B. PROPOSITIONS
1. Institution de la prestation d'autonomie (article premier)
A l'article premier qui institue la prestation d'autonomie, votre commission des Lois -sur la suggestion de notre collègue Patrice Gélard- vous soumet un amendement de précision qui tend à clairement établir que le droit à la prestation d'autonomie n'est ouvert que si les conditions prévues par la loi sont réunies.
2. Versement de prestation d'autonomie à des étrangers (article 3)
L'article 3 du projet de loi, s'inspirant en cela des solutions retenues pour le revenu minimum d'insertion par la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988, ouvrent le bénéfice de la prestation d'autonomie aux étrangers titulaires de certains titres de séjour.
Ces titres sont les suivants :
- la carte de résident qui -en application de l'article 14 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945- peut être octroyée aux étrangers qui justifient d'une résidence non interrompue, conforme aux lois et règlements, d'au moins trois années en France ;
- la carte de séjour temporaire, prévue par l'article 12 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 précitée -dont la durée de validité ne peut être supérieure à un an- ou encore un titre de même durée que cette dernière et conférant des droits équivalents, sous réserve que l'étranger ait satisfait sous ce régime aux conditions prévues pour la carte de résident, c'est-à-dire une résidence ininterrompue de trois ans ;
- les titres de séjour prévus par les traités et accords internationaux et conférant des droits équivalents à ceux de la carte de résident.
Votre commission des Lois a considéré que ce choix d'un critère retenu pour le revenu minimum d'insertion n'était pas pertinent compte tenu de la nature de la nouvelle prestation.
Elle vous propose au contraire, après la prise en compte d'une suggestion d'ordre rédactionnel faite par notre collègue Michel Dreyfus-Schmidt, un amendement, qui faisant application de dispositions prévues en matière d'aide sociale, permet de traduire une volonté d'intégration durable.
Comme l'a parfaitement souligné notre collègue Patrice Gélard, la notion de séjour régulier devra s'entendre comme incluant les titres de séjour prévus par les traités ou accords internationaux.
3. Les conditions d'application de la loi (articles 4, 9, 23, 27, 33 et 42)
Votre commission des Lois a considéré que le nombre excessif de renvois à des textes réglementaires pour apporter des précisions essentielles à l'entrée en vigueur de la loi ne permettait pas au législateur d'épuiser sa compétence.
Ce constat l'a conduite -pour ce qui est des articles dont elle s'est plus particulièrement saisie- à vous proposer soit de supprimer des renvois à des textes réglementaires lorsque ceux-ci n'apparaissaient pas nécessaires pour la mise en oeuvre des dispositions en cause, soit de préciser les références sur lesquelles les décrets d'application de la loi devraient s'appuyer.
Il vous est, en outre, suggéré de remédier, par un amendement, à l'imprécision d'autres articles du projet de loi qui se bornent à prévoir que certaines dispositions, pourtant essentielles, seront fixées par la voie réglementaire.
Par coordination, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 42 qui reprenant une formulation peu satisfaisante de la loi du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion (article 51), précise que, sauf dispositions contraires, les mesures d'application seront prises par décret en Conseil d'Etat.
4. Conditions de cumul de la prestation d'autonomie avec les ressources de l'intéressé (article 5)
L'article 5 du projet de loi permet le cumul de la prestation d'autonomie avec les ressources de l'intéressé et s'il y a lieu de son conjoint.
Cependant, les conditions précises de ce cumul ne ressortent pas de l'article 5 puisqu'elles doivent être fixées par voie réglementaire. Quand au plafond de ressources qui est prévu, son montant sera déterminé par décret.
Suivant les précisions qui ont été données lors de la présentation du projet de loi, la prestation d'autonomie pourrait atteindre un montant maximum de 4 300 francs par mois. Le plafond des ressources devrait être d'environ 12 800 francs bruts mensuels y compris la prestation.
