TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉQUILIBRE FINANCIER
ARTICLE 2 - Prévisions des recettes par catégories
Commentaire : cet article retrace les prévisions de recettes pour 1997, par catégories, de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement.
Le présent article distingue sept catégories de recettes.
1- Les cotisations effectives sont celles effectivement prélevées sur les salaires, les revenus de remplacement et les revenus des entrepreneurs individuels, ainsi que les cotisations prises en charge par 1'État dans le cadre de la politique de l'emploi. En revanche, elles n'incluent pas les cotisations des praticiens et auxiliaires médicaux prises en charge par les caisses d'assurance maladie qui, constituant à la fois des recettes et des dépenses pour la sécurité sociale, sont consolidées.
2- Les cotisations fictives correspondent aux prestations fournies directement à leurs agents par les employeurs publics (État, SNCF, RATP et Banque de France), qui sont ainsi équilibrées comptablement.
3- Les contributions publiques correspondent aux subventions d'équilibre versées par le budget de l'État à certains régimes spéciaux (36 milliards de francs) et au remboursement de certaines prestations servies par les régimes de sécurité sociale pour le compte de l'État, principalement l'allocation aux adultes handicapés (24,8 milliards de francs).
4- Les impôts et taxes affectés sont ceux directement affectés aux régimes de base de sécurité sociale, ainsi que ceux qui constituent les ressources du fonds de solidarité vieillesse, dont les régimes sont les destinataires finaux.
5- Les transferts reçus ne tiennent pas compte des transferts de compensation démographique entre les régimes de sécurité sociale, dont le solde est nul par construction. Ils ne tiennent pas compte non plus des transferts provenant du fonds de solidarité vieillesse, qui ont pour contrepartie des impôts et taxes affectés déjà pris en compte dans la catégorie précédente de recettes.
6- Les revenus des capitaux résultent des excédents de trésorerie et des réserves des régimes de sécurité sociale.
7- Les autres ressources recouvrent principalement les recours contre tiers (5,8 milliards de francs) et les recettes provenant des départements d'outre-mer (16,7 milliards de francs). En effet, la ventilation des recettes DOM entre les différentes catégories n'est pas connue avec précision.
Les prévisions de recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base sont fixées aux montants suivants par le présent article, en milliards de francs :
Cotisations effectives 1.152,1
Cotisations fictives 181,9
Contributions publiques 63,9
Impôts et taxes affectés 223,6
Transferts reçus 4,7
Revenus des capitaux 1,8
Autres ressources 30,0
Total des recettes 1.658,0
Le montant des impôts et taxes affectés est réduit de 0,9 milliard de francs par rapport au montant figurant dans le projet de loi de financement initial, à la suite des modifications apportées par l'Assemblée nationale au relèvement du droit sur les alcools et à la CSG sur les jeux.
Le tableau ci-après retrace la façon dont on passe de la présentation détaillée des recettes figurant dans l'annexe C du projet de loi de financement à la présentation consolidée du présent article :
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
ARTICLE 3 - Objectifs de dépenses par branches
Commentaire : cet article tend à fixer les objectifs de dépenses par branches, de l'ensemble des régimes obligatoires de base comptant plus de vingt mille cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres.
Les quatre branches qui ont été retenues sont celles existant au sein du régime général : maladie - maternité - invalidité - décès ; accidents du travail ; vieillesse ; famille.
Comme pour les recettes, cette nomenclature implique certaines conventions comptables.
La définition de la branche maladie - maternité - invalidité - décès a nécessité le reclassement des pensions d'invalidité servies à des bénéficiaires âgés de plus de 60 ans par les principaux régimes spéciaux, car ces derniers les rattachent au risque vieillesse. Dans le régime général et les régimes alignés, les prestations d'invalidité à la branche maladie sont transformées en pensions de vieillesse lorsque leurs bénéficiaires ont atteint 60 ans.
La branche vieillesse rassemble donc les prestations d'assurance vieillesse proprement dites, les prestations d'assurance veuvage et les prestations d'invalidité servies à des bénéficiaires âgés de plus de 60 ans.
La branche accidents du travail regroupe les dépenses effectives des fonds existants ainsi que les dépenses réalisées directement par les régimes d'employeurs en contrepartie de cotisations fictives.
La branche famille correspond pour l'essentiel aux dépenses de la CNAF, qui retracent déjà l'ensemble des prestations légales servies par les autres régimes ainsi que les charge annexes des organismes du régime général. Les frais de gestion et les dépenses d'action sociale des régimes agricoles et du régime minier, pour la part correspondant aux cotisations complémentaires familiales, s'y ajoutent.
Les objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base comptant plus de vingt mille ressortissants sont fixés aux montants suivants, par le présent article, en milliards de francs :
Maladie-maternité-invalidité-décès 661,8
Vieillesse-veuvage 726,7
Accidents du travail 54,7
Famille 241,7
Total des dépenses 1.684,9
Par ailleurs, les dépenses des régimes comptant moins de 20.000 ressortissants, qui restent en dehors du champ de cet article, sont évaluées à 2,5 milliards de francs.
Pour bien apprécier ces objectifs de dépenses exprimés en milliards de francs, il convient de considérer les évolutions correspondantes.
Évolution des objectifs de dépenses de 1995 à 1997
(en milliards de francs)
Ces taux de progression peuvent être comparés aux taux de croissance du PIB tels qu'ils figurent dans le rapport économique et financier annexé au projet de loi de finances : + 1.3 % en 1996 et + 2,3 % pour 1997.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
ARTICLE 4 - Objectif national de dépenses d'assurance maladie
Commentaire : cet article a pour objet de fixer pour 1997 à 600,2 milliards de francs l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base.
La détermination de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie est une disposition obligatoire de la loi de financement de la sécurité sociale, prévue au 4° de l'article L.O. 111-3.
La portée de cet objectif, exprimé en montant et non en taux, est différente selon les catégories de destinataires. Pour les assurés sociaux, l'objectif n'a pas de caractère limitatif et son dépassement éventuel n'aura pas pour conséquence de restreindre leurs droits aux soins. Pour les professionnels de santé, l'objectif aura bien un caractère contraignant et son dépassement éventuel entraînera des reversements.
L'objectif est exprimé en dépenses remboursées et non pas en dépenses remboursables. Cela implique qu'une augmentation du forfait hospitalier ou une diminution des taux de remboursement, qui n'est pas actuellement dans les intentions du Gouvernement, aurait pour effet mécanique de réduire le montant des dépenses prises en compte par l'objectif, à consommation de soins inchangée.
L'objectif national de dépenses d'assurance maladie englobe également la branche accidents du travail. Toutefois, il ne correspond pas à la somme des objectifs de dépenses de ces deux branches. Il ne couvre en effet que les dépenses de soins des risques maladie-maternité et accidents du travail, ainsi que les prestations en espèces du risque-maladie et celles du risque accidents du travail pour leur part liée à l'incapacité temporaire.
Sont donc déduites des dépenses des branches maladie et accidents du travail :
* les rentes d'accidents du travail ;
* les indemnités journalières maternité ;
* les dépenses de gestion administrative ;
* les dépenses d'action sanitaire et sociale ;
* les dépenses des fonds de prévention ;
* les transferts ;
* les frais financiers.
Le tableau ci-dessous retrace la façon dont s'effectue le passage du total des dépenses de la branche maladie-maternité-invalidité et de la branche accidents du travail à l'objectif national des dépenses d'assurance maladie pour 1997.
Passage des dépenses par branche des régimes de base à l'objectif national de dépenses d'assurance maladie
(en milliards de francs)
Les recettes et les dépenses des DOM, qui sont agrégées dans les comptes de la sécurité sociale où elles n'apparaissent que pour leur solde, sont ici déconsolidées.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
ARTICLE 5 - Plafonds d'avances de trésorerie
Commentaire : cet article a pour objet de fixer les limites dans lesquelles certains régimes obligatoires de base peuvent recourir à des ressources non permanentes pour couvrir leurs besoins de trésorerie.
Le plafonnement proposé par le présent article est essentiel. D'une certaine manière, il supplée l'absence d'article d'équilibre dans la structure des lois de financement de la sécurité sociale, en permettant de prendre la mesure des besoins de trésorerie prévisionnels des principaux régimes de sécurité sociale.
