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Projet de loi de finances pour 1997 : intérieur et décentralisation : décentralisation

 

B. L'EVOLUTION DES BUDGETS LOCAUX : DES MARGES DE MANOEUVRE REDUITES

1. La situation d'ensemble

Le rapport fait par notre collègue Joël Bourdin au nom de l'observatoire des finances locales a dressé un état des finances locales en 1996. Un tel constat -bien qu'il se heurte à des difficultés d'ordre statistique déjà mises en évidence par la commission Delafosse sur les relations financières entre l'État et les collectivités locales- permet de faire ressortir utilement les grandes tendances de l'évolution des finances locales.

Si l'exercice 1995 a été caractérisé par la bonne adaptation des collectivités locales aux contraintes budgétaires, l'investissement, en régressant d'un peu plus de 5 %, a joué le rôle de variable d'ajustement.

Le montant total des dépenses des collectivités a progressé de 1993 à 1995 de plus de 5 %, soit un rythme supérieur à celui de l'inflation. L'analyse des dépenses met en évidence le poids toujours plus lourd des dépenses de personnel et d'action sociale, parallèlement à une diminution de l'effort d'équipement et à une bonne maîtrise du coût de l'annuité de la dette.

Les frais de personnels -qui sont, pour l'essentiel, liés à des décisions de l'État- ont augmenté de près de 12 % entre 1993 et 1995, notamment sous l'effet du relèvement, en 1995, de 3,8 % du taux de cotisation employeur à la CNRACL -ce qui représenterait un point et demi de fiscalité supplémentaire- et de l'application des mesures résultant des accords dits Durafour qui ont engendré, en 1995, un coût de 1,2 milliard de francs.

Quant aux dépenses sociales, elles représentent désormais quelque 80 milliards de francs, soit près du dixième des dépenses totales de toutes les collectivités locales. Après avoir progressé de plus de 15 % de 1993 à 1995, elles absorbent cette dernière année environ 60 % des frais de fonctionnement des seuls départements (contre près de 55 % en 1993).

Cette évolution extrêmement préoccupante tient à la conjonction de plusieurs phénomènes : d'une part, la dégradation de la conjoncture économique qui a déchiré le tissu social ; d'autre part, l'incidence de certaines réformes telles que la prise en charge par les départements des dépenses d'insertion liées au revenu minimum d'insertion (RMI) et à l'assurance personnelle des bénéficiaires de ce dispositif, qui représente chaque année plus de trois milliards de francs ; l'explosion du nombre des bénéficiaires de l'allocation compensatrice pour tierce personne qui grève les budgets de près de 9 milliards de francs.

Cette explosion des dépenses d'aide sociale des départements entraîne un engagement accru des communes, qui contribuent désormais à hauteur de plus de 10 milliards de francs.

Parallèlement, la régression des dépenses d'équipement a frappé tous les budgets locaux.

Pour les communes, cette baisse -encore plus sensible pour les communes de plus de 10 000 habitants (- 11,1 %) que pour celle d'une taille inférieure (- 2,6 %)- ne peut s'expliquer par les seuls effets du « cycle » électoral ou de certaines « débudgétisations » résultant à la fois de la création de budgets annexes pour les services d'eau ou d'assainissement, imposée par la nouvelle comptabilité M 49, et par le développement de la coopération intercommunale. La perspective d'une moindre compensation de taxe sur la valeur ajoutée pour les investissements réalisés en 1995 (le taux forfaitaire étant réduit de 15,68 % à 15,36 % au 1er janvier 1997) a également pesé sur les décisions.

Les départements ont également subi une baisse de leurs investissements -mouvement engagé depuis 1993 (- 0,3 % en 1995) sous l'effet du poids croissant des dépenses d'aide sociale.

S'agissant des régions, le recul important constaté en 1995 (- 9,6 %) pourrait traduire, en partie, une certaine saturation des besoins d'équipement des lycées.

Enfin, les collectivités locales ont su stabiliser la charge de leur dette.

Face à ces charges croissantes, les collectivités locales ont bénéficié d'une progression limitée de leurs ressources notamment sous l'effet de la volonté de l'État de maîtriser l'évolution des concours, subventions ou compensations qu'il leur verse.

De 1993 à 1995, le montant total des transferts reçus n'a augmenté que de 4 %, soit une hausse tout juste supérieure à l'inflation (0,4 %).

Quant à la fiscalité, elle a progressé de 12 % de 1993 à 1995 pour atteindre plus de 250 milliards de francs. La majeure partie de cette hausse a néanmoins été obtenue en 1994, le résultat de 1995 ayant été influencé par le recul de l'activité économique constaté en 1993. Il faut en particulier noter un fort ralentissement du rythme de croissance des bases de taxe professionnelle.

Dans ce contexte difficile, les différentes collectivités locales ont fait preuve de modération dans la fixation de leurs taux d'imposition.

Enfin, le financement des investissements a été réalisé par un moindre recours à l'emprunt.

Pour 1996, le rapport de notre collègue Joël Bourdin définit plusieurs perspectives favorables aux collectivités locales : une augmentation probable des recettes de fonctionnement sous l'effet d'une indexation de la DGF intégrant une moitié de la croissance du produit intérieur brut ; de nouvelles marges de manoeuvres pour la fiscalité directe dont le dynamisme dépendra néanmoins du degré de reprise de l'activité économique. En revanche, la fiscalité indirecte devrait stagner en 1996.

