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Proposition de loi visant à réduire l'empreinte environnementale du numérique en France

15 décembre 2020 : Réduire l'empreinte environnementale du numérique en France ( avis - première lecture )

B. ... MAIS L'EXPLOSION DES USAGES APPELLE À UNE ACTION PROPORTIONNÉE ET EFFICACE DES POUVOIRS PUBLICS À TOUS LES ÉCHELONS ET SUR TOUS LES MAILLONS DE LA CHAÎNE POUR RÉDUIRE SON IMPACT ENVIRONNEMENTAL.

1. Une préoccupation croissante des pouvoirs publics aux niveaux mondial, européen et national, comme des acteurs du numérique.

L'impact du numérique sur l'environnement est une préoccupation croissante des pouvoirs publics. Au niveau mondial, l'Union internationale des télécommunications (UIT), qui relève de l'Organisation des Nations unies, s'attelle à déterminer un cadre méthodologique commun d'analyse de cet impact, dans le prolongement des objectifs de développement durable des Nations Unies.

Dans sa communication pour façonner l'avenir numérique de l'Europe, la Commission européenne entend faire en sorte que la transition numérique « contribue à une économie durable, neutre pour le climat et efficace dans l'utilisation des ressources ». Elle se fixe notamment l'objectif de parvenir à des centres de données neutres sur le plan climatique d'ici à 2030 et annonce l'adoption de mesures en matière d'efficacité énergétique et d'économie circulaire pour les réseaux, les centres de données et les équipements, ainsi qu'un travail sur les marchés publics durables.

En France, le Sénat s'est penché depuis plusieurs années sur la question : d'abord à travers une mission d'information sur l'inventaire et le devenir des matériaux et composants des téléphones mobiles, avant que la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat ne publie cette année un rapport d'information proposant une première feuille de route en la matière appuyée sur la première étude quantifiant l'empreinte carbone du numérique en France à ce jour et dans les décennies à venir. La présente proposition de loi transcrit les recommandations de nature législative de ce rapport. Plus récemment, le Gouvernement a également lancé des travaux en la matière et le Conseil national du numérique a publié sa feuille de route. D'importantes mesures ont également été adoptées dans la loi dite « AGEC »2(*) de ce début d'année, principalement en ce qui concerne l'inscription des terminaux dans une logique d'économie circulaire (voir 2. ci-après). L'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la presse (Arcep) a également dévoilé un premier rapport sur le sujet. L'Arcep et l'Agence de la transition écologique (Ademe) sont également engagés dans des travaux sur la quantification de l'empreinte environnementale du numérique, à la demande du Gouvernement.

Les acteurs du numérique développent eux-mêmes un discours et des actions en faveur de l'environnement. Par exemple, selon les informations transmises par l'Asic à la rapporteure, Facebook s'est fixé un objectif de zéro émission nette pour l'ensemble de sa chaîne de valeur d'ici 2030, Google affiche un bilan carbone neutre depuis 2007, a annoncé en septembre dernier avoir neutralisé l'intégralité de son héritage carbone et s'engage à fonctionner avec une énergie sans carbone en 2030, et Microsoft a pour objectif un bilan carbone négatif d'ici 2030. Le Syntec numérique souligne également l'engagement de la filière à travers la plateforme Planet Tech'care, qui permet aux signataires de bénéficier d'un programme d'accompagnement en vue de réduire leur empreinte environnementale.

2. Malgré des données lacunaires, les travaux existants soulignent l'impact croissant du numérique dans les années à venir.

Si les travaux de quantification font état d'une marge d'erreur encore trop importante en raison de la grande diversité des hypothèses retenues comme des méthodologies appliquées, tous semblent converger vers une hausse probable de la consommation énergétique3(*), des émissions de gaz à effet de serre4(*) et, plus globalement, de l'empreinte environnementale5(*) du numérique dans les prochaines décennies, notamment en raison d'un « effet rebond » difficile à quantifier mais assez intuitif : si le matériel supportant les données numériques sera toujours plus efficace, ces gains d'efficacité pourraient être compensés par une très forte hausse des usages, à travers, entre autres, la multiplication des objets connectés.

