N° 81
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1995.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 1996, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME I
PROTECTION SOCIALE
(Problèmes généraux et équilibres financiers)
Par M. Charles DESCOURS,
Sénateur.
Voir les numéros :
Assemblée nationale (10ème législ.) : 2222. 2270 à 2275 et T.A. 413.
Sénat : 76 et 77 (annexe n°32) (1995-1996).
Lois de finances.
(1) C ette commission est composée de MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Claude Huriet, Charles Metzinger, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Michelle Demessine, M. Charles Descours. Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM Jacques Machet, secrétaires ; José Balarello, Henri Belcour, Jacques Bialski, Paul Blanc, Mme Annick Bocandé, MM. Eric Boyer, Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Georges Dessaigne, Mme Joëlle Dusseau, MM. Guy Fischer, Alfred Foy, Serge Franchis, Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis, MM. Alain Gournac, Roland Huguet, André Jourdain, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain, Simon Loueckhote, Jean Madelain. Michel Manet, René Marques, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Louis Philibert, André Pourny, Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, André Vézinhet, Jean-Pierre Vial.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION DE MME COLETTE CODACCIONI, MINISTRE DE LA SOLIDARITÉ ENTRE LES GÉNÉRATIONS
Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi du mercredi 25 octobre 1995, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, l a commission a procédé à l'audition de Mme Colette Codaccioni, sur les crédits de son département ministériel pour 1996.
Mme Colette Codaccioni, ministre de la solidarité entre les générations, a d'abord indiqué que la solidarité entre les générations était une priorité pour la politique de notre pays ; c'est pourquoi ce budget était en Progression de 9,6 % malgré un contexte budgétaire difficile.
Evoquant la politique en faveur des personnes âgées, Mme Colette Codaccioni a souligné que ce budget permettait de consolider l'effort sans Précédent que traduit l'institution d'une prestation autonomie : il aidera au développement de la vie sociale des retraités et à l'amélioration de la qualité de la vie dans les établissements.
En ce qui concerne les personnes handicapées, elle a rappelé que le Président de la République, qui avait fait voter, lorsqu'il était Premier ministre, les grandes lois de 1975 et 1987 qui ont posé l'essentiel des bases de la politique en faveur des personnes handicapées, a décidé qu'un « nouvel élan » devait être donné.
Dans ce sens, le Premier ministre a nommé un délégué interministériel aux personnes handicapées, M. Patrick Segal, afin de coordonner l'action de tous les ministères concernés.
Le nombre de places en centres d'aide par le travail (CAT) sera fortement augmenté afin de mieux répondre à la demande ; cette plus grande offre permettra de résorber les problèmes dus aux « amendements Creton ».
Mme Colette Codaccioni a affirmé que la politique en faveur de la famille et de l'enfance était également une priorité.
Aussi, des crédits nouveaux financeront des actions de médiation familiale et l'institution de « points rencontre ». Ces deux types d'action permettront de développer les lieux de conciliation, de conseil et de rencontre entre parents dont la famille se décompose, ou entre parents et enfants lorsque les liens les plus stables tendent à disparaître.
Enfin, Mme Colette Codaccioni, ministre de la solidarité entre les générations, a indiqué que la création de l'Observatoire de la parité entre les femmes et les hommes voulue par le Président de la République et le Premier ministre était la marque d'une volonté d'assurer l'égalité réelle entre les hommes et les femmes.
Le budget va aussi tout à fait dans ce sens puisqu'il privilégiera la promotion des droits des femmes notamment en développant les moyens consacrés aux centres d'information sur les droits des femmes, en permettant des actions de communication sur la violence conjugale et en assurant le lancement de l'Observatoire de la parité.
Mme Colette Codaccioni a ensuite détaillé les crédits de son ministère qui s'élèvent à près de 30 milliards de francs.
Elle a précisé qu'à structure constante, ce budget progressait de 9,6 % par rapport à celui de 1995, en fait de 4,2 % si l'on tenait compte de la loi de finances rectificative votée au printemps.
Concernant la politique en faveur des personnes handicapées et des personnes âgées, Mme Colette Codaccioni a évoqué les programmes d'action sociale en faveur des personnes handicapées, qui progressent de 8 millions de francs, puis la prise en charge, partagée avec la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM), des dépenses de fonctionnement et d'équipement des instituts nationaux pour les jeunes sourds et les jeunes aveugles.
