Art. 30 (Article 62 du code de la famille et de l'aide sociale) - Modalités de recueil de l'enfant, possibilité de demander le secret de son dentité pour la personne qui le remet ainsi que de donner des enseignements ne portant pas atteinte à ce secret
Le présent article a pour objet de modifier l'article 62 du code de la famille et de l'aide sociale qui précise actuellement les procédures de remise d'un enfant au service de l'aide sociale à l'enfance, le consentement à l'adoption, l'admission en tant que pupille de l'État à titre provisoire, le délai de reprise de l'enfant concerné et les modalités de restitution éventuelles au-delà de ce délai. La proposition de loi initiale puis le texte adopté par l'Assemblée nationale y apportent des modifications très importantes, dans la mesure où ils limitent la possibilité pour les parents ou la personne qui remet l'enfant de demander le secret et où ils permettent à ces personnes de donner des renseignements non identifiants conservés par le service de l'aide sociale à l'enfance.
Pour plus de clarté dans l'exposé, seront analysés l'article 62 du code de la famille et de l'aide sociale actuellement en vigueur, les modifications introduites par la proposition de loi, les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale et, enfin, la position de votre commission.
I - L'article 62 du code de la famille et de l'aide sociale actuellement en vigueur :
Cet article, qui est composé de dix alinéas, résulte de la rédaction adoptée lors du vote de la loi n° 84-422 du 6 juin 1984 relative aux droits familles dans leurs rapports avec les services chargés de la protection de la famille et de l'enfance et au statut des pupilles de l'État.
Son premier alinéa dispose que la remise d'un enfant au service de l'aide sociale à l'enfance donne lieu à procès-verbal dans les cas mentionnés aux 1°, 2°, 3° et 4° de l'article 61 du code de la famille et de l'aide sociale, c'est-à-dire : les enfants trouvés et les enfants dont la mère a accouché secrètement, ceux dont la filiation est établie et connue, qui sont remis expressément pour être admis comme pupilles de l'État par leurs parents ou par l'un des deux seulement et enfin ceux dont les père et mère sont morts et pour lesquels une tutelle n'a pas été organisée. Il est à noter que, pour les enfants trouvés sur la voie publique, le terme de remise au service de l'aide sociale à l'enfance est impropre. Le terme de recueil serait plus approprié. Il est, d'ailleurs, plus neutre car il ne préjuge pas de la manière dont l'enfant s'est « retrouvé » au service de l'aide sociale à l'enfance.
Le deuxième alinéa prévoit que le procès-verbal doit comporter la mention que sont informées les personnes qui remettent l'enfant d'un certain nombre de dispositions détaillées dans les quatre alinéas suivants. Le premier (1°) de ces quatre alinéas concerne les dispositions en vigueur instituées pour aider les parents à élever leurs enfants, quel que soit l'organisme ou la collectivité. Le deuxième alinéa rappelle que les personnes qui remettent l'enfant doivent avoir été informées des dispositions relatives au régime de la tutelle des pupilles de l'État tandis que le troisième mentionne les délais et conditions de reprise dudit enfant. Enfin, le quatrième et dernier de ces alinéas qui fait l'objet d'une modification dans le cadre du présent texte, évoque l'obligation d'avertir les personnes qui remettent un enfant qu'elles peuvent demander le secret de l'état civil de celui-ci.
Ce dernier alinéa offre donc des possibilités extrêmement larges. Il concerne tous les cas précités de l'article 61, et pas seulement l'accouchement secret. Cela signifie qu'actuellement des parents peuvent se rendre au service de l'aide sociale à l'enfance avec leur enfant, quel que soit l'âge de ce dernier, pour réclamer, non seulement le secret de leur identité et celle de leur enfant, mais aussi la date et le lieu de naissance de ce dernier. Cette faculté apparaît tout à fait excessive dans la mesure où un pré-adolescent, ou un adolescent, ne peut oublier son identité et son passé. Cela a été exprimé tout à fait clairement tant par M. Pierre Verdier 1 ( * ) que par le rapport du groupe de travail sur « l'accès des pupilles et anciens pupilles de l'État, adoptés ou non, à leurs origines » dit « groupe Pascal » 2 ( * ) . Il faut noter, ainsi que l'a précisé le rapport de M. Mattéi, que la procédure de remise avec demande de secret a été parfois utilisée par des parents adoptifs afin de tourner la règle selon laquelle un enfant adopté plénièrement ne peut être adopté une deuxième fois.
Si l'on se réfère aux chiffres mentionnés par le rapport « Pascal », sur la demande de secret de l'état civil, on constate que 737 enfants ont été concernés pour les cinq dernières années dont 8,4 % en Gironde (soit une douzaine par an), et 6,1 % dans le Doubs et dans l'Aisne (par an). En revanche, aucune demande de ce type n'avait été effectuée dans onze départements : l'Ain, l'Ardèche, l'Aude, l'Indre, l'Indre et Loire, la Haute Loire, le Lot, la Manche, la Mayenne, les Deux-Sèvres et les Vosges. Par ailleurs, de sa propre initiative, un département comme Paris ne permet cette procédure que pour les enfants de moins d'un an.