En la matière, les pouvoirs du Parlement apparaissent plus étendus qu'à l'égard des charges de trésorerie de l'État car, au-delà de la fixation du solde annuel de la loi de finances, les opérations du Trésor échappent au contrôle parlementaire en vertu de l'autorisation d'emprunter de portée très générale accordée chaque année au ministre de l'économie et des finances.
Les plafonds fixés par le présent article s'appliquent aux encours des avances de trésorerie un jour donné. Il ne s'agit donc pas des « soldes significatifs de trésorerie » présentés dans le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale, qui retracent l'évolution tendancielle du besoin de trésorerie des régimes au cours d'une année. Ces plafonds ne s'appliquent pas aux emprunts que les organismes de sécurité sociale peuvent contracter pour leurs opérations en capital.
Lors de la discussion de la loi organique, une question très débattue avait été de savoir si la fixation de tels plafonds n'aboutirait pas à autoriser les régimes de sécurité sociale concernés à s'endetter à long terme. Tel n'est évidemment pas le cas, et chacun des régimes concernés doit continuer de tendre à un exact équilibre entre ses recettes définitives et ses dépenses permanentes, conformément à la logique d'un système de sécurité sociale fondé sur la répartition.
Il n'en reste pas moins que le recours à des avances de trésorerie de la part d'un régime de sécurité sociale peut correspondre aussi bien à un décalage conjoncturel et transitoire qu'à un désajustement structurel et cumulatif entre ses recettes et ses dépenses.
A cet égard, les quatre régimes concernés par le présent article apparaissent dans des situations bien différentes.
Le plafond proposé pour le régime général est fixé à 66 milliards de francs. Il correspond exactement au point le plus bas de son profil de trésorerie à la fin de 1997. Ce besoin de trésorerie résulte de la somme du déficit prévisionnel de 1996 (51,6 milliards de francs) minore de sa prise en charge partielle par la CADES (17 milliards de francs), et du déficit prévisionnel de 1997 tel qu'il découle du présent projet de loi (30,6 milliards de francs).
Trésorerie quotidienne de l'ACOSS de janvier à décembre 1997
Le plafond proposé pour le régime des exploitants agricoles est fixé à 8,5 milliards de francs. Ce montant est celui prévu conventionnement entre la Caisse centrale de Mutualité sociale agricole et le Crédit agricole.
Il convient de rappeler que, dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 1996, la Cour des comptes critique la gestion de trésorerie de la Mutualité sociale agricole : alors que la caisse centrale est perpétuellement en situation de découvert de trésorerie, les caisses locales ont accumulé des réserves supérieures à 4 milliards de francs en provisionnant les risques d'impayés sur cotisations. La Cour préconise donc une certaine centralisation de la gestion de trésorerie du régime agricole.
Situation de trésorerie du BAPSA de janvier à décembre 1997
(Soldes bimensuels)
Le plafond de trésorerie proposé pour le fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État, géré par la Caisse des dépôts, s'élève à 0,8 milliard de francs.
Il apparaît élevé au regard du profil de trésorerie du FSOEIE, qui ne devrait pas descendre en-deçà d'un découvert de 500 millions de francs au début de 1997. Par ailleurs, ce creux de trésorerie du fonds au mois de février, qui est financé à 80 % par des crédits budgétaires, résulte du retard de parution des arrêtés de transfert et pourrait donc aisément être réduit. Pour ces raisons, l'Assemblée nationale l'a abaissé de 200 millions de francs par rapport au montant initial de 1 milliard de francs proposé par le Gouvernement.
Situation de trésorerie du FSPOEIE de janvier à décembre 1997
Le plafond de trésorerie proposé pour la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines s'élève à 2,3 milliards de francs. Ce plafond apparaît lui aussi surdimensionné, puisque le profil de trésorerie de la CANSSM, qui bénéficie d'une subvention d'équilibre de l'État, ne fait pas apparaître un besoin en découvert maximal de 800 millions de francs en 1997.
L'Assemblée nationale l'a également réduit de 200 millions de francs par rapport à son montant initial de 2,5 milliards de francs.
Situation de trésorerie de la CANSSM de janvier à décembre 1997
Soldes décadaires
L'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale prévoit la fixation de plafonds de trésorerie pour les seuls régimes qui « peuvent légalement recourir à des ressources non permanentes ». Or, les quatre régimes entrant dans le champ du présent article disposent actuellement de la possibilité de recourir à des avances de trésorerie sur une base conventionnelle et non pas légale. Il faut donc considérer que c'est le vote de cette disposition de la loi de financement de la sécurité sociale qui aura valeur d'autorisation légale de leurs pratiques actuelles.
Sur la recommandation de sa commission des Finances, l'Assemblée nationale, a souhaité préciser a contrario que les autres régimes obligatoires de base comptant plus de 20.000 ressortissants et disposant d'une trésorerie autonome ne sont pas autorisés à recourir à des ressources non permanentes.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 5 - Rapport du Gouvernement en cas de relèvement des plafonds par décret
Commentaire : cet article fait obligation au Gouvernement, lorsqu'il relève les plafonds de trésorerie fixés à l'article 5, de déposer devant le Parlement un rapport présentant les raisons de ce dépassement.
Le caractère limitatif des plafonds d'avances de trésorerie fixés à l'article précédent est tempéré par l'existence d'une procédure d'urgence inspirée de celle des décrets d'avance en matière budgétaire.
L'article L.O. 111-5 du code de la sécurité sociale prévoit que le Gouvernement, en cas d'urgence, peut relever les plafonds par un décret pris en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État. Le décret est ensuite soumis à la ratification du Parlement dans le plus prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Cet article additionnel, qui résulte d'un amendement de la commission des finances de l'Assemblée nationale, complète cette disposition organique en prévoyant que le Gouvernement devra, dans cette hypothèse, déposer un rapport présentant les raisons du dépassement des plafonds et justifiant l'urgence qui exige le recours à la voie réglementaire.
Ce mécanisme apporte la garantie, en cas de dérapage du régime général par rapport aux prévisions, qu'un débat aura lieu immédiatement, sans attendre la plus prochaine loi de financement de la sécurité sociale, le Gouvernement n'étant pas tenu de présenter un projet de loi de financement rectificative.
Quant à la justification demandée de l'urgence, elle paraît simple : si le plafond de trésorerie n'est pas relevé, le régime général ne sera plus en mesure de servir les prestations dues.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
ARTICLE 6 (retiré) - Modalité de perception de la contribution sociale généralisée sur les revenus de source étrangère
Commentaire : cet article, finalement retiré par le Gouvernement, prévoyait que la CSG due par les titulaires de revenus de source étrangère, principalement les travailleurs frontaliers, serait perçue en même temps que l'impôt sur le revenu.
Le principe posé par l'article L. 136-1 du code de la sécurité sociale est l'assujettissement à la CSG de toutes les personnes fiscalement domiciliées en France. Ainsi, les titulaires de revenus de source étrangère c'est-à-dire principalement les travailleurs frontaliers, sont redevables de la CSG sans être soumis pour autant à des cotisations sociales.
Il en résulte une difficulté de recouvrement insurmontable, qui vient de ce que les URSSAF ne connaissent pas ces contribuables, puisqu'ils n'acquittent pas de cotisations sociales.
En pratique, les URSSAF ne peuvent recouvrer la CSG auprès de l'entreprise qui emploie le travailleur frontalier que si celle-ci dispose d'un établissement en France. Dans le cas inverse, le travailleur frontalier doit en principe acquitter de lui-même la CSG à l'URSSAF la plus proche de son domicile. Selon le rapport précité du Conseil des impôts, sur les 135.000 travailleurs frontaliers recensés, moins de 60 % sont connus des URSSAF et seuls 10 % se sont acquittés de la CSG due, soit un taux de recouvrement effectif de 6 %.
A ces difficultés de recouvrement s'ajoute une opposition de principe de la commission européenne, qui considère que l'assujettissement des travailleurs frontaliers à la CSG contrevient à l'article 13 du règlement communautaire n° 1408/71 selon lequel le travailleur qui exerce son activité professionnelle dans un État membre est soumis exclusivement a la législation sociale de cet État. La Commission européenne, qui a adressé une mise en demeure à la France sur ce sujet le 25 novembre 1994, assimile ainsi la CSG aux cotisations, compte tenu de son affectation à des organismes de sécurité sociale.
En réponse, le Gouvernement français fait valoir la nature fiscale de la CSG, qui n'entraîne aucune contrepartie au bénéfice de ses assujettis et est destinée au financement de dépenses de solidarité nationale. Il convient de relever que la substitution de la CSG à des cotisations d'assurance maladie amoindrit la portée de cet argument. Mais d'autres États membres que la France ont déjà fait le choix de financer leur système de protection sociale par l'impôt, et dans des proportions bien supérieures.
