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Projet de loi relatif à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire

17 septembre 2019 : Économie circulaire ( avis - première lecture )

B. DES MESURES DEVANT ÊTRE ENCADRÉES ET PRÉCISÉES POUR ASSURER UN MEILLEURE ÉQUILIBRE ENTRE COLLECTIVITÉS, PRODUCTEURS ET CONSOMMATEURS

Le développement de l'économie circulaire repose sur la participation active de l'ensemble des acteurs : les producteurs, dans la conception, la fabrication de leurs produits et la gestion de leurs déchets ; le consommateur, dans ses choix à l'achat et ses comportements de tri ; et les collectivités territoriales à travers le rôle organisationnel que joue le service public de gestion des déchets.

C'est dans cet esprit que la commission des affaires économiques a abordé l'examen du projet de loi relatif à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire : celui d'un équilibre entre faisabilité économique et technique pour les producteurs, lisibilité pour le consommateur et efficience du service public de gestion des déchets assurés par les collectivités territoriales.

1. Donner aux producteurs la visibilité nécessaire pour accélérer le virage vers l'économie circulaire
a) Encadrer le renvoi systématique aux mesures règlementaires, qui affaiblit le contrôle du Parlement et limite la visibilité

Parmi les huit articles faisant partie du champ de la saisine de la commission des affaires économiques, sept laissent la détermination des conditions d'application à une mesure règlementaire. La liberté laissée au Gouvernement est donc grande : il pourra déterminer le type d'informations affichées (article 1er), les catégories de produits et donc les producteurs ou distributeurs soumis à obligations (articles 2, 6, 7 et 8), les modalités de contrôle (article 6) et les dérogations applicables (articles 4 et 8).

De même, la formule « il peut être fait obligation », utilisée à de nombreuses reprises dans le projet de loi (articles 7 et 8 par exemple) a pour effet de priver la loi de son caractère normatif, transférant au règlement le pouvoir d'obliger ou d'interdire. Lors des auditions menées par la rapporteure, de nombreuses personnes ont ainsi décrit le projet de loi comme une « coquille vide », une « boîte à outils » laissée à la main du Gouvernement.8(*)

Ce recours quasi-systématique au renvoi au décret a pour effet de limiter l'information des acteurs économiques, mais aussi du Parlement, sur les mesures ainsi votées. Les dispositions relatives à la consigne (article 8) ou à la fixation de taux minimaux d'incorporation de matière recyclée n'ont pour l'instant aucun champ ni aucune architecture concrète.

L'impact de ces habilitations au pouvoir règlementaire est difficile à mesurer, a fortiori au vu du manque de contenu chiffré et approfondi fourni par l'étude d'impact.

En conséquence, la commission a souhaité préciser exactement ce qui était attendu des décrets, en renforçant l'encadrement prévu par la loi.

Par exemple, elle a demandé à ce que les « substances dangereuses » évoquées à maintes reprises dans le projet de loi (articles 1er, 7 et 8) soient définies dans un décret pris après avis de l'Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES), au lieu de renvoyer à des notions diverses au gré des règlementations.

Elle a aussi prévu que les informations affichées à destination des consommateurs soient définies précisément dans un décret (article 1er), afin d'éviter le foisonnement de données et d'harmoniser le dispositif. Lorsque les dispositifs prévoient des indices ou des taux (articles 2 et 7), elle a souhaité que les décrets indiquent les méthodes de calcul, les critères et les définitions retenues pour leur établissement, ainsi que les moyens de contrôle du respect de ces obligations.

Enfin, elle a précisé les circonstances dans lesquelles les décrets pourront accorder des dérogations aux principes prévus par le projet de loi, comme dans le cas de la reprise sans frais de produits usagés (article 8).

b) Garantir des délais réalistes pour la mise en oeuvre des nouvelles obligations des producteurs et distributeurs

La transition vers une économie circulaire nécessite une adaptation d'ampleur des comportements et des circuits économiques. Les producteurs, opérateurs de traitement, collectivités territoriales, et même les consommateurs, doivent bénéficier de délais suffisants pour y opérer ce virage dans les meilleures conditions.

Pourtant, le projet de loi prévoit des délais d'entrée en vigueur très contraints qui sont peu réalistes eu égard aux investissements nécessaires.

Ainsi, l'entrée en vigueur de l'extension de plusieurs filières à responsabilité élargie des producteurs (article 8) est prévue au 1er janvier 2020, c'est-à-dire moins de quatre mois après l'examen du texte au Sénat : il n'est pas même certain que le projet de loi ait été adopté à cette date. De même, les obligations relatives à l'étiquetage ou le marquage des qualités et caractéristiques environnementales des produits (article 1er) ou encore à la communication d'un indice de réparabilité (article 2) devraient entrer en vigueur au 1er janvier 2021, alors qu'elles nécessitent de profondes modifications des processus industriels.