Elle a indiqué que les subventions aux CAT s'éleveraient à 5.590,2 millions de francs en 1996, soit 5,6 % de plus que dans la loi de finances initiale pour 1995.
La mesure essentielle, à cet égard, concerne la création de 2.750 places nouvelles de CAT, pour laquelle 151,21 millions de francs sont inscrits en loi de finances.
En outre, les crédits affectés à l'allocation aux adultes handicapés se montent à 20,8 milliards de francs, soit une augmentation de 10,81 % par rapport à la dotation de la loi de finances initiale pour 1995.
S'agissant des personnes âgées, Mme Colette Codaccioni, ministre de la solidarité entre les générations, a rappelé que l'Etat finançait également des programmes d'action sociale dont l'un des axes essentiels était le maintien à domicile. Le programme est maintenu, étant souligné que l'effort principal viendra de la création de la prestation d'autonomie.
Par ailleurs, l'Etat poursuit, conformément aux engagements contractualisés dans le XIe Plan, son effort de financement du programme de rénovation des établissements d'hébergement des personnes âgées. A ce Programme seront consacrés, en 1996, 400 millions de francs d'autorisations de programme et 428 millions de francs de crédits de paiement.
Avec un montant de 85 millions de francs, les crédits consacrés à la Promotion des droits des femmes, à la formation et à l'information des femmes sur leurs droits seront maintenus au niveau de 1995.
Enfin, les crédits consacrés à l'enfance et à la famille s'élèveront à 62,35 millions de francs.
M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis des crédits de la famille, a interrogé le ministre sur la situation financière de la branche famille du régime général et sur les raisons qui expliquent son déficit. Il lui a aussi demandé quel était l'état de la réflexion gouvernementale sur la réforme des Prestations familiales. A cet égard, il a souhaité que le ministre précise les principes directeurs de cette réforme et indique si l'instauration d'une allocation parentale de libre choix faisait toujours partie des priorités du Gouvernement.
Enfin, M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a évoqué la perspective d'une redéfinition du cadre juridique régissant l'Union nationale des associations familiales (UNAF) pour lui offrir de plus grandes possibilités d'action, notamment en matière audiovisuelle.
Mme Colette Codaccioni a indiqué que la branche famille serait, en 1995, déficitaire d'environ 13,5 milliards de francs. Elle a expliqué ce déficit, à la fois par une perte de recettes et par la montée en charge de la loi dite « famille ».
Elle a estimé que, plus vite des économies seraient réalisées, plus vite des mesures nouvelles pourraient être prises.
Mme Colette Codaccioni, ministre de la solidarité entre les générations, a indiqué que la réforme des prestations familiales avait été évoquée à de nombreuses reprises au sein des forums régionaux sur la sécurité sociale organisés par le Gouvernement. Elle a indiqué qu'une telle réforme devrait poursuivre un objectif de simplification des prestations et satisfaire quatre priorités : les familles nombreuses, les familles modestes, les familles comprenant des jeunes enfants ou des jeunes adultes.
Mme Colette Codaccioni a déclaré qu'elle n'était pas opposée à l'idée de mener une réflexion sur le cadre juridique s'appliquant à l'UNAF, à condition que l'évolution de celui-ci soit réalisée au bénéfice des familles.
Répondant à M. Jean-Pierre Fourcade, président, elle a indiqué que les décisions du Gouvernement en matière de réforme de la sécurité sociale seraient présentées au Parlement à l'occasion du débat annuel sur la sécurité sociale, soit à la mi-novembre.
M. Charles Descours, rapporteur pour avis (protection sociale, problèmes généraux et équilibre financier) a interrogé le ministre sur un éventuel renouvellement de l'opération, réalisée en 1993, de reprise par le fonds de solidarité vieillesse (FSV) de la dette du régime général de sécurité sociale, sur les conditions en 1996 de l'équilibre financier du FSV, sur les enseignements des premiers forums régionaux de la protection sociale et sur l'éventuelle subordination des prestations familiales à une condition de ressources.
