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Projet de loi de finances pour 2016 : Recherche et enseignement supérieur

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Recherche et enseignement supérieur ( avis - première lecture )

N° 165

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2015

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances pour 2016, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VI

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Par M. Henri TANDONNET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Claude Lenoir, président ; Mmes Delphine Bataille, MM. Alain Bertrand, Martial Bourquin, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Joël Labbé, Mme Élisabeth Lamure, MM. Michel Le Scouarnec, Yannick Vaugrenard, vice-présidents ; M. Marc Daunis, Mme Valérie Létard, M. Bruno Sido, secrétaires ; MM. Gérard Bailly, Jean-Pierre Bosino, Henri Cabanel, François Calvet, Roland Courteau, Alain Duran, Mmes Frédérique Espagnac, Dominique Estrosi Sassone, M. Daniel Gremillet, Mme Annie Guillemot, MM. Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Daniel Laurent, Philippe Leroy, Mmes Marie-Noëlle Lienemann, Anne-Catherine Loisier, MM. Michel Magras, Franck Montaugé, Robert Navarro, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Sophie Primas, MM. Yves Rome, Henri Tandonnet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 3096, 3110 à 3117 et T.A. 602

Sénat : 163 et 164 à 170 (2015-2016)

AVANT-PROPOS

Madame, Monsieur,

Notre pays possède un potentiel de recherche et développement (R&D) extrêmement important, et son modèle d'innovation présente de nombreux atouts. Ainsi, selon le palmarès Thomson Reuters de cette année, la France se classe à la troisième place des pays dont les grands groupes sont les plus innovants, avec dix groupes placés dans le top 100 d'un classement accordant une place centrale aux portefeuilles de brevets.

Plus généralement, comme l'a rappelé le secrétaire d'État chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche, M. Thierry Mandon, lors de la présentation des crédits de la mission « recherche et enseignement supérieur » (MIRES) à l'Assemblée nationale, « la France fait partie des quelques grandes puissances scientifiques. Elle se situe ainsi au sixième rang scientifique mondial avec 3,5 % des publications scientifiques totales, et au quatrième rang si l'on se réfère aux 10 % des publications les plus citées ; elle est au cinquième rang des pays de l'OCDE pour l'effort de recherche, avec 2,23 % du PIB consacré à la dépense de recherche et développement en 2013 ».

Pourtant, derrière ce tableau en apparence idyllique, apparaissent des motifs d'interrogation, voire d'inquiétude.

En dépit de discours volontaristes, mettant l'accent sur la dimension immatérielle de notre économie et l'importance dans ce cadre de l'effort national de recherche, les moyens consacrés à ce secteur connaissent à nouveau une stagnation cette année. Si l'on intègre les contraintes résultant des obligations de mise en réserve, ainsi que l'impact du glissement vieillesse technicité (GVT) sur leur budget de fonctionnement, nombre d'organismes de recherche voient à nouveau leurs marges de manoeuvre réduite au minimum.

Par ailleurs, après plusieurs années consécutives de réduction de sa voilure, la recherche sur projet semble avoir atteint un étiage préoccupant, comme l'illustre la situation de trésorerie de l'Agence nationale de la recherche (ANR), qui a notamment pour objectif de la soutenir et de la financer.

Enfin et peut-être surtout, au-delà d'évolutions budgétaires que le contexte particulier que nous connaissons pourrait en partie expliquer, ce qui inquiète, c'est l'absence de dynamique impulsée par l'État en ce domaine. Malgré la présentation cette année d'une nouvelle stratégie nationale de la recherche, il n'y a pas en effet de « ligne claire » ni d'ambition, au plus haut niveau, sur le modèle de recherche vers lequel notre pays souhaite s'orienter.

Développant l'ensemble de ces problématiques, ce rapport pour avis analyse le volet « recherche » de la MIRES dans le projet de budget pour 2016. Faisant état de leur stagnation globale, dans un contexte budgétaire extrêmement tendu, votre rapporteur pour avis a donc proposé un avis d'abstention quant à leur adoption.

Au cours de sa réunion du mercredi 18 novembre 2015, la commission des affaires économiques a émis un avis d'abstention à l'adoption des crédits de la mission « recherche et enseignement supérieur » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2016.

I. L'ANALYSE GÉNÉRALE DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA RECHERCHE

1. Une enveloppe « recherche » reconduite pour un budget de la MIRES globalement maintenu dans le projet de loi de finances initiale
a) Des crédits MIRES en stagnation

Dans un contexte budgétaire extrêmement contraint, la MIRES bénéficie, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016, de crédits budgétaires globalement stables. D'un montant de 25,99 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 25,98 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), ils progressent de 0,54 % en AE, mais sont en recul de 0,35 % en CP par rapport à la loi de finances initiale (LFI) 2015. La tendance est la même que dans le précédent budget, où ils progressaient de 0,51 % en AE, mais reculaient de 0,08 % en CP.

On rappellera quelques chiffres et ordres de grandeur propres à recontextualiser le budget de la MIRES. Ses presque 26 milliards d'euros se rajoutent aux 65,72 milliards d'euros affectés à l'Éducation nationale - premier budget de la Nation - pour former l'enveloppe globalement consacrée à l'éducation et à la recherche dans notre pays, d'un montant de 88,71 milliards d'euros.

Le budget de la MIRES est par ailleurs un budget interministériel, auquel le ministère en charge de la recherche et de l'enseignement supérieur participe à hauteur de 23,25 milliards d'euros, soit une hausse de 347 millions d'euros par rapport à l'année passée. Il est ventilé en trois grandes sous-enveloppes de respectivement 13 milliards d'euros affectés à l'enseignement supérieur, 2,54 milliards d'euros à la vie étudiante et 7,76 milliards d'euros à la recherche.