Par ailleurs, le rapport « Pascal » a signalé une difficulté : 15 départements ne font pas la distinction entre accouchement secret et remise avec demande de secret de l'état civil.
Le septième alinéa de l'article 62 ne concerne que le ou les parents qui ont remis expressément leur enfant en vue de le faire admettre comme pupille de l'État. Ceux-ci doivent consentir à son adoption, consentement qui doit figurer au procès-verbal. Rappelons que fin 1993, il y avait 15 % des pupilles de l'État qui étaient admis à ce titre (13 % au titre du 61-2 du code de la famille et de l'aide sociale et 2 % au titre du 61-3). Doit être également mentionné au procès-verbal que le ou les parents ont été informés des délais, possibilités et modalités de rétractation de leur consentement.
Le huitième alinéa indique que c'est à partir de la date du procès-verbal que l'enfant est déclaré pupille de l'État à titre provisoire et que la tutelle est organisée. En 1993, parmi les deux tiers des pupilles non placés en vue d'adoption, 10 % étaient pupilles à titre provisoire. Ils étaient 23 % des pupilles admis en 1992 et 1993 et non placés en vue d'adoption à être dans ce cas.
Le neuvième alinéa prévoit les conditions de reprise de l'enfant : dans le délai de trois mois à partir duquel il a été déclaré pupille de l'État à titre provisoire, l'enfant peut être repris « immédiatement et sans formalité » par celui de ses père ou mère qui l'a confié au service de l'aide sociale à l'enfance. Selon les chiffres donnés par le rapport « Pascal », au cours de ces cinq dernières années, 528 enfants ont fait l'objet d'une reprise dont 11,2 % à Paris (en moyenne 12 par an), 7,9 % dans le Rhône (soit 8 par an), 6,1 % dans les Bouches-du-Rhône (soit 6 par an), 5,3 % dans les Hauts-de-Seine (soit 5 par an). Sur toutes ces reprises réalisées au cours du délai de trois mois, seules 240 permettent de connaître le moment précis de rétractation. Parmi ces 240 reprises, 62,1 % s'effectuent durant le premier mois, 18,3 % au cours du deuxième mois et 18,7 % au cours du troisième. Dans une grande majorité des cas, les enfants sont remis à la mère et un suivi est toujours organisé par le service de l'aide sociale à l'enfance.
Le délai pour la reprise de l'enfant est porté à un an lorsqu'il s'agit du cas mentionné au 61-3 du code de la famille et de l'aide sociale, pour le parent qui n'a pas remis l'enfant expressément en vue d'adoption. Le rapport « Pascal » ne fournit pas de données sur ce point mais le nombre d'enfants remis au titre du 61-3 est relativement marginal (2 % des pupilles de l'État).
Le dixième et dernier alinéa de cet article, prévoit qu'au-delà des délais précités, la décision d'accepter ou de refuser la restitution de l'enfant est prise par le tuteur, avec l'accord du conseil de famille. Sur les cinq dernières années, 4 reprises après le délai légal de trois mois ont été effectuées. En cas de refus, les demandeurs peuvent saisir le tribunal de grande instance.
À ce point de l'analyse du texte, votre commission ne peut passer sous silence l'arrêt du 14 décembre 1995 1 ( * ) de la Cour d'Appel d'Agen qui a réformé un jugement rendu le 4 août 1994 par le tribunal de grande instance d'Agen déboutant Mlle Drure qui réclamait l'enfant remis par elle à l'aide sociale à l'enfance après un accouchement secret intervenu le 19 mai 1993. La Cour d'Appel d'Agen, sans prendre en considération l'intérêt de l'enfant qui, entre-temps, avait été placé le 8 septembre 1993 en vue d'adoption puis avait fait l'objet d'une adoption plénière, a ordonné la remise de l'enfant à sa mère biologique au motif que la demanderesse était mineure au moment des faits et donc juridiquement incapable sans l'autorisation de l'une des personnes qui exerçait l'autorité parentale. Ne souhaitant pas commenter une décision de justice pour laquelle un pourvoi en cassation a été formé par le Président du conseil général du département concerné, votre commission tient toutefois à mentionner un certain nombre de points : tout d'abord, une mineure a tout à fait capacité à établir un lien de filiation par un acte de reconnaissance ; ensuite, elle est habilitée après cette reconnaissance à consentir à l'adoption, sans être accompagnée de celui qui représente l'autorité parentale et elle-même exerce l'autorité parentale à l'égard de son enfant. De plus, l'article 47 du code de la famille et de l'aide sociale prévoit clairement, pour la prise en charge des frais d'accouchement secret, qu'aucune pièce d'identité n'est exigée et qu'il n'est procédé à aucune enquête. Les services de l'aide sociale à l'enfance n'ont donc pas à connaître de l'âge de la femme qui accouche secrètement.
