D. LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA POLITIQUE DE LA VILLE DANS LE CONTEXTE CRÉÉ PAR LE PACTE
La politique de la ville est complexe à appréhender car elle mobilise des crédits d'origines différentes dans le cadre du XI ème Plan (1994-1998).
L'ensemble de l'effort financier au service du développement social urbain représente au total, à périmètre inchangé, y compris les dépenses fiscales et les compensations, 13,38 milliards de francs.
1. La diversité des crédits consacrés à la politique de la ville
a) L'intervention de l'État
Les crédits du budget de l'État qui participent à la politique de la ville peuvent se décrire en quatre cercles concentriques suivant le lien plus ou moins étroit qui les relient à l'action de la DIV et aux contrats de ville.
Le premier cercle est celui des crédits gérés par la DIV elle-même, qui s'élèvent en 1997 à 1,4 milliard de francs. Ils comprennent à la fois, les moyens inscrits en investissement et en fonctionnement au titre de l'agrégat « ville » dans le bleu budgétaire, soit 851 millions de francs pour 1997, et des transferts de gestion provenant, soit du fonds d'aménagement pour la région d'Ile-de-France (FARIF), soit d'autres ministères, au titre des opérations d'été en faveur des jeunes par exemple.
Le deuxième cercle est circonscrit aux crédits des différents ministères afférents aux contrats de ville qui représentent 2.098 millions de francs en 1997. Ils comprennent à la fois des crédits qui ont fait l'objet d'un engagement contractualisé dans les contrats de ville (1.353 millions de francs), tels que les crédits d'investissement du ministère du logement affectés à la réhabilitation des logements HLM, et des crédits ordinaires des ministères qui viennent financer les actions inscrites aux programmes d'action des contrats de ville sans faire l'objet d'engagements pluriannuels (745 millions de francs).
Le troisième cercle recouvre les crédits des différents ministères qui concourent indirectement à la politique de développement social urbain mais qui ne sont pas consommés dans le cadre des contrats de ville. Tel est le cas des crédits consacrés par le ministère du travail aux emplois de ville ou des primes versés aux enseignants des zones d'éducation urbaine prioritaire par le ministère de l'Education nationale ou encore de la prise en charge des appelés du service « ville ». Ces crédits s'élèvent à 4.530 millions de francs en 1997.
Le quatrième cercle enfin concerne le manque à gagner en recettes de l'État au titre des dépenses fiscales et sociales et de leur compensation versée, soit aux collectivités locales, soit aux régimes de sécurité sociale. Ce poste représente 2.551 milliards de francs en 1997 et connaît une forte progression sur laquelle nous reviendrons.
Votre commission regrette vivement que soient inclus dans la récapitulation des crédits d'État relatifs à la politique de la ville, les transferts opérés au profit des communes urbaines au sein des dotations aux collectivités locales.
Ce poste comprend 2,2 milliards de francs au titre du versement de la dotation de solidarité urbaine de la DGF et 600 millions de francs au titre du Fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France.
Il est situé en ligne « A5 » à la suite des diverses dépenses des ministères.
La dotation de solidarité urbaine est une des composantes de la dotation globale de fonctionnement inscrite en prélèvement sur recettes de l'État. Son montant définitif est arrêté par le Comité des finances locales et ne peut donc être estimé avec précision pour 1997 avant que la décision de celui-ci ne soit prise.
Mais surtout, le Fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France est entièrement financé par des prélèvements opérés sur les « douzièmes provisoires » de certaines communes de la région d'Ile-de-France et ne correspondent donc pas à proprement parler, à une répartition de crédits, mais bien à un prélèvement suivi d'une redistribution.
Les crédits relatifs à la solidarité urbaine devraient être classés sur une ligne spéciale de l'effort financier en faveur de la politique de la ville qui retracerait l'effort des collectivités locales.
Cette ligne au demeurant serait utilement complétée par un rappel des données d'exécution relatives aux contributions financières des collectivités territoriales aux procédures contractuelles de la politique de la ville.
b) Les autres intervenants dans le financement de la politique de la ville
Un ensemble des crédits qui concourent à la politique de la ville mais ne sont pas inscrits directement en dépenses du budget de l'État. Ces crédits représentent près de 7,825 milliards de francs.