Le périmètre des crédits servant les objectifs de la MIRES doit également intégrer, pour en avoir une vision extensive, les enveloppes extrabudgétaires, consacrées respectivement au programme des investissements d'avenir (PIA), au crédit d'impôt recherche (CIR) et aux contrats de plan État-région (CPER), qui font l'objet de plus amples développements dans ce rapport. Les programmes 409 et 410 liés à la mise en oeuvre du PIA représentent à ce titre près de 1,2 milliard d'euros de décaissement en 2016. Le CIR représente quant à lui une enveloppe de dépenses fiscales de 5,51 milliards d'euros dans le projet de budget pour 2016. Enfin, le volet « recherche et innovation » du CPER mobilise 206 millions d'euros.

b) Une légère contraction des moyens consacrés à la recherche

L'enveloppe globale consacrée à la MIRES se répartit entre crédits affectés à l'enseignement supérieur et crédits affectés à la recherche.

Les crédits alloués à la recherche sont quasiment reconduits pour 2016, à 13,72 milliards d'euros en AE (-0,02 %) et 13,8 milliards en CP (+0,14 %). Ainsi que le montre le tableau ci-dessous, cette enveloppe est en baisse constante, quoique faible, depuis 2012, à la fois en valeur absolue et en valeur relative.

ÉVOLUTION DE LA PART RECHERCHE DE LA MIRES AU SEIN DU BUDGET DE L'ÉTAT EN STRUCTURE COURANTE

(Périmètre recherche - CP en millions d'euros)

 

LFI 2008

LFI 2009

LFI 2010

LFI 2011

LFI 2012

LFI 2013

LFI 2014

LFI 2015

PLF 2016

Dépenses du budget général de l'État

271 285

277 063

285 213

286 390

290 714

299 320

309 218

296 095

306 163

Périmètre « recherche » de la MIRES1(*)

13 311,00

13 194,08

13 439,46

14 087,27

13 894,23

14 054,21

13 952,19

13 803,14

13 800,36

Part du périmètre recherche de la MIRES sur le budget général de l'État

4,91 %

4,76 %

4,71 %

4,92 %

4,78 %

4,70 %

4,51 %

4,66 %

4,51 %

Source : MENESR

Ces évolutions structurelles sont porteuses de questionnements, voire d'inquiétudes quant à la volonté réelle du Gouvernement de mettre l'accent sur la recherche et l'innovation, au-delà de déclarations de principe qui ne « coûtent pas cher ».

Dans son rapport pour avis sur les crédits de la recherche au projet de finances pour 2016, Mme Sophie Dion, députée, fait un constat clair en ce sens. Selon elle, « le maintien à peine assuré du montant des dotations de la recherche publique dès le projet loi de finances interroge, dans un contexte de concurrence internationale accrue et alors que le déploiement souhaité des activités des recherches des grands instituts mais surtout des universités supposerait un plan de croissance continu, en particulier pour être à même de répondre aux dix défis de la stratégie nationale de recherche définis au mois de mars 2015. Ce cadre budgétaire semble donc assez éloigné de la volonté affichée par le gouvernement, depuis 2013, de rééquilibrer le financement de la recherche en faveur des crédits récurrents ».

Se pose par ailleurs une interrogation sur la sincérité des lois budgétaires votées, année après année, dans le cadre de l'exercice financier initial. Les mesures de régulation prises dans l'exécution de ces lois de finances par la voie règlementaire, qui ne sont donc pas soumises à l'examen du Parlement, sont en effet l'occasion de revenir, plus ou moins fortement, sur les crédits ouverts en début d'année. Quelques exemples cités dans la suite de ce rapport pour avis l'illustrent. Ainsi que l'a fait observer le député Patrick Hertel, on ne peut que regretter « que les chiffres du projet de loi de finances ne soient que pur affichage et communication, qu'il s'agisse de 2016 ou de l'exécution du budget pour 2015. Pour savoir ce qui se passe véritablement dans le périmètre concerné, il faut étudier la manière dont les récents budgets ont été exécutés et intégrer dans notre raisonnement les très nombreuses annulations de crédits réalisés en cours d'année ».

À l'intérieur de cette sous-enveloppe « recherche », le montant alloué aux programmes de recherche du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (MENESR) (programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » et programme 193 « Recherche spatiale ») s'établit à 7,76 milliards d'euros en AE et en CP, contre 7,77 milliards en 2015, soit un recul marginal de 0,13 %.

Le plafond d'emplois des établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST) inscrits au projet de loi de finances2(*) est quasi reconduit, à 50 033 équivalents temps plein travaillés (ETPT). Cela représente un emploi de moins par rapport à 2015, dû au transfert d'un emploi de l'INRA.

Les moyens d'intervention alloués à l'Agence nationale de la recherche (ANR), qui finance les appels à projet de recherche, sont maintenus pour 2016, à 555,15 millions d'euros en AE et 560 millions d'euros en CP, tout comme sont reconduites les subventions pour charges de service public de l'Agence, à 29,9 millions d'euros en AE comme en CP.

c) Un substantiel rabotage de la MIRES en seconde délibération pour financer des contraintes statutaires

Le Gouvernement a adopté, au cours de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances, un amendement mettant en oeuvre les mesures prévues par le protocole relatif à l'avenir de la fonction publique et à la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations (PPCR).

Cette majoration s'explique par la mise en oeuvre au 1er janvier 2016, pour les agents de catégorie B et les agents de catégorie A des filières paramédicale et sociale :

- d'une part de la transformation d'une partie du montant indemnitaire perçu par les agents civils en point d'indices majorés intégrés à leur grille de rémunération, accompagnée d'un abattement annuel plafonné selon leur catégorie d'appartenance ;

- d'autre part de l'harmonisation des durées d'échelon dans les trois versants de la fonction publique, qui se traduira par une économie de glissement vieillesse technicité (GVT).

Une majoration de 530 000 euros des AE et CP de la MIRES a été effectuée en conséquence de cet amendement, toujours par amendement gouvernemental en seconde partie et seconde délibération, répartie de la façon suivante :

- 350 000 euros en AE et CP sur le programme « Formations supérieures et recherche universitaire » ;

- 80 000 euros en AE et CP sur le programme « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » ;

- 100 000 euros en AE et CP sur le programme « Enseignement supérieur et recherche agricoles ».