II - Les modifications introduites par la proposition de loi
L'article 28 de la proposition de loi se composait de deux paragraphes : le premier d'entre eux modifiait le 4° de l'article 62 précité sur la possibilité de demander le secret de l'état civil quel que soit l'âge de l'enfant. Il restreignait cette possibilité à l'identité du ou des parents. Il le limitait également à l'enfant de moins d'un an 2 ( * ) . Cela apparaît à votre commission tout à fait de bon sens.
Le deuxième paragraphe introduisait deux nouveaux alinéas après ce 4°. Le premier de ces alinéas demandait à ce que la demande de secret soit expressément mentionnée pour éviter les errements passés des services concernés appliquant rétroactivement l'ordonnance du 23 août 1958. Toutefois, il prévoyait que cette demande devait être signée, ce qui psychologiquement ne semblait pas opportun pour la personne souhaitant le secret, même s'il était précisé que l'identité de celle-ci devait demeurer secrète.
Le deuxième paragraphe prévoyait le recueil de renseignements non identifiants mais uniquement pour la mère avec son accord, ce qui semblait très restrictif dans la mesure où ce sont le ou les parents qui ont le droit de demander le secret et que la femme qui accouche secrètement est, certes, la mère biologique mais qu'elle ne peut être considérée comme la mère au sens juridique du terme. Cet alinéa prévoyait également que les renseignements recueillis seraient remis aux adoptants et conservés au service de l'aide sociale à l'enfance à la disposition de l'enfant. L'enfant mineur pouvait également en obtenir communication avec l'accord de ses parents adoptifs. Quant à la communication des renseignements d'ordre médical, elle était plus complexe puisque lesdits renseignements étaient communiqués au médecin désigné par le tuteur et le conseil de famille, et seulement, le cas échéant, ce qui apparaissait très restrictif, au médecin désigné par le ou les adoptants, ou par l'enfant, une fois devenu majeur.
III - Les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a introduit quatre modifications au texte de la proposition de loi sur cet article.
Aux deux paragraphes, sont substitués trois points : le premier introduit une modification mineure au 2° de l'article 63, de cohérence avec la création d'un nouvel article 63-1 du code de la famille et de l'aide sociale sur le projet d'adoption des pupilles de l'État. Désormais, la ou les personnes qui remettent l'enfant devront avoir été informées également -et ceci sera mentionné au procès-verbal- des dispositions figurant à l'article 63-1. Toutefois, dans la mesure où elles sont informées de l'ensemble des dispositions de cette section sur le régime de la tutelle des pupilles de l'État, on peut se demander s'il est bien nécessaire de mentionner certains articles précis.
Le deuxième point (2°) de cet article modifie le 4° tel que rédigé par la proposition de loi. À la possibilité de demander le secret de l'identité de la ou les personnes qui ont remis l'enfant, lorsque celui-ci a moins d'un an, il ajoute celle, pour ces personnes, et non plus seulement pour la mère comme dans le paragraphe II de l'article concerné de la proposition de loi, de donner des renseignements non identifiants. De plus, par rapport au paragraphe II précité, pour les conditions de recueil, à l'exigence du recours à un décret en Conseil d'État pour les fixer, s'ajoute celle de l'avis sur ledit décret de la CNIL (Commission nationale de l'informatique et des Libertés). Et si subsiste l'obligation, pour la demande de secret, d'être formulée expressément et mentionnée au procès-verbal, en revanche celle de la signature disparaît dans la mesure où cela peut apparaître contradictoire avec l'idée même de conservation du secret. Dans la mesure où cette exigence de signature ne figure plus, la phrase sur l'identité du demandeur est supprimée.
Le troisième point (3°) est une modification de cohérence avec les dispositions adoptées à l'article 29 concernant l'article 61 du code de la famille et de l'aide sociale sur la réduction des délais de rétractation de trois mois à six semaines sauf pour le cas mentionné au 3° de l'article 61 où, là, le délai passe d'un an à huit mois.
Enfin, par cohérence avec les dispositions adoptées au deuxième point (2°) de cet article, et avec la création d'un nouvel article 62-1 à l'article suivant sur la conservation et communication de ces données, le paragraphe II de cet article sur, précisément, la formulation de la demande de secret, les renseignements non identifiants et les modalités de leur communication est supprimé.
