III. LES ORIENTATIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS
A. APPRÉCIATION D'ENSEMBLE
Votre commission des Lois observe, en premier lieu, que l'examen de ce projet de loi ne peut être dissocié des mesures intéressant les collectivités locales, prévues par la loi de finances pour 1996, qui ont été inscrites dans un nouveau cadre dit « pacte de stabilité ».
Ce pacte -qui en réalité ne correspond qu'à un simple engagement du Gouvernement et non à un contrat au sens formel- a eu pour effet de figer pour une période de trois ans l'évolution de l'enveloppe globale des concours de l'État au niveau de la hausse des prix hors tabac, sans considération pour le rôle économique des collectivités locales.
Le souci de respecter les règles d'indexation des principaux concours de l'État, en tout premier lieu de la DGF, a eu pour corollaire une forte ponction sur d'autres dotations. Ainsi, la dotation globale d'équipement est supprimée par l'article 33 de la loi de finances pour 1996 pour les communes de plus de 20 000 habitants. En outre, la dotation de compensation de la taxe professionnelle -utilisée comme variable d'ajustement- évoluera de telle manière que la norme de progression fixée pour l'enveloppe globale soit respectée.
Ces mesures d'ajustement représentent pour les collectivités locales une contrainte très forte qui pèse lourdement sur leurs budgets et aura des effets inévitables sur leur capacité d'investissement.
C'est grâce à cet effort très significatif des collectivités locales elles-mêmes que la DGF peut connaître en 1996 une évolution favorable qui autorise les dispositions prévues par le présent projet de loi.
Or, comme l'indique très clairement l'exposé des motifs, celui-ci a pour objet d'accompagner le programme national d'intégration urbaine en appliquant cette priorité gouvernementale dans le domaine des concours de l'État et des mécanismes de péréquation entre collectivités locales.
Force est donc de constater que les efforts importants consentis par les collectivités locales dans le cadre de la loi de finances pour 1996 -qui ont seuls permis une évolution plus favorable de la DGF- sont utilisés pour mettre en oeuvre une politique nationale décidée par l'État seul.
Si l'objectif de péréquation -affirmé dès l'institution de la DGF par la loi du 3 janvier 1979- ne saurait être mis en cause, en revanche l'utilisation de ce concours de fonctionnement de l'État comme instrument d'une politique nationale constitue une dérive qui doit être soulignée. Votre commission des Lois tient, en effet, à rappeler que la DGF ne saurait, en aucune manière, être considérée comme une subvention versée par l'État et que celui-ci pourrait utiliser pour la mise en oeuvre de politiques nationales. Succédant au versement représentatif de la taxe sur les salaires, la DGF a, en effet, à la suite de ce dernier, eu pour objet de compenser aux collectivités locales la perte de la taxe locale sur le chiffre d'affaires, importante ressource fiscale indirecte.
Sur le plan formel, il convient d'observer que les dispositions du code des communes et de la loi n° 85-1265 du 29 novembre 1985, modifiées par le présent projet de loi, ont été insérées dans le code général des collectivités territoriales dont la partie législative a été adoptée en deuxième lecture par le Sénat le 21 décembre dernier. Dès l'adoption définitive du code général des collectivités territoriales, les modifications résultant du projet de loi devront donc y être transcrites.
Sous ces réserves liminaires, votre commission des Lois a examiné, d'une part, le renforcement de l'effort de péréquation au profit des collectivités défavorisées et l'objectif affiché d'assurer une stabilité des ressources locales, d'autre part, les aménagements proposés des critères de répartition de la DSU et la recherche d'une suppression des effets de seuil au sein de cette dotation et, enfin, la consolidation du FSRIF.
1. La recherche nécessaire d'une plus grande péréquation financière au profit des communes urbaines défavorisées
La mise en oeuvre de la réforme proposée est rendue possible par la progression plus favorable de la DGF en 1996 (+ 3,652 %, sans la compensation de la suppression de la franchise postale) dont l'indexation bénéficie -rappelons-le- de la réintégration de la croissance du produit intérieur brut à hauteur de la moitié.
Le meilleur indice d'évolution de la DGF est indispensable pour réaliser, dans des conditions satisfaisantes, les deux objectifs essentiels du projet de loi, lequel ne remet par ailleurs pas en cause l'architecture de la DGF issue de la loi du 31 décembre 1993.