Cependant, pour remettre à l'équilibre la dépense en valeur de l'État, il a été procédé, par le même amendement, à une minoration des crédits de 119,53 millions d'euros sur la MIRES, qui affecte nombre de ses programmes :

- 20 millions d'euros en AE et CP sur le programme « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires ». Cette diminution est permise, selon le Gouvernement, par la révision à la baisse du besoin de trésorerie d'ITER3(*), au regard des dernières prévisions connues ;

- 70 millions d'euros en AE et CP sur le programme « Recherche spatiale ». Cette diminution porte sur la contribution à l'Agence spatiale européenne (ESA), dont le montant est censé être ajusté pour tenir compte de l'appel à contribution prévisionnel de l'ESA au titre de 2016 ;

- 10,74 millions d'euros en AE et CP sur le programme « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables ». Cette diminution est présentée comme permise grâce à des économies d'efficience sur les budgets de fonctionnement de certains opérateurs du programme, ainsi qu'une priorisation des interventions discrétionnaires ;

- 15,5 millions d'euros en AE et CP sur le programme « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle ». Cette diminution est permise, d'après le Gouvernement, grâce à une rationalisation des interventions discrétionnaires du programme ;

- 1 million d'euros en AE et en CP sur le programme « Recherche culturelle et culture scientifique ». Cette diminution est permise par un effort réalisé sur l'opérateur Universcience ;

- 2,29 millions d'euros en AE et CP sur le programme « Enseignement supérieur et recherche agricoles », grâce, est-il indiqué dans l'exposé des motifs de l'amendement gouvernemental, à un ajustement des moyens de fonctionnement des établissements et une évolution des crédits alloués aux bourses sur critères sociaux compte tenu de l'affinement des prévisions de rentrée 2016.

2. Des évolutions variables selon les programmes

RÉCAPITULATION DES CRÉDITS PAR PROGRAMME ET TITRE

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Numéro et intitulé du programme et du titre

Ouvertes en LFI pour 2015

Demandées pour 2016

Variation en %

Ouvertes en LFI pour 2015

Demandées pour 2016

Variation en %

150/ Formations supérieures et recherche universitaire

12 702 021 712

12 906 753 029

1,61%

12 787 895 876

12 792 719 291

0,04%

231/ Vie étudiante

2 505 672 273

2 541 643 461

1,44%

2 498 097 273

2 486 518 461

-0,46%

172/ Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

6 265 125 852

6 264 286 500

-0,01%

6 270 005 790

6 268 930 968

-0,02%

193/ Recherche spatiale

1 434 501 498

1 441 719 890

0,50%

1 434 501 498

1 441 719 890

0,50%

190/ Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables

1 377 813 162

1 407 789 176

2,18%

1 385 813 162

1 413 789 176

2,02%

192/ Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle

829 878 490

791 933 020

-4,57%

877 712 013

846 983 057

-3,50%

191/ Recherche duale (civile et militaire)

192 074 745

180 074 745

-6,25%

192 074 745

180 074 745

-6,25%

186/ Recherche culturelle et culture scientifique

117 398 198

123 128 455

4,88%

117 233 198

123 144 698

5,04%

142/ Enseignement supérieur et recherche agricoles

332 942 176

333 955 920

0,30%

329 442 176

333 205 920

1,14%

Total pour la mission

 

25 991 284 196

146 368 000

   

410 768 000

dont :

 

 

 

 

 

 

Titre 2. Dépenses de personnel

877 377 635

804 507 419

-8,31%

877 377 635

804 507 419

-8,31%

Autres dépenses :

   

1,23%

   

0,27%

Titre 3. Dépenses de fonctionnement

19 687 786 251

19 795 165 921

0,55%

19 696 124 146

19 798 440 114

0,52%

Titre 5. Dépenses d'investissement

68 823 125

66 129 125

-3,91%

94 626 105

81 123 600

-14,27%

Titre 6. Dépenses d'intervention

4 626 331 439

4 666 782 564

0,87%

4 685 847 005

4 743 629 119

1,23%

Titre 7. Dépenses d'opérations financières

497 109 656

658 699 167

32,51%

538 800 840

459 385 954

-14,74%

Source : projet de loi de finances pour 2016

a) Les trois programmes de recherche du MENESR

* Le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire ».

La « recherche universitaire » financée sur ce programme est généralement conduite au sein d'unités mixtes avec les établissements publics nationaux de recherche. Les objectifs qui lui sont assignés sont la production de connaissances scientifiques au meilleur niveau international, ainsi que l'amélioration du transfert et de la valorisation des résultats de la recherche. Comme il est indiqué dans le « bleu budgétaire », la production de connaissances est en effet à la base du soutien à l'innovation et joue un rôle majeur en amont, dans la stratégie de croissance économique.

Ce programme, le plus important en volume de tous ceux de la MIRES, est doté de 12,9 milliards d'euros en AE (+1,61 %) et 12,79 milliards d'euros en CP (=), conformément à la volonté du Gouvernement de faire de l'enseignement supérieur et de la recherche universitaire une priorité.

En son sein, c'est l'action 17 (« Recherche »), ayant fusionné depuis l'an passé les sept anciennes actions 6 à 12 de la recherche universitaire, qui intéresse votre commission des affaires économiques. Avec 3,81 milliards d'euros en AE et CP, soit une légère hausse par rapport à l'exercice précédent (+0,43%), elle est la plus importante du programme.

Cette action est mise en oeuvre par les cinq alliances nationales de recherche couvrant la majeure partie des domaines scientifiques4(*). Ces alliances oeuvrent au rapprochement des acteurs publics (organismes de recherche, universités et écoles) et privés du secteur, conçoivent des programmes thématiques de recherche cohérents avec la stratégie nationale de la recherche et contribuent à élaborer la programmation de l'ANR.

