III. LA PERSPECTIVE DE LA LIBÉRALISATION DES ACTIVITÉS POSTALES AU NIVEAU COMMUNAUTAIRE
Le trafic postal au sein de l'Union européenne représente environ 80 milliards d'objets par an. dont 3 milliards pour les échanges entre les quinze États, soit un chiffre d'affaires équivalent à 1.3 % du PIB et plus de 1,5 million d'emplois.
Votre commission des Affaires économiques a suivi avec vigilance l'évolution du dossier postal au niveau communautaire. Aussi, pour ce qui concerne l'historique de la proposition de directive européenne sur les services postaux communautaires, ainsi que ses principales orientations votre rapporteur pour avis se permet-il de renvoyer aux travaux du mois de mai dernier 19 ( * ) de votre commission relatifs à la résolution du Sénat n° 129 sur la proposition de directive européenne sur les services postaux communautaires. Seules les dernières évolutions du dossier feront ici l'objet de développements.
Suite à l'impossibilité d'aboutir à un accord des quinze pays européens au Conseil des ministres des télécommunications de Luxembourg, le 27 juin 1997, un nouveau Conseil des ministres s'est réuni fin septembre à Dublin, qui n'a pas non plus permis d'arrêter le texte définitif de la directive, la France ayant réussi à constituer, avec certains petits États membres, une minorité de blocage contre les États du Nord de l'Europe favorables à une très large ouverture à la concurrence. En effet, la France s'oppose à la libéralisation totale du publipostage et du courrier transfrontalier qui aurait pour la Poste des conséquences financières désastreuses.
Votre commission se félicite, qu'à l'invitation de votre Haute Assemblée et de l'Assemblée nationale, le Gouvernement français fasse preuve de fermeté pour la défense du service public postal.
Le Président de la République, M. Jacques Chirac, a d'ailleurs affirmé le 3 octobre 1996 que le projet de directive européenne « ne convenait absolument pas à la France » et il a invité le Gouvernement à maintenir sa position.
IV. LES AUTRES ÉVOLUTIONS MARQUANTES
A. LA SUPPRESSION DES FRANCHISES POSTALES
Jusqu'au 31 décembre 1995, les échanges de correspondance officielle entre administrations bénéficiaient du régime de la franchise postale, de même que les envois des avis et avertissements aux contribuables effectués par les administrations financières. Les maires, lorsqu'ils agissent en tant que représentants de l'État, dans leurs fonctions d'officier d'État civil principalement, bénéficiaient également de ce régime, ainsi que les conseils généraux et régionaux, pour certaines de leurs fonctions définies par les lois de décentralisation.
La franchise ne signifiait en aucun cas la gratuité des prestations fournies par La Poste, mais une simple dispense d'affranchissement par l'expéditeur. Chaque année, l'État versait à La Poste, de manière globale, la compensation des prestations effectuées, sur la base des comptages des envois opérés par la Poste, soit 3,6 milliards de francs inscrits en loi de finances initiale, chiffre constant depuis 1991 mais soumis à régulation budgétaire -variable selon les années-. Ainsi ont été versés 3,481 milliards de francs en 1991, 3,418 milliards de francs en 1993, 3,422 milliards de francs en 1994 et 3,256 milliards de francs en 1995.
La réforme de 1990, érigeant La Poste en exploitant public autonome, a instauré de nouvelles relations entre l'État et l'exploitant public, impliquant la disparition du régime de la franchise. Le cahier des charges de La Poste, en 1990, avait fixé au 31 décembre 1995 la cessation définitive des franchises, à l'issue d'une ultime période transitoire de cinq ans destinée à permettre de préparer cette évolution majeure.
En effet, la cessation de la franchise a impliqué pour les bénéficiaires de s'aligner, dès le 1 er janvier 1996. sur les procédures d'affranchissement et de facturation de droit commun, appliquées à tout client de La Poste, en faisant de chaque entité expéditrice le payeur des prestations qu'elle demande à La Poste.