En réponse, Mme Colette Codaccioni a tout d'abord fait observer que malgré la reprise de dette de 1993, de nouvelles dettes s'étaient accumulées. Elles s'élèveront, fin 1995, à 120 milliards, l'Etat étant en outre obligé d'avancer les besoins de trésorerie.
Elle a souligné l'importance du débat national en cours qui devrait permettre de dégager les conditions d'un retour à l'équilibre du système. Elle a admis que de nouvelles modalités d'apurement de la dette étaient en cours d'élaboration.
Concernant la situation financière du FSV, elle a fait observer que le solde cumulé s'élevait à plus de deux milliards de francs, annonçant par ailleurs qu'elle en préciserait prochainement les perspectives d'évolution. C'est en raison de ces excédents que le projet de loi de finances met à la charge du FSV un versement de deux milliards au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) au titre des majorations pour enfants à charge et de la création de la prestation dépendance.
Elle a observé que le régime agricole était le dernier à ne pas bénéficier de la prise en charge par le FSV des majorations non contributives de ses prestations.
Enfin, pour ne pas risquer une nouvelle invalidation du Conseil constitutionnel, le dispositif retenu sera mis en place en deux temps, suppression des crédits de la Mutualité sociale agricole et création d'une ligne spécifique au sein du FSV.
A propos des forums régionaux, le ministre a constaté que l'objectif de sensibiliser les Français avait été atteint. En outre, de nombreuses propositions concrètes ont pu être recueillies. Elle a observé que les Français se déclaraient majoritairement favorables à une réforme allant dans le sens de la maîtrise médicalisée des dépenses.
Répondant sur la politique familiale, le ministre a indiqué qu'un consensus s'était dégagé pour que les prestations ne soient pas soumises à des conditions de ressources. Il conviendra donc de trouver d'autres types d'économies. En revanche, pour ce qui concerne une éventuelle fiscalisation ou la simplification des prestations, le débat reste ouvert.
M. Jacques Machet, rapporteur pour avis (politique en faveur des handicapés), a interrogé le ministre sur ses projets concernant les établissements de travail protégé, les maisons d'accueil spécialisées et la prise en charge des handicapés vieillissants. Il s'est également interrogé sur les projets du Gouvernement en matière d'indexation des prestations.
Mme Colette Codaccioni, ministre de la solidarité entre les générations, après avoir constaté que le nombre des personnes handicapées augmentait régulièrement, a souligné les efforts exceptionnels du Gouvernement entrepris pour y répondre, notamment en vue de l'accueil des handicapés en établissement et en centres d'aide par le travail (CAT). Elle a Cependant regretté qu'il ne soit pas possible d'organiser les ouvertures de Places sur une base pluriannuelle.
Elle a observé que les maisons d'accueil spécialisées (MSA) étaient financées par les caisses d'assurance maladie, qui subissaient les mêmes contraintes budgétaires que l'Etat. A propos du vieillissement des handicapés, elle a souhaité l'ouverture d'une concertation afin que des solutions appropriées y soient apportées. Elle a également défini les priorités du Gouvernement relatives à l'intégration des enfants handicapés dans le milieu scolaire et en application de « l'annexe 24 » (projet individualisé). Elle a regretté que certains besoins nouveaux, concernant notamment les autistes et tes polyhandicapés, ne soient pas encore complètement satisfaits. Enfin, elle a Précisé que le mode d'indexation des prestations ne serait pas revu.
A propos du mécanisme mis en place par l'article 95 de la loi de finances pour 1994, elle a précisé que, dans la mesure où les commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) n'avaient pu l'appliquer qu'après la parution du décret du 16 mai 1994, il était difficile d'en mesurer l'impact exact. Néanmoins, il semblerait que l'on observe une stabilité du taux des demandes concernées par cet article autour de 36 %.
Un débat s'est engagé au cours duquel sont intervenus, outre le ministre, MM. Jean-Pierre Fourcade, président, Jacques Machet, rapporteur pour avis, Jean Madelain, Henri de Raincourt, Mmes Joëlle Dusseau et Annick Bocandé à propos des difficultés de connaître le nombre exact de personnes concernées par département, de la lenteur de la mise en oeuvre des réformes et de la reconnaissance par l'Etat des formules intermédiaires entre les centres d'aide par le travail et les maisons spécialisées. Sur ce dernier point, le ministre a annoncé la parution imminente d'un décret, tout en soulignant le rôle primordial du département.