Les opérations administratives de recouvrement de la CSG due par les travailleurs frontaliers sont suspendues depuis le 28 novembre 1994 par le Gouvernement.
L'article 6 du projet de loi de financement initial apportait une solution en assimilant les revenus de source étrangère aux revenus du patrimoine : la CSG aurait été établie, recouvrée et contrôlée dans les mêmes conditions que l'impôt sur le revenu, c'est-à-dire par l'administration fiscale et non par les URSAFF. Il s'agit de la solution déjà retenue par la CRDS.
Toutefois, devant l'Assemblée nationale, cet article a été retiré par le Gouvernement, qui s'est engagé à réaliser un examen approfondi des droits des travailleurs frontaliers au regard de la protection sociale avant de régler définitivement les difficultés de recouvrement de la CSG dont ils sont redevables.
Décision de la commission : votre commission a pris acte du retrait de cet article.
ARTICLE 7 - Élargissement de l'assiette de la contribution sociale généralisée pour les revenus d'activité et de remplacement.
Commentaire : le présent article étend l'assiette de la CSG sur les revenus d'activité et de remplacement et restreint ses conditions d'exonération au titre de la non imposabilité à l'impôt sur le revenu.
Dans son dispositif actuel, la CGS sur les revenus d'activité et les revenus de remplacement est assise sur le montant brut des traitements, indemnités, émoluments, salaires, allocations, pensions, et ainsi que sur tous les avantages en nature ou en argent accordés en sus.
Dans cette définition, l'assiette de la CSG exclut de nombreuses catégories de revenus. Ainsi, ne sont pas assujetties à la CSG les allocations destinées à compenser les charges de famille, les prestations de solidarité versées sous condition de ressources ou encore les pensions ou rentes accordées en réparation d'un préjudice subi.
Le présent article tend, à travers l'élargissement de l'assiette de la CSG, à faire contribuer l'ensemble des revenus au financement de la protection sociale. Ces dispositions permettent l'unification des régimes de la CSG et de la CRDS, sous réserve du maintien de certaines différences d'assiettes subsistantes pour les revenus de remplacement.
Il modifie et complète l'article L. 136-2 du code de la sécurité sociale qui définit les revenus inclus dans l'assiette de la CSG sur les revenus d'activité et de remplacement.
Le 2° assujettit les sommes réparties au titre de la réserve spéciale de participation, ainsi que les revenus alloués aux salariés au titre des plans d'épargne entreprise.
Le 3° étend l'assiette de la CSG :
- aux contributions patronales de retraite et de prévoyance complémentaires, à l'exception de celles destinées à financer les régimes complémentaires obligatoires de retraite lorsqu'elles sont exonérées de cotisations de sécurité sociale ;
- aux indemnités de licenciement et de mise à la retraite et à toutes les autres sommes versées à l'occasion de la rupture du contrat de travail pour la fraction qui excède le montant minimal prévu par la convention collective de la branche, l'accord professionnel ou interprofessionnel ou à défaut par la loi, ainsi qu'à toutes les sommes versées à l'occasion de la modification du contrat de travail ;
- aux allocations versées, en application d'un accord collectif, par l'employeur au salarié pendant la durée de son congé parental d'éducation ou pendant l'exercice de son activité à temps partiel ;
- aux indemnités journalières ou allocations versées par les organismes de sécurité sociale ou, pour leur compte, par les employeurs à l'occasion de la maladie, de la maternité, des accidents du travail et des maladies professionnelles, à l'exception des rentes viagères servies aux victimes d'accident du travail ou de maladies professionnelles ou à leurs ayants droit.
En outre, le 4° aménage dans un sens plus restrictif le critère de non-imposition à l'impôt sur le revenu pour l'exonération de la CSG de certains revenus de remplacement.
Il applique à la CSG les règles prévues par l'article 1417 du code général des impôts pour l'exonération de la taxe d'habitation, selon lesquelles ne sont exonérées que les personnes dont une cotisation d'impôt sur le revenu recalculée par addition de divers éléments à l'impôt effectivement dû reste inférieure au seuil de mise en recouvrement. Un certain nombre de bénéficiaires de revenus de remplacement seront ainsi assujettis à la CSG bien qu'ils soient exonérés d'impôt sur le revenu. La rédaction actuelle de l'article 1417 devant être modifiée par la loi de finances pour 1997, l'Assemblée nationale l'a inscrite directement dans le code de la sécurité sociale.
Par ailleurs, le 1° précise que les indemnités journalières ne bénéficient pas de l'abattement forfaitaire de 5 % au titre des frais professionnels, qui concerne uniquement les salaires et revenus assimilés.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.
ARTICLE 8 - Modalités de précompte et de recouvrement de la CSG sur les revenus d'activité et de remplacement
Commentaire : cet article adapte les modalités de précompte et de recouvrement de la CSG à l'extension d'assiette concernant les revenus d'activité et de remplacement.
La CSG est recouvrée comme les cotisations de sécurité sociale, mais sa nature fiscale ne permet pas le simple renvoi aux dispositions réglementaires concernant les cotisations. Une loi doit intervenir, qui autorise l'application de ces dispositions à la CSG. Or. les règles relatives aux cotisations sociales ont connu de nombreux aménagements depuis la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993, qui a modifié pour la dernière fois le dispositif de la CSG.
Le 1° de cet article réactualise le renvoi aux dispositions réglementaires applicables au recouvrement, en disposant que les conditions de recouvrement de la CSG sont celles en vigueur à la date de la publication de la dernière loi de financement de la sécurité sociale.
Le 3° fixe les conditions de recouvrement de la contribution sur les pensions d'invalidité et sur les indemnités journalières ou allocations : elle sera précomptée par l'organisme débiteur de ces prestations et versée à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, sur le modèle de la CRDS.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.
ARTICLE 9 - Élargissement de l'assiette de la CSG sur les revenus du patrimoine
Commentaire : cet article tend à élargir l'assiette de la CSG sur les revenus du patrimoine en supprimant la condition d'imposabilité qui subordonne leur assujettissement à la CSG.
Dans le système actuel, seule une partie des revenus du patrimoine sont assujettis à la CSG. Il s'agit des revenus fonciers, des rentes viagères constituées à titre onéreux, des plus-values sur biens immobiliers et mobiliers, des plus-values et gains divers réalisés sur les marchés à terme et les marchés d'options négociables, des revenus des locations meublées non professionnelles, enfin, des revenus non commerciaux.
En outre, les contribuables exemptés d'impôt sur le revenu ou dont l'imposition au titre de la CSG est inférieure au minimum d'imposition ne sont pas assujettis à la CSG au titre de ces revenus.
Le présent article élargit l'assiette de la CSG sur les revenus du patrimoine. Ainsi, le 4° soumet à la CSG.
- les revenus de capitaux mobiliers couverts par l'abattement de 8.000/16.000 francs.
- les plus-values professionnelles pour leur fraction bénéficiant de l'abattement au titre de l'adhésion à des centres de gestion agréés.
Le 5° supprime la condition d'imposabilité à l'impôt sur le revenu pour l'assujettissement à la CSG des revenus du patrimoine.
En outre, il soumet à la CSG :
- les sommes taxées d'office à l'impôt sur le revenu en l'absence de réponse du contribuable aux demandes d'éclaircissements ou de justifications de l'administration ;
- les revenus dont l'imposition est attribuée à la France par une convention internationale relative aux doubles impositions.
En revanche, le 2° exclut de la contribution sur les revenus du patrimoine les placements qui ont déjà supporté la contribution sur les produits de placement, afin d'éviter une double imposition.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.
ARTICLE 10 - Élargissement de l'assiette de la CSG sur les produits de placement
Commentaire : cet article tend à élargir l'assiette de la CSG sur les produits de placement et prévoit, pour certains d'entre eux, un mécanisme d'acomptes.
Dans le système actuel, seuls les produits des placements à revenu fixe imposés à un taux forfaitaire libératoire sont soumis à la CSG. Tous les produits de placement partiellement ou totalement exonérés de l'impôt sur le revenu ne sont pas assujettis à la CSG. Le présent article codifie et complète l'article L. 136-7 du code de la sécurité sociale.
Le 1° de cet article supprime une référence obsolète à la date d'entrée en vigueur initiale de la CSG.
