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Projet de loi de finances pour 1996 : travail, emploi et formation professionnelle

 

B. LES GAINS DE PRODUCTIVITÉ DU SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI.

1. Les moyens des services

Les crédits consacrés aux moyens des services (8,56 milliards) augmentent de 4,9 %, comme l'année dernière. Hors ANPE (5,32 milliards), ces crédits sont de 3,23 milliards en progression de 6,8 %.

Votre rapporteur rappellera qu'en 1995 les emplois avaient été stabilisés et que l'unification des services de l'emploi et de la formation professionnelle avait entraîné la création du statut d'emploi de directeur régional du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle par transformation d'emplois de catégorie A et la création d'emplois de contractuels gagés par les crédits servant de support aux rémunérations des ex-directeurs régionaux de la formation professionnelle.

Le projet de loi de finances pour 1996 prévoit l'inscription de crédits permettant le recrutement de 100 contractuels dans le cadre de l'opération « 100 cadres pour l'emploi  » dans les services déconcentrés, une série de transformations d'emplois visant à renforcer l'encadrement des services, qu'il s'agisse des services déconcentrés ou de l'administration centrale ; enfin, le transfert des crédits de rémunération et de fonctionnement concernant les coordonnateurs emploi-formation du titre IV au titre III.

2. L'agence nationale pour l'emploi (ANPE)

Le renforcement des moyens de l'ANPE s'est poursuivi cours des trois dernières années, permettant de moderniser le réseau et de renforcer effectifs.

Fin 1994, 646 agences locales ont été modernisées, soit 88% du réseau. La modernisation du réseau sera achevée en 1995, 95 % des agences étant concernées en octobre.

Les effectifs permanents (en équivalent temps plein) sont passés de 14.949 (1993) à 15.312 (1994), puis à 15.545 en 1995. Ce sont principalement les emplois de conseillers qui bénéficient de la croissance des effectifs budgétaires. Les conseillers assurent les services aux personnes (inscription, mise en relation, orientation, conseil...) ainsi que les services aux entreprises (prise et traitement de l'offre d'emploi, visite, conseil...). La poursuite de la déconcentration de certaines fonctions du siège vers les directions régionales a porté à 84 % la part des postes attribués aux unîtes (agences locales et équipes techniques de reclassement).

Avec le nouveau contrat de progrès signé le 5 juillet 1994, les objectifs de l'ANPE sont fixés jusqu'en décembre 1998.

Sa première mission est désormais de trouver, susciter et satisfaire beaucoup plus d'offres d'emploi.

En 1995, l'objectif est de recueillir deux millions d'offres d'emploi. Entre le 31 mai 1994 et le 31 mai 1995, l'Agence a recueilli plus de 1.800.000 offres d'emploi ; en 1998, l'objectif est d'atteindre 2,7 millions d'offres.

L'actuelle organisation des équipes techniques de reclassement a été modifiée pour améliorer le taux de reclassement des reclassements des adhérents aux conventions de conversion qui devra atteindre 50% fin 1995. Pour la cohorte entrée en septembre 1994, il est de plus de 45%, contre 35% pour la cohorte entrée en septembre 1993.

La deuxième mission confiée à l'ANPE est de mieux aider les personnes à chercher et trouver un emploi.

Pour renforcer l'efficacité des recherches d'emploi en responsabilisant mieux les demandeurs d'emploi, l'agence a généralisé en 1995 ses outils télématiques et l'informatisation de l'offre de formation et a cherché à simplifier les opérations administratives.

Elle développe en outre ses actions en direction des chômeurs de longue durée, des jeunes et des cadres.

Enfin, le dernier objectif fixé par le contrat de progrès consiste à développer le partenariat avec d'autres organismes, les entreprises (150.000 sont « clientes  ») et les collectivités territoriales, afin d'améliorer le placement. 85 % des offres proposées sont actuellement satisfaites.

Votre rapporteur note également avec satisfaction une amélioration du climat social, qui devrait favoriser à terme de nouveaux gains de productivité.

La subvention de fonctionnement et d'équipement de l'État à l'ANPE s'élève pour 1996 à 5.371,20 millions de francs. La progression est de 3,6 % par rapport à la loi de finances initiale 1995 et de 5,9 % par rapport à la loi de finances rectificative. Les moyens de fonctionnement sont fixés à 5.325,59 millions de francs, la dotation en capital (crédits de paiement) à 45,6 millions. L'application du deuxième contrat de progrès (1994-1998) donne lieu à l'inscription d'une enveloppe de 320,67 millions de francs pour 1996.

L'augmentation globale nette par rapport à 1995 est de 190 millions, qui correspond notamment à 151 créations d'emplois (38,99 millions), à un abondement indemnitaire (25,00 millions) et à diverses autres mesures liées à l'application du deuxième contrat de progrès (256,69 millions).

On notera cependant qu'une annulation de 109,98 millions est intervenue le 28 juin 1995.

Enfin, votre rapporteur rappellera l'expérimentation en cours de la proposition du rapport de l'IGAS sur le rapprochement de l'ANPE et de l'UNEDIC prévu par l'article 79 de la loi du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle.