Ce constat est en effet cohérent avec les prévisions en matière d'utilisation d'objets connectés ou de croissance des données. Selon l'Académie des technologies, en 2018, il y avait autant de données numériques que de grains de sables sur la Terre : trente-trois mille milliards de milliards d'octets, soit 33 zettaoctets. Ce chiffre pourrait atteindre 175 zettaoctets en 2025 et 5 000 zettaoctets en 2050. Elle estime qu'il faudrait alors 50 millions d'années pour télécharger toutes ces données avec une connexion internet de vitesse moyenne à ce jour. Aujourd'hui, selon l'UIT, plus de la moitié du monde est connectée à internet. C'est le cas de près de 9 Français sur 106(*). Selon Cisco, le nombre d'équipements connectés devrait passer de 18 à 29 milliards entre 2018 et 20237(*) et, en Europe de l'Ouest, l'entreprise estime que le taux d'équipement par personne devrait passer de 5,4 à 9,4 sur la même période.

Ainsi, pour la Commission européenne, à ce jour, le numérique représente, au niveau mondial, entre 5 à 9 % de la consommation d'électricité et plus de 2 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre (soit autant que l'ensemble du trafic aérien)8(*). Sans action particulière, le numérique pourrait représenter 14 % des émissions mondiales d'ici à 2040.

Au niveau national, en 2019, 44 % des Français considéraient internet et les ordinateurs comme une menace pour l'environnement, contre 38 % qui les voyaient comme une chance9(*). L'étude annexée au rapport de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable estime que le numérique représente à ce jour 2 % du total des émissions de GES en France10(*), selon une approche d'empreinte carbone, c'est-à-dire comprenant à la fois les émissions provenant du territoire et provenant de la consommation des Français11(*). Cette part est proche mais inférieure à celle des services de transport aérien. Le collectif Green IT estime, pour sa part, que le numérique représenterait 6,2 % de la consommation d'énergie primaire de la France, 5,2 % des émissions de GES, 10,2 % de la consommation d'eau et générerait l'excavation de 4 milliards de tonnes de terre.

Surtout, l'étude annexée au rapport de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable fait apparaître une forte dynamique d'accroissement : si rien n'était fait, et sur la base d'une estimation de l'empreinte carbone des Français en 2040 conforme à la trajectoire cible des émissions de GES de la France pour atteindre la neutralité carbone en 2050, le numérique représenterait près de 7 % des émissions de gaz à effet de serre en France en 2040, portée notamment par l'internet des objets et les émissions des data centers, pour un coût collectif passant de 1 à 12 milliards d'euros. Le rapport estime également que « le défi que pose au mix électrique français une hausse tendancielle forte de la consommation électrique du numérique à moyen et long termes n'est peut-être pas identifié à la juste mesure ». Un rapport du conseil général de l'économie de 2019 estimait, à l'inverse, s'agissant de la seule consommation énergétique, que « les progrès techniques sur les réseaux compensent l'accroissement des volumes et que la baisse de la consommation des équipements entrainera une baisse globale de la consommation totale », précisant que cette estimation reposait sur des hypothèses prudentes et qu'elle pourrait être remise en cause par l'explosion d'usages « gaspilleurs », d'où une focalisation de ses recommandations pour limiter ce type d'usage. Un récent rapport de France stratégie estime quant à lui que le progrès technique ne suffira pas à limiter la consommation énergétique du numérique car les usages suivent toujours la hausse des débits, qui ne serait pas compensée par les progrès en matière d'efficacité énergétique. Il convient donc de poursuivre les travaux de quantification afin d'avoir une vision claire et précise de la situation.

3. Inciter l'ensemble des acteurs du numérique à s'inscrire dans une trajectoire de réduction de leurs impacts par des mesures efficaces et proportionnées.

La transition écologique doit être engagée, conformément aux objectifs votés dans les lois relative à la transition énergétique pour la croissance verte12(*) et « énergie-climat »13(*) et à leurs documents d'exécution, notamment la stratégie nationale bas-carbone. La France s'est ainsi fixée comme objectifs, dans ces différents documents, d'une part, une réduction des émissions de GES sur notre territoire de 40 % d'ici 203014(*) et une neutralité carbone15(*) en 2050 et, d'autre part, une baisse de la consommation énergétique finale de 20 % d'ici 2030 et 50 % d'ici 2050 par rapport à 2012. La stratégie nationale bas-carbone va également au-delà de l'approche territoriale en visant une réduction de l'empreinte environnementale des français, c'est-à-dire en prenant en compte les émissions importées16(*).

Pour cela, l'approche de co-régulation est aujourd'hui plébiscitée. Pour être efficiente, elle associe l'État aux acteurs économiques et aux usagers, chacun se contrôlant et ayant une responsabilité identifiée dans le système mis en place. L'usager n'est pas à négliger car toutes les contraintes imposées aux constructeurs, distributeurs, seront d'autant plus vertueuses que les usagers seront eux-mêmes responsables. Pour décliner les bonnes pratiques dans leurs usages quotidiens, les consommateurs doivent connaître et comprendre le sens de cette régulation.