Le 2° exclut de l'assujettissement à la CSG lors de leur dénouement les produits déjà taxés "au couru" : il s'agit des bons ou contrats de capitalisation (assurance vie) ainsi que des produits des plans d'épargne populaires.
Le 3° modifie l'ordonnancement de l'article L. 136-7.
Le 4° intègre dans l'assiette de la CSG les produits de placement suivants :
- les intérêts et primes d'épargne des plans et comptes d'épargne logement ;
- les produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation ainsi que les placements de même nature ;
- les produits des plans d'épargne populaire ;
- les gains nets réalisés ou la rente viagère versée lors des retraits de plans d'épargne en actions, une proratisation étant prévue lorsque le retrait n'est que partiel et n'entraîne pas la clôture du plan.
- les revenus correspondant aux droits constitués sur la participation des salariés aux résultats de l'entreprise ;
- les sommes ou valeurs provenant d'un plan d'épargne entreprise ;
- les produits et gains nets effectués par un fonds commun de placement à risque ;
- les dividendes distribués par les sociétés de capital risque ;
-les revenus procurés par les placements effectués en vertu d'un engagement d'épargne à long terme ou d'un plan d'épargne en vue de la retraite.
Le 5° exclut du champ de la CSG sur les produits de placement ceux de ces produits qui entrent dans le champ de la CSG sur les revenus du patrimoine, par coordination.
Le 6° prévoit que pour les comptes d'épargne logement, les contrats de capitalisation en francs et les plans d'épargne populaire, les établissements payeurs effectueront un versement, avant le 1er décembre de chaque année, déterminé d'après les revenus des mêmes placements soumis l'année précédente à la CSG au cours des mois de décembre et janvier et retenus pour 90 % de leur montant. Une régularisation interviendra, ensuite, lors de la liquidation de la contribution.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
ARTICLE 11 - Modalités d'entrée en vigueur de l'acompte de la CSG sur certains produits de placement
Commentaire : cet article précise les modalités d'entrée en vigueur de l'acompte prévu pour certains produits de placement par le 6° de l'article 10.
Cet article précise que les dispositions du 6° de l'article 10 s'appliqueront pour la première fois à la CSG due au titre de décembre 1997 et 1998.
A défaut d'assiette de référence pour ces deux périodes, le versement correspondant sera déterminé d'après les revenus des mêmes placements soumis à la contribution pour le remboursement de la dette sociale au cours des mois de décembre 1996 et janvier 1997, et retenus à hauteur de 90 % de leur montant.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable au vote sans modification de l'article.
ARTICLE 12 - CSG sur les mises ou gains de jeux
Commentaire : cet article tend à créer une nouvelle catégorie de CSG assise sur les mises ou les gains de jeux.
Le présent article insère une nouvelle section 4 au chapitre VI du titre III du livre premier du code de la sécurité sociale, intitulée "De la contribution sociale sur les sommes engagées ou produits réalisés à l'occasion des jeux".
Cette section est constituée d'un seul article L. 136-7-1, qui définit trois types de CSG sur les jeux :
- une contribution assise sur une fraction des sommes misées sur les jeux exploités par la Française des jeux :
- une contribution assise sur une fraction des enjeux du PMU ;
-une contribution assise sur le produit brut des appareils de jeux automatiques et sur les gains supérieurs à 10.000 francs réalises dans les casinos.
La CSG sur les jeux vient peser sur un secteur qui fait déjà l'objet de prélèvements massifs de la part de l'État. Le projet de loi de finances pour 1997 estime ces ressources non fiscales à 12 milliards de francs : 7 milliards de francs prélevés sur la Française des jeux, 2,4 milliards de francs sur le PMU et 2,6 milliards de francs sur les casinos.
Afin de ne pas compromettre l'équilibre économique du secteur, les assiettes proposées sont restreintes de façon à limiter l'incidence de la CSG.
Pour les jeux exploités par la Française des jeux, l'assiette est égale à 29 % des sommes misées.
Pour les sommes engagées au PMU, l'assiette est égale à 28 % des enjeux. L'assiette initialement proposée par le Gouvernement était de 35 %, mais l'Assemblée nationale a jugé préférable de la réduire encore afin de respecter le plafond global des prélèvements sur le PMU, qui a été fixe à 30,5 % des enjeux par la seconde loi de finances rectificative pour 1995.
L'assiette proposée initialement pour les appareils de jeux automatiques était égale à trois fois leur produit brut. En effet, le produit brut est ce qui revient au casino, c'est-à-dire l'inverse des gains des joueurs : il convient donc de le multiplier si l'on souhaite parvenir à une assiette proche des gains.
L'Assemblée nationale a jugé plus prudent, compte tenu de la situation financière difficile de beaucoup de casinos, d'asseoir la CSG directement sur le produit brut des appareils de jeux automatiques, sans aucun coefficient multiplicateur. En compensation, elle propose d'instaurer une contribution de 10 % sur les gains supérieurs ou égaux à 10.000 francs.
Par rapport au texte initial, le rendement de la CSG sur le PMU est ainsi réduit de 400 millions de francs à 350 millions de francs, et celui de la CSG sur les casinos de 500 millions de francs à 400 millions de francs. Le rendement de la CSG sur la Française des jeux reste inchangé, à 330 millions de francs.
Au total, le produit attendu de la CSG sur les jeux est estimé à 1.080 milliards de francs en 1997.
Votre commission vous propose d'abaisser de 10 % à 8 % le prélèvement sur les gains de jeux supérieurs ou égaux à 10.000 francs réalisés dans les casinos afin de ne pas bouleverser l'équilibre financier de ce secteur qui contribue à l'animation de certaines communes touristiques.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.
ARTICLE 13 - Taux et affectation de la CSG
Commentaire : cet article tend à relever de un point le taux de la CSG et à répartir son produit entre la CNAF, le FSV et les régimes obligatoires d'assurance maladie.
Cet article modifie et complète l'article L. 136-8 du code de la sécurité sociale, qui fixe le taux de la CSG et répartit son produit entre les différents organismes de sécurité sociale auxquels elle est affectée.
Le paragraphe I de l'article L. 136-8 relève de 2,4 % à 3,4 % le taux de chacune des contributions constitutives de la CSG.
Le paragraphe II fixe, de façon dérogatoire, un taux de 1 % pour les revenus de remplacement entrant dans le champ de la CSG du fait de la modification apportée au critère d'exonération de l'impôt sur le revenu par la non-prise en compte des réductions d'impôt.
Le paragraphe III affecte à la Caisse nationale d'allocations familiales le produit de la CSG correspondant au taux de 1,1 %, au fonds de solidarité vieillesse celui correspondant au taux de 1,3 %, et aux régimes obligatoires d'assurance maladie celui correspondant au taux de 1 %.
Votre commission vous propose un amendement de précision afin d'exclure du champ de l'article L. 136-8 du code de la sécurité sociale la contribution sur le produit brut des appareils de jeux automatiques et sur les gains des joueurs dans les casinos. En effet, les taux de cette contribution sont fixés directement au III de l'article L. 136-7-1 et sont pour partie différents de 3,4 %.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi précisé.
ARTICLE 14 - Répartition des ressources entre les régimes obligatoires d'assurance maladie
Commentaire : cet article tend, d'une part, à affecter à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale une fraction égale à 40 % du produit du droit de consommation sur les alcools et, d'autre part, à fixer les règles selon lesquelles l'Agence répartit entre les régimes obligatoires d'assurance maladie cette ressource jointe au produit de la CSG au taux de 1 %.
Le présent article insère deux articles nouveaux dans le titre III du livre premier du code de la sécurité sociale.
L'article L. 139-1 affecte à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, au profit des régimes obligatoires d'assurance maladie, 40 % du produit du droit de consommation sur les alcools prévu à l'article 403 du code général des impôts, qui est actuellement affecté au fonds de solidarité vieillesse.
Cette rédaction est celle de l'Assemblée nationale. Le texte initial du projet de loi de financement prévoyait d'affecter aux régimes obligatoires d'assurance maladie, via l'ACOSS, 8 % seulement du droit de consommation et la totalité des autres droits sur les boissons alcooliques et non alcooliques affectées au FSV depuis 1994, à savoir :
- le droit de consommation sur les produits intermédiaires prévu à l'article 402 bis du CGI ;
- le droit de circulation sur les vins, cidres, poirés et hydromels prévu à l'article 438 du CGI ;
- le droit spécifique sur les bières et les boissons non alcooliques prévu à l'article 520A du CGI ;
- le droit de fabrication sur les produits alcooliques à usage industriel ou pharmaceutique prévu à l'article 406A du CGI.