Le transfert de l'inscription administrative sur la liste des demandeurs d'emploi de l'ANPE aux ASSEDIC est actuellement testé dans 28 agences locales pour l'emploi et sept antennes de l'ASSEDIC, représentant 200.000 inscriptions par an. Plus de 15.000 inscriptions ont déjà été effectuées sur ces sites, et les premiers résultats sont très positifs. Le délai de liquidation de l'indemnisation par l'ASSEDIC est réduit. Les agents de l'ANPE étant déchargés des tâches purement administratives d'inscription des demandeurs d'emploi peuvent consacrer plus de temps à un premier entretien d'orientation professionnelle avec eux. La question se pose cependant du coût pour les ASSEDIC d'un transfert généralisé.

3. L'association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA)

La signature du contrat de progrès avec l'État, le 7 mars 1994, a considérablement changé les conditions d'exercice de l'activité de 1 AFPA.

En 1995 le budget initial de fonctionnement s'est établi à 5.240,8 millions de francs, Il traduit, le contrat de progrès conclu avec l'État : il est adossé à la commande publique établie par l'État au plan national en contrepartie de la subvention de fonctionnement allouée à l'Association, montant de la contribution de l'État au fonctionnement de l'AFPA a été déterminé à partir de trois paramètres : l'évolution des prix, l'objectif de gain de productivité assigné à l'Association (3 %) et l'évolution en volume de la commande publique (+ 2,52 %).

La subvention de fonctionnement de l'État, inscrite en loi de finances initiale 1995, s'élève à 3.293 millions de francs (soit 75% des ressources totales), en progression de 0,5 % par rapport à celle inscrite au budget initial 1994 (3.904,5 millions de francs). Plus de 83% de cette dotation sont consacrés à la réalisation de parcours d'insertion individualisés dans l'emploi dont 483.400 prestations d'accueil-orientation-évaluation, 47 millions d'heures de formation, 46.900 prestations de suivi psycho-pédagogique. Ces crédits contribuent par ailleurs au développement de prestations de recherche-développement (à hauteur de 5,6 %), d'hébergement et restauration (à hauteur de 7,8%) et d'interventions spécifiques (gestion de conventions pour le compte de l'État, contrôle, expertise, évaluation certification, de 3,4%). d'instances consultatives et mises à disposition d agents à hauteur de 3,4%).

Les caractéristiques de cette commande publique reflètent les objectifs quantitatifs et qualitatifs de progrès arrêtés dans le cadre du contrat de progrès.

Les recettes propres s'établissent à 1.167,8 millions de francs (soit 22,3 % des ressources totales) réparties en autres ressources publiques (État déconcentré, collectivités territoriales....) : 735,3 millions de francs.

Les dépenses demeurent particulièrement rigides en dépit d'efforts de rationalisation. Les dépenses de personnel (3.912,5 millions de francs, soit 74,6 % des dépenses totales) progressent de 4% par rapport au budget exécuté 1994, et les dépenses de gestion (1.228,9 millions de francs, soit 23,4 % des dépenses totales) accusent cependant une diminution sensible (- 13 % par rapport au budget exécuté 1994).

Les crédits d'investissement inscrits en loi de finances s'élèvent à 312 millions de francs en autorisations de programme et à 237 millions de francs en crédits de paiement, ramenés par la régulation budgétaire de juillet 1995 à 292 millions de francs et 227 millions de francs.

En 1995, le niveau des effectifs devrait se situer aux environs de 10.800 agents (soit 10.040 CDI et 760 CDD) contre 10.967 dans le budget initial 1994 (soit 10.177 CDI et 790 CDD).

La détermination des subventions de fonctionnement et d'investissement pour 1996 a été opérée en application des dispositions prévues par le contrat de progrès.

La subvention de fonctionnement, déterminée à partir de l'évolution des prix (indice retenu : 2,2 %), des gains de productivité assignés à l'AFPA (2,5 %) et de l'évolution en volume de la commande publique (+ 2 %) s'établit à 4.011,43 millions de francs (soit + 2,2 % par rapport à 1995).

Les crédits d'investissement s'élèvent à 336 millions de francs en AP (contre 312 millions de francs en loi de finances initiale 1995) et 303,86 millions de francs en CP (contre 237 millions de francs en loi de finances initiale 1995).

Si beaucoup reste encore à faire pour rendre cet outil encore plus opérationnel et efficace, votre commission constate avec satisfaction que le contrat de progrès a déjà permis de nombreuses améliorations. Elle se félicite de voir l'AFPA se tourner vers le secteur privé, ce qui ne pourra que faciliter sa modernisation.

La réorganisation entreprise depuis plus d'un an devrait en effet permettre une meilleure adaptation de l'outil de formation aux besoins des publics à réinsérer et des entreprises. La création d'une direction chargée du contrôle de gestion, la refonte de la direction des ressources humaines, l'accentuation de la déconcentration avec la création de vingt deux directions régionales, la mise en place d'une comptabilité analytique constitue autant de signes du « renouveau  » de l'AFPA. Seule, la gestion des ressources humaines, afin d'adapter le personnel aux nouvelles qualifications, permettra cependant de juger de la capacité de l'association à se réformer en profondeur.

Néanmoins, votre commission est loin de partager les critiques formulées à l'Assemblée nationale, qu'elle juge excessives au regard des considérables progrès réalisés. Toute amputation substantielle du budget de l'AFPA aurait eu pour conséquence de freiner le processus de réforme en cours.