Votre commission des Lois vous propose, par un amendement, d'une part, de prévoir la prise en compte, s'il y a lieu, du revenu du concubin, d'autre part, de préciser la référence par rapport à laquelle le plafond de ressources devra être déterminé.
5. Gestion de la prestation d'autonomie par le département de résidence (article 6)
L'article 6 du projet de loi prévoit que la prestation d'autonomie sera servie et gérée par le département de résidence.
Ce choix du département de résidence s'écarte des solutions retenues en matière d'aide sociale qui privilégient le domicile de secours.
L'article 193 du code de la famille et de l'aide sociale précise que le domicile de secours s'acquiert par une résidence habituelle de trois mois dans un département postérieurement à la majorité ou à l'émancipation.
Cependant, les personnes admises dans des établissements sanitaires et sociaux conservent le domicile de secours qu'elles avaient acquis avant leur entrée dans l'établissement. La même solution est appliquée aux personnes accueillies habituellement, à titre onéreux ou au titre de l'aide sociale, au domicile d'un particulier agréé ou faisant l'objet d'un placement familial.
Le séjour dans ces établissements ou au domicile d'un particulier agréé ou dans un placement familial est sans effet sur le domicile de secours.
Les conditions dans lesquelles le domicile de secours se perd -par l'absence ininterrompue de trois mois ou l'acquisition d'un autre domicile de secours- sont précisées par l'article 194 du code de la famille et de l'aide sociale.
Considérant que le choix du département de résidence risquerait de faire peser une charge anormale sur les départements qui ont le plus développé leur capacité d'accueil ou dont les coûts d'hébergement sont les moins élevés, votre commission des Lois vous propose, par un amendement, de confier la gestion de la prestation d'autonomie au département dans lequel le bénéficiaire a son domicile de secours. A défaut de domicile de secours, le département de résidence sera compétent.
6. Attribution de la prestation d'autonomie (article 7)
L'article 7 du projet de loi prévoit que la prestation d'autonomie sera accordée par décision du président du conseil général du département de résidence, pour une durée minimale fixée par décret. Elle sera révisée périodiquement.
La décision du président du conseil général devra être motivée. Elle devra être prise après avis d'une équipe médico-sociale.
Sans préciser la composition exacte de cette « équipe », l'article 7 du projet de loi indique qu'elle devra comprendre notamment un médecin et un travailleur social. Cette équipe devra se rendre auprès de l'intéressé afin d'apprécier la nature et l'importance de l'aide qui lui est nécessaire.
Son appréciation devra se fonder sur les « éléments » qui sont mentionnés à l'article 4, à savoir : le besoin de surveillance et d'aide résultant de la perte d'autonomie, les caractéristiques de son environnement, notamment de ses conditions de logement, et le cas échéant, les aides ayant un caractère régulier qui lui sont apportées.
Le dernier alinéa de l'article 7 précise, en outre, qu'à l'occasion de cette visite, la personne dépendante ou ses proches devront recevoir tous conseils et informations utiles et qu'un plan d'aide devra leur être proposé.
Cette rédaction de l'article 7 n'est pas apparue comme satisfaisante à votre commission des Lois.
En premier lieu, il paraît normal que le maire de la commune du demandeur soit appelé à faire connaître son avis préalablement à la décision du président du conseil général.
En second lieu, la durée minimale d'octroi de la prestation paraît devoir être inscrite dans la loi, dans la mesure où elle en constitue une caractéristique essentielle. Une durée d'un an semble pouvoir être retenue.
Il apparaît, par ailleurs, superfétatoire de préciser que la décision devra être motivée. La motivation des décisions refusant « un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir » résulte déjà, sur un plan général, de l'article premier de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public.
Les conditions d'instruction de la demande semblent, en outre, devoir être précisées au niveau de chaque département responsable de la gestion de la prestation. Tel pourra notamment être l'objet des conventions qui pourront être conclues avec des organismes de sécurité sociale.
De même, les conseils et informations aux personnes dépendantes ainsi qu'un plan d'aide résulteront des procédures mises en place dans les départements.