Cette affectation devait apporter aux régimes obligatoires d'assurance maladie une ressource nouvelle de 5,3 milliards de francs.
L'Assemblée nationale a jugé plus simple de ne réaffecter à la branche maladie qu'une fraction du droit de consommation prévu à l'article 403 du CGI, et de maintenir les autres droits sur les boissons alcooliques au FSV. Cette fraction a été fixée à 40 % de manière à équivaloir la répartition des droits initialement proposée entre la branche maladie et le FSV.
Cependant, elle ne correspond plus qu'à une ressource nouvelle de 4,7 milliards de francs, compte tenu de la limitation de la hausse du droit sur les alcools souhaitée par l'Assemblée nationale (voir commentaire sous l'article 24).
Cette redistribution d'une ressource affectée soulève une question d'ordre juridique. L'affectation au fonds de solidarité vieillesse de la totalité des droits sur les boissons alcooliques, qui étaient jusqu'en 1994 une ressource de l'État, a été prévue dans son principe par l'article 7 de la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 et réalisée par l'article 43 de la loi de finances pour 1994. Cette articulation entre les textes était nécessaire pour respecter les prescriptions de l'article 18 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, en vertu duquel seule une loi de finances peut affecter une ressource du budget de l'État.
Le présent projet de loi de finances procède directement à la réattribution partielle à la branche maladie des droits sur les alcools affectés au FSV, sans transiter par une loi de finances. En effet, ces droits ne constituent plus une recette de l'État, depuis leur affectation en 1994. Il en résulte toutefois une contradiction entre le texte de l'article L. 139-1 du code de la sécurité sociale, qui affecte aux régimes d'assurance maladie une fraction du droit sur les alcools, et celui de l'article 43 de la loi de finances pour 1994, qui ne prévoit d'affectation qu'au seul FSV.
Votre commission vous propose un amendement tendant à inscrire dans le texte de l'article L. 139-1 du code de la sécurité sociale la mention du prélèvement au profit du BAPSA, qui figure dans le texte de l'article 43 de la loi de finances pour 1994. En effet, ce prélèvement, qui est de 100 francs par hectolitre d'alcool, vient s'imputer sur le produit du droit de consommation préalablement à son affectation, comme la part du droit perçu en Corse.
L'article L. 139-2 fixe les règles de répartition, entre les régimes d'assurance maladie, du produit de la fraction de CSG au taux de 1 % et de la fraction du droit de consommation sur les alcools qui leur sont affectées.
La répartition sera effectuée par l'ACOSS en deux étapes :
1. Ces ressources seront d'abord réparties en fonction de la perte de recettes induite pour chaque régime d'assurance maladie par la diminution des taux de cotisations.
2. Le solde sera réparti prioritairement, en fonction de leurs déficits comptables, entre la CNAMTS et la CANAM (avant attribution du produit de la C3S pour celle-ci) puis, le cas échéant, en fonction du déficit comptable des autres régimes obligatoires d'assurance maladie.
Un décret en Conseil d'État viendra fixer les modalités d'application de ce mécanisme de répartition, et notamment celles des diminutions des taux de cotisations d'assurance maladie qui doivent être prises en compte pour déterminer la perte de recettes des régimes.
Votre commission vous propose un amendement de précision, afin d'inscrire dans la loi qu'il ne peut s'agir que des diminutions de taux de cotisation destinées à compenser pour les assujettis le relèvement du taux de la CSG.
Les baisses de taux seront de 1,3 point pour les salariés et de 1 point pour les titulaires de revenus de remplacement. Pour les travailleurs indépendants, la baisse sera de 1,5 point sur la première tranche de cotisations et de 0,8 point sur la seconde.
L'opération de substitution CSG/cotisations devrait se traduire par une perte de 1,7 milliard de francs pour les régimes obligatoires d'assurance maladie : la perte de recettes sur cotisations, estimée à 45,9 milliards de francs, ne sera que partiellement compensée par l'affectation du produit de la CSG au taux de 1 %, estimé à 44,2 milliards de francs.
Le transfert de 40 % du produit du droit sur les alcools, pour un montant de 4,7 milliards de francs, permettra de combler cette perte et laissera en 1997 un solde de 3 milliards de francs qui serait réparti entre la CNAM (2,3 milliards de francs) et la CANAM (0,7 milliard de francs).
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi complété et précisé.
ARTICLES 15 à 20 - Dispositions de conséquence
Commentaire : ces articles modifient les articles du code de la sécurité sociale définissant les recettes des différents régimes d'assurance maladie et de la CNAF de façon à y intégrer les nouvelles ressources qui leur sont affectées par le présent projet de loi de financement.
L'article 15 complète l'article L. 241-1 du code de la sécurité sociale, qui définit les ressources de la CNAMTS.
L'article 16 complète l'article L. 241-6 du code de la sécurité sociale, qui définit les ressources de la CNAF.
L'article 17 complète l'article L. 612-1 du code de la sécurité sociale, qui définit les ressources de la CANAM.
L'article 18 complète l'article L. 711-2 du code de la sécurité sociale, qui définit les ressources des régimes spéciaux.
L'article 19 complète l'article 1031 du code rural, qui définit les ressources du régime d'assurance maladie des salariés agricoles.
L'article 20 complète l'article 1106-6-3 du code rural, qui définit les ressources du régime d'assurance maladie des exploitants agricoles.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de ces articles sans modification.
ARTICLE 21 - Ressources du fonds de solidarité vieillesse
Commentaire : cet article tend à redéfinir les ressources du fonds de solidarité vieillesse en fonction des modifications qui leur sont apportées par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997.
Les ressources du FSV sont définies à l'article L. 135-3 du code de la sécurité sociale.
Le 1° de cet article est complété afin d'y inclure la CSG sur les jeux prévue à l'article L. 136-7-1 du code de la sécurité sociale.
Le 2° est modifié afin de limiter à une part fixée à 60 % le produit du droit de consommation sur les alcools affecté au FSV, la part de 40 % restante étant réaffectée aux régimes obligatoires d'assurance maladie. La rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale renvoie, pour ces recettes affectées aux FSV, aux conditions fixées par la loi de finances, ce qui ne semble pas cohérent avec la solution retenue pour la fraction du droit affectée à la branche maladie.
Votre commission vous propose une nouvelle rédaction supprimant la mention "dans les conditions fixées par la loi de finances", devenue obsolète, mais introduisant celle du prélèvement effectué au profit du BAPSA selon les dispositions de l'article 1615 bis du code général des impôts, qui figurait à l'article 43 de la loi de finances pour 1994.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi rédigé.
ARTICLE 22 - Date d'entrée en vigueur des dispositions relatives à la CSG et aux droits sur les alcools
Commentaire : cet article fixe au 1er janvier 1997 la date d'entrée en vigueur des dispositions relatives à la CSG et à la nouvelle répartition du droit sur les alcools.
Les dispositions relatives à la CSG sur les revenus d'activité et de remplacement et à la CSG sur les produits de placement s'appliqueront à compter du 1er janvier 1997.
Les dispositions relatives à la CSG sur les revenus du patrimoine s'appliqueront à compter de l'imposition des revenus de 1996.
Les dispositions relatives à la CSG sur les jeux s'appliqueront à compter du 1er janvier 1997, étant précisé pour la Française des jeux qu'elles s'appliquent aux tirages et événements sportifs postérieurs au 31 décembre 1996, ce qui inclut sans aucune ambiguïté le tirage du Loto du 1er janvier.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
ARTICLE 23 -
Affectation à la branche maladie du
régime général
d'une fraction du droit de consommation
sur les tabacs
Commentaire : cet article prévoit l'affectation à la branche maladie du régime général d'une fraction du produit du droit de consommation sur les tabacs.
Cet article complète la définition des ressources de la branche maladie du régime général pour y inclure une fraction du produit du droit de consommation sur les tabacs prévu à l'article 575 du code général des impôts.
Cette affectation vise à compenser le coût pour la CNAMTS des pathologies liées au tabagisme. En effet, l'usage du tabac est chaque année à l'origine de 65.000 décès prématurés par cancers ou maladies cardio-vasculaires.
L'affectation, s'agissant d'une recette de l'État, est réalisée par l'article 30 du projet de loi de finances pour 1997, qui attribue 6,39 % du produit du droit de consommation sur les tabacs à la CNAMTS.