À cet égard, les mesures législatives doivent, comme le rapport d'information de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable l'avait souligné, s'accompagner d'une plus ample pédagogie auprès des citoyens pour susciter une prise de conscience accrue du fait que le numérique n'est pas immatériel. L'Ademe a ainsi déjà publié plusieurs guides pour sensibiliser aux éco-gestes sur le numérique et les smartphones. On y trouve notamment les conseils suivants : éviter de remplacer trop vite son équipement, et penser au réemploi, ne pas laisser ses appareils allumés en permanence, limiter le nombre de programmes ou d'onglets ouverts et inutilisés, désactiver les fonctions GPS, wifi, et Bluetooth quand on ne s'en sert pas...

L'article 15 de la proposition de loi entend insister sur l'un de ces gestes écoresponsables en matière numérique : compte tenu du fait que les réseaux mobiles consomment à ce jour davantage d'électricité que les réseaux fixes17(*), il est préférable, lorsque cela est possible, de se connecter à un réseau fixe. C'est notamment le cas chez soi, où la performance de la 4G est devenue telle qu'elle efface le réflexe de se connecter en wifi. C'est pour insister sur ce point que cet article, initialement contraignant dans une version de la proposition de loi antérieure à sa rectification, souligne que, s'ils le souhaitent, les opérateurs peuvent s'engager sur des modalités de tarification incitant à recourir au fixe lorsque cela est possible. Dans cette même logique de sensibilisation du public, et afin de responsabiliser les entreprises de plus de 500 salariés18(*) aux impacts environnementaux des biens et services numériques qu'elles utilisent, l'article 4 de la proposition de loi leur impose d'inscrire ces éléments dans leur déclaration de performance extra-financière. Afin de laisser le temps aux acteurs de construire un référentiel en la matière, la commission a adopté un amendement repoussant l'entrée en vigueur du dispositif à 2023 ( AFFECO-1).

Les mesures législatives doivent également être complétées par un soutien à la recherche et à l'innovation. L'Académie des technologies estime ainsi que, même si celui-ci n'en est qu'au stade de la recherche et ne remplacera pas tous les usages du stockage actuel, le stockage ADN pourrait, à l'avenir, permettre de stocker toutes les données d'aujourd'hui dans une fourgonnette.

Quant aux mesures législatives à adopter en elles-mêmes, elles doivent avant tout s'inscrire dans une logique d'incitation des acteurs économiques, être proportionnées au but recherché, s'articuler le mieux possible avec l'échelon européen et fixer un cadre pérenne pour inscrire l'ensemble des acteurs économiques concernés dans la transition écologique19(*). Dans la mesure où la transition écologique engendre d'importants coûts privés, pour les ménages comme pour les entreprises, des mécanismes de compensation, budgétaires, fiscaux et douaniers, doivent être mis en place pour prévenir tout risque de perte de pouvoir d'achat pour les ménages et de distorsion de concurrence pour les entreprises.

Il convient de se garder d'adopter des mesures à l'échelon français ou européen qui, faute d'être correctement ajustées, pourraient conduire à handicaper les entreprises nationales et européennes. Ce qui, dans le monde numérique, reviendrait à renforcer l'hégémonie de quelques grandes firmes internationales. Une autre particularité du numérique est que, plus que tout autre, il s'agit d'un secteur en évolution permanente qui nécessite donc l'édiction de règles générales sous peine d'être rapidement inadaptées ou désuètes. Enfin, la régulation doit rester favorable à l'innovation. Cela demande donc de faire preuve de discernement pour réguler sans fragiliser.

Cela nécessite d'éviter deux écueils : ne pas en faire assez (« green washing ») ou au contraire trop en faire. D'où la nécessité de disposer de données environnementales incontestables permettant d'établir des référentiels.

S'agissant du numérique, tous les acteurs de la chaîne doivent être concernés : fabricants de terminaux et d'équipements, concepteurs de logiciels et d'applications, distributeurs, opérateurs, usagers...

Enfin, dans la mesure où, comme le montre le rapport annexé au rapport d'information de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, d'une part, l'essentiel (80 %) des émissions de GES du numérique en France est et restera importé20(*), d'autre part, la France ne représente que 0,97 % des émissions de GES du numérique dans le monde21(*) et cette part devrait diminuer22(*), l'action de la France en la matière doit également être ambitieuse aux niveaux européen et international.

Les dispositions de la proposition de loi relevant de la saisine de la commission des affaires économiques reprennent trois grands axes d'action : les terminaux, les services en ligne, les infrastructures numériques (réseaux et centres de données).


