II. LE PROGRAMME 113 « PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ »
A. UN PROGRAMME SUPPORT POUR LA MISE EN oeUVRE DES FEUILLES DE ROUTE DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE ET POUR LA CRÉATION DE L'AGENCE FRANÇAISE POUR LA BIODIVERSITÉ
Ce programme, qui a pour objectif de mettre en oeuvre la stratégie nationale de la biodiversité 2011-2020, est le support des actions engagées pour préserver la biodiversité, les ressources en eau et les paysages .
Il décline trois priorités :
- la préservation et la gestion des sites remarquables et exceptionnels français ainsi que la préservation, la gestion et l'aménagement des paysages du quotidien ;
- la protection des espaces naturels terrestres et maritimes et des ressources : nombreux outils comme les aires protégées, la trame verte et bleue, le plan d'action pour la restauration de la continuité écologique des cours d'eau (PARCE), le 3 ème plan national d'action en faveur des milieux humides (2014-2018) ;
- la préservation, la restauration le renforcement et la valorisation de la biodiversité .
En 2016 , le programme sera notamment le support des actions à entreprendre au nom des feuilles de route de la transition écologique issues des conférences environnementales ainsi que des actions de mise en oeuvre des politiques définies par la législation en vigueur et à venir sur ce sujet, et notamment la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, actuellement en cours d'examen par le Sénat.
Votre rapporteur pour avis souligne, que, sur les aires protégées :
- conformément à l'objectif fixé, tous les schémas régionaux de cohérence écologiques (SRCE) doivent être mis en oeuvre avant fin 2015 ;
- 51 parcs naturels régionaux couvrent 14,5 % du territoire national (engageant 4 386 communes) ;
- on compte 7 parcs naturels marins au 1 er janvier 2016, dont le dernier, « Estuaire de la Gironde et mer des Pertuis » a été créé en 2015 ;
- le réseau Natura 2000 regroupe 1 755 sites (soit 12,7 % du territoire national métropolitain) ;
- on compte 167 réserves naturelles nationales (RNN) au 1 er juin 2015, 6 réserves naturelles de Corse et 10 parcs nationaux .
En ce qui concerne le littoral, la priorité est donnée en 2016 à la mise en oeuvre de la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte , dans le cadre des travaux du comité national de suivi mis en place par la Ministre le 22 janvier 2015.
Concernant la mise en oeuvre de la réglementation nationale et communautaire relative à la protection de la faune et de la flore sauvages, votre rapporteur pour avis souligne que 55 plans nationaux d'action ont été mis en oeuvre en 2015 (PNA) au bénéfice de 200 espèces parmi les plus menacées (hamster commun, outarde canepetière, iguane des petites Antilles, etc), dont une quinzaine concernent uniquement l'outre-mer . Au total, 72 PNA ont déjà été définis.
Le programme 113 se décline en 3 actions, au volume budgétaire très inégal, puisque la quasi-totalité des crédits sont concentrés sur l'action dédiée à la gestion des milieux et à la biodiversité :
- l'action n° 1 « Sites, paysages, publicité », qui comporte 2,4 % des crédits du programme , soit 6,77 millions d'euros (AE=CP) ;
- l'action n° 2 « Logistique, formation et contentieux » , qui regroupe 2 % des crédits du programme (dépenses de fonctionnement courant et dépenses de contentieux), soit 5,54 millions d'euros - en 2016, ces crédits couvriront le solde des dépenses engagées pour l'organisation de la participation de la France à l'exposition universelle de Milan ;
- et surtout donc l'action n° 7 « Gestion des milieux et biodiversité » , la plus importante, qui concentre l'essentiel des crédits (95,5 %), avec 264,08 millions d'euros (AE=CP) : ces crédits comprennent les subventions pour charges de service public et les subventions d'investissement versées aux opérateurs pour un montant de 134,79 millions d'euros .
Votre rapporteur pour avis rappelle que le pilotage du programme est assuré par le directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN) du ministère, qu'il a eu l'opportunité d'entendre dans le cadre de la préparation du présent avis budgétaire.
Il souligne également que le programme 113 s'appuie sur un grand nombre d'opérateurs, qui bénéficieront en 2016 de crédits à hauteur de 134,79 millions d'euros (AE=CP), subventions auxquelles il convient d'ajouter un million d'euros de subventions d'investissement attribuées aux parcs nationaux , ce qui fait que le soutien apporté par le programme aux opérateurs, dont il est chef de file ou non, représente au total 135,79 millions d'euros. Ces subventions tiennent compte de la mise en oeuvre, courant 2016, des dispositions relatives au quasi-statut des agents contractuels des établissements publics appelés à composer la future AFB.