D'une part, la progression de la DGF en 1996 permet une augmentation significative de la dotation d'aménagement (de l'ordre de 20%, soit environ 1,5 milliard de francs). En conséquence, il peut être envisagé de faire porter un effort particulier sur la DSU sans mettre en cause le financement des deux autres composantes de la dotation d'aménagement, à savoir l'intercommunalité et la solidarité rurale.
D'autre part, la progression plus soutenue de la DSU permet de mettre en oeuvre les ajustements nécessaires dans les règles de répartition de cette dotation en atténuant leurs conséquences pour certaines communes. Il convient, en effet, de relever que la suppression des effets de seuil, la modification de la définition du logement social, la prise en compte des aides au logement dans la composition de l'indice synthétique, si elles permettent une meilleure appréhension de la situation de chaque commune, pourraient néanmoins entraîner des modifications parfois sensibles dans les attributions.
Ce préalable étant posé, votre commission des Lois s'est néanmoins interrogée sur le point de savoir si la nouvelle clé de répartition de l'effort de solidarité entre la DSU et la DSR, telle qu'elle est proposée par le projet de loi, aboutissait effectivement à une progression de la DSU qui ne pénalise pas l'effort indispensable en faveur des communes rurales défavorisées.
Il convient, en premier lieu, de rappeler que le calcul doit être fait à l'intérieur de l'enveloppe consacrée à la dotation d'aménagement qui connaît en 1996 une hausse significative. Selon les hypothèses soumises au comité des finances locales, en vue de la répartition de la DGF pour 1996, la dotation d'aménagement progresserait de 23,381 % sur les bases du droit en vigueur (c'est-à-dire avec une dotation forfaitaire augmentant de la moitié du taux d'évolution de l'ensemble des ressources affectées à la DGF). Dans le cas prévu par le projet de loi (article premier) où la dotation forfaitaire pourrait évoluer à hauteur de 55 % du taux de croissance de la DGF, la dotation d'aménagement progresserait de 21,285 %.
En second lieu, les sommes disponibles pour la DSU et la DSR résultent du solde de la dotation d'aménagement après prélèvement de la dotation des groupements et de la quote-part réservée aux communes d'outremer, conformément à l'article L. 234-9 du code des communes.
Selon les hypothèses précitées, la dotation des groupements atteindrait 4,661 milliards de francs en 1996, soit une progression de 11,822%.
La quote-part réservée aux communes d'outre-mer atteindrait 134,4 millions de francs (+ 36,35 %).
Dans l'hypothèse du projet de loi où la dotation forfaitaire pourrait progresser de 55 % de la croissance de la DGF, le solde disponible pour la DSU et la DSR s'élèverait ainsi à 3,402 milliards de francs (+ 37,189 %).
Ces deux dotations bénéficieront également d'un abondement de 160 millions de francs par l'affectation, d'une part, des ressources dégagées par la diminution de la DGF de la région d'Île-de-France (80 millions de francs) et, d'autre part, des contributions des départements (80 millions de francs) au titre de l'extinction progressive de l'ancienne DPSU.
Au total, si la proposition du projet de loi de porter la DSU à 60 % du solde de la dotation d'aménagement était retenue (et avec une dotation forfaitaire croissant de 55 %), la DSU progresserait de 801,5 millions de francs en 1996 pour s'établir à 2,221 milliards de francs contre 1,420 milliard de francs en 1995, soit une hausse de 56,436 %.
Dans le même temps, la DSR progresserait de 160,9 millions de francs pour s'établir à 1,461 milliard de francs contre 1,300 milliard de francs, soit une hausse de 12,377 %.
Pour apprécier ce résultat, il convient, d'une part, de le mettre en relation avec les équilibres établis au sein de la dotation d'aménagement, en 1994 et 1995, entre la DSU et la DSR et, d'autre part, d'évaluer les effets d'une telle répartition, pour 1996, sur les répartitions des années ultérieures.
