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Proposition de loi réformant le système de répression des abus de marché

3 mai 2016 : Répression des abus de marché ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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Mardi 3 mai 2016

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Ce rapport est surtout technique et rédactionnel. J'ai dû travailler dans des délais très courts.

Notre commission est saisie pour avis de la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, réformant le système de répression des abus de marché, dont l'examen au fond a été renvoyé à la commission des finances. Elle est destinée à répondre aux exigences de la décision du Conseil constitutionnel du 18 mars 2015, dont les ramifications sont nombreuses. Le Conseil a en effet censuré la possibilité de cumul de sanctions dans la mesure où, prononcées par le juge pénal comme par l'Autorité des marchés financiers (AMF), elles relèvent en appel de la compétence de l'ordre judiciaire, ce qui méconnaît le principe de nécessité des délits et des peines. Ce texte vise à substituer sans tarder de nouvelles dispositions à celles qui ont été abrogées par le Conseil constitutionnel, avec une date d'effet différée au 1er septembre 2016.

Ce texte instaure, parmi les diverses solutions débattues depuis mars 2015 pour supprimer le cumul sans remettre en cause les compétences du juge pénal et de l'AMF, un principe d'exclusivité des poursuites par l'une ou l'autre des deux autorités compétentes, dans le cadre d'un mécanisme procédural de dialogue entre elles et sous l'arbitrage du procureur général près la cour d'appel de Paris. Ce texte intéresse ainsi plus largement les conditions d'organisation de la compétence du juge judiciaire. De plus, ce mécanisme pourra servir de modèle pour résoudre, le moment venu, dans d'autres champs que la législation boursière, d'autres difficultés susceptibles de résulter de décisions du Conseil constitutionnel ou même d'une juridiction européenne.

Le principe juridictionnel « non bis in idem », qui veut que l'on ne puisse être poursuivi, jugé et puni deux fois pour les mêmes faits, est consacré par l'article 6 de notre code de procédure pénale. Toutefois, le droit français comporte de nombreux régimes prévoyant, pour la même personne et pour les mêmes faits, le cumul de sanctions pénales et de sanctions administratives. Alors que le recours contre la sanction pénale relève toujours de l'ordre judiciaire, le recours contre la sanction administrative relève en principe, mais pas dans tous les cas, de l'ordre administratif. À cet égard, outre les appels formés devant la cour d'appel de Paris à l'encontre des condamnations pénales prononcées en matière d'abus de marché par le tribunal correctionnel de Paris, les recours formés contre les sanctions prononcées par l'AMF pour abus de marché relèvent, selon le cas, du Conseil d'État ou de la cour d'appel de Paris. Quelle complexité ! Un non-professionnel peut donc être cumulativement condamné à des sanctions de nature pécuniaire par l'AMF et par le juge pénal, relevant toutes deux, en appel, de la compétence de la cour d'appel de Paris. C'est le principe d'un tel cumul de sanctions pour les mêmes faits au sein d'un même ordre de juridiction que le Conseil constitutionnel a censuré le 18 mars 2015. Le critère du même ordre de juridiction retenu par le Conseil me paraît ténu, notamment au regard de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH).

Au-delà de la réponse urgente à apporter à la décision du 18 mars 2015, j'estime que le risque constitutionnel existe aussi dans d'autres domaines connaissant un cumul de sanctions pénales et administratives relevant du même ordre de juridiction. Deux questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) portant sur le sujet devraient être traitées dans les prochaines semaines, relevant de la matière fiscale et concernant les droits de succession et l'impôt sur la fortune. En outre, au-delà même de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le droit français prévoyant le cumul de sanctions pénales et administratives présente une fragilité au regard du droit de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et, dans une moindre mesure, au regard du droit de l'Union européenne. La France risque fort d'être condamnée...

Ainsi, dans la perspective de l'examen de la présente proposition de loi en séance publique, je vous propose d'examiner les autres cas de cumul problématique de sanctions pénales et administratives au sein d'un même ordre de juridiction. Nous verrons quelle sera la réaction du Gouvernement.

Il faut également étudier la question de l'unification du traitement juridictionnel des recours formés contre des sanctions prononcées par l'AMF à l'encontre des professionnels et des non-professionnels, relevant pour les premiers du Conseil d'État et pour les seconds de la cour d'appel de Paris. En effet, une telle disparité est une source potentielle de discordances jurisprudentielles.

Aussi je vous demande, mes chers collègues, de me donner mandat aux fins de présenter, en séance, des amendements pour proposer de régler ces deux questions. Voilà pourquoi nous devons statuer en urgence sur ce texte.

Mon premier amendement réécrit l'article 1er de la proposition de loi, sans changer son objectif, qui est d'organiser l'aiguillage entre AMF et juridiction pénale, et le deuxième est son symétrique. Ces deux amendements de clarification sont assez consensuels : Bercy, l'AMF, le procureur national financier l'approuvent semble-t-il, seule la chancellerie opposant un point mineur. Le rapporteur général de la commission des finances déposera des amendements identiques.