Elle concernait, en 2014, 2 205 unités de recherche - dont 52 % adossées à un organisme de recherche - rassemblant 63 982 enseignants chercheurs et chercheurs et 20 974 autres personnels.

Ce programme a fait l'objet d'un abondement de 100 millions d'euros, par amendement gouvernemental adopté à l'Assemblée nationale en séance, correspondant à l'engagement du Premier ministre de répondre aux attentes de la communauté universitaire.

* Le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » constitue un instrument majeur pour le pilotage du système français de recherche et d'innovation et pour la mise en oeuvre des politiques nationales sous l'égide du MENESR. Il bénéficie d'une enveloppe reconduite par rapport à la dernière loi de finances, avec 6,26 milliards d'euros en AE et 6,27 milliards en CP, ce qui en fait le premier programme entièrement consacré à la recherche au sein de la MIRES.

Depuis le dernier exercice, ses opérateurs de recherche y sont tous regroupés, hormis le Centre national d'études spatiales (CNES), et couvrent la totalité des disciplines scientifiques. Ces organismes, dont l'évolution des dotations est retracée infra, sont au coeur des coordinations stratégiques et programmatiques élaborées avec les établissements d'enseignement supérieur, notamment par les cinq alliances de recherche précitées (actions 5, 6, 7, 9 et 10).

L'Agence nationale de la recherche (ANR) joue un rôle central dans la mise en oeuvre des priorités programmatiques de la politique nationale de recherche et d'innovation. Sa programmation est fondée sur un plan d'action simplifié, articulé avec le programme cadre européen Horizon 2020, ainsi qu'avec les orientations de la Stratégie nationale de la recherche (SNR), dans le cadre des orientations interministérielles coordonnées par le ministère en charge de la recherche.

Pour 2016, et après sept années de baisse continue, la dotation globale de l'ANR est quasi reconduite, ainsi que le montre le tableau ci-dessous.

ÉVOLUTION DES MOYENS BUDGÉTAIRES DE L'ANR :
LOIS DE FINANCES INITIALES DE 2008 À 2016

(En euros)

Lois de finances

Total des moyens au budget de l'État (LFI)

Évolution annuelle
(€)

Évolution annuelle)
(%)

AE

CP

AE

CP

AE

CP

LFI 2008

951 978 111

951 978 111

117 762 111

117 762 111

+14,12%

+14,12%

LFI 2009

868 074 444

868 074 444

-83 903 667

-83 903 667

-8,81%

-8,81%

LFI 2010

839 853 491

839 853 491

-28 220 953

-28 220 953

-3,25%

-3,25%

LFI 2011

771 858 491

771 858 491

-67 995 000

-67 995 000

-8,10%

-8,10%

LFI 2012

759 854 491

759 854 491

-12 004 000

-12 004 000

-1,56%

-1,56%

LFI 2013

686 654 491

686 654 491

-73 200 000

-73 200 000

-9,63%

-9,63%

LFI 2014

605 154 491

605 154 491

-81 500 000

-81 500 000

-11,87%

-11,87%

LFI 2015

585 154 491

590 034 429

-20 000 000

-15 120 062

-3,30%

-2,5%

PLF 2016

585 143 447

590 023 385

-11 044

-11 044

-0,002%

-0,002%

Source : MENESR

L'agence est par ailleurs le véhicule du volet « recherche » du PIA. Ainsi, sur les 35 milliards d'euros ouverts par la loi de finances rectificative du 9 mars 2010 prévoyant le financement du PIA, 19,1 transitent par l'ANR. L'agence est également le principal opérateur du deuxième PIA pour les actions d'enseignement supérieur et de recherche, avec un budget dédié de 3,77 milliards d'euros sur les 12 milliards ouverts par la loi de finances pour 2014.

Le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) est également financé par ce programme 172. Il bénéficie à ce titre de 486,9 millions d'euros de subventions pour charge de service public (-5,38 %). S'y ajoutent 917,67 millions d'euros au titre du programme 190 (+ 4,22 %) et 27,32 millions d'euros au titre du programme 191 (- 18,01 %), soit un total de financement au titre du MENESR de 1,52 milliard d'euros (+ 1,36 %).

C'est enfin à ce programme 172 qu'est par ailleurs rattaché le crédit d'impôt recherche (CIR), instrument incitatif essentiel dont dispose le Gouvernement en matière de recherche et de développement de l'innovation des entreprises. La dépense fiscale qu'il représente, qui est la plus importante du budget de l'État, est évaluée à la hausse pour le prochain exercice, passant de 5,27 milliards d'euros en 2015 à 5,51 milliards en 2016 (+ 4,55 %). Elle représente pas moins des deux cinquièmes de la part « recherche » des crédits de la MIRES.

* Le programme 193 « Recherche spatiale » a pour finalité d'assurer à la France et à l'Europe la maîtrise des technologies et des systèmes spatiaux nécessaires pour faire face aux défis du futur. Ses crédits sont fixés dans le projet de loi de finances pour 2015 à 1,44 milliard d'euros en AE et CP, soit une très légère hausse (+0,5 %).

Le CNES est le principal opérateur du programme, et son bénéficiaire quasi unique5(*). Avec 575 millions d'euros de dotations en AE et CP, réparties sur les actions 1 à 6, il bénéficie d'une enveloppe budgétaire égale à celle du précédent exercice. Les autres crédits inscrits à ces actions (824,14 millions d'euros) sont reversés par le Centre à l'ESA.

Ainsi que l'a expliqué à votre commission son président, M. Jean-Yves Le Gall, l'année 2016 sera marquée par la mise en oeuvre des décisions prises lors de la réunion du conseil de l'ESA en fin d'année dernière. Elle verra notamment son nouveau conseil au niveau ministériel décider l'engagement à terminaison d'Ariane 6, le nouveau projet de lanceur devant prendre la succession d'Ariane 5 afin de continuer à garantir l'indépendance européenne dans l'accès à l'espace.