Pour ce qui est des équilibres entre la DSU et la DSR au sein de la dotation d'aménagement, votre rapporteur pour avis a déjà indiqué que la loi du 31 décembre 1993 avait prévu qu'en 1994, les crédits affectés à la DSU ne pouvaient être inférieurs à 1,260 milliards de francs. En 1995, le comité des finances locales a réparti à parts égales entre la DSU et la DSR le solde de la dotation d'aménagement après prélèvement de la dotation des groupements. La DSU (1,420 milliard de francs) et la DSR (1,300 milliard de francs) se sont ainsi établies à un niveau proche, cette dernière connaissant une plus forte progression (+ 31,3 % contre + 12,7 %). Sur la base de la clé de répartition prévue pour 1996 par le projet de loi, l'écart qui les sépare, actuellement de 120 millions de francs au profit de la DSU, s'établirait désormais à 760 millions de francs.
Pour ce qui est des effets sur les répartitions des années ultérieures, le projet de loi (article 2) rétablit, à compter de 1997, la faculté pour le comité des finances locales de moduler la répartition entre les deux dotations dans une limite de 45/55 %. Une telle disposition permettra au comité de procéder aux ajustements qui s'avéreraient nécessaires. Néanmoins, la limite de 45/55 % s'appliquera non pas à l'ensemble du solde de la dotation d'aménagement après prélèvement de la dotation des groupements mais à l'augmentation annuelle du solde. En conséquence, la répartition plus favorable à la DSU en 1996 continuera à produire ses effets les années suivantes.
Après un large débat en son sein, la commission des Lois a décidé de maintenir la clé de répartition du solde de la dotation d'aménagement entre la DSU et la DSR, prévue pour 1996, par le projet de loi.
2. La nécessaire stabilité des ressources locales
Comme votre rapporteur pour avis l'a déjà souligné, la DGF n'est pas une subvention mais une dotation versée aux collectivités locales en contrepartie d'une recette qui leur a été supprimée. Elle a pour objet essentiel de permettre aux collectivités locales de s'administrer et non de financer des politiques de l'État.
Dotation de fonctionnement, elle doit garantir aux collectivités une stabilité de leurs ressources d'une année sur l'autre. Tel était d'ailleurs l'un des objectifs de la réforme réalisée par la loi du 31 décembre 1993.
Or, la dotation forfaitaire qui a eu précisément pour finalité d'assurer cet objectif de stabilité a faiblement progressé en 1994 et 1995.
En 1994, la dotation forfaitaire a représenté la somme de toutes les sous-dotations de 1993, soit la dotation de base, la dotation de péréquation, la dotation de compensation, ainsi que la majoration de sa fraction voirie, la garantie minimale de progression, la dotation supplémentaire et particulière versée aux communes touristiques et la dotation ville-centre. Ce « gel » des montants perçus, en 1993, au titre du tronc commun de la DGF et de certains concours particuliers, a permis d'abonder la nouvelle dotation d'aménagement de l'intégralité de la croissance de la DGF (+ 2 %). La dotation forfaitaire des communes d'outre-mer a néanmoins été majorée de 30 millions de francs, conformément aux dispositions de l'article 26 de la loi du 31 décembre 1993.
En 1995, la dotation forfaitaire a progressé, pour
chaque commune, de
0,85
%, soit la moitié du taux
d'évolution de la masse de la DGF (1,7 %)
•
La prise en compte des recensements complémentaires, des rectifications individuelles intervenues au titre des exercices antérieurs et de la dotation touristique des groupements dissous a entraîné une progression du montant de la dotation forfaitaire légèrement supérieure au minimum prévu par la loi. Il a ainsi atteint 75,507 milliards de francs en 1994 (dont 2,520 milliards de francs pour l'outre-mer) et 76,221 milliards de francs en 1995 (dont 2,550 milliards de francs pour l'outre-mer) soit une augmentation de 0,95 % pour la métropole et 1,19 % pour l'outre-mer.
La dotation forfaitaire par habitant s'établit à 1 207 francs en 1995 pour les communes de métropole et 1 261 francs pour les communes d'outre-mer.
Il reste que la faible évolution de la dotation forfaitaire peut poser des problèmes non négligeables aux communes qui ne reçoivent par ailleurs aucune attribution au titre de la dotation d'aménagement même si ces communes bénéficient, par définition, d'une position plus favorable tant en termes de richesses que de charges relatives.
C'est pourquoi, le projet de loi prévoit opportunément la possibilité d'introduire une plus grande souplesse dans la répartition des grandes composantes de la DGF en permettant au comité des finances locales, dès 1996, de porter à 55 % au maximum le taux de progression -actuellement fixé à 50 % du taux de croissance globale de la DGF- de la dotation forfaitaire.