La commission des affaires économiques a donc souhaité, lorsque cela était nécessaire, étendre ces délais, afin d'offrir une meilleure visibilité aux acteurs économiques et d'atténuer les impacts en termes de coûts. Les décisions d'investissement ou de réorientation de la production des entreprises françaises ne pourront se faire que dans un environnement juridique stable.

Le fort recours au renvoi aux décrets, évoqué plus haut, contribue à l'incertitude sur les délais de mise en oeuvre des mesures prévues par le projet de loi. La rapporteure insiste donc sur la nécessité de concertation autour des mesures d'application, qui devra associer toutes les parties prenantes, afin de s'assurer de la faisabilité des obligations et ne pas aboutir à une mise en oeuvre précipitée. Une telle association permettra également aux acteurs économiques de prendre connaissance en amont des obligations susceptibles de s'imposer à eux dans les mois et années à venir. Il serait inacceptable que les secteurs concernés par le taux minimal d'incorporation de matière recyclée (article 7) par exemple, soient brutalement mis devant le fait accompli.

Le projet de loi prévoit également de réduire les délais de fourniture applicables aux fabricants de pièces détachées (article 4) : celui-ci passerait de deux mois à vingt jours, soit une réduction par trois. Au vu de la désorganisation conséquente qu'une telle mesure emporterait pour les producteurs, des surcoûts générés et répercutés sur les consommateurs, la commission a ramené à trente jours ce délai.

c) Garantir aux entreprises françaises des conditions de concurrence équitables

L'imposition d'obligations nouvelles aux producteurs français, si elle est justifiée par la nécessité écologique, est susceptible de peser sur la seule compétitivité des entreprises françaises, dès lors que leurs concurrents situés hors de France n'y sont pas soumis.

La commission s'est donc attachée à ne pas multiplier les initiatives nationales, privilégiant la traduction des objectifs et des obligations prévus au niveau européen. Il ne faut pas multiplier les surtranspositions et alourdir encore la charge règlementaire qui pèse sur les entreprises françaises. La vigilance à ce sujet est d'autant plus nécessaire que les capacités de contrôle des produits et matériaux importés sont tantôt insuffisantes, tantôt inexistantes.

En ce qui concerne l'éco-modulation, les caractéristiques environnementales des produits et l'indice de réparabilité, les producteurs et importateurs soumis à REP ont indiqué à la rapporteure connaître de grandes difficultés à se voir communiquer par leurs fournisseurs étrangers les informations nécessaires. Par exemple, une éco-modulation basée sur des informations tronquées nuirait à la bonne information du consommateur. Elle rendrait impossible la comparaison entre produits et entraînerait une concurrence déloyale vis-à-vis des produits français dont les caractéristiques ont été communiquées avec transparence à l'éco-organisme.

De même, si le présent projet de loi prévoit l'imposition de taux minimaux d'incorporation de matière recyclée dans les produits français, au prix d'un surcoût de conception et de production, les personnes auditionnées ont relevé qu'il n'existe aujourd'hui aucune solution technique et scientifique permettant d'établir avec précision la teneur en matière recyclée d'un produit. L'administration ne disposerait alors d'aucun moyen de contrôle du respect des normes par les produits importés, tandis que les producteurs français devraient absorber les coûts supplémentaires.

De telles distorsions de concurrence doivent être évitées : il faut que le Gouvernement donne à l'administration les moyens de ces contrôles, sous peine que les avancées environnementales se réalisent aux dépens de l'industrie française. La commission a donc prévu que le décret de mise en oeuvre des taux minimaux obligatoires de matière recyclée précise la méthodologie de calcul de ces taux, et précise les moyens de contrôle mis en oeuvre (article 7).

La pleine association des entreprises françaises au virage écologique est la condition de son succès : il ne saura se faire sans elle.

d) Laisser émerger des solutions innovantes et efficaces : privilégier les obligations de résultat aux obligations de moyens

L'atteinte des objectifs ambitieux fixés au niveau européen ou français en matière d'économie circulaire nécessite la mise en place rapide de nouvelles solutions : des circuits de production ou de collecte, des systèmes d'affichage, une concertation entre producteurs et collectivités territoriales...