Les coûts liés au trafic postal qui bénéficiait du régime de la franchise ont été estimés par La Poste et validés par une mission conjointe de l'inspection générale des postes et télécommunications et de l'inspection générale des finances.
En contrepartie de la suppression de la franchise, les lois de finances ont prévu des dotations qui permettent de compenser le transfert de charge induit :
- pour les ministères, en 1996, des crédits (3,2 milliards de francs) étaient inscrits en charges communes du budget de l'État au titre de l'affranchissement postal. La répartition de ces crédits entre les services était effectuée par arrêté. Dans le projet de loi de finances pour 1997, la dotation est prévue ministère par ministère. L'enveloppe globale s'élève à 3 milliards de francs, c'est-à-dire la somme effectivement répartie en gestion en 1996 ;
- les budgets des Conseils régionaux et des Conseils généraux ont été augmentés au titre de la dotation générale de décentralisation. En 1996, cette augmentation a été de 87,41 millions de francs. Ce montant est reconduit dans la dotation prévue pour 1997 :
- pour les communes, la dotation globale de fonctionnement des communes est augmentée afin de permettre aux maires de faire face à la suppression de la franchise. La somme est répartie entre les communes au prorata du nombre d'habitants. La somme allouée en 1996 s élevait 97,5 millions de francs, elle est reconduite pour 1997.
S'agissant du courrier des écoles, rappelons qu'une partie en est prise en charge par le budget de communes. Si le courrier à destination des parents ne bénéficiait pas de la franchise postale et n'a pas à faire l'objet de mesure de compensation, le courrier administratif des écoles vers leurs ministères en bénéficiait et devait donc faire l'objet d'une compensation. La couverture du coût d'affranchissement correspondant ne pouvait être assurée que par les communes. En effet, les écoles ne constituent pas des entités juridiquement individualisées dont le responsable disposerait d'un budget propre et leur gestion est intégrée à celle des communes. En outre, l'État ne finance le fonctionnement d'aucun établissement scolaire.
Le Gouvernement a donc décidé de compenser intégralement aux communes cette charge spécifique, estimée à 22 millions de francs . En conséquence, la loi portant diverses dispositions relatives aux concours financiers de l'État aux collectivités territoriales et aux mécanismes de solidarité financière entre collectivités territoriales a majoré de 22 millions de francs la dotation forfaitaire des communes. Cette somme a été répartie au prorata du nombre des écoles primaires et maternelles situées sur les territoires des communes à la rentrée scolaire 1994. Les sommes correspondant à cette compensation sont reversées par les communes bénéficiaires aux groupements de communes dont elles sont membres lorsque ceux-ci sont compétents en matière de fonctionnement des établissements d'enseignement élémentaire et préélémentaire.
Ainsi, au total, la dotation globale de fonctionnement pour les communes pour 1996 a été abondée de 119,5 millions de francs. Cette somme est reconduite pour 1997.
B. LA PERSISTANCE D'UNE ANOMALIE BUDGÉTAIRE DE MOINS EN MOINS ACCEPTÉE : LE PAIEMENT À L'ÉTAT DE LA TAXE PROFESSIONNELLE DE LA POSTE ET DE FRANCE TÉLÉCOM
La loi du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de La Poste et des Télécommunications prévoit l'assujettissement de La Poste et de France Télécom, à compter du 1 er janvier 1994, à une fiscalité de droit commun, tant pour la fiscalité d'État que pour la fiscalité locale.
En ce qui concerne la taxe professionnelle de La Poste, l'assiette en est déterminée selon le droit commun. Elle porte sur trois éléments :
- les valeurs locatives des immobilisations passibles d'une taxe foncière que La Poste utilise en tant que propriétaire ou locataire ;
- un pourcentage (16 %) de la valeur brute au bilan des autres immobilisations corporelles :
- un pourcentage de la masse salariale (18 %).