Le Gouvernement, ainsi qu'il a été indiqué supra, a procédé à la reprise de 70 millions d'euros sur la contribution française à l'ESA versée par le CNES, en estimant que les crédits restants suffiraient à couvrir la demande adressée à notre pays. Votre rapporteur pour avis insiste sur le signal très négatif ainsi envoyé par la France, s'agissant d'une organisation européenne à l'égard de laquelle notre pays a accumulé une dette extrêmement importante. Le remboursement de cette dernière va s'en trouver retarder d'autant, et son montant accru du fait des intérêts supplémentaires qu'il nous faudra verser.

b) Les autres programmes intéressant la recherche et rattachés à la MIRES

Sont rattachés à la MIRES les crédits relatifs aux programmes 142, 192, 186, 190 et 191, qui sont sous la tutelle d'autres ministères que celui de la recherche et de l'enseignement supérieur.

* Le budget consacré à l'enseignement supérieur et la recherche agricoles, à travers le programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles », progresse en 2016, avec une enveloppe de 333,96 millions d'euros en CP (+0,3 %) et de 333,2 millions d'euros en AE (+1,14 %).

Toutefois, seule l'action 2 (Recherche, développement et transfert de technologie) est dédiée à la recherche ; ses crédits s'élèvent, au titre du projet de loi de finances pour 2016, à 35,57 millions d'euros en AE et CP, soit une légère baisse par rapport au précédent exercice (-2,04 %).

Plusieurs organismes de recherche sont financés par ce programme, placé sous la responsabilité du ministère en charge de l'agriculture : l'Institut national de recherche agronomique (INRA) et l'Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (IRSTEA), les instituts techniques agricoles et agro-industriels fédérés respectivement au sein des réseaux de l'association de coordination technique agricole (ACTA) et l'association de coordination technique pour l'industrie agroalimentaire (ACTIA), mais également par les établissements d'enseignement supérieur agricole.

Créé par la loi n°201-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, l'Institut agronomique, vétérinaire et forestier de France (IAVFF) a par ailleurs pour objectif de mettre en place une offre intégrée et des synergies entre les établissements d'enseignement supérieur et de recherche agricole. Il réunit déjà 14 établissements d'enseignement supérieur et 4 établissements de recherche.

* Avec 791,93 millions d'euros en AE et 846,98 millions d'euros en CP, le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » connaît une baisse globale de respectivement 4,57 et 3,5 %. Il a été marqué cette année par le rattachement, intervenu en cours de gestion, du fonds de concours « Participation de la Caisses des dépôts et consignations (CDC) au financement du programme Nano 2017 », à hauteur de 98,21 millions d'euros en AE comme en CP, dans le cadre du PIA.

Ce programme vise à accroître la compétitivité de l'industrie française, et donc l'emploi, par le développement de la recherche, de l'innovation et des transferts de technologies. Il est complémentaire du programme « Développement des entreprises et de l'emploi » de la mission « Économie », qui intervient sur les autres aspects du développement des entreprises. Il est placé sous la responsabilité du ministère de l'économie, de l'industrie et du numérique.

Seules les actions 2 (Soutien et diffusion de l'innovation technologique) et 3 (Soutien de la recherche industrielle stratégique) du programme concernent spécifiquement la recherche. Or, la première, à 345,1 millions d'euros en AE et en CP, est en recul de 5,3 % ; tandis que la seconde, à respectivement 125 et 191,87 millions d'euros, est en recul de 26,25 et 7,18 %.

Au titre de l'action 2, les crédits de Bpifrance Financement et des réseaux régionaux de développement technologique (RDT), s'élèvent pour 2016 à 170 millions d'euros en AE et en CP, soit un recul inquiétant de 5,56 %.

Les crédits du dispositif « Jeunes entreprises innovantes » (JEI)6(*) sont ouverts aux entreprises créées entre le 1er janvier 2004 et au plus tard le 31 décembre 2016. La compensation versée à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), qui assure l'allègement des cotisations sociales patronales pour les personnels participant aux projets de recherche des JEI, est en fort recul, étant fixée à 147 millions d'euros pour 2016, en AE comme en CP (- 9,25%).

Au titre de l'action 3, les crédits affectés au Fonds unique interministériel (FUI), qui finance les pôles de compétitivité afin de développer des projets collaboratifs innovants, sont fixés pour 2016 à 85 millions d'euros en AE (-15 %) et 130 millions d'euros en CP (+ 8,46 %).

Le Fonds de compétitivité des entreprises (FCE), qui soutient des projets associant partenaires privés et laboratoires publics, se voit allouer en 2016 40 millions d'euros d'AE et 60 millions d'euros de CP.

Enfin, se trouve rattaché à ce programme le crédit impôt innovation (CII), crédit d'impôt réservé aux PME qui élargit les dépenses éligibles au CIR à la conception de prototypes et d'installations pilotes de produits nouveaux. Ce crédit d'impôt devrait être de 70 millions d'euros en 2016, soit une même enveloppe que pour 2015.

* Le programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables » est financé à hauteur de 1,4 milliard d'euros en AE (+2,18 %) et 1,41 milliards d'euros en CP (+2,02 %).

Soutenant la recherche dans les domaines de l'énergie, des écosystèmes, de la construction, des systèmes urbains, des systèmes de transport, des risques matériels et technologiques, et du climat, il est mis en oeuvre par six opérateurs7(*), et géré par le ministère du développement durable.

Mis à part son action 15 (Charges nucléaires de long terme des installations du CEA), ses cinq autres actions voient leurs crédits diminuer. La dotation accordée à l'IFP-Énergies nouvelles, notamment, est cette année encore en baisse, ce qui n'est pas sans susciter de profondes interrogations sur la pérennité des activités de recherche de l'organisme8(*).

* Le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique » connaît au titre du PLF 2016, et à structure constante, une augmentation substantielle de ses crédits en AE (+4,88 %) en AE et en CP (+5,04 %), avec respectivement 123,13 et 123,14 millions d'euros, suivant en cela une évolution déjà observée l'an passé.