De quoi s'agit-il avec mon troisième amendement ? À la suite de la « loi Macron », le Conseil constitutionnel a déclaré inconstitutionnelle la possibilité pour l'Autorité de la concurrence d'utiliser les « fadettes ». Or le texte qui autorise l'AMF à le faire est très similaire à celui qui a été censuré. Il y a donc une insécurité qu'il faut corriger. Nous le faisons en prévoyant des garanties supplémentaires, avec l'intervention du juge des libertés et de la détention pour autoriser les demandes de communication des données de connexion formulées par l'AMF.

M. Philippe Bas, président. - Merci pour ce rapport détaillé et précis. La commission vous donne bien sûr mandat en vue de la séance publique pour les propositions complémentaires que vous avez suggérées.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Avez-vous songé à l'application dans le temps de ces nouvelles dispositions ? La loi pénale ne peut pas être rétroactive...

M. Pierre-Yves Collombat. - Le texte que nous examinons traite de la question des rapports difficiles entre autorités administratives dites indépendantes et juridictions. Au lieu de laisser les marchés s'autoréguler avec ces autorités, pourquoi ne pas prévoir que l'ordre judiciaire tranchera ? Cela pourrait être, au besoin, sur saisine de l'autorité dite indépendante
- indépendance relative, on l'a bien vu avec EADS.

M. Alain Vasselle. - Sur ces sujets, que je connais mal, M. Pillet est comme un poisson dans l'eau et je lui fais toute confiance. Nous devrions tout de même entendre l'avertissement qu'est cette décision du Conseil constitutionnel et prévoir une pause législative pour toiletter nos codes. Si deux niveaux doivent se prononcer sur ces sanctions, c'est que leurs compétences sont différentes - peut-être sont-elles complémentaires ? Quels enseignements tirer de cette décision ? Un éclairage n'est pas inutile. Existe-t-il d'autres cas problématiques de cumul de sanctions ?

M. René Vandierendonck. - Réfléchissons aussi à cette dangereuse prolifération d'autorités administratives indépendantes, qui entrave la lisibilité du recours au droit, à l'heure où l'on prône la simplification. En l'espèce, vu l'urgence, il n'y avait guère d'autre choix que de rechercher un consensus. La solution doit beaucoup au crédit dont jouit notre rapporteur.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - À l'évidence, ces dispositions pénales nouvelles ne vaudront que pour l'avenir. La décision d'abrogation du Conseil constitutionnel ne s'appliquera qu'à partir du 1er septembre 2016, après l'adoption de la proposition de loi a priori. Les affaires en cours ne souffrent donc pas d'incertitude, d'autant que l'AMF et le procureur national financier se sont mis d'accord en pratique : au second les affaires les plus graves, l'AMF traitera les autres. L'interrègne est donc correctement assuré, grâce au débat entre juges : les choses se passent bien.

Mon amendement revient sur la notion d'avis conforme de l'autorité indépendante à l'exercice des poursuites par le parquet, initialement prévu par le texte, ce qui place bien l'AMF et le parquet sur un pied d'égalité.

M. Pierre-Yves Collombat. - En cas de désaccord, c'est tout de même le procureur qui décide...

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Oui, le procureur général de Paris, qui exercera un arbitrage, pas le procureur de la République financier lui-même.

Il ne me paraît guère critiquable de laisser aux autorités administratives indépendantes une possibilité de sanction : elles offrent une plus grande rapidité de traitement que la justice, avec des moyens d'enquête plus spécialisés, et sont plus adaptés à la technicité des affaires en question, de l'aveu même du parquet. Comment faire dans les autres domaines que ceux couverts par l'AMF ? Nous pourrions supprimer la capacité de toutes les autorités indépendantes à prononcer des sanctions, comme le suggère M. Collombat, ou définir de manière spécifique les infractions dont chacune a à connaître... Sur ce sujet complexe, je propose que notre commission des lois crée une mission d'information pour préparer une proposition de loi, au vu du traitement des deux QPC pendantes que j'ai mentionnées et, peut-être, d'arrêts nouveaux de la CEDH.

M. Philippe Bas, président. - Seriez-vous disponible pour la conduire, au cas où la commission souhaiterait vous la confier ?

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Bien sûr : c'est un sujet passionnant car très technique et loin de toute idéologie...

M. Pierre-Yves Collombat. - Beaucoup d'autorités administratives dites indépendantes émanent d'une volonté européenne de court-circuiter l'État. Voulons-nous remettre en cause cette répartition des tâches ?

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1er

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-16 réécrit totalement l'article 1er du texte en clarifiant la procédure d'aiguillage entre l'AMF et le parquet financier, en réorganisant sa chronologie et en évacuant l'avis conforme. Ainsi, si le parquet veut poursuivre des infractions sur lesquelles l'AMF a enquêté, celle-ci a deux mois pour manifester son intention de poursuivre, et réciproquement. À défaut, nous considérons qu'elle a accepté la compétence du parquet. C'est sur ce dernier point que nous avons un léger désaccord avec la chancellerie.

L'amendement COM-16 est adopté.

Article additionnel après l'article 1er

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - J'ai pris l'initiative de proposer l'amendement COM-17 pour que l'AMF, qui s'en inquiète, n'ait plus à craindre une censure du Conseil constitutionnel ou de la CEDH sur le recours aux « fadettes ».

L'amendement COM-17 est adopté.

Article 2

L'amendement COM-18 est adopté.

Article 5

L'amendement COM-19 est adopté.