Au vu de la diversité des situations rencontrées sur le terrain, des spécificités de chaque filière industrielle, voire de chaque produit, et des horizons temporels distincts, il est évident qu'une solution unique ne saurait convenir à toutes les circonstances. Par exemple, certaines entreprises ont su depuis longtemps prendre des engagements volontaires, tandis que d'autres secteurs accusent un retard important. Les éco-organismes mis en place par les producteurs travaillent pour certains en proche association avec le service public de gestion des déchets, mais certains producteurs ont déployé des systèmes individuels efficaces de collecte de leurs produits usagés.

Certaines filières, qui n'étaient jusqu'à présent pas soumises à REP, se sont librement organisées pour améliorer leur performance de collecte. Or, le droit européen transposé par ce projet de loi étend à certaines de ces filières, comme les emballages industriels et commerciaux, le régime de REP et contraint donc les producteurs à modifier leur organisation actuelle pour établir un éco-organisme ou un système individuel, au détriment de l'organisation efficace qu'elles avaient jusqu'alors mis en place. C'est par exemple le cas de la filière des déchets de l'agrofourniture, désormais soumise à REP, qui affiche déjà un taux de collecte d'environ 70 % alors que l'objectif européen pour 2025 n'est que de 50 %.

Dans ce contexte, il faut éviter que la loi n'impose d'en haut des solutions uniques, là où les acteurs de terrain ont obtenu des résultats avec des solutions diverses adaptées à la réalité de chaque secteur. Il convient de préserver les systèmes d'organisation qui ont fait leurs preuves plutôt que d'imposer un choix binaire qui ne tiendrait pas compte de ces réalités.

Insister sur la diversité des solutions qui peuvent être mises en place pour répondre aux mêmes enjeux et obligations, c'est plaider pour substituer à une logique d'obligation de moyens, trop souvent inadaptée et rigide, une logique de résultat inspirée du terrain adaptée à la réalité.

Dans cette perspective, la commission a voulu, lorsque cela est possible et souhaitable, maintenir les objectifs mais offrir davantage de souplesse aux acteurs économiques quant aux moyens d'y parvenir, afin de laisser émerger des solutions innovantes et efficaces.

Elle a ainsi autorisé le recours à l'information du consommateur par voie dématérialisée (article 1er), plutôt que d'imposer des modalités d'affichage et de marquage ne répondant pas aux attentes des clients et n'apportant aucune plus-value.

Au lieu d'un choix binaire entre éco-organisme et système individuel, la commission a introduit une troisième modalité permettant aux producteurs de remplir leurs obligations au titre de la responsabilité élargie du producteur (article 8). Ils pourront désormais s'organiser sous une forme collective qui ne soit pas un éco-organisme, dès lors qu'ils atteindront les objectifs fixés, qu'ils obtiendront un agrément équivalent à celui des éco-organismes et systèmes individuels et qu'ils respecteront les règles de contrôles qui s'appliquent à ces mêmes éco-organismes et systèmes individuels.

2. Renforcer l'information du consommateur et garantir sa liberté de choix
a) Recentrer l'information du consommateur sur des indicateurs lisibles, harmonisés et d'accès simplifié

Partageant la logique selon laquelle les consommateurs, par leurs choix de consommation, orientent le marché et défendent une certaine vision du monde, la commission souscrit pleinement à la volonté de renforcer l'information du consommateur.

L'achat responsable, orienté vers la durabilité et le réemploi de produits usagés, est indispensable à l'ancrage de l'économie circulaire. Par ce biais, les consommateurs disposent d'un pouvoir de marché, qui pourra favoriser les producteurs réalisant un effort d'écoconception, de durabilité et de gestion responsable des déchets.

La commission des affaires économiques a donc voulu améliorer l'efficacité des modalités d'information du consommateur, en mettant certes à disposition davantage d'informations, telles les caractéristiques environnementales des produits, mais aussi en recentrant l'affichage physique sur des indicateurs lisibles, à l'application harmonisée.

Elle a donc adopté un amendement visant à préciser les critères servant à l'établissement de l'indice de réparabilité des équipements électriques et électroniques (article 2), afin de faciliter la comparaison entre différents indices et d'assurer des conditions de concurrence équitables.

Concernant les techniques utilisées pour remplir les obligations d'information du consommateur, la commission a autorisé le recours à l'affichage dématérialisé (article 1er), par exemple par le biais d'une application. Cela répond à une attente des clients, qui désirent un accès simplifié, immédiat et lisible aux données relatives aux produits. Cela permet également d'éviter de surcharger les emballages. Elle a, en revanche, maintenu l'obligation d'affichage ou de marquage relative à la recyclabilité du produit, nécessaire à la bonne application du geste de tri par le consommateur.