Ce pourcentage a été calculé de façon à apporter une recette nouvelle de 3 milliards de francs à la CNAMTS, sur la base d'un produit de 46,9 milliards de francs pour 1997. Cette évaluation du rendement du droit de consommation sur les tabacs, comme l'observe M. Philippe Auberger dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 1997, est sans doute trop optimiste : elle suppose que l'augmentation prévue de 9 % du prix de détail des tabacs au 1er janvier prochain (3 % due au relèvement de 0,4 point du droit + 6 % à l'initiative des industriels) n'aura aucun effet négatif sur le volume de la consommation.
Décision de la commission : votre commission donne un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
ARTICLE 24 - Relèvement des tarifs du droit sur les alcools et du droit sur les bières
Commentaire : cet article tend à relever de 4,97 % le droit de consommation sur les alcools et de 36 % le droit spécifique sur les bières.
Le relèvement des droits sur les boissons alcoolisées répond à des préoccupations de santé publique, la consommation abusive d'alcool étant, comme celle du tabac, l'une des principales causes de mortalité prématurée.
Le texte initial du projet de loi de financement proposait une augmentation du seul droit de consommation sur les alcools : le tarif applicable au rhum aurait été porté de 5.215 francs à 6.110 francs par hectolitre d'alcool pur, soit une hausse de 17,2 %, et le tarif des autres alcools aurait été porté de 9.060 francs à 10.610 francs, soit une hausse de 17,1 %. La recette supplémentaire attendue était estimée à 1,5 milliard de francs.
L'Assemblée nationale a estimé que cette forte hausse limitée aux seules boissons alcoolisées à forte teneur en alcool n'apportait qu'une réponse partielle aux préoccupations de santé publique et aurait un impact excessivement défavorable sur certaines productions traditionnelles de qualité (Cognac, Armagnac, Calvados).
Elle a donc préféré répartir la hausse des droits entre les alcools et les bières. Le double tarif du droit de consommation sur les alcools est ainsi porté à 5.474 francs pour le rhum et 9.510 francs pour les autres alcools, soit une hausse de 4,97 %.
Le double tarif du droit spécifique sur les bières est porté de 6,25 francs à 8,50 francs par hectolitre pour les bières titrant moins de 2,8 degrés, et de 12,50 francs à 17 francs pour les autres bières, soit une hausse de 36 %.
Le rendement de ces augmentations des tarifs est évalué à 435 millions de francs pour le droit de consommation sur les alcools et à 417 millions de francs pour le droit spécifique sur les bières, soit un total de 850 millions de francs à comparer avec les 1,5 milliard de francs que devait apporter la solution initialement proposée par le Gouvernement.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
ARTICLE 24 BIS (nouveau) - Création d'une taxe sur les "premix"
Commentaire : cet article tend à instaurer une taxe spécifique sur les mélanges prêts à consommer entre une boisson non alcoolisée et un alcool fort, dits "premix".
Le lancement récent sur le marché des "premix", boissons constituées d'un mélange d'alcools forts et de sodas, présentés sous la forme attractive de canettes et vendus à des prix modiques, constitue un réel danger en termes de santé publique. Le développement de ces boissons est en effet de nature à ancrer très tôt des habitudes de consommation d'alcool fort chez les jeunes.
Le relèvement du droit de consommation sur les alcools aura un impact limité à 1 franc par litre pour ces boissons titrant environ 5 degrés d'alcool, qui n'apparaît pas suffisamment dissuasif.
L'Assemblée nationale a donc jugé opportun de créer une taxe spécifique de 15 francs par litre sur les "premix", de nature à rendre leurs prix de vente peu attractifs pour les jeunes.
Le "premix" est défini par le présent article comme un mélange préalable entre des boissons sans alcool et des boissons visées au 5° de l'article L. 1 du code des débits de boissons, c'est-à-dire toutes les boissons alcooliques autres que les boissons fermentées non distillées (vin, bière, cidre, poiré, crèmes de cassis, etc.), les vins doux naturels, les rhums les tafias et les alcools provenant de la distillation des vins, cidres, poirés ou fruits.
L'instauration d'une taxe de ce type s'inscrit difficilement dans le cadre de la directive européenne du 19 octobre 1992 relative à la structure des droits d'accises sur l'alcool et les boissons non alcoolisées (92/83/CEE). Elle peut toutefois relever du point 2 de l'article 3 de la directive du 25 février 1992 relative au régime général des produits soumis à accises (92/12/CEE), qui prévoit que les alcools et les boissons alcooliques peuvent faire l'objet "d'autres impositions indirectes poursuivant des finalités spécifiques". La taxe dérogatoire proposée par le présent article semble répondre à cette définition.
Votre commission vous propose une nouvelle rédaction de cet article, inspirée de celle de l'article L. 245-7 du code de la sécurité sociale, qui institue une cotisation sur les boissons alcooliques affectée à la CNAMTS.
Cette rédaction requalifie la "taxe" instaurée par l'Assemblée nationale en "cotisation spécifique" perçue au profit de la CNAMTS. Le tarif de cette cotisation est fixé à 1,50 franc par décilitre ou fraction de décilitre. Elle est recouvrée selon les mêmes règles qu'en matière de contributions indirectes, et non pas comme le droit de consommation sur les alcools, car il ne s'agit pas d'un droit d'accises. Enfin, il est précisé qu'elle est versée à l'ACOSS et que ses frais de gestion et de recouvrement s'imputent sur son produit.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi rédigé.
ARTICLE 25 - Versement annuel de la branche accidents du travail à la branche maladie du régime général
Commentaire : cet article vise à instituer, au sein du régime général de sécurité sociale, un versement annuel de la branche accidents du travail à la branche maladie représentatif des maladies professionnelles non déclarées.
Bien que le système de reconnaissance des maladies professionnelles s'adapte rapidement à l'évolution de l'épidémiologie, il reste nécessairement en décalage par rapport à l'apparition d'affectations imputables aux risques professionnels.
En outre, la mise à jour régulière des tableaux pour tenir compte des connaissances scientifiques n'a pas de caractère rétroactif et les affections qui y sont inscrites ne peuvent être prises en compte avant la date d'entrée en vigueur du nouveau tableau.
Il en résulte que la branche maladie prend en charge des frais médicaux qui, parce qu'ils sont imputables à des maladies professionnelles, devraient incomber à la branche accidents du travail.
Une première tentative d'identification et de reversement des frais supportés par la branche maladie au titre des maladies professionnelles a été effectuée dans le cadre de l'ordonnance du 24 janvier 1996 (article L. 176-1 du code de la sécurité sociale), qui avait institué un reversement forfaitaire pour toute reconnaissance de maladie professionnelle entraînant un règlement de prestations en nature. Toutefois, l'application de ce système aurait nécessité la mise en oeuvre de procédures administratives complexes. C'est pourquoi le Gouvernement propose de lui substituer un système plus simple, fondé sur une approche forfaitaire et dont le champ d'application se limiterait au régime général.
Désormais, la branche accidents du travail et maladies professionnelles devrait verser à la branche maladie une somme calculée en fonction des dépenses enregistrées par cette dernière branche au titre des affectations non prises en charge dans le cadre de la législation relative à l'indemnisation des accidents du travail et des maladies professionnelles.
Il est précisé que le montant de ce versement sera pris en compte dans la détermination des éléments de calcul de la cotisation due au titre des accidents de travail et des maladies professionnelles. Ce montant sera revalorisé dans les mêmes conditions que les rentes d'accident du travail. En outre, un décret doit déterminer les modalités de participation au financement de ce versement forfaitaire des collectivités, établissements et entreprises assumant directement la charge totale de la réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles.
Enfin, le versement prévu pour 1997 est fixé à un milliard de francs. Il devrait contribuer à la réduction du déficit de la branche maladie estimé à 31,2 milliards de francs pour 1997, tout en laissant subsister un excédent provisionnel de 0,8 milliard de francs de la branche accidents du travail.
Contestant les modalités de détermination du montant du versement, l'Assemblée nationale a prévu qu'un décret pris après avis d'une commission présidée par un magistrat à la Cour des comptes et concertation avec la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles mentionnée à l'article L. 221-4 du code de la sécurité sociale fixera les modalités de calcul du versement.