* 2 Loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire.

* 3 Comme le précise Green IT, la consommation électrique finale n'est pas un indicateur environnemental. Les impacts environnementaux associés à l'électricité dépendent en effet directement en genres et quantités de l'énergie primaire (uranium, énergie fossile, vent, etc.) et du moyen de production (centrale nucléaire centrale thermique flamme, éolienne, etc.) utilisés. De ce fait, l'énergie primaire, correspondant à l'énergie nécessaire pour fabriquer l'énergie finale, est un indicateur environnemental.

* 4 Dans le présent document, les termes « émissions de gaz à effets de serre » et « empreinte carbone » sont utilisés comme synonymes.

* 5 L'empreinte environnementale d'un produit est une méthodologie d'évaluation des impacts d'un produit ou d'un service sur l'environnement, basée sur une approche en cycle de vie du système étudié, et prenant en compte de multiples critères tels que la consommation d'énergie primaire, les émissions de gaz à effet de serre (GES), l'utilisation de ressources naturelles non renouvelables, la consommation d'eau etc.

* 6 Source : baromètre du numérique, 2019.

* 7 Cisco Visual Networking Index : forecast and trends, 2018-2023.

* 8 Selon le Shift project, cette part était déjà de 3,7 % en 2018, et selon Green IT, elle serait même de 4,3 % en 2020.

* 9 Source : baromètre du numérique, 2019.

* 10 Soit 15 millions de tonnes équivalent CO2.

* 11 Cette méthode de quantification s'oppose à celle des émissions territoriales. Alors que cette dernière prévaut dans les accords internationaux et correspond à la responsabilité juridique des États (en capacité de réguler les modalités de production sur leur territoire) qui ont donc pu contracter des engagements en la matière, la première est plus récente et n'est pas encore encadrée par des standards et normes du GIEC.

* 12 Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

* 13 Loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat.

* 14 Le Conseil européen vient de s'accorder sur un objectif plus ambitieux de 55 % en 2030.

* 15 La neutralité carbone correspond à la situation dans laquelle la France émettrait, sur son territoire, autant de GES qu'elle en absorberait.

* 16 La commission des affaires économiques avait conféré, lors de la loi « énergie-climat », un caractère indicatif à la mention de l'empreinte carbone.

* 17 Selon les données compilées par France stratégie dans le rapport précité, la consommation énergétique des réseaux provient à 70 % des réseaux mobiles, alors qu'ils ne représentent, selon le rapport annexé au rapport de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, que 10 % du trafic.

* 18 En application de l'article R. 225-104 du code de commerce, sont soumises à l'obligation de reporting extra-financier :

- les sociétés cotées dont le total du bilan excède 20 millions d'euros ou dont le chiffre d'affaires excède 40 millions d'euros et dont le nombre moyen de salariés permanents employés au cours de l'exercice est supérieur à 500 ;

- les sociétés non cotées dont le total du bilan ou le chiffre d'affaires excède 100 millions d'euros et dont le nombre moyen de salariés permanents employés au cours de l'exercice est supérieur à 500.

* 19 Le numérique fait intervenir de très nombreux acteurs : équipementiers, fabricants de terminaux, concepteurs et fournisseurs de logiciels, fournisseurs de contenus, opérateurs télécoms, distributeurs, acteurs de la réparation, du reconditionnement et du recyclage, opérateurs de centres de données...

* 20 L'ensemble de l'empreinte carbone des Français est importé à hauteur d'environ 57 % selon les chiffres de la stratégie nationale bas carbone. Rapportée à l'habitant, l'empreinte carbone des Français était, en 2018, légèrement supérieure à celle de 1995. La part des émissions associées aux importations a augmenté de 1,7 % par an en moyenne depuis 2010, quand les émissions du territoire métropolitain (hors exportations) ont baissé de 1,6 %. La stratégie nationale bas-carbone estime que, avec 8 tonnes de CO2 par an et par personne, l'empreinte des Français est trop élevée car le GIEC estime que le « budget » CO2 de chaque Terrien doit être compris entre 1,6 et 2,8 tonnes par an et par personne pour être compatible avec un réchauffement de 1,5°C.

* 21 Cependant, rapportées au nombre d'habitants, les émissions de GES seraient de 1,1 fois la moyenne mondiale par habitant.

* 22 Sur la base de trois études disponibles à l'échelon mondial, le rapport annexé au rapport de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable estime que la part de la France dans les émissions de GES mondiale serait de 0,68 % en 2025.