M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis (politique en faveur des personnes âgées) s'est interrogé sur la constitutionnalité du dispositif alternatif visant à mettre à la charge du FSV les majorations pour enfants à charge actuellement inscrites au BAPSA. Au cas où ce dispositif serait effectivement mis en oeuvre, il s'est inquiété du risque de déficit du FSV, ce qui poserait le problème du financement de la prestation autonomie. Il a donc souhaité savoir comment le Gouvernement entendait préserver l'équilibre du fonds.
Il a également interrogé le ministre sur les intentions du Gouvernement en matière de fonds de pension, sur la situation de la branche vieillesse du régime général, sur la revalorisation des retraites, sur les taux de cotisations d'assurance maladie à la charge des retraités et sur les intentions du Gouvernement en matière de politique de maintien à domicile et de création de lits de cure médicale.
En réponse, Mme Colette Codaccioni, ministre de la solidarité entre les générations, a précisé que le problème de l'équilibre du FSV avait été examiné par le Gouvernement qui annoncera bientôt de nouvelles modalités de financement.
M. Jean-Pierre Fourcade, président, a observé qu'il était difficile de se prononcer sur l'institution de l'allocation dépendance sans connaître d'abord les moyens de la financer.
Le ministre s'est déclaré confiant sur la constitutionnalité du mécanisme visant à transférer certaines prestations à la charge du BAPSA au FSV.
A propos de la création des fonds de pension, elle a souligné l'attachement des Français au régime de retraite par répartition, ce qui ne peut que laisser une place restreinte à d'autres mécanismes. Elle a souhaité que l'on aborde ce dossier sous l'angle du financement des retraites complémentaires, le financement des entreprises devant passer au second plan.
Elle a en outre rappelé que toute création de cotisation avait une incidence sur l'équilibre des comptes de la sécurité sociale, ce qui nécessitait de procéder avec une prudence extrême.
M. Jean Madelain a indiqué que le Conseil national de la participation, auquel il a été nommé, avait créé un groupe de travail spécialisé afin d'étudier la mise en place des fonds de pension.
Mme Colette Codaccioni a indiqué que le déficit de la branche vieillesse s'élevait à 13,3 milliards en 1995, mais a observé une certaine stabilisation.
Elle a rappelé que la revalorisation des pensions de 0,5 % de juillet 1995 avait été effectuée par anticipation sur ce qui devait être fait au 1er janvier 1996. Néanmoins, cette question pourrait être revue à la fin de l'année.
A propos de la cotisation d'assurance maladie des retraités, actuellement fixée à 1,4 % contre 6,8 % pour les salariés, elle a reconnu que la question se posait du rattrapage du taux, rappelant à ce propos que 18 000 lits de cure médicale n'étaient pas financés, pour un montant de 9 milliards.
Elle a ensuite exposé la répartition des places supplémentaires dans les maisons de cure, soulignant qu'il convenait de réduire progressivement le nombre de lits non financés par manque de crédits.
Enfin, elle a indiqué que 20.000 lits d'hospices resteraient à « humaniser » à la fin du XIe Plan. Cela se ferait grâce à une participation financière de l'Etat, des établissements hospitaliers, des régions départements. 200.000 lits auront ainsi été transformes à la fin de 1998.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard a interrogé le ministre sur les effets du versement de l'allocation parentale d'éducation des le deuxième enfant, sur la concurrence entre crèches et allocation de garde d'enfants sur l'absence de garanties concernant la compétence des gardiennes d'enfants sur le financement des centres d'information des droits des femmes, sur les disparités existant entre les conventions des personnels s occupant des adultes handicapés et des personnels s'occupant d'enfants handicapés ainsi que sur les conditions du maintien des personnes âgées invalides en résidence.
M. André Jourdain s'est interrogé sur les conditions de la compensation par le budget de l'Etat de la suppression progressive des cotisations d'allocations familiales et a conteste l'application aux deux retraités d'un même couple, de la majoration pour enfant.