Il convient de souligner la part prise par les collectivités locales qui s'élève au total à 2,84 milliards de francs en données d'exécution pour 1995. Au total, sur le Xle Plan (1994-1998), la participation des régions sur cinq ans représente 4.216 millions de francs soit environ la moitié des sommes engagées par l'État sur la même période.
Les autres dépenses sont celles qui proviennent, soit des Fonds européens, soit de la Caisse des Dépôts et Consignations :
- les dépenses des Fonds européens représentent environ 1,124 milliard de francs sur l'année 1997.
La Caisse des Dépôts intervient dans le cadre d'un protocole d'accord signé le 7 mai 1996 qui porte sur deux enveloppes de prêt à taux réduit : la première, d'un montant de 7,5 milliards de francs sur trois ans, concerne les prêts projets urbains (PPU) consentis à un taux de 5,5 % ; la seconde comprend des prêts spécifiques destinés à l'amélioration de logements sociaux dans les ZUS.
2. Les tendances du budget pour 1997
L'analyse des évolutions de crédits pour 1997 fait apparaître quatre tendances fortes.
a) Le rôle maintenu des contrats de ville
S'agissant des crédits gérés par la DIV, qui participent à l'effort d'économie budgétaire demandée par le Premier ministre, la volonté du Gouvernement a été de continuer à faire des contrats de ville un instrument d'intervention privilégié et, à ce titre, d'en reconduire le niveau.
C'est pourquoi les réductions de dépenses ont été imputées pour la plus large part, sur les moyens de fonctionnement de la DIV (- 17,6 %), c'est-à-dire sur les dépenses d'information, d'animation et les dépenses ordinaires de la Délégation, ainsi que sur les moyens de fonctionnement des services publics de quartiers. Toutefois, ces derniers devraient être abondes dans l'année par des subventions provenant du futur Fonds interministériel pour la réforme de l'État.
En revanche, les crédits contractualisés de la DIV demeurent à niveau quasiment inchangé pour ce qui concerne les dépenses ordinaires (337 millions de francs en 1997 contre 344 millions de francs en 1996). Le niveau d'investissement est augmenté en crédits de paiement tandis que les autorisations de programme font l'objet d'un lissage sur une année supplémentaire (111 millions de francs en 1997 contre 166,3 millions de francs en 1998).
Le report de 1998 à 1999 de la date d'échéance des contrats de plan apparaît justifié pour deux raisons.
D'une part, les futurs contrats État-Régions du XII ème plan devront être conçus en coordination avec les schémas régionaux d'aménagement du territoire qui ne pourront pas être adaptés avant les élections régionales de 1998.
D'autre part, le début des nouveaux contrats de plan devrait utilement coïncider avec les nouveaux versements des fonds structurels européens qui interviendront à partir de 1999.
Votre commission a donc approuvé le report d'un an de la date d'échéance des contrats de plan État-Régions.
Par ailleurs, en dépense d'investissement une ligne nouvelle est créée, dotée de 90 millions de francs d'autorisations de programme, afin de mieux individualiser les crédits destinés aux douze grands projets urbains (GPU).
Votre commission a constaté que, dans un contexte de rigueur, le financement des programmes d'actions des contrats de ville est totalement préservé, à la hauteur des montants inscrits dans les contrats de plan État-Régions, et qu'ainsi, la capacité d'intervention de l'État sur les programmes contractuels du XIe Plan est maintenue.
b) La vive montée en charge des dépenses liées aux exonérations d'impôts et de charges sociales sur les entreprises.
Cette impulsion est au coeur du projet de redynamisation économique et commerciale des quartiers. Les exonérations de charge représentaient 450 millions en 1996. Elles passent à 2,5 milliards de francs en 1997.