Si cette faculté était utilisée par le comité des finances locales, la dotation forfaitaire progresserait de 2,247 % contre 2,064 % sur la base du droit en vigueur. Elle s'établirait ainsi à 77,939 milliards de francs contre 77,8 milliards de francs à législation inchangée.
Néanmoins, afin de ne pas mettre en cause l'objectif de péréquation, cette faculté ne sera ouverte que les années de progression significative de la DGF. En effet, en posant comme condition que la composante PIB représente au moins le tiers de l'indice d'évolution de la DGF, le projet de loi permet, en pratique, une progression plus favorable de la dotation forfaitaire les années où la croissance du PIB sera au moins égale à l'évolution des prix.
Cette orientation -qui paraît réaliser un équilibre entre l'objectif de stabilité des ressources locales et l'objectif de péréquation- doit être approuvée.
Votre commission des Lois soulignera enfin que si la présente réforme était adoptée dans les délais nécessaires pour entrer en vigueur dès 1996, les communes devront connaître le plus rapidement possible le montant de leurs dotations.
3. Un aménagement nécessaire des critères de répartition de la DSU
Votre commission des Lois tient d'abord à relever, qu'en dépit de certains défauts auxquels le présent projet de loi cherche précisément à remédier, l'indice synthétique des ressources et des charges a produit globalement des résultats satisfaisants, en permettant une réelle comparaison entre l'ensemble des composantes de la situation d'une commune, à la fois en termes de ressources et de charges.
L'extension de cet indice synthétique aux communes de 5 à 10 000 habitants paraît, dans ces conditions, justifiée. Elle devrait permettre de remédier aux insuffisances du critère de charges actuellement en vigueur (1 100 logements sociaux), en rendant, à juste titre, certaines communes éligibles.
Il reste que certaines insuffisances constatées dans la composition de l'indice synthétique doivent être corrigées.
Votre commission des Lois observe que la présente réforme a été précédée d'études approfondies, réalisées tant par la mission d'inspection, que par le rapport sur le bilan de la réforme de la DGF ainsi qu'au sein du comité des finances locales qui avait créé à cet effet un groupe de travail en son sein.
Ces réflexions ont bien mis en évidence que le dénombrement des logements sociaux ne donnait pas de résultats satisfaisants. Elles ont souligné la complexité et le manque de fiabilité de la définition actuellement utilisée.
Le critère des aides présentes, à l'inverse, l'avantage de pouvoir reposer sur un recensement simple et fiable des données.
Pour autant et pour les raisons déjà énoncées par votre rapporteur pour avis, le projet de loi, à juste titre ne retient pas dans sa totalité la suggestion de la mission d'inspection qui préconisait l'abandon pur et simple du critère du logement social au profit du critère du nombre de bénéficiaires des aides.
Il adopte néanmoins une définition plus restrictive du logement social qui sera aussi moins discutable. Cette définition, qui recouvrait 85 % du périmètre pris en compte dans la définition antérieure, se limitera aux logements locatifs appartenant aux organismes HLM, aux sociétés d'économie mixte et aux filiales à caractère social de la Caisse des dépôts et consignations, hors logements foyers.
En outre, le projet de loi prévoit que pour le critère des aides au logement, le nombre des occupants soit substitué à celui du nombre des bénéficiaires de l'allocation. Cette disposition permettra de prendre en compte le nombre de personnes occupant effectivement des logements sociaux.
Enfin, la nouvelle pondération des critères composant l'indice synthétique devrait permettre de mieux prendre en compte la réalité des charges supportées par les communes. Le critère des aides au logement -dont la plus grande fiabilité a été mise en évidence- passe de 20 à 30 % tandis que celui du nombre de logements sociaux diminue de 20 à 15 %. Parallèlement, la diminution de 50 à 45 % du critère du potentiel fiscal est susceptible de corriger certains effets déformés de la réalité locale résultant de l'absence de révision des valeurs locatives.
Il convient de relever qu'en toute hypothèse, les critères de charges doivent avoir pour objet non pas de donner une représentation complète de la réalité locale mais de permettre de bien identifier le niveau de charges supportées par les communes.
De ce point de vue, la nouvelle définition proposée pour le logement social semble globalement atteindre le but recherché.
