D. LES MESURES CONNEXES AU PROJET DE LOI
1. La réforme des aides au logement
Le Conseil national de l'habitat et les CNAF sont actuellement saisis d'un projet de refonte d'ensemble des barèmes des aides au logement. La complexité de ces barèmes, qui a été à maintes reprises dénoncée par la Cour des Comptes, est due à la diversité des modalités de poses en compte des revenus de transfert ou d'activité dans le calcul des ressources.
Ces différences de traitement aboutissent à des situations inéquitables : deux familles de même taille, disposant de revenus équivalents et acquittant des loyers identiques, peuvent recevoir des aides de montants différents.
Pour corriger ces anomalies, les ressources prises en compte ne seront plus limitées aux seuls revenus d'activité, mais étendues à certains revenus de transfert à l'exception des minima sociaux. Cette réforme des barèmes ne s'appliquera qu'aux nouvelles demandes d'aides au logement. Son incidence financière serait une économie de 600 millions de francs pour la branche famille en 1997.
2. L'amélioration de la prise en charge par le FSV des périodes de chômage non indemnisé
Le FSV compense, pour la branche vieillesse du régime général et des régimes alignés, le coût de la validation gratuite des droits à la retraite pendant les périodes de chômage indemnisé ou non indemnisé. Le montant de cette prise en charge est calculé sur un salaire de référence, qui a été porté de 60 % à 90 % du SMIC par le décret n° 96-532 du 14 juin 1996, dans le cadre du plan de réforme de la sécurité sociale. Le gain pour la branche vieillesse de cette première amélioration de la prise en charge des avantages non contributifs par le FSV est estimé à 11 milliards de francs.
La prise en charge du chômage non indemnisé s'effectue également sur une base forfaitaire, les personnes concernées étant par définition mal recensées. Les effectifs des chômeurs non indemnisés pris en compte par le FSV sont ainsi fixés à 23,5 % de l'effectif des chômeurs inscrits à l'UNEDIC.
Le Gouvernement propose de relever ce taux forfaitaire pour le porter à 30 % des effectifs UNEDIC. Cette mesure de caractère réglementaire permettra de transférer 1,5 milliard de francs supplémentaires à la branche vieillesse en 1997.
3. Versement exceptionnel de EDF-GDF à la CNAMTS
L'assiette des cotisations sociales du personnel d'EDF-GDF est fixée par un arrêté interministériel du 29 juin 1960, qui en exclut certaines primes ou indemnités statutaires. Cette réfaction de l'assiette est contestée par les organismes de sécurité sociale chargés du recouvrement des cotisations maladie (le risque vieillesse et famille étant gérés directement par l'entreprise employeur).
L'arrêté de 1960 a été déclaré illégal le 10 juillet 1996 par le Conseil d'État, saisi d'une question préjudicielle à l'occasion d'un contentieux opposant EDF-GDF à l'URSSAF de Toulouse et portant sur la période 1984-1987. Cette décision aurait dû conduire à la multiplication des contentieux aboutissant à des rappels de cotisations.
Afin de clarifier la situation, le Gouvernement a introduit dans le projet de loi relatif à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire, adopté en première lecture par le Sénat le 30 octobre dernier, un article validant l'assiette des cotisations des salariés des industries électriques et gazières. Un décret viendra fixer l'assiette pour l'avenir conformément à l'arrêt du Conseil d'État du 10 juillet 1996.
En contrepartie, EDF-GDF versera à la CNAMTS les sommes provisionnées depuis plusieurs années dans la perspective d'une décision de justice donnant gain de cause aux URSSAF, soit 3 milliards de francs. Ce versement, ne découlant pas d'un jugement définitif, transitera par le budget de l'État.
Le tableau ci-après détaille l'incidence de ces mesures sur l'équilibre du seul régime général de sécurité sociale.
SCHEMA DE REDRESSEMENT FINANCIER DU REGIME GENERAL
Le tableau ci-après récapitule les mesures prises en compte par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, en précisant leur impact financier sur chaque branche. Au total, leur rendement net est de 16,4 milliards de francs (19,5 milliards de francs, si l'on y ajoute l'incidence de l'extension de l'assiette de la CSG sur la branche famille déjà intégrée dans les recettes tendancielles.
MESURES PRISES EN COMPTE PAR LE PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SECURITE SOCIALE POUR 1997
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Au terme de cette présentation générale de l'économie du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, votre rapporteur pour avis souhaite formuler quelques observations critiques.
Tout d'abord, il remarque qu'une fois encore le redressement financier de la sécurité sociale passe par des recettes nouvelles plutôt que par des économies sur les dépenses. Sur un solde net de 16,4 milliards de francs des mesures destinées à réduire le besoin de financement des régimes de base en 1997, 5,2 milliards de francs seulement correspondent à des mesures d'économies (fixation de l'objectif de dépenses d'assurance maladie, non-cumul exonérations temps partiel/préretraite progressive, harmonisation de la base des ressources API, réforme des allocations logement).
Par ailleurs, beaucoup des ressources nouvelles sont non reconductibles ou globalement neutres pour la sécurité sociale, quand elles ne sont pas les deux à la fois (versement EDF-GDF, intégration financière de la CNMSS, prélèvement sur les réserves du FATIACL, versement de la branche accidents du travail).
L'élargissement de l'assiette de la CSG vient opportunément diversifier le financement de la sécurité sociale, trop fortement concentré sur les revenus d'activité. Toutefois, certaines des modalités retenues obéissent plus à des considérations de maximisation du rendement que d'équité ou de simplicité. Le mode d'assujettissement de certains produits de placement apparaît ainsi fort complexe. L'assiette de la CSG sur les jeux semble taillée d'une manière assez arbitraire.
Enfin, dans le rapport annexé au présent projet de loi de financement, le Gouvernement annonce que la substitution de la CSG à la cotisation maladie a vocation à se poursuivre dans les prochaines années. Votre rapporteur souligne que le prolongement de ce basculement d'une ressource vers l'autre ne pourra pas se faire sans certains aménagements. En effet, l'opération ne peut par définition être compensée que pour les titulaires de revenus d'activité ou de remplacement assujettis aux cotisations maladie. Pour les revenus du patrimoine et les mises ou gains de jeux, tout relèvement du taux de la CSG est un prélèvement brut.
Sachant que le produit des cotisations maladie s'élève à 541,8 milliards de francs pour les principaux régimes (CNAMTS, CANAM et régime des exploitants agricoles), et que le rendement d'un point de CSG élargie est estimé à 44,2 milliards de francs, un calcul rapide montre que le basculement complet des cotisations maladie porterait le taux de la CSG à 14,6 % (12,2 % maladie + 2,4 % famille et vieillesse).
Votre rapporteur pour avis en conclut que la réforme du financement de l'assurance maladie la substitution de la CSG aux cotisations ne pourra pas être poursuivie sans diminution corrélative de la fiscalité de l'épargne et des prélèvements de l'État sur les jeux.