IV - La position de votre commission
Celle-ci a été guidée essentiellement, du moins votre commission le souhaite, par la logique et le souci de cohérence. Votre commission vous propose donc, par voie d'amendement, une nouvelle rédaction de l'ensemble de cet article qui apporte des modifications sur les points suivants :
Tout d'abord, il est apparu à votre commission que l'expression « remise d'un enfant » qui figure au premier alinéa de l'article 62 était impropre pour le cas de l'enfant trouvé. Pour mémoire, on peut rappeler qu'ils sont environ une quinzaine dans ce cas par an 1 ( * ) . Aussi, le terme de recueil, qui ne préjuge pas de la manière dont l'enfant est arrivé au service de l'aide sociale à l'enfance, lui est-il apparu plus neutre. Ceci est la première modification.
La deuxième modification consiste à exclure le 4° de l'article 61, qui concerne les orphelins de père et de mère et pour lesquels la tutelle n'a pas été organisée, dans la mesure où il est bien évident que, pour ces enfants, on ne peut informer leur père et mère des dispositions leur permettant d'élever eux-mêmes leurs enfants et des délais durant lesquels ils peuvent reprendre ceux-ci. Quant à la possibilité de demander le secret de l'identité des parents pour un enfant qui a déjà eu le malheur de les perdre, elle apparaît excessive et non fondée à votre commission.
La troisième modification (2°) est de simplification. Dans la mesure où l'on précise que les personnes qui remettent l'enfant ont été informées des dispositions du régime de tutelle des pupilles de l'État prévues dans cette section du code de la famille et de l'aide sociale, il n'est nul besoin de détailler les articles.
La quatrième modification (3°) consiste en le remplacement des termes « renseignements non identifiants » par ceux de « ne portant pas atteinte à ce secret », jugés par votre commission plus clairs et grammaticalement plus exacts. Par ailleurs, votre commission n'a pas souhaité mentionner l'exigence d'une liste de ces renseignements dans le décret en Conseil d'État, préférant faire confiance aux pratiques des différents services de l'aide sociale à l'enfance. En effet, nombre de départements ont déjà beaucoup travaillé sur ce point.
La cinquième modification (4°) est de forme ; il a semblé plus opportun à votre commission, plutôt que d'accoler l'exigence de formulation expresse de demande de secret aux possibilités dont sont informées les personnes qui remettent l'enfant, alors que là c'est une obligation et non une faculté, de créer un alinéa additionnel afin de mettre en exergue cette disposition très importante.
Enfin, la sixième modification (5°) concerne les délais puisque, en cohérence avec ceux qui ont été adoptés à l'article 29, ceux-ci seront de deux mois, au lieu de trois dans le texte actuel et six semaines dans la proposition de loi, sauf pour l'enfant concerné par le 3° de l'article 61 et pour le parent qui n'a pas expressément remis celui-ci, où ce délai, d'un an actuellement, passera à six mois, alors que la proposition de loi proposait huit mois, délai qui n'apparaissait pas très opératoire à votre commission.
Sous réserve de l'amendement qu'elle vient de vous exposer, votre commission vous propose d'adopter cet article.
* 1 Cf. : « Enfant de personne » de Geneviève Delaisi et Pierre Verdier p. 115 et 116 « Ce texte,qui donne aux parents des pouvoirs exorbitants puisque, par simple déclaration administrative,ils peuvent annuler toute filiation, ne fixe pas de limite d'âge. Il se limite donc implicitement à la durée de l'exercice de l'autorité parentale, c'est-à-dire jusqu'à la majorité de l'enfant. Ceci entraîne le fait que des parents peuvent modifier unilatéralement l'état-civil d'un enfant de sept ans, de quinze ans ou même jusqu'à la veille de sa majorité ».
* 2 p. 134 : « Peut-on imaginer, par ailleurs, que des parents puissent remettre un enfant, en réclamant le secret de son état-civil, sans limitation d'âge. Un enfant de six ans, davantage encore un enfant de dix ans ou un adolescent de quatorze ans qui ont connu leurs parents d'origine, portent leur nom, savent où ils sont nés et où ils ont vécu ne peuvent manifestement pas se faire appliquer un secret de l'état-civil sans traumatisme grave et sans éprouver une atteinte profonde à leur personnalité, à leur identité et à leur devenir ».
* 1 Arrêt n° 1108 (Mlle Severine Drure contre Conseil Général du département du Lot-et-Garonne)
* 2 Cette proposition figurait déjà p. 115 dans le rapport « Affirmer et promouvoir les droits de l'enfant après la Convention internationale des droits de l'enfant » remis en 1993 au secrétaire d'État à la famille, aux personnes âgées et aux rapatriés, alors M. Laurent Cathala ». Ce rapport demandait, en effet, à ce que les personnes qui remettent l'enfant soient informées de la possibilité de demander le secret de l'identité du ou des parents dans l'acte de naissance dudit enfant. Cette demande n'était recevable que si l'enfant était âgé de moins d'un an.
* 1 Selon le rapport « Pascal »