Néanmoins, les simulations effectuées par la direction générale des collectivités locales mettent en évidence que la situation de certaines communes du nord et de l'est, caractérisée par l'existence d'un grand nombre de logements appartenant soit aux Houillères de bassin soit à des sociétés à participation majoritaire de ces Houillères ou des Charbonnages de France, n'est pas prise en compte dans le nouveau dispositif proposé.
Quant à l'impact de la nouvelle définition du logement social sur d'autres dispositifs que la DSU, le rapport sur le bilan de la réforme de la DGF a mis en évidence les effets de cette nouvelle définition sur plusieurs dispositifs.
Or, le projet de loi ne procède pas aux ajustements qui seraient nécessaires à la fois pour la fraction réduction pour embauche ou investissement de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) et dans les dispositifs issus de la loi d'orientation pour la ville.
En revanche, le mécanisme de solidarité financière entre les départements permettant de majorer la dotation de fonctionnement minimale de ces départements fait l'objet d'un ajustement. Echappent actuellement à ce prélèvement calculé en fonction de l'importance du potentiel fiscal, les départements dont le rapport entre le nombre de logements sociaux et la population est supérieur à 10 %. La réforme de la définition des logements sociaux a conduit, dans le souci d'assurer la stabilité du montant de ce prélèvement, à abaisser ce seuil à 8,5 %.
4. Une limitation souhaitable des effets de seuil au sein de la DSU
Afin de remédier aux effets de seuil au sein de la DSU, que la réforme de 1993 n'a malheureusement pas pu totalement éliminés, le projet de loi prévoit deux dispositions qui semblent de nature à contribuer à éviter des modifications brutales de dotation d'une année sur l'autre, préjudiciables à une bonne gestion des finances locales.
D'une part, la substitution aux trois coefficients actuels d'une pondération décroissant linéairement entre la commune la mieux classée qui bénéficierait du coefficient 2 et la dernière communes éligible qui se verrait affecter le coefficient 0,5, devrait assurer un meilleur « lissage » dans l'évolution des attributions.
D'autre part, l'institution d'une garantie égale à 50 % de la dotation de l'année précédente, pour une année seulement, devrait éviter aux communes qui cessent d'être éligibles des modifications trop brutales de leurs ressources.
Au total, les simulations effectuées par la direction générale des collectivités locales, sur la base des données pour 1995 et à partir d'une hypothèse d'évolution de la DSU inférieure aux prévisions en définitive soumises au comité des finances locales pour la répartition de 1996, ont mis en évidence qu'un nombre limité de communes cesserait d'être éligibles (de l'ordre de 20). 34 communes auraient une attribution qui diminuerait légèrement.
5. La consolidation du fonds de solidarité pour les communes de la région d'Île-de-France (FSCRIF)
Le projet de loi cherche à assurer la stabilité des ressources du FSRIF, en abaissant de 1,5 à 1,4 fois le potentiel fiscal moyen par habitant des communes de la région d'Île-de-France, le seuil à partir duquel la taxation au profit de ce fonds intervient.
Néanmoins, dans un souci de cohérence, les communes éligibles à la DSU seront exonérées de contribution au profit du fonds. Quatre à cinq communes seraient ainsi concernées.
Ces dispositions sont de nature à garantir les ressources du fonds -qui, faute de cet ajustement, seraient menacées à échéance de dix-huit mois-sans pour autant que les communes supportant des charges soient pénalisées.
Par ailleurs, le projet de loi tire logiquement les conséquences de la modification de la définition des logements sociaux qui en restreint le périmètre. Les seuils d'éligibilité des communes en matière de logements sociaux sont ainsi abaissés à 900 logements pour les communes de moins de 10 000 habitants et à 9 % de la population communale pour les communes de plus de 10 000 habitants.
En outre, le mécanisme de sursis à l'application du prélèvement -actuellement prévu par l'article L. 263-14 du code des communes au bénéfice des communes connaissant de fortes pertes de bases et éligibles au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP)- est supprimé. Il est, en effet, apparu que cette disposition s'appliquerait à des communes dont le potentiel fiscal était élevé et qui bénéficieraient ainsi d'un avantage peu justifié.
Enfin, dans le même logique que ce qui est prévu par ailleurs pour la DSU, le mécanisme de garantie de 50 % pour un an, au bénéficie des communes qui ne seraient plus éligibles au FSRIF, devrait atténuer les conséquences financières d'une sortie du dispositif.