Toutefois, elle a admis que ce versement soit, à titre provisionnel, fixé à un milliard de francs pour 1997.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
ARTICLE 26 - Intégration financière du régime d'assurance maladie des militaires dans le régime général
Commentaire : cet article tend à intégrer financièrement la Caisse nationale militaire de sécurité sociale (CNMSS) au régime général afin de mettre fin aux déséquilibres qui résulterait de l'application des règles de compensation bilatérales entre les deux régimes.
La CNMSS ne gère que les prestations en nature du risque maladie-maternité des militaires, qui sont alignées sur celles du régime général, comme pour les fonctionnaires civils de l'État.
Or, la situation du régime spécial des militaires, pour des raisons démographiques, est structurellement déficitaire. Toutefois, le mécanisme de la compensation a été calculé de telle sorte que le régime général a contribué au financement du régime spécial bien au-delà de ce qui était nécessaire à l'équilibre financier de celui-ci.
Évolution du solde de la CNMSS 1994-1997
(en millions de francs)
La CNMSS dégage ainsi un excédent structurel qui lui a permis de constituer des réserves estimées à 1,2 milliard de francs à la fin de 1996.
Pour remédier à cette situation, il est donc proposé d'intégrer le régime spécial des militaires dans le régime général. Une convention entre l'ACOSS et la CNMSS doit fixer les conditions dans lesquelles le régime général met à la disposition de la caisse les sommes nécessaires au paiement des prestations, à la gestion administrative, aux investissements, au contrôle médical et à l'action sanitaire et sociale. En contrepartie, la CNMSS reverse à l'ACOSS la totalité des cotisations qu'elle collecte ainsi que ses réserves de trésorerie figurant au bilan de l'exercice 1996.
La compensation bilatérale maladie entre le régime général et la CNMSS, qui n'a qu'une base réglementaire, sera par ailleurs supprimée.
La spécificité du régime des militaires est toutefois préservée puisque l'approbation du budget de la CNMSS relèvera toujours de la compétence des ministres chargés de la sécurité sociale, de la défense et du budget et que la CNMSS continuera de gérer les prestations maladie-maternité servies aux militaires.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable pour l'adoption de cet article sans modification.
ARTICLE 27 - Extension du champ d'application de la contribution des grossistes répartiteurs
Commentaire : cet article vise à étendre le champ de la taxe due par les entreprises de vente en gros de produits pharmaceutiques pour mettre fin à certaines distorsions de concurrence.
La loi du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a pérennisé la contribution due par les établissements de vente en gros de produits pharmaceutiques sur leurs ventes de médicaments remboursables en France.
Le taux de cette contribution est calculé en fonction de l'évolution du chiffre d'affaire de la profession : il s'étage ainsi entre 1,5 % pour une croissance du chiffre d'affaires supérieure à 6 %, et 0,5 %, pour une diminution du chiffre d'affaire supérieure à 3 %.
Son produit est réparti entre les régimes d'assurance maladie qui financent le régime des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés. Il est estimé à 869 millions de francs pour 1996 et 881 millions de francs pour 1997.
Or, l'existence de cette contribution a encouragé les laboratoires pharmaceutiques à vendre directement leurs produits aux officines. Aujourd'hui, le montant de ces ventes directes est estimé à 6 milliards de francs. Elles introduisent une distorsion de concurrence, car les laboratoires ne supportent pas les obligations de référencement et de délais de livraison qui incombent aux grossistes répartiteurs.
C'est pourquoi le présent article propose d'élargir cette contribution aux ventes directes effectuées par les laboratoires. En outre, il propose d'étendre le champ de la contribution aux ventes réalisées auprès des pharmacies mutualistes et des pharmacies de secours minières, seules les ventes auprès des pharmacies d'officine y étant soumises jusqu'à présent, ce qui introduisait une autre distorsion de concurrence.
La ressource attendue par le gouvernement de cette double extension d'assiette est de 100 millions de francs en 1997, ce qui suppose une progression du chiffre d'affaire de plus de 6 % pour chacun des trimestres de 1997 par rapport au trimestre correspondant de 1996. En se basant un taux de progression du chiffre d'affaires de 1 %, qui correspond à l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, le produit de cette mesure devrait se limiter à 70 millions de francs.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
ARTICLE 28 - Suppression du cumul entre l'abattement de cotisations sociales en faveur du temps partiel et des allocations de préretraite progressive
Commentaire : cet article vise à rationaliser les aides de l'État aux entreprises qui ont recours aux conventions de préretraite progressive.
Dans le cadre des conventions de préretraite progressive du Fonds national de l'emploi, la rémunération du salaire comporte deux éléments :
- le temps partiel payé par l'entreprise ;
- une allocation de préretraite versée par l'ASSEDIC, égale à 30 % du salaire journalier de référence dans la limite du plafond de la sécurité sociale et à 25 % entre une et quatre fois ce plafond. Cette allocation est prise en charge, en tout ou en partie, par l'État. Le coût de cette mesure est évalue à 1,1 milliard de francs pour 1997.
Évolution des effectifs des préretraites
Par ailleurs, l'article L.322-4 du code du travail prévoit un abattement de 30 % sur les cotisations sociales patronales des salariés travaillant à temps partiel.
Cet article propose qu'un même emploi ne puisse plus bénéficier de ces deux mesures, pour les conventions signées à partir de 1er janvier 1997, étant précisé que les nouvelles embauches à temps partiel dans le cadre des conventions de préretraite progressive seront éligibles à l'abattement de 30 %. Ce cumul serait, selon le Gouvernement, sans effet incitatif sur l'emploi tout en pesant lourdement sur les finances publiques. Le montant de cotisations supplémentaires attendu est, estimé à 200 millions de francs.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
ARTICLE 29 - Extension du régime de garantie des créances des salariés aux cotisations sociales salariales
Commentaire : cet article vise à étendre le champ d'application du régime de garantie des salaires en cas de redressement ou de liquidation judiciaire, en y incluant la part salariale des cotisations sociales dues aux organismes de recouvrement de la sécurité sociale.
Un dispositif de portée générale existe pour protéger les droits des salariés des entreprises en faillite. Ainsi, l'article L. 143-10 du code du travail prévoit qu'en cas de procédure de redressement ou de liquidation judiciaire, une priorité absolue est donnée au paiement des créances "super privilégiées" que sont les rémunérations de toute nature.
En outre, le mécanisme du privilège a été complété par le recours à la technique de l'assurance. L'Association pour la gestion du régime d'assurance des créances des salariés (AGS), créée par la loi du 25 janvier 1985, garantit aux salariés le paiement de leurs créances en cas de redressement ou de liquidation judiciaire. Cette assurance est financée par une cotisation additionnelle de 0,25 % à la cotisation patronale d'assurance chômage. Toutefois, elle ne couvre pas le précompte de cotisations sociales salariales. Or, le recouvrement de ces cotisations s'avère aléatoire.
Pour remédier à ce problème, le paragraphe I de cet article propose de les inclure dans le champ de la garantie des salaires. Ainsi, celle-ci serait étendue aux cotisations salariales des régimes d'assurance maladie, maternité, vieillesse, invalidité et décès, à la contribution sociale généralisée et à la contribution de remboursement de la dette sociale, aux cotisations salariales des régimes d'assurance chômage et de retraite complémentaires.
Le paragraphe II précise que le relevé des créances doit inclure ces cotisations et contributions afin de déterminer les sommes qui devront être versées aux organismes de recouvrement de la sécurité sociale.
Le paragraphe III fixe la date d'entrée en vigueur de cette extension de la garantie AGS aux relevés de créances établis à compter du 1er janvier 1997.
Si cette mesure avait été appliquée en 1996, elle aurait fait supporter une charge supplémentaire de 1,55 milliard de francs à l'AGS, s'ajoutant aux 8,7 milliards de francs de créances salariales avancées.
Compte tenu des réserves importantes accumulées par l'AGS (3,5 milliards de francs à la fin de 1996), celle-ci devrait pouvoir faire face à cette extension de garantie pendant trois ans. Un surcroît non négligeable de recettes sera ainsi versé aux organismes de recouvrement des cotisations et contributions sociales. Cependant, au-delà de cette période, l'équilibre financier de l'AGS risque d'être menacé. Il sera vraisemblablement nécessaire de relever le taux de cotisations des employeurs.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
ARTICLE 30 - Prélèvement sur le fonds d'allocation temporaire d'invalidité au profit de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales
Commentaire : cet article prévoit le prélèvement, au profit de la CNRACL, d'une somme de 4,5 milliards de francs sur les réserves du Fonds de l'allocation temporaire d'invalidité des agents des collectivités locales (FATIACL).