En revanche, il n'est pas inutile de préciser les conditions dans lesquelles la décision d'attribution pourra être révisée.
Pour ces raisons, votre commission des Lois, par un amendement, vous propose une nouvelle rédaction de l'article 7 qui, d'une part, prévoit l'avis préalable du maire de la commune dans laquelle le demandeur a son domicile de secours ou, le cas échéant, du maire de la commune de résidence, cet avis étant réputé favorable passé un délai d'un mois ; d'autre part, précise que la prestation sera attribuée pour une période qui ne pourra être inférieure à un an et qu'elle pourra être révisée à tout moment à la demande de l'intéressé, du président du conseil général ou du représentant de l'Etat dans le département.
7. La mise en jeu de l'obligation alimentaire et le recours en récupération sur la succession (articles 10 et 14)
a) l'obligation alimentaire
L'article 10 du projet de loi prévoit que l'attribution de la prestation d'autonomie ne sera pas subordonnée à la mise en oeuvre de l'obligation alimentaire définie par les articles 205 à 211 du code civil.
On relèvera que si l'obligation alimentaire ne doit pas conditionner l'attribution de la prestation d'autonomie, sa mise en jeu n'est cependant pas exclue par le présent projet de loi.
Dans le droit en vigueur, plusieurs dispositions prévoient la mise en jeu de l'obligation alimentaire en matière sanitaire et sociale.
L'article L 714-38 du code de la santé publique prévoit que « les établissements publics de santé peuvent toujours exercer leurs recours, s'il y a lieu contre les hospitalisés, contre leurs débiteurs et contre les personnes désignées par les articles 205, 206, 207 et 212 du code civil. »
De même, en matière d'aide sociale, l'article 144 du code de la famille et de l'aide sociale dispose que « les personnes tenues à l'obligation alimentaire instituée par les articles 205 et suivants du code civil, sont, à l'occasion de toute demande d'aide sociale, invitées à indiquer l'aide qu'elles peuvent allouer aux postulants et apporter, le cas échéant, la preuve de leur impossibilité de couvrir la totalité des frais ».
La proportion de l'aide consentie par les collectivités publiques est fixée par les commissions d'admission, en tenant compte de cette participation éventuelle des obligés.
La décision de la commission d'admission peut être révisée sur production, par le bénéficiaire, d'une décision judiciaire rejetant sa demande d'aliments ou limitant l'obligation alimentaire à une somme inférieure à celle qui avait été envisagée par l'organisme d'admission. Elle est également révisée lorsque les débiteurs d'aliments ont été condamnés à verser des arrérages supérieurs à ceux qui avaient été prévus.
L'article 145 du code de la famille et de l'aide sociale prévoit, pour sa part, qu'en cas de carence de l'intéressé, le préfet ou le président du conseil général peut demander à l'autorité judiciaire de fixer la dette alimentaire qui sera versée au département, à charge pour celui-ci de la reverser au bénéficiaire, augmentée le cas échéant de la quote-part de l'aide sociale.
Le choix de ne pas subordonner l'attribution de la prestation d'autonomie à la mise en jeu de l'obligation alimentaire peut se fonder sur le caractère sui generis de cette prestation qui conduirait à écarter les solutions retenues en la matière par les dispositifs en vigueur. Prestation de solidarité nationale, la prestation d'autonomie sera, en partie, financée par le Fonds de solidarité vieillesse lui-même abondé par la contribution sociale généralisée. Or, par cette contribution, la solidarité entre les générations s'exprimerait.
Votre commission des Lois a néanmoins considéré qu'il convenait de rechercher un juste équilibre entre la mise en jeu des solidarités familiales normales et celles qui résultent de l'action publique.
Pour cette raison, s'inspirant en cela de la suggestion faite par la proposition de loi de nos collègues Jean-Pierre Fourcade, André Jourdain et Philippe Marini, votre commission des Lois vous soumet un amendement qui subordonne l'attribution de la prestation d'autonomie à la mise en oeuvre, s'il y a lieu, de l'obligation alimentaire.