Cette évolution s'inscrit dans une logique de rationalisation des dépenses dans le partenariat de l'État avec ses opérateurs. Dans le PLF 2015, l'enveloppe consacrée était de 138,16 millions d'euros. Votre rapporteur pour avis détaillera l'impact d'une telle évolution budgétaire pour le cas d'un de ces opérateurs, le cas de l'Agence des aires marines protégées.
1. Sites, paysages, publicité (action n° 1)
Cette action recouvre les activités de protection et de gestion des sites classés. Deux orientations président à cette enveloppe : permettre à l'ensemble des acteurs concernés de valoriser aussi bien les paysages exceptionnels que la prise en compte du paysage quotidien dans les politiques sectorielles. Selon les informations contenues dans les documents budgétaires, « la cible à terme de classe de 2 % du territoire national suppose de classer 260 nouveaux sites » en plus des 2 700 existants.
Cette enveloppe budgétaire permet de financer un certain nombre d'outils permettant de mettre en oeuvre la politique du paysage, la politique des sites ainsi que le classement au patrimoine mondial .
En ce qui concerne la politique du paysage (3,34 millions d'euros en 2016), le Gouvernement a adopté le 25 septembre 2014 un plan national d'actions pour reconquérir la diversité et la qualité des paysages , avec comme outil principal les « plans de paysage », généralisés sur l'ensemble du territoire. Ce plan est doté d'une enveloppe exceptionnelle en 2016 de 660 000 euros , ce qui explique la hausse légèrement supérieure à 10 % des crédits de l'action n°1 par rapport à 2015.
Il soutient également, à hauteur de 140 000 euros en 2016, les associations structurantes du secteur comme la Ligue urbaine et rurale (LUR), l'association nationale des villes et pays d'art et d'histoire (ANVPAH) ou encore l'association des architectes et des paysagistes conseils de l'État (APCE).
Concernant la politique des sites (3,27 millions d'euros en 2016), le soutien financier de l'État se manifeste à travers les différentes phases que constituent la préservation (avec l'inscription ou le classement) et la valorisation et la gestion du site au niveau national ou international (avec les opérations Grands sites ou l'inscription sur la liste du patrimoine mondial).
Enfin, 160 000 euros sont consacrés pour 2016 au classement au Patrimoine mondial. En 2015, deux dossiers ont été examinés par le Comité du patrimoine mondial : « Coteaux, maisons et caves de Champagne » et « Climats du vignoble de Bourgogne » .
2. Logistique, formation et contentieux (action n° 2)
Cette action regroupe les crédits consacrés aux dépenses de fonctionnement courant du programme , comme les dépenses de formation, de communication, ou encore de déplacement, ainsi que les frais de contentieux.
Ces crédits, qui n'appellent pas de commentaire particulier de la part de votre rapporteur pour avis, augmentent de 2 % par rapport à l'année dernière. Ils couvriront en 2016 le solde des dépenses engagées pour l'organisation de la participation de la France à l'exposition universelle de Milan en 2015.
3. Gestion des milieux et biodiversité (action n° 7)
Cette action est l'action principale du programme 113 . Elle a pour but d'appliquer les directives communautaires dans les domaines de l'eau et de la nature, de mettre en oeuvre la stratégie nationale pour la biodiversité (SNB) 2011-2020 et les décisions prises lors des conférences environnementales et enfin de contribuer aux actions internationales dans les domaines de l'eau et de la biodiversité.
Elle se décline en 6 sous-actions :
- espaces et milieux marins ;
- politique de l'eau ;
- espaces naturels protégés ;
- Natura 2000 ;
- connaissance et préservation de la biodiversité ;
- ressources minérales non énergétiques.
Ces six sous-actions constituent ce qu'on peut appeler la politique de l'eau et de la biodiversité, largement portée par les opérateurs du programme, qui reçoivent des subventions pour un montant total de 134,79 millions d'euros .
La légère augmentation des crédits dédiés à cette politique s'explique notamment par une revalorisation des crédits dédiés aux milieux et espaces marins , par une hausse des moyens affectés aux parcs naturels régionaux (avec le projet de création de 2 nouveaux parcs par an), par une augmentation des moyens relatifs aux SRCE (en effet, après l'adoption de la totalité des schémas doit être financée la mise en oeuvre de leur plan d'action stratégique en matière de rétablissement des continuités écologiques) ; ou encore par l'augmentation du coût du dispositif dédié à la lutte contre les grands prédateurs (indemnisation, brigades « loups », etc).