Géré par le ministère en charge de la culture, il vise à rendre accessible à tous les publics les savoirs scientifiques, techniques et industriels, et à présenter les enjeux de société liés à leur évolution. Universcience, établissement public créé par le regroupement de la Cité des sciences et de l'industrie et du Palais de la découverte, est son principal opérateur.

* Le programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) » connaît en revanche une évolution inverse, avec un recul des dotations en AE et en CP de 6,2 5 %, à 180,07 millions d'euros.

Couvrant les domaines de la recherche civile et militaire, ce programme retrace les moyens financiers versés par l'État aux deux opérateurs que sont le CNES et le CEA. Il est géré par le ministère de la défense.

3. De grands organismes de recherche connaissant une situation critique en termes de financement

Ainsi que le montre le tableau ci-dessous, qui retrace l'évolution des dotations budgétaires passant par les programmes 172 et 193 de la MIRES aux grands organismes de recherche publique depuis 2013, la situation est de plus en plus tendue pour ces derniers.

ÉVOLUTION DES DOTATIONS DU MENESR
AUX ORGANISMES DE RECHERCHE DEPUIS 2013

 

LFI 2014

LFI 2015

PLF 2016 structure constante

PLF 2016 : structure courante

MIRES, programme 172 :
organismes

LFI 2014

Évolution

LFI 2015

Évolution

PLF 2016 : structure constante

Évolution

PLF 2016

Évolution

Académie des technologies

1 374 829 €

-0,27%

1 374 828 €

0,00%

1 374 828 €

-

1 374 817 €

- €

ANR (AE)

605 154 491 €

-11,87%

585 154 491 €

-3,30%

585 154 491 €

-

585 143 447 €

- €

ANR (CP)

605 154 491 €

-11,87%

590 034 429 €

-2,50%

590 034 429 €

0,00%

590 023 385 €

0,00%

BRGM

56 080 465 €

-0,43%

49 528 615 €

-11,68%

49 452 141 €

-0,15%

49 452 141 €

-0,15%

CEA civil

513 356 931 €

-0,90%

487 357 285 €

-5,06%

486 925 942 €

-0,09%

486 925 942 €

-0,09%

CIRAD

130 593 446 €

-0,43%

130 527 824 €

-0,05%

130 363 577 €

-0,13%

130 363 577 €

-0,13%

CNRS

2 600 414 511 €

-0,35%

2 569 001 706 €

-1,21%

2 561 804 272 €

-0,28%

2 561 765 870 €

-0,28%

Genopole

3 000 000 €

-

3 000 000 €

-

3 000 000 €

-

3 000 000 €

-

IFREMER

151 070 428 €

-0,22%

150 635 733 €

-0,29%

150 407 384 €

-0,15%

150 407 384 €

-0,15%

IHEST

1 546 820 €

-4,30%

1 546 820 €

0,00%

1 546 820 €

-

1 546 652 €

- €

INED

16 899 086 €

-0,24%

16 826 299 €

-0,43%

16 826 299 €

0,00%

16 826 299 €

0,00%

INRA

675 535 825 €

-0,24%

676 195 033 €

0,10%

675 292 864 €

-0,13%

675 230 563 €

-0,14%

INRIA

169 105 317 €

-0,24%

169 614 570 €

0,30%

170 220 853 €

0,36%

170 184 271 €

0,34%

INSERM

619 915 359 €

-0,09%

619 227 773 €

-0,11%

618 472 582 €

-0,12%

618 472 582 €

-0,12%

IPEV

23 238 260 €

0,89%

22 643 472 €

-2,56%

22 125 472 €

-2,29%

22 125 472 €

-2,29%

IRD

205 349 507 €

-0,62%

204 680 722 €

-0,33%

204 491 437 €

-0,09%

204 491 437 €

-0,09%

IRSTEA

58 948 239 €

-0,24%

59 056 754 €

0,18%

58 981 257 €

-0,13%

58 981 257 €

-0,13%

OST

1 496 520 €

-

1 496 520 €

-

1 000 000 €

- €

0 €

-1 €

Institut Pasteur de Paris

57 065 789 €

- €

57 065 789 €

0,00%

56 573 652 €

- €

56 573 652 €

- €

Réseau international des instituts Pasteur

7 870 037 €

- €

7 870 037 €

0,00%

7 870 037 €

-

7 870 037 €

-

Institut Pasteur de Lille

6 256 536 €

- €

6 256 536 €

0,00%

6 256 536 €

-

6 256 536 €

-

Institut Curie

9 278 339 €

- €

9 278 339 €

0,00%

9 278 339 €

-

9 278 339 €

-

CEPH - Fondation Jean Dausset

1 894 981 €

- €

1 894 981 €

0,00%

1 894 981 €

-

1 894 981 €

-

CNES (pgme 193)

575 104 707 €

-1,41%

575 104 707 €

0,00%

575 104 707 €

-

575 008 352 €

- €

Programme 172 ( AE )

5 915 445 716 €

-1,69%

5 830 234 127 €

-1,44%

5 819 313 764 €

-0,19%

5 818 165 256 €

-0,21%

Programme 172 ( CP )

5 915 445 716 €

-1,69%

5 835 114 065 €

-1,36%

5 824 193 702 €

-0,19%

5 823 045 194 €

-0,21%

Programme 193 (AE=CP)

575 104 707 €

-1,41%

575 104 707 €

0,00%

575 104 707 €

-

575 008 352 €

- €

TOTAL (AE)

6 490 550 423 €

-1,67%

6 405 338 834 €

-1,31%

6 394 418 471 €

-0,17%

6 393 173 608 €

-0,19%

TOTAL (CP)

6 490 550 423 €

-1,67%

6 410 218 772 €

-1,24%

6 399 298 409 €

-0,17%

6 398 053 546 €

-0,19%

* CNRS LFI 2015 et PLF 2016 : montant de la SCSP après ajustement des dotations attribuées aux organisations internationales ESRF et ILL pour un montant de 27,241 M€ (part CNRS) imputées sur le titre 6

