdiction des essais nucléaires dans l'air, l'eau et l'espace, la Convention de Washington de 1973 sur le commerce des espèces sauvages et menacées ou encore la Convention de New York de 1977 sur l'interdiction de l'utilisation des techniques de modification de l'environnement à des fins hostiles ou militaires.

Au niveau européen, de nombreux textes volontaristes ont été adoptés dans le cadre des politiques de l'environnement et de l'énergie. Le Protocole de Kyoto a été respecté par les 15 membres parties prenantes dans leur ensemble (8 % par rapport au niveau de GES de 1990). La réduction des émissions repose notamment sur le marché de quotas ETS mis en place en 2005. Avec l'adoption du paquet climat-énergie de 2008, l'Union européenne est allée plus loin que le Protocole de Kyoto en fixant des objectifs ambitieux d'ici à 2020 : -20 % pour les émissions de GES, +20 % d'efficacité énergétique et 20 % d'énergies renouvelables dans le mix énergétique. Le paquet climat énergie de 2014 fixe de nouveaux objectifs pour 2030 : -40 % pour les émissions de GES par rapport à 1990, +27 % d'efficacité énergétique et 27 % d'énergies renouvelables dans le mix énergétique.

Le renforcement des différents volets de la politique de l'énergie a par ailleurs été annoncé comme une priorité par la nouvelle Commission Juncker de 2014. De nombreuses règlementations plus ciblées ont également été adoptées : SEVESO1(*) sur les installations dangereuses ; REACH2(*) sur les substances chimiques ; NEC3(*) sur les émissions de polluants atmosphériques ; directives sur le bruit, les déchets, la qualité des eaux, ou encore la protection des espèces menacées.


* 1 Directive 96/82/CE, dite directive Seveso : directive européenne qui impose aux États membres de l'Union européenne d'identifier les sites industriels présentant des risques d'accidents majeurs.

* 2 Règlement n°1907/2006 entré en vigueur en 2007 pour sécuriser la fabrication et l'utilisation des substances chimiques dans l'industrie européenne.

* 3 Directive NEC (National Emission Ceilings) 2001/81/EC qui réglemente les émissions des sources fixes (installations de combustion, incinérateurs de déchets municipaux, dispositifs de transport et stockage des produits pétroliers, etc), les émissions de sources mobiles et la qualité des carburants.