Cette proposition est néanmoins encadrée :
- d'une part, elle ne s'appliquera que pour les personnes dont le revenu imposable est supérieur à un seuil fixé par décret en Conseil d'Etat ;
- d'autre part, elle sera mise en oeuvre dans les conditions prévues par les articles 144 et 145 du code de la famille et de l'aide sociale, qui ont été rappelées ci-dessus ;
- enfin, la mise en jeu de l'obligation alimentaire sera prise en compte dans le cadre du recours sur la succession, celui-ci étant limité à la fraction de l'actif net successoral excédant un seuil.
b) La récupération sur la succession
L'article 14 du projet de loi permet les recours en récupération des sommes versées au titre de la prestation d'autonomie contre les personnes qui sont visées par l'article 146 du code de la famille et de l'aide sociale.
Ces personnes sont :
- le bénéficiaire revenu à meilleure fortune ou sa succession ;
- le donataire lorsque la donation est intervenue postérieurement à la demande d'aide sociale ou dans les cinq ans qui ont précédé cette demande ;
- le légataire.
L'article 14 du projet de loi précise que, lorsque la prestation d'autonomie aura été versée à domicile, le recours sera exercé sur la fraction de l'actif net successoral excédant un seuil fixé par décret qui pourrait s'établir à 250 000 francs.
La garantie des recours prévue par l'article 148 du code de la famille et de l'aide sociale -sous la forme d'une hypothèque légale- sera mise en oeuvre lorsque la prestation aura été versée en établissement.
Rappelons que l'inscription de l'hypothèque légale est requise par le préfet ou le président du conseil général dans les conditions prévues par l'article 2148 du code civil, les bordereaux d'inscription devant mentionner le montant des prestations allouées au bénéficiaire de l'aide sociale.
L'hypothèque prend rang, à l'égard de chaque somme inscrite, à compter de la date de l'inscription correspondante.
Aucune inscription ne peut être prise lorsque la valeur globale des biens de l'allocataire est inférieure à une somme fixée par décret en Conseil d'Etat.
Les formalités d'inscription et de radiation de l'hypothèque ne donnent lieu à aucune perception au profit du Trésor.
Enfin, le dernier alinéa de l'article 14 du projet de loi prévoit l'affectation prioritaire des sommes récupérées à la couverture des dépenses d'aide sociale supportées par le département lorsque le bénéficiaire de la prestation d'autonomie aura bénéficié de l'aide sociale à l'hébergement.
Votre commission des Lois a jugé nécessaire, en premier lieu, d'accroître la durée du recours contre le donataire en prévoyant un recours contre les donations intervenues dans les dix ans -et non cinq ans- qui ont précédé la demande.
En second lieu, votre commission des Lois vous suggère de préciser que les recours s'exerceront dans les conditions prévues par les articles 146 et 148 du code de la famille et de l'aide sociale.
Il résulte de ces dispositions, d'une part, l'exigence d'un seuil pour le recouvrement sur la succession du bénéficiaire de l'aide sociale à domicile, d'autre part, l'application des garanties sous la forme d'hypothèques légales sur tous les recours.
Enfin, ainsi qu'il a été indiqué ci-dessus, dans tous les cas où l'obligation alimentaire aura été mise en oeuvre, il paraît équitable de limiter le recouvrement sur la succession à la fraction de l'actif net excédant un seuil qui sera fixé par décret.
Tels sont les motifs de l'amendement qui vous est présenté à l'article 14.
8. Prescription et sanction des fraudes (article 11 et article additionnel après l'article 14)
• L'article 11
du projet de loi
précise que l'action de l'allocataire pour le paiement de la prestation
d'autonomie se prescrira par
deux ans.
Cette prescription sera également applicable, sauf en cas de fraude ou de fausse déclaration, à l'action intentée par le président du conseil général, pour la mise en recouvrement des sommes indûment payées.