** CEA LFI 2015 et PLF 2016 : montant de la SCSP après ajustement des dotations attribuées aux organisations internationales ESRF et ILL pour un montant de 27,241 M€ (part CEA) imputées sur le titre 7

*** La minoration de la subvention du BRGM est lié au changement du régime TVA (-4,200M€) par le décret d'avance du 2 décembre 2014

Le PLF 2016 est marqué, comme en 2015, par des ajustements relatifs à l'accès aux bases documentaires scientifiques (marché national Elsevier/ABES) et au transfert d'activités de l'OST au HCERES

Source : MENESR

À première vue, et à part l'Institut polaire français Paul-Émile Victor (IPEV), qui connaît un recul de ses subventions de 2,29 %, tous les autres organismes enregistrent des baisses marginales de dotations.

Cependant, ce constat est en réalité à nuancer. D'une part, ce nouvel exercice s'inscrit dans la continuité de précédents déjà marqués, de façon globale, par une stagnation ou une légère régression des subventions9(*). D'autre part, il n'est ici rendu compte que des dotations en loi de finances initiale, qui bien souvent se trouvent affectées par des mesures de régulation budgétaires affectant ces organismes en cours d'année. Enfin, ces évolutions généralement négatives s'appliquent à des organismes qui, pour beaucoup d'entre eux, ont déjà « rogné » au maximum leurs dépenses courantes et risquent de voir remise en cause la pérennité de leurs actions d'intérêt général.

Votre rapporteur pour avis a souhaité illustrer ces impasses de financement en s'arrêtant sur la situation budgétaire de deux organismes dont il a reçu les représentants : l'IFP-EN et l'IRSTEA.

a) Le cas de l'IFP-EN

L'IFP-EN est un organisme public de recherche et de formation au champ d'action international qui couvre les domaines de l'énergie, du transport et de l'environnement. Créé en 1944, c'est aujourd'hui un acteur majeur de la recherche et de l'innovation en faveur de la transition énergétique via ses travaux visant à favoriser l'émergence de ruptures décisives en matière de diversification des sources d'énergie et de réduction des émissions de CO2 (véhicules 2l/100 km, biocarburants avancés, chimie biosourcée, énergies marines, recyclage des métaux rares...) et la mise sur le marché d'innovations technologiques directement applicables pour les entreprises (systèmes de gestion de l'énergie à bord des véhicules hybrides et électriques ou d'optimisation de la production de fermes éoliennes...).

L'Institut rassemble 1 663 salariés, dont 1 132 chercheurs, auxquels s'ajoutent 180 post-docs, thésards et stagiaires. Il possède une école de formation (IFP School) avec plus de 600 diplômés chaque année, dépose plus de 650 publications scientifiques par an et près de 200 brevets.

L'IFP-EN dispose d'un budget total de 289 millions d'euros, dont 238,5 sont consacrés à la recherche et l'innovation. Cette enveloppe se répartit, pour 2015, en 132 millions d'euros issus de la dotation de l'État et 157 millions d'euros de ressources propres.

L'IFP-EN est ainsi le seul établissement public de recherche à financer plus de la moitié de son budget par la valorisation de sa recherche. Ses fonds propres lui servent à mener des activités dans les secteurs industriels matures, tel que celui des hydrocarbures. La dotation budgétaire finance quant à elle intégralement les projets portant sur les nouvelles technologies de l'énergie, en accord avec les objectifs fixés par l'État. Celle-ci est également consacrée à la recherche sur les innovations de rupture dans les domaines matures, ainsi qu'à remplir sa mission de service public en matière de formation, d'information et de soutien à la compétitivité des PME et ETI françaises.

Or, l'évolution de la dotation budgétaire de l'État, résolument à la baisse depuis plusieurs années, plonge l'organisme dans une situation difficile. En 2015, son montant inscrit dans la loi de finances était de 139,6 millions d'euros, mais 7,7 millions d'euros de gels et annulations de crédit en cours d'exécution ont conduit à un déficit estimé à 3,9 millions d'euros.

Pour 2016, la situation se complique un peu plus encore. Le projet de loi de finances prévoit une nouvelle baisse de 8,6 millions d'euros, la ramenant donc à 131 millions d'euros. Avec un gel estimé par l'organisme à 5,7 millions d'euros, le budget de l'IFP-EN devrait afficher un déficit en sensible hausse.

Ainsi, depuis 2010, la dotation nette de l'IFP-EN aura été réduite de 37 millions d'euros, soit pas moins de 22 %. Depuis 2002, la subvention pour charges de service public est passée de 200 millions d'euros en 2002 à 132 millions d'euros en 2015, soit un recul de 34 %.

Au regard des autres organismes de recherche, l'IFP-EN apparaît particulièrement touché par les coupes budgétaires et connaît une pression budgétaire très supérieure à celle des autres opérateurs de l'État. Cette baisse fragilise fortement son équilibre financier, et par conséquent ses missions de service public ; elle affecte en priorité les travaux de recherche sur les nouvelles technologies de l'énergie et s'inscrit en contraction avec les objectifs et priorités de l'État en matière de transition énergétique.

L'institut a déjà réalisé des efforts conséquents sur ses dépenses et semble aujourd'hui parvenu au bout de l'exercice. Il a ainsi réduit de 14 millions d'euros depuis 2010 ses dépenses de personnel et de fonctionnement, ce qui s'est traduit par une coupe de près de 150 personnes dans ses effectifs, une baisse des révisions salariales des chercheurs, par un frein au recrutements de jeunes chercheurs ainsi que par l'arrêt de projets de recherche parmi ceux à plus haut risque et aux débouchés de plus long terme.