Cependant, les modalités de déclaration et de paiement des impôts locaux sont, sur plusieurs points, dérogatoires au droit commun :
- pour La Poste, les bases d'imposition de la fiscalité locale font l'objet d'un abattement de 85 % de leur montant, en raison des contraintes de desserte de l'ensemble du territoire national et de la participation à l'aménagement du territoire 20 ( * ) (article 21 de la loi du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de La Poste et des Télécommunications) ;
- le taux applicable est un taux moyen pondéré national et non le taux applicable dans chacune des collectivités locales disposant d'un local appartenant ou loué à La Poste :
- surtout. La Poste et France Télécom paient leur taxe professionnelle au niveau national et non pas directement au niveau local comme les autres entreprises.
Le Gouvernement justifie ce que votre rapporteur considère comme une anomalie s'agissant d'un impôt local par le fait que « historiquement, le réseau des bureaux de poste s'est tissé, afin que La Poste puisse exercer ses missions de service public sur l'ensemble du territoire national. Contrairement aux autres entreprises, elle ne choisit donc pas le lieu de ses implantations en fonction d'avantages liés à la fiscalité locale. » 21 ( * )
Les sommes correspondantes sont perçues depuis 1994 par l'État qui contribue, en contrepartie, au financement de la dotation de compensation de la taxe professionnelle instituée par l'article 6 de la loi du 30 décembre 1986 portant loi de finances pour 1987.
Depuis 1995, lorsque le montant des impositions dues est supérieur en francs constants à celui perçu en 1994, le surplus est versé au budget des communes à faible potentiel fiscal par le biais du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP). Environ 300 millions de francs ont ainsi été reversés en 1995.
L'affectation à l'État et non aux collectivités locales des recettes de la taxe professionnelle versée par France Télécom et La Poste représente, pour ce dernier, un apport de 4.7 milliards de francs.
Votre rapporteur pour avis, comme il a déjà eu l'occasion de le faire lors de la discussion de son amendement à la loi de réglementation des télécommunications, amendement qui avait reçu un avis favorable de votre Commission des Affaires économiques, visant à restituer cette recette aux collectivités locales, insiste sur la nécessité de « rendre à César ce qui est à César » .
S'agissant d'un impôt local, il apparaît de bon sens que le budget des collectivités locales soit directement destinataire du produit de la taxe professionnelle de La Poste et de France Télécom.
D'ailleurs, suite à l'intervention de votre rapporteur pour avis, M. le ministre François Fillon, lors des débats en séance publique au Sénat le 6 juin 1996, a lui-même affirmé :
« Il est incontestable que la transformation de France Télécom en entreprise, projet dont nous allons débattre la semaine prochaine, posera, à terme, un problème de taxe professionnelle.
M. le Premier ministre vient d'annoncer que le Gouvernement s'engageait dans une vaste réforme fiscale. Il a indiqué que la taxe professionnelle ferait, à cette occasion, l'objet d'une réforme. Je puis vous indiquer ce soir que la question soulevée par l'amendement de M. Hérisson sera examinée dans le cadre de la réforme fiscale d'ensemble qui sera très bientôt soumise au Parlement ».
Votre rapporteur pour avis demande donc instamment au Gouvernement de respecter les engagements pris en juin 1996 devant notre Haute Assemblée.
* 19 Voir le rapport de M. Pierre Hérisson, n° 346, au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan sur les propositions de résolution n os 141 et 162 relatives à la directive sur les propositions de services postaux communautaires.
* 20 La loi du 2 juillet 1990 prévoit que le Gouvernement remettra un rapport au Parlement retraçant les contraintes de desserte de l'ensemble du territoire et de participation à l'aménagement du territoire et les charges qui en résultent pou La Poste et France Télécom.
* 21 Réponse de M. le ministre délégué à La Poste, aux télécommunications et à l'Espace à M. le sénateur Vinçon, Journal officiel du 29 août 1996, page 2247.