On notera que ces règles de prescription sont appliquées pour l'allocation compensatrice pour tierce personne (article 39 III de la loi du 30 juin 1975).
En outre, un décret devra préciser le montant minimum au-deçà duquel la prestation ne sera pas servie.
Votre commission des Lois vous propose, par un amendement, une nouvelle rédaction de cet article afin, d'une part, d'ajouter une précision -prévue pour l'allocation compensatrice - selon laquelle la prestation d'autonomie sera incessible et, sauf pour le paiement des frais d'entretien des bénéficiaires, insaisissable et, d'autre part, de fixer une référence (le nombre d'heures de travail) pour le seuil en-deçà duquel la prestation ne sera pas servie.
• Votre commission des Lois vous soumet, par
ailleurs,
après l'article 14,
un
amendement
tendant à insérer un article additionnel qui -comme en
matière d'aide sociale - précise que la perception frauduleuse de
la prestation d'autonomie sera passible des peines prévues par le code
pénal en matière d'escroqueries, soit cinq ans d'emprisonnement
et 2 500 000 francs d'amende.
9. Agrément des services d'aide à domicile (articles 19 et 41)
L'article 19 du projet de loi prévoit l'agrément des services d'aide à domicile par le président du conseil général.
Votre rapporteur note que, pour les salariés employés par le bénéficiaire, une simple déclaration sera exigée (article 16).
Pourront être agrées les services dont les conditions d'organisation et de fonctionnement seront de nature à garantir des interventions respectueuses de la personne dépendante, de sa santé, de sa sécurité et de son bien-être physique et moral.
L'agrément sera accordé pour une durée déterminée par décret et pourra être suspendu. Il pourra également être retiré par décision motivée lorsque les conditions d'agrément ne seront plus remplies.
Dans ce cas, le bénéficiaire devra être informé et des solutions permettant la continuité de l'aide nécessaire devront lui être proposées.
Le maire de la ou des communes concernées devra être informé de toute décision d'agrément, de suppression ou de retrait de l'agrément.
Enfin, le président du conseil général devra établir et tenir à jour la liste des organismes agréés, cette liste présentée par commune étant mise à la disposition du public. Un décret précisera les conditions de mise en oeuvre de l'article 19.
Ce dispositif apparaît, en l'état, inutilement complexe et imprécis.
En premier lieu, la précision selon laquelle seront agréés les services à même de respecter la personne dépendante - en particulier son « bien-être physique et moral »- apparaît superflu. On imagine mal, en effet, que le président du conseil général puisse agréer des organismes ne répondant à un tel critère.
En second lieu, il est souhaitable de préciser dans la loi la durée de l'agrément et les cas de suspension de celui-ci. Une durée d'un an renouvelable semble pouvoir être retenue. Quant à la suspension, elle pourrait intervenir, en cas d'urgence pour une période maximale de trois mois.
La précision selon laquelle la décision de retrait devra être motivée apparaît, par ailleurs, superfétatoire puisque cette obligation résulte déjà, sur un plan général, de l'article premier de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979.
Enfin, il ne paraît pas utile d'indiquer que le bénéficiaire de la prestation sera informé et se verra proposer des solutions de remplacement. Une telle démarche sera naturellement faite par le président du conseil général, responsable de la gestion de la prestation.
La même observation peut être présentée pour ce qui est de l'établissement d'une liste des organismes agréés.
Tels sont les motifs pour lesquels votre commission des Lois vous propose, par un amendement, une nouvelle rédaction de l'article 19. Votre commission des Lois vous soumet par ailleurs un amendement qui tend à clarifier la rédaction de l'article 41 relatif aux dispositions transitoires concernant les services existants à la date de publication de la loi.
10. Interruption du versement de la prestation d'autonomie (article 20)
L'article 20 du projet de loi prévoit un suivi médico-social, comportant notamment le contrôle de l'effectivité de l'aide. Ce suivi sera assuré à la résidence du bénéficiaire de la prestation. Il sera destiné à veiller à la bonne utilisation de celle-ci et à la qualité du service rendu.
