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Projet de loi relatif à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire

17 septembre 2019 : Économie circulaire ( avis - première lecture )

N° 726

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 septembre 2019

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE) relatif à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire,

Par Mme Anne-Catherine LOISIER,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : Mme Sophie Primas, présidente ; Mme Élisabeth Lamure, MM. Daniel Gremillet, Alain Chatillon, Martial Bourquin, Franck Montaugé, Mmes Anne-Catherine Loisier, Noëlle Rauscent, M. Alain Bertrand, Mme Cécile Cukierman, M. Jean-Pierre Decool, vice-présidents ; MM. François Calvet, Daniel Laurent, Mmes Catherine Procaccia, Viviane Artigalas, Valérie Létard, secrétaires ; M. Serge Babary, Mme Anne-Marie Bertrand, MM. Yves Bouloux, Bernard Buis, Henri Cabanel, Mmes Anne Chain-Larché, Marie-Christine Chauvin, Catherine Conconne, Agnès Constant, MM. Roland Courteau, Pierre Cuypers, Marc Daunis, Daniel Dubois, Laurent Duplomb, Alain Duran, Mmes Dominique Estrosi Sassone, Françoise Férat, M. Fabien Gay, Mme Annie Guillemot, MM. Xavier Iacovelli, Jean-Marie Janssens, Joël Labbé, Mme Marie-Noëlle Lienemann, MM. Pierre Louault, Michel Magras, Jean-François Mayet, Franck Menonville, Jean-Pierre Moga, Mmes Patricia Morhet-Richaud, Sylviane Noël, MM. Jackie Pierre, Michel Raison, Mmes Évelyne Renaud-Garabedian, Denise Saint-Pé, M. Jean-Claude Tissot.

Voir les numéros :

Sénat :

660, 682, 727 et 728 (2018-2019)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. UN PROJET DE LOI ATTENDU, DES IMPACTS IMPORTANTS SUR LES ENTREPRISES ET LES CONSOMMATEURS

Déposé le 10 juillet 2019 au Sénat, le projet de loi n° 660 (2018-2019) relatif à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire a été présenté lors de la déclaration de politique générale du 12 juin 2019 par le Premier ministre Édouard Philippe comme « le deuxième axe de notre plan de bataille » pour « l'accélération écologique ». Considéré comme « l'une des trois priorités de la rentrée parlementaire », ce texte a été inscrit à l'ordre du jour de la séance publique moins de deux mois et demi après son dépôt et après engagement de la procédure accélérée. Il a été renvoyé pour examen au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, qui a nommé Mme Marta De Cidrac rapporteure du texte. La commission des affaires économiques s'est saisie pour avis de huit articles du texte en raison de leur impact sur les entreprises, les consommateurs et les collectivités territoriales. Dans ce cadre, la rapporteure au fond et celle pour avis ont travaillé en étroite collaboration afin d'enrichir et de compléter les dispositions de ce texte.

La commission des affaires économiques se félicite du dépôt de ce texte auprès de la Chambre haute. Les élus locaux sont en première ligne dans la mise en oeuvre du service public de gestion des déchets, service de proximité par essence. En peu de temps, les collectivités territoriales ont réalisé des efforts considérables pour déployer une collecte sur l'ensemble du territoire, ont investi dans des infrastructures en cours de modernisation, et déploient sur le terrain un important travail de pédagogie au contact des citoyens français pour améliorer le geste de tri.

Toutefois, elle ne peut que déplorer les délais serrés d'examen du texte, qui imposent aux parlementaires un examen en urgence de ses dispositions. Au vu de leur impact profond sur les acteurs économiques, sur les Français et sur les collectivités, les mesures du projet de loi auraient mérité que la représentation nationale puisse les étudier dans un cadre moins contraint.

A. UN TEXTE QUI RÉSULTE D'UNE RÉFLEXION ENGAGÉE AUSSI BIEN AU NIVEAU EUROPÉEN QUE NATIONAL

1. Le projet de loi transpose des textes européens récents

Le soutien au développement d'une économie circulaire est un objectif partagé au niveau européen. Au cours des deux dernières années, plusieurs évolutions de la règlementation européenne sont intervenues. Elles appellent une transposition rapide dans le droit français.