S'il était possible jusqu'à récemment de compenser la baisse de la dotation par des ressources propres, ce n'est plus envisageable aujourd'hui. En effet, les prélèvements qui étaient effectués sur les sociétés filiales, envisageables dans un contexte de croissance, ne le sont plus du fait de la baisse du chiffre d'affaires de ces dernières.

Déplorant la volatilité et le manque de visibilité de l'engagement de l'État, qui rend le pilotage de l'organisme très difficile, ses responsables, auditionnés par votre rapporteur pour avis, ont plaidé pour un projet stratégique engageant l'établissement à moyen et long terme. L'ambition de l'institut, dans ce cas, serait de doubler son chiffre d'affaires, d'autofinancer les activités dont les marchés sont matures et d'orienter la dotation de l'État sur les activités à risque, positionnées sur des segments peu matures industriellement, sur les innovations de rupture et la formation.

b) Le cas de l'IRSTEA

L'Institut de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (IRSTEA) est un établissement public à caractère scientifique technique (EPST) qui, depuis plus de trente ans, travaille sur les enjeux majeurs d'une agriculture responsable et de l'aménagement durable des territoires, la gestion de l'eau et les risques associés.

Comprenant un peu moins de 900 salariés, il dispose d'un budget de 113 millions d'euros, dont 77 % environ de dotations publiques (19 % proviennent du programme 142 et 52 % du programme 172) et 28 % de ressources propres, aux 4/5èmes d'origine publique (appels à projet émanant de l'ANR et d'Horizon 2020, de ministères, de collectivités, d'agences de l'eau...). Ses dépenses sont, quant à elles, allouées à la masse salariale (74 %), au fonctionnement et à l'investissement courant (22 %) et enfin à des opérations d'investissement programmé (4 %).

Dans le projet de loi de finances pour 2016, l'IRSTEA n'est pas l'organisme de recherche le plus mal loti. En effet, la subvention pour charges de service public qui s'appuie sur le programme 172 est quasi reconduite, tandis que celle qui est adossée au programme 142 est réévaluée de 340 000 euros.

Cependant, l'établissement va devoir faire face à plusieurs difficultés lors du prochain exercice. Tout d'abord, il devra gérer un surcroît de financements complémentaire du fait, tant du GVT des personnels de statut « recherche » que des dépenses exceptionnelles induites par le passage à la gestion budgétaire et comptable publique.

Or, dans le même temps, les ressources de l'organisme vont se trouver contraintes. Les dotations publiques vont augmenter dans une très faible mesure, tandis que les ressources propres, sur le dynamisme desquels ce type d'établissement comptait jusqu'à présent, vont être réduites. En effet, les restrictions budgétaires affectant les financeurs publics de l'institut - État et collectivités - vont les inciter à réduire leurs appels à service auprès de celui-ci.

Et le recours aux appels à projet n'est que d'un faible secours : leur taux de succès n'est que de 8 à 9 % pour l'ANR, et de l'ordre de 3 % sur le programme Horizon 2020, dans les champs d'expertise couverts par l'IRSTEA. Les responsables de l'institut auditionnés ont insisté sur le caractère décourageant de ces taux pour un organisme de recherche comme le leur.

Les possibilités pour l'IRSTEA de réduire ses dépenses, qui pourraient constituer une variable d'ajustement, sont extrêmement limitées. Ses coûts de fonctionnement sont fixes et, s'agissant de la masse salariale, les départs à la retraite sont peu nombreux et le GVT dépend de grilles statutaires imposées.

Les conséquences sur le fonctionnement au quotidien de l'organisme, mais aussi sur la planification de ses activités de recherche, sont inquiétantes à moyen et long termes. Ses moyens - à commencer par les plus importants, à savoir le personnel de recherche, qui a été réduit d'une cinquantaine de poste ces cinq dernières années - sont tendanciellement décroissants, ce qui va réduire ses capacités d'action.

Ainsi que l'ont clairement exprimé à votre rapporteur pour avis ses responsables, qui ont par ailleurs souligné l'ambiguïté française quant au mode de financement de la recherche - par dotation ou par contrat -, l'institut risque d'abandonner certains champs de recherche ces prochaines années. Ce qui, dans un domaine où les avancées et le succès de demain se préparent aujourd'hui, est porteur de lourdes menaces pour l'avenir de notre recherche.


* 1 Le périmètre recherche inclut les dépenses des programmes « recherche » - 172, 187, 193, 190, 191 et 186 - et la part recherche des programmes 142 (action 2), 192 (actions 2 et 3) et 150 (actions 6 à 12, puis 17) ; en 2014, elle n'inclut pas les crédits des programmes 409 et 410 liés à la mise en oeuvre du PIA. La référence au budget général correspond au montant des dépenses figurant à l'article d'équilibre.

* 2 Centre national de la recherche scientifique (CNRS), Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), Institut national de recherche en informatique et en automatique (INRIA), Institut national d'études démographiques (INED), Institut national de la recherche agronomique (INRA), Institut de recherche pour le développement (IRD) et Institut de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (IRSTEA).

* 3 Projet de réacteur thermonucléaire expérimental international.

* 4 L'Alliance nationale pour les sciences de la vie et de la santé (AVIESAN), l'Alliance des sciences et technologies du numérique (ALLISTENE), l'Alliance nationale de coordination de la recherche pour l'énergie (ANCRE), l'Alliance dans le domaine de la recherche environnementale (ALLENVI) et l'Alliance nationale des humanités, sciences humaines et sciences sociales (ATHENA).

* 5 Si l'on met à part la subvention pour la contribution française à l'Organisation européenne pour l'exploitation des satellites météorologiques (EUMETSAT).

* 6 PME qui consacrent plus de 15% de leurs charges à des dépenses de recherche et développement.

* 7 Le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), l'Institut français du pétrole-énergies nouvelles (IFP-EN), l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), l'Institut français des sciences et technologies des transports, de l'aménagement et des réseaux (IFSTTAR) et l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS).

* 8 Voir infra.

* 9 Et même de forts reculs pour ce qui est de l'ANR à l'occasion de la loi de finances pour 2014.