Dans les zones de redynamisation urbaine, la mesure d'extension aux entreprises existantes de l'exonération de plein droit de la taxe professionnelle, dans la limite d'un plafond de 500.000 francs par établissement et par an et d'un million de base nette, ainsi que la mesure de fixation d'un régime unique d'exonérations de cotisations sociales patronales, d'une durée de douze mois, pour l'embauche des 50 premiers salariés de l'entreprise dans la limite d'une fois et demi le SMIC, représenteront au total une dépense fiscale de 822 millions de francs en 1997.
Dans les 44 zones franches urbaines, les mesures fiscales dérogatoires pour les entreprises sont au nombre de quatre :
- exonération d'impôt sur les sociétés pendant cinq ans dans la limite de 400.000 francs de bénéfices par an et par entreprise ; seule est exonérée la part du bénéfice réalisée au moyen des éléments localisés dans la zone franche ;
- exonération de plein droit de la taxe professionnelle pendant cinq ans dans la limite d'un plafond de base nette de 3 millions de francs pour les entreprises de 50 salariés au plus ;
- exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant cinq ans pour les immeubles entrant dans le champ d'application de la taxe professionnelle ;
- exonérations des cotisations sociales pendant cinq ans dans la limite d'une fois et demi le SMIC pour 50 emplois équivalents-temps-plein.
Les exonérations de cotisations sociales portent sur les cotisations patronales d'assurances sociales (maladie, maternité, invalidité, décès, vieillesse), d'allocations familiales, d'accidents du travail ainsi que sur le versement de transport et les contributions et cotisations au Fonds national d'aide au logement (FNAL) pour la fraction des salaires n'excédant pas le produit du nombre d'heures rémunérées par 150 % du SMIC horaire. Restent dues les cotisations de retraite complémentaire et d'assurance chômage ainsi que la contribution pour la formation professionnelle et la taxe d'apprentissage.
Les exonérations de charges sociales sont assorties d'une clause d'embauche des habitants de la zone franche.
Lorsque l'employeur a procédé, depuis la délimitation de la zone franche, à l'embauche de deux salariés ouvrant à exonération de cotisations sociales, le maintien de l'exonération est subordonné à la condition que, lors d'une nouvelle embauche, 20 % des salariés embauchés ou 20 % des salariés de l'établissement résident dans la zone franche. Si ces proportions ne sont pas respectées, l'exonération est suspendue jusqu'à ce qu'il y soit remédié.
Dans les ZRU, le coût total estimé de ce dispositif est de 1,265 milliard de francs pour le budget de l'État. Il convient de rappeler que les exonérations d'impôts locaux seront prises en charge par l'État et par le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle.
c) Le maintien des crédits relatifs aux dispositifs de prévention destinés aux adolescents des quartiers défavorisés.
Baptisées en 1983 opérations « prévention été », devenues en juin 1996 les opérations Ville-Vie-Vacances, ces opérations qui ne concernaient à l'origine que 12.000 jeunes, ont touché près 800.000 jeunes en 1996.
Ces actions s'adressent en priorité aux jeunes âgés de 13 à 18 ans. Elles mobilisent de nombreuses associations de nature parapublique tels que les centres de loisirs jeunesse ou les associations sportives de la fonction publique, mais aussi des associations de quartier ou d'insertion.
En 1996, les opérations ont porté sur 39 départements, dont 4 départements d'outre-mer, ainsi que sur dix ZUS non comprises dans les 39 départements prioritaires.
Près de 750.000 jeunes ont bénéficié de ces opérations au cours de l'été 1996 contre 640.000 jeunes en 1996 et 600.000 en 1995. Si l'on prend en compte les trois périodes de vacances couvertes en 1996, ce sont 790.000 jeunes qui ont été couverts par le dispositif.
Le coût budgétaire pour l'État est de 80 millions de francs pour 1996 dont 46 millions de francs pris en charge par la DIV, mais si l'on intégrait l'ensemble des subventions versées aux associations participant aux opérations, le coût avoisinerait 300 millions de francs.