Le service de la prestation sera interrompu s'il est établi que le bénéficiaire ne reçoit pas d'aide effective ou si le service rendu présente un risque pour la santé, la sécurité ou le bien-être physique et moral de la personne âgée. Dans ce cas, le président du conseil général devra proposer au bénéficiaire toute solution destinée à assurer la continuité de la prestation.
Votre commission des Lois vous soumet, par un amendement, une nouvelle rédaction de cet article qui répond aux principes suivants :
- en premier lieu, il n'est pas nécessaire de faire mention du suivi médico-social dès lors que l'interruption du service de la prestation résultera nécessairement du constat préalable, soit de l'absence d'aide effective, soit d'une aide non conforme aux conditions prévues par la loi ;
- en second lieu, il paraît utile -notamment dans la perspective de contentieux éventuels- de définir à partir de critères objectifs les cas d'interruption de l'aide : soit une aide qui n'est pas effective, soit une aide qui ne répond pas aux conditions fixées par la loi ;
- enfin, dans le cas où une solution de substitution sera recherchée, il est préférable de prévoir une simple suspension de l'aide.
11. Bilan de la mise en oeuvre de la loi et coordination de l'action en faveur des personnes âgées (articles 35, 36 et 43)
• L'article 35
du projet
prévoit que le président du conseil général
établira chaque année un bilan de la mise en oeuvre de la
prestation d'autonomie. Ce bilan devra être accompagné des
statistiques correspondantes. Il sera examiné par le conseil
général et transmis au préfet. Les modalités de
présentation du bilan seront déterminées par
décret.
Votre commission des Lois vous propose, par un amendement, une nouvelle rédaction de cet article qui, d'une part, précise que le conseil général délibérera sur le bilan - ce qui emportera sa transmission au représentant de l'Etat conformément à l'article 45 de la loi du 2 mars 1982 - et, d'autre part, supprime un renvoi inutile au décret.
•
L'article 36
du projet de loi
prévoit, par ailleurs que, dans un délai de deux ans à
compter de la publication de la loi, le département établira un
plan départemental d'action en faveur des personnes âgées
évaluant les besoins de celles-ci et présentant les
modalités de collaboration des différents intervenants.
Votre commission des Lois vous soumet, par un amendement, une nouvelle rédaction de cet article afin, d'une part, de confier le soin d'établir ce plan au président du conseil général, d'autre part, de clarifier la rédaction proposée par référence aux dispositions de la loi du 30 juin 1975 qui concernent le schéma départemental des infrastructures sociales et médico-sociales et, enfin, de supprimer un renvoi inutile à un texte réglementaire.
•
L'article 43
du projet de loi
prévoit la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement dans un
délai de trois ans, à compter de l'entrée en vigueur de la
loi, soit au terme de la période transitoire prévue à
l'article 27.
Votre commission des Lois a, pour sa part, considéré que, compte tenu des conséquences financières du nouveau dispositif, il était préférable de lui fixer une date limite d'application au 31 décembre 1998. Une solution comparable avait d'ailleurs été retenue, en ce qui concerne le revenu minimum d'insertion, par la loi du 1er décembre 1988.
Ce délai de trois ans pourra permettre le « basculement » du système actuel de l'allocation compensatrice -dont les insuffisances sont manifestes- vers le nouveau dispositif.
Un rapport du Gouvernement au Parlement, présenté avant le 30 juin 1998, permettra d'évaluer la loi.
Enfin, il paraît utile de prévoir que la commission consultative d'évaluation des charges devra préciser dans le bilan annuel qu'elle est chargée d'établir dans le cadre des nouvelles missions qui lui ont été confiées par la loi d'orientation du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire, les conditions de prise en compte des dépenses de références définies par l'article 27. Tels sont les motifs de l'amendement que vous présente votre commission des Lois et qui donne une nouvelle rédaction à l'article 43 du projet de loi.
Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des Lois a donné un avis favorable à l'adoption du présent projet de loi.