À l'inverse, lorsque certaines données s'avèrent peu parlantes pour les consommateurs, ou risquent de brouiller le signal-prix, la commission a choisi de ne pas rendre leur affichage obligatoire : c'est le cas par exemple des éco-modulations (article 1er), variations appliquées à la contribution des producteurs aux éco-organismes dont l'interprétation est malaisée et source de confusion. Ne s'appuyant pas sur des critères comparables d'un produit à l'autre et traduisant des différences de priorités entre éco-organismes (durabilité, recyclabilité, compostabilité, etc.), cet affichage présente peu d'intérêt pour le consommateur.

b) Garantir le libre choix du consommateur face aux différents produits et aux différentes formes de commerce

La commission a été extrêmement vigilante à ce que ce projet de loi n'entraîne pas un bouleversement des équilibres existants entre les différentes formes de commerce. Afin de préserver le libre choix des consommateurs et la concurrence entre boutiques de proximité et grande distribution, les dispositifs prévus doivent rester neutres et ne pas pénaliser les petits commerces de centre-ville.

Elle salue l'instauration de seuils de surface minimale pour l'application de certaines mesures, comme l'obligation de reprise sans frais par les distributeurs (article 8). Cela préservera le petit commerce de contraintes logistiques et financières qu'ils sont moins à même d'absorber que les magasins de la grande distribution.

La mesure relative à l'utilisation de pièces détachées issues de l'économie circulaire, et plus généralement encourageant le recours à la réparation (article 4), est également un signal positif pour les petites entreprises du secteur. Elle permettra aux consommateurs de disposer de prix plus attractifs, et de ne pas être captifs du vendeur ou producteur initial.

La commission s'inquiète des possibles conséquences de la mesure autorisant l'instauration d'une consigne obligatoire sur les consommateurs et le petit commerce. Il existe un risque non négligeable que les dispositifs de déconsignation soient concentrés auprès des grandes surfaces, perturbant les habitudes d'achat locales et modifiant les flux de clientèle. D'autre part, des dérives pourraient facilement apparaître, comme le remboursement de la consigne en bons d'achat afin d'imposer qu'elle soit dépensée dans un magasin particulier ; ou encore des promotions du type « consigne gratuite », qui créeraient une distorsion de concurrence au profit des grands distributeurs, tandis que les petits commerçants ne pourraient se priver de ces sommes.

En conséquence, la commission a adopté un amendement à l'article 8 visant à :

- imposer l'affichage du montant de la consigne sur le produit et par le vendeur ;

- garantir qu'il soit répercuté jusqu'au consommateur final ;

- interdire la réfaction des consignes ;

- obliger le remboursement immédiat, intégral et en numéraire des consignes lors de la déconsignation.

3. Assurer la pérennité du service public de gestion des déchets

Enfin, la commission a été particulièrement vigilante à ne pas mettre en danger les équilibres qui régissent actuellement l'organisation et le financement du service public de gestion des déchets qui est un acteur essentiel de la mise en place du tri sélectif en France.

Les collectivités territoriales ont réalisé des efforts considérables pour déployer une collecte sur l'ensemble de leur territoire, ont investi dans des centres de tri récemment modernisés pour prendre en compte l'extension des consignes de tri, et déploient sur le terrain un important travail de pédagogie au contact des français.

Il n'est pas question que la mise en oeuvre de solutions alternatives, voire parallèles, telles qu'un système de consigne, ait pour conséquence de réduire la couverture des coûts des collectivités, ou de mettre en danger l'équilibre économique de leur gestion mutualisée des déchets.

Pourtant, la perte des éco-contributions des producteurs mettant en place une consigne, ainsi que des revenus liés à la revente des ressources, est susceptible de déstabiliser le système actuel : les personnes auditionnées par la rapporteure ont estimé cette perte entre 90 et 150 millions d'euros.

Cela serait d'autant moins acceptable que le service public de gestion des déchets continuerait à collecter, trier et traiter les emballages consignés non retournés, mais abandonnés dans la nature ou jetés par erreur dans les bacs jaunes. Les producteurs, dans le même temps, pourraient conserver les sommes déboursées par les consommateurs au titre de la consigne, qui pourraient s'élever à près de 250 millions d'euros.

Afin de garantir une juste rémunération des collectivités territoriales par les producteurs organisant la consigne, pour le service de collecte et de gestion des déchets que ces collectivités réalisent en son nom, la commission a adopté un amendement prévoyant que les collectivités soient indemnisées à hauteur de la consigne sur chaque produit qu'elles collectent et rendent au producteur (article 8).

De façon générale, votre commission a estimé qu'une coopération juste et équilibrée entre tous les acteurs de l'économie circulaire est une condition nécessaire à la lutte contre le gaspillage et à l'atteinte des objectifs ambitieux de collecte que la France doit respecter.


* 8 Auditions menées par la rapporteure pour avis.