Dans son rapport de l'année dernière, votre rapporteur avait appelé l'attention du Ministre sur les difficultés apparues ponctuellement dans certaines stations balnéaires pour insérer les bénéficiaires de ces opérations parmi la population estivale et assurer leur encadrement dans des conditions satisfaisantes.
Par circulaire du 21 février 1996, le Premier Ministre a précisé les orientations des opérations pour l'été 1996.
Il a proposé tout d'abord de mieux repérer les jeunes en difficulté, de privilégier une approche territoriale de prévention et de privilégier l'accueil des jeunes filles : ces orientations visent à éviter que les jeunes les plus fragiles des banlieues ne soient « oubliés » par les opérations parce qu'ils n'auraient pas su faire valoir leurs droits.
L'accent est mis par ailleurs sur « l'exigence éducative » des activités mises en place afin d'éviter que les opérations Ville-Vie-Vacances ne soient considérées seulement comme une offre de loisirs à coût réduit ou comme une nouvelle forme de « tourisme social ».
Enfin, il a été demandé que le personnel d'encadrement soit mieux formé et qu'il dispose d'une réelle expérience dans le domaine de la prévention, des sites et des jeunes. Une autre mesure importante dans le domaine de la coordination a été de prévoir que les préfets des départements d'accueil seraient systématiquement informés des projets d'accueil se déroulant sur leur territoire ou sur les départements voisins.
En principe, les opérations Ville-Vie-Vacances seront étendues en 1997 à l'ensemble des ZUS pendant toutes les périodes de vacance scolaire. Il conviendrait sans doute de prévoir un abondement de crédits supplémentaires en cours de gestion pour garantir le financement de cette extension.
Les efforts entrepris pour assurer un meilleur encadrement de ces opérations doivent être poursuivis.
d) La part nouvelle prise par les « emplois de ville »
Le dispositif « emplois de ville » vise à créer 100.000 emplois en quatre ans. Il a pour objet d'assurer le développement de filières de métiers et de services de qualité, en vue de répondre à des besoins collectifs non satisfaits auprès des collectivités locales, des associations et des établissements publics.
Les emplois de ville 2 ( * ) s'inscrivent dans le cadre légal et réglementaire des contrats emploi consolidé, qui permet la prise en charge par l'État d'une partie du coût afférent aux embauches des personnes recrutées et une exonération de charges sociales patronales, pour une durée maximale de cinq ans. Toutefois, et afin de donner une impulsion aux emplois de ville, le Gouvernement a décidé d'augmenter de 15 points le taux de prise en charge de ce contrat par rapport aux règles de droit commun régissant les contrats emploi consolidé.
Le taux de prise en charge par l'État de la rémunération totale brute, y compris les cotisations d'assurance chômage et autres charges sociales, est augmenté de 15 points : il est de 75 % la première année et dégressif de dix points par an, jusqu'à 35 % la cinquième année, ou fixé à 55 % par an pendant cinq ans. Les emplois de ville bénéficient d'une exonération totale de charges sociales patronales pendant cinq ans.
Tous les jeunes ayant achevé un second cycle d'enseignement secondaire (niveau baccalauréat), âgés de dix-huit ans à moins de vingt-six ans, résidant dans les grands ensembles et quartiers d'habitat dégradé, peuvent bénéficier des emplois de ville.
La politique menée en faveur des quartiers en difficulté suppose également l'embauche de personnes qualifiées ou à même de se qualifier rapidement ; elle risquerait d'être entravée par un ciblage des publics recrutés portant exclusivement sur un public non diplômé.
Toutefois, l'effort en direction des publics les moins qualifiés reste la priorité et doit être poursuivi et amplifié. Les préfets ont été invités à veiller à ce que l'employeur ne recrute pas systématiquement des jeunes de niveau du baccalauréat, ce qui reviendrait à écarter les jeunes de bas niveau de qualification du bénéfice de ces contrats.
Seuls les jeunes résidant dans les grands ensembles et quartiers d'habitat dégradé visés sur la liste annexée au décret n° 96-555 du 28 mai 1996 peuvent bénéficier des emplois de ville.