Le projet de loi relatif à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire transpose ainsi plusieurs directives européennes constitutives du « Paquet économie circulaire », adopté le 30 mai 2018, ainsi que la directive du 5 juin 2019 relative à la réduction de l'incidence de certains produits en plastique sur l'environnement.1(*)

Ces directives fixent un ensemble d'objectifs de recyclage et de collecte, à la fois généraux et sectoriels2(*), en fixant deux dates butoirs : 2025 et 2030. Par ailleurs, elles créent plusieurs obligations, comme la collecte séparée de certains déchets, de nouvelles interdictions telles que la mise sur le marché de certains plastiques, et prévoient un encadrement renforcé des filières à responsabilité élargie du producteur (REP).

Le Paquet économie circulaire du 30 mai 2018

Directive (UE) 2018/851 modifiant la directive 2008/98/CE relative aux déchets (directive-cadre) ;

Directive (UE) 2018/849 modifiant la directive 2000/53/CE relative aux véhicules hors d'usage, la directive 2006/66/CE relative aux piles et accumulateurs ainsi qu'aux déchets de piles et d'accumulateurs et la directive 2012/19/UE relative aux déchets d'équipements électriques et électroniques ;

Directive (UE) 2018/850 modifiant la directive 1999/31/CE concernant la mise en décharge des déchets ;

Directive (UE) 2018/852 modifiant la directive relative aux emballages et aux déchets d'emballages.

Source : Rapport portant observations sur la transposition du droit européen par le projet de loi relatif à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire, de M. Pierre Médevielle, fait au nom de la commission des affaires européennes, déposé le 18 juillet 2019.

2. Il met également en oeuvre certaines mesures de la Feuille de route pour l'économie circulaire

En France, la réflexion sur l'économie circulaire et la lutte contre le gaspillage, consacrée par l'introduction de la notion dans la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, s'est accélérée dès la fin de l'année 2017. À la suite de plusieurs mois de consultations, le Premier ministre a présenté le 23 avril 2018 une Feuille de route pour l'économie circulaire (FREC), regroupant cinquante mesures concourant aux objectifs de réduction de consommation de ressources, de recyclage et de réduction de mise en décharge fixés par le Gouvernement.

Les mesures de la FREC visent à favoriser le passage d'un modèle économique linéaire « fabriquer, consommer, jeter » à un modèle d'économie circulaire. Elle traduit une approche par cycle de vie des produits, consistant à renforcer en amont l'écoconception (par exemple, via l'incorporation de matière recyclée) et en aval la gestion des déchets.

La majeure partie des mesures du projet de loi relatif à la lutte contre le gaspillage traduit des recommandations de la FREC.3(*)

Certaines de ses dispositions vont toutefois au-delà des propositions contenues dans la feuille de route, soulevant un problème relatif à l'absence de concertation dont elles ont fait l'objet. Pourtant, leur impact sur l'équilibre économique de plusieurs secteurs pourrait s'avérer considérable.

D'autre part, le ministère de la transition écologique et solidaire a missionné en novembre 2017 M. Jacques VERNIER pour conduire une mission relative au rôle des filières à responsabilité élargie des producteurs (REP) dans la transition vers une économie circulaire. Dans sa lettre de mission, le ministre estime que « l'expansion des filières REP, régulièrement accélérée par le Parlement, a cependant eu lieu sans que leurs modes de fonctionnement et d'organisation ne soient revus en conséquence », et s'interroge sur les évolutions nécessaires4(*). Remis le 15 mars 2018, le rapport Vernier inspire l'article 8 du projet de loi relatif à la refonte du régime de REP.


* 1 Directive (UE) 2019/904 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 relative à la réduction de l'incidence de certains produits en plastique sur l'environnement.

* 2 Par exemple, 65 % de tous les déchets d'emballage en 2025 et 70 % en 2030 ; 70 % des emballages en verre en 2025 et 75 % en 2030, ou 50 % des emballages en aluminium en 2025 et 60 % d'ici 2030.

* 3 Plusieurs mesures de la feuille de route ont toutefois été mises en oeuvre par d'autres véhicules législatifs. C'est le cas de l'augmentation de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), visant à renchérir le prix de la mise en décharge et de l'incinération, prévue dans la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* 4 Lettre de mission du ministère de la transition écologique et solidaire à M. Jacques Vernier, 28 novembre 2017.