Créée par un décret du 20 décembre 1961, l'allocation temporaire d'invalidité est destinée à indemniser les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers qui, consécutivement à un accident de service ou à une maladie professionnelle, sont atteints d'une invalidité partielle et permanente. Les ressources de ce régime proviennent d'une cotisation de 0,5 % sur les traitements soumis à retenue pour la retraite de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, à la charge des collectivités locales.
Or, la situation financière du Fonds de l'allocation temporaire d'invalidité est excédentaire.
Évolution du solde des opérations courantes du FATIACL depuis 1993
Au 31 décembre 1996, les excédents cumulés permettront de dégager une réserve de 5 milliards de francs.
En revanche, la situation financière du régime de retraite des agents titulaires des fonctions publiques territoriale et hospitalière est très inquiétante.
Évolution du solde des opérations courantes de la CNRACL depuis 1993
Le déficit de trésorerie de la CNRACL devrait s'élever à 8 milliards de francs à la fin de 1997. Le présent article propose de lui transférer 4,5 milliards de francs prélevés sur les réserves du FATIACL.
Il faut toutefois rappeler que les soldes d'exercice négatifs cumulés au cours de la période récente ne résultent pas de la situation intrinsèque du régime, mais de l'ampleur des transferts de compensation qu'il doit verser aux autres régimes, compte tenu de sa situation démographique favorable.
Évolution des charges de compensation de la CNRACL
Compte tenu de la totale identité de champ d'application entre la CNRACL et le régime de l'allocation temporaire d'invalidité, tant en ce qui concerne les personnes protégées que les collectivités cotisantes, on peut admettre l'affectation de la majeure partie de l'excédent de trésorerie du FATIACL à la CNRACL.
Toutefois, cette ponction des réserves du FATIACL constitue une mesure non reconductible qui risque de ne pas s'avérer suffisante, puisque le besoin de trésorerie de la CNRACL est évalué à 8 milliards de francs à la fin de 1997 par la Commission des comptes de la sécurité sociale.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article .
ARTICLE 31 - Report sur l'exercice 1997 du solde de la contribution sociale de solidarité des sociétés après sa première répartition
Commentaire : cet article vise à déroger aux règles de répartition de la C3S afin de reporter sur l'exercice 1997 le solde disponible après attribution aux régimes prioritaires.
Créée par la loi du 3 janvier 1970, la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) est une contribution versée par les sociétés commerciales et assimilées aux régimes d'assurance maladie et d'assurance vieillesse des non salariés, afin de compenser les pertes de recettes subies par ces régimes du fait du développement de l'exercice sous forme sociétaire des professions artisanales et commerciales.
La C3S a été modifiée de nombreuses fois par le législateur et ses règles de répartition ont été fixées par la loi du 12 avril 1996, qui prévoit un procédure en en deux étapes :
- la première répartition bénéficie prioritairement à la CANAM, l'ORGANIC et la CANCAVA. Elle est opérée au prorata de leurs déficits comptables respectifs ;
- la seconde répartition, qui ne peut intervenir que si un solde subsiste après le premier partage, est réalisée entre les autres régimes de non salariés déficitaires, c'est-à-dire le BAPSA et la CAMAVIC.
Répartition du produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés
(en millions de francs)
(1) Le régime complémentaire des entrepreneurs du bâtiment et des travaux publics bénéficie de la répartition par l'intermédiaire de l'ORGANIC
Or, compte tenu de la prise en charge du déficit de la CANAM par la CADES en 1996, un solde de 900 millions devrait rester disponible après la première répartition. En application des règles précitées, le BAPSA devrait alors percevoir 855 millions de francs et la CAMAVIC 45 millions de francs.
Cet article propose de ne pas procéder à cette répartition de second niveau afin de faire face aux besoins de financement prévisibles des régimes prioritaires en 1997.
Cette mesure n'aurait pas d'effet réel sur l'équilibre du BAPSA, dans la mesure où celui-ci devrait connaître un solde positif de 200 millions de francs. En revanche, les 45 millions de francs destinés à la CAMAVIC auraient permis de ramener son déficit prévu de 52 à 7 millions de francs.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
ARTICLE 32 - Affectation d'une partie du produit de la taxe sur les grandes surfaces aux régimes d'assurance vieillesse des non salariés non agricoles
Commentaire : cet article tend à affecter, à compter de l'exercice 1996, une fraction du produit de la taxe d'aide aux commerçants et aux artisans aux régimes d'assurance vieillesse des professions artisanales et des professions industrielles et commerciales.
La taxe sur les grandes surfaces a été créée par la loi du 13 juillet 1972 afin de financer l'indemnité de départ des commerçants et artisans affiliés depuis plus de quinze ans aux régimes d'assurance vieillesse et cessant leur activité après l'âge de soixante ans. Cette taxe est due par les établissements ouverts depuis le 1er janvier 1960 dont la surface de vente dépasse 400 m2 et dont le chiffre d'affaire est supérieur à 3 millions de francs. Elle a régulièrement dégagé des excédents importants.
Pour tirer profit des ressources ainsi disponibles, la loi du 31 décembre 1989 a créé le Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC), alimenté par un prélèvement sur l'excédent de la taxe sur les grandes surfaces. Ainsi, selon l'ORGANIC qui est chargé du recouvrement de ladite taxe, son montant devrait s'élever en 1996 à 1 milliard de francs et le solde disponible après les prélèvements au titre des dépenses d'indemnité de départ et du FISAC attendrait 370 millions de francs.
Emploi de la taxe sur les grandes surfaces 1994-1997
(en millions de francs)
* prévisions
Le présent article prévoit d'utiliser une partie de ces ressources pour financer les régimes d'assurance vieillesse des commerçants et des artisans. l'ORGANIC et la CANCAVA.
Il convient toutefois de noter que cette affectation du solde de la taxe d'aide aux commerçants et aux artisans risque devra rester compatible avec l'article 27 du projet de loi relatif à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville. En effet, cet article institue un établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) et prévoit que cet établissement sera financé par un prélèvement de 130 millions de francs sur l'excédent du produit de la taxe sur les grandes surfaces. Le Gouvernement devra donc clarifier les règles de répartition de l'excédent de cette taxe.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
ARTICLE 33 - Modalités de calcul des ressources ouvrant droit à l'allocation de parent isolé
Commentaire : cet article tend à harmoniser la prise en compte des aides au logement dans le calcul des ressources ouvrant droit à l'allocation de parent isolé (API).
L'allocation de parent isolé est une prestation familiale destinée à assurer un revenu minimum à la personne isolée assumant seule la charge d'un ou plusieurs enfants. Le montant de cette allocation est égal à la différence entre le montant du revenu familial qu'elle garantit et la totalité des ressources du parent isolé. Toutefois, ne sont pas pris en compte :
- l'allocation d'éducation spéciale et son complément, l'allocation de rentrée scolaire ;
- l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agrée ;
- les prestations en nature dues au titre des assurances maladie, maternité, invalidité ou décès ;
- le capital décès servi par un régime de sécurité sociale ;
- les secours attribués par les caisses d'allocation familiales ;
- l'aide personnalisé au logement (APL).
Or, d'autres allocations logement comme l'allocation de logement social ou l'allocation de logement familiale sont prises en compte dans le revenu, ce qui crée des inégalités entre les bénéficiaires de l'API. C'est pourquoi le présent article propose de transposer le mécanisme retenu pour le RMI et d'inclure dans les ressources prises en considération pour l'API un forfait d'hébergement représentatif de tous les types d'aide personnelle au logement ou de l'avantage en nature procuré par un logement.
Votre commission vous propose un amendement de coordination. Actuellement, l'exclusion de l'APL de la base de l'API découle de l'article L. 315-10 du code de la construction et de l'habitation, qui prévoit expressément que l'APL n'est pas prise en compte pour le calcul des prestations familiales. Il convient donc de faire exception à ce principe de portée générale pour 1'allocation de parent isolé.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi complété.
ARTICLE 34 (nouveau) - Rapport au Parlement
Commentaire : cet article demande qu'un rapport soit transmis chaque année au Parlement par la CNAF faisant le bilan des contrôles d'attribution des prestations.
Ce rapport particulier mérite d'être regroupé, avec ceux prévus aux articles premier, premier bis, premier ter et premier quater, au sein du rapport d'ensemble proposé par votre commission, qui viendra à l'appui du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.
Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.