L'employeur doit demander à l'autorité administrative compétente, c'est-à-dire le maire, si le jeune recruté remplit ou non la condition de résidence.
En revanche, des conventions d'emplois de ville peuvent être conclues même si le siège de l'organisme employeur ou l'activité exercée se situent en dehors du quartier dégradé.
Dans tous les cas, les critères d'âge et de résidence s'apprécient à la date de conclusion de l'emploi de ville, ce qui rend sans effet le fait que le jeune soit amené ensuite à déménager en cours de contrat.
Par dérogation aux dispositions régissant le contrat emploi consolidé, le recrutement sur un emploi de ville n'est pas conditionné par l'accomplissement d'un contrat emploi-solidarité (CES) préalable : aucune durée minimale effectuée dans le cadre d'un contrat emploi-solidarité ne peut être donc demandée à l'intéressé préalablement à son embauche au titre de ce contrat.
Les contrats de ville sont des contrats à durée indéterminée ou déterminée, de droit privé, conclus à temps partiel ou à temps plein. Le contrat doit être conclu pour une durée initiale d'au moins douze mois dans la limite d'une durée totale de soixante mois.
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Les employeurs au titre des contrats de ville Les communes, les groupements de communes et autres collectivités territoriales pour le développement de services au public en complément des services publics locaux, d'activités liées à l'environnement, à l'entretien, à la prévention et à l'animation de toute nature ; Les établissements publics et autres groupements publics, en particulier dans le secteur de l'éducation (soutien scolaire), de la santé et de l'action sociale ; Les associations à but non lucratif et les fondations ; Les personnes morales chargées de la gestion d'un service public, parmi lesquelles peuvent être en particulier signalées : - les entreprises assurant un service régulier de transport public de personnes, qu'elles soient elles-mêmes des sociétés publiques (SNCF, RATP), à propriété mixte ou de droit privé ; - les sociétés anonymes d'HLM ou autres sociétés gérant un service public de logement social, en raison de leur réglementation spécifique, de leur caractère non spéculatif et du régime de tutelle dont elles sont l'objet. |
Enfin, les préfets sont chargés d'utiliser davantage les instruments existants en matière de formation afin de parvenir à une montée en qualification significative du jeune en emploi de ville de manière à favoriser son insertion professionnelle ultérieure.
L'objectif du Gouvernement est de faire entrer 100.000 jeunes dans le dispositif des emplois de ville en quatre ans. 1.050 millions de francs sont inscrits en crédits du budget du travail pour assurer le financement de 25.000 contrats de ville en 1997 (chapitre 44-74, article 33).
Votre commission appelle l'attention sur une question soulevée au Sénat à l'occasion du débat sur le projet de loi relatif à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.
Actuellement, si une personne, qui a bénéficié d'un emploi de ville et d'une formation pendant deux ans, trouve un emploi dans le secteur marchand et perd cet emploi après six mois d'activité, c'est à la collectivité locale de supporter le paiement des indemnités de chômage puisque celle-ci aura employé le plus longtemps cette personne sur la période précédant la mise au chômage. L'indemnité peut s'élever à 95.500 francs pour une personne employée pendant 14 mois.
Pour que le dispositif réussisse, il faut que les collectivités territoriales ou les organismes employeurs aient un certain nombre de garanties et notamment la faculté de pouvoir adhérer au régime d'assurance chômage pour les salariés recrutés dans le cadre des contrats de ville, à l'instar de ce qui a été mis en place pour les contrats d'emploi solidarité (CES).
Une négociation avec les gestionnaires du régime d'assurance chômage a été engagée pour examiner les modalités de création d'un nouveau régime particulier et afin de fixer le taux de la surcotisation permettant de garantir l'équilibre de ce régime.
Votre commission souhaite que la négociation visant à permettre aux collectivités territoriales d'adhérer au régime d'assurance chômage pour les personnes employées en contrat de ville aboutisse rapidement.
* 2 Circulaire du 28 mai 1996 relative à la mise en oeuvre des contrats de ville, Journal Officiel du 16 juin 1996, pages 5969 et suivantes.