M. Claude Huriet a interrogé le ministre sur le financement de l'allocation de rentrée scolaire, sur les intentions du gouvernement en matière d'allocation parentale de libre choix et sur les conditions de la reforme, jugée prioritaire, des prestations familiales.
Mme Nelly Ollin a interrogé le ministre sur une éventuelle réforme du régime de l'adoption.
M. Paul Blanc a suggéré une simplification du régime de versement de la prestation autonomie de telle sorte que ce versement soit exclu pour les personnes en établissement déjà bénéficiaires de l'assurance maladie. Il a considéré que cette simplification dégageait des ressources permettant de créer davantage d'emplois.
M. José Balarello est revenu sur les difficultés de placement des handicapés âgés et a suggéré d'utiliser à cette fin les lits vides des maisons de retraite.
M. Jacques Machet est intervenu sur les difficultés des veuves.
En réponse aux différents intervenants, Mme Colette Codaccioni, ministre de la solidarité entre les générations a précisé les dotations dont bénéficieront les principales aides en matière familiale.
Elle a rappelé l'initiative du Sénat ouvrant aux hommes le bénéfice de l'allocation parentale d'éducation. Elle a indiqué ne pas avoir de données nationales concernant la concurrence éventuelle entre crèches et versements d'allocations de garde à domicile. Elle a indiqué que plusieurs instances de concertation travaillaient à formuler des propositions en vue de l'amélioration des conditions de travail des femmes.
Le ministre est revenu sur l'hébergement, sur le versement des aides aux personnes moyennement dépendantes en foyer, précisant que le forfait soins concernait les besoins liés à la maladie et la prestation autonomie les besoins d'aide à la vie quotidienne. Elle a indiqué qu'elle veillait à ce que la compensation de la budgétisation des cotisations d'allocations familiales soit intégrale et a précisé que l'allègement s'était élevé à 11,6 milliards de francs en 1994. Elle a indiqué que la compensation d'allocation de rentrée scolaire était financée à hauteur de 5 milliards par l'Etat et de 1,5 milliard par la Caisse nationale d'assurances familiales (CNAF).
Concernant les délais de mise en oeuvre de l'allocation parentale de libre choix qui constituait une priorité de la loi « famille », Mme Colette Codaccioni, ministre de la solidarité entre les générations a rappelé que l'Etat consacrait déjà 80 milliards pour la petite enfance, à quoi s'ajoutaient les dépenses des collectivités territoriales. Dans ces conditions, l'amélioration des aides ne pouvait passer que par une simplification du dispositif.
Elle a rappelé les principales orientations du rapport Mattéi sur l'adoption, agrément des couples, lutte contre le trafic d'enfant droit d'accès aux origines et sort des enfants délaissés, qui pourraient faire l'objet d'un débat en janvier prochain.
Elle a encore rappelé que la prestation autonomie n'avait pas de fonction médicale et que les personnes seules moyennement dépendantes n'allaient pas nécessairement en maison de cure médicalisée, ce qui justifiait pleinement le versement de l'allocation dépendance lorsqu'elles étaient en établissements non médicalisés. Elle a aussi précisé que le taux des pensions de réversion passerait de 52 à 54 % à la fin de l'année pour, à terme, lorsque l'équilibre de la branche « famille » serait rétabli, atteindre 60 %.
Concernant la proposition de placer les personnes âgées handicapées en maison de retraite, elle s'est interrogée sur le nombre de lits vides susceptibles d'être ainsi reconvertis, souhaitant qu'une réflexion préalable soit menée à ce sujet.
En réponse à M. Jean-Pierre Fourcade, président le ministre a précisé que 4.000 personnes âgées étaient hébergées chez des couples plus jeunes, comme le permet la loi.
Elle a indiqué que les taux d'occupation des établissements pour jeunes handicapés étaient très variables et que les surcapacités ne concernaient que quelques établissements spécialisés, notamment pour les jeunes sourds en région parisienne. Elle a indiqué, en outre, que les naissances d'enfants handicapés restaient stables.
Enfin, elle a précisé que l'accueil de jour des personnes âgées en maison de retraite se développait mais que, ce dispositif relevant du département, elle n'avait pas eu à définir de politique d'aide.