Ces tendances sont également soulignées par la note de conjoncture du Crédit local de France établie au mois de juillet dernier.

Les recettes fiscales devraient progresser plus rapidement (+ 5,7 % en 1996 contre + 3,7 % en 1995) en dépit d'une augmentation un peu ralentie des bases fiscales des taxes sur les ménages, d'une baisse de la fiscalité indirecte (- 1,7 % en 1996 après - 3,1 % en 1995) et d'une croissance très modérée des compensations d'exonérations (+ 2,9 %).

Les dotations de fonctionnement connaissent une évolution supérieure à l'inflation, notamment la DGF (+ 3,75 %).

En revanche, les dotations d'équipement régressent (- 2 % en 1996 après - 2,3 % en 1995) sous l'effet en particulier -pour les villes moyennes et grandes- de la réforme de la dotation globale d'équipement.

Pour ce qui est des dépenses, selon le Crédit local de France, les dépenses de personnel devraient connaître une croissance plus modérée (+4,5 %), le principal facteur de hausse demeurant cependant l'application des accords Durafour (+ 1,5 milliard de francs).

En revanche, malgré les efforts importants des gestionnaires locaux pour maîtriser les dépenses courantes, les autres dépenses de fonctionnement devraient progresser toujours fortement.

Tel est en particulier le cas des dépenses sociales (+ 6 %), les collectivités locales n'ayant pas de prise réelle sur la plupart des transferts sociaux. Ainsi, le nombre de bénéficiaires du RMI devrait dépasser le million en 1996 (près de 950 000 en 1995 après une croissance moyenne annuelle de 17,5 % entre 1989 et 1994).

Les collectivités locales doivent, par ailleurs, assumer des charges nouvelles : la suppression de la franchise postale partiellement compensée ; l'extension de la nomenclature M 14 à l'ensemble des communes en 1997 ; l'aménagement des rythmes scolaires ; les conséquences financières de la réforme des services départementaux d'incendie et de secours. Enfin, des charges de plus en plus lourdes -sur lesquelles votre rapporteur pour avis reviendra- pèsent sur nos collectivités en matière d'entretien des équipements et d'environnement.

L'épargne de gestion -qui avait légèrement diminué en 1995 (- 1,2 %)- devrait néanmoins de nouveau progresser en 1996 (+ 3,8 %). Cet accroissement de l'épargne devrait faire bénéficier les collectivités d'une plus grande capacité propre de financement. En outre, les collectivités, tirant profit du contexte de baisse des taux, poursuivent une politique dynamique de gestion de leur dette.

La maîtrise conjointe des dépenses courantes et de la charge de la dette -associée à la croissance des recettes fiscales- leur permet d'augmenter l'épargne disponible (+ 4,9 %) qui approche les 90 milliards de francs.

Les dépenses d'équipement, qui ont diminué en 1995 (- 4,7 %), devraient quasiment stagner en 1996 (- 0,6 %). Le Crédit local de France table néanmoins sur une reprise de l'investissement au cours du second semestre, sous l'effet notamment de besoins qui restent importants en particulier dans le domaine de l'environnement.

2. La situation par collectivité

a) Les budgets des communes

Les recettes fiscales progressent plus fortement en 1996 (+ 6,6 % après + 3,4 % en 1995) dans un contexte caractérisé cependant par une évolution plus défavorable des bases.

Les communes ont, par ailleurs, bénéficié de l'indexation relativement dynamique de la DGF en 1996. Toutes les communes ont profité de la progression plus favorable de la dotation forfaitaire (+ 2,2 % contre 0,85 % en 1995). En outre, les attributions des communes bénéficiaires des différentes dotations de péréquation ont cru plus rapidement.

Les dépenses de personnel ont augmenté plus faiblement (+ 4,3 %) qu'en 1995 (+ 6,9 %). En revanche, l'évolution des autres dépenses de fonctionnement reste soutenue.

Dans ce contexte, l'épargne de gestion progresse (+ 5 % après -4,5 % en 1995) et, grâce à une hausse modérée de la charge de la dette (+ 2 %), l'épargne disponible croît de 2,5 milliards de francs.

Comme en 1995, les dépenses d'équipement régressent (- 2,1 %). L'accroissement de l'épargne, en 1996, est en effet un préalable à de nombreux investissements qui pourraient être réalisés au second semestre. En outre, il convient -comme votre rapporteur pour avis l'a déjà indiqué- de prendre en compte des investissements désormais assurés par les groupements de communes (dont le poids financier s'élève à environ 70 milliards de francs) et ceux classifiés dans des budgets annexes notamment dans le domaine de l'environnement.

b) Les budgets des départements

L'effet de « ciseaux » -déjà observé l'an passé- persiste, en 1996, entre les recettes de fonctionnement (+ 4,2 %) et les dépenses de gestion (+ 5,2 %). Il n'entraîne pas néanmoins une diminution de l'épargne de gestion (+1,2 % après + 0,7 % en 1995).

Les départements ont, par ailleurs, subi les effets de certaines mesures qui ont ralenti la progression de leurs recettes courantes : la diminution des droits de mutation dans un contexte marqué par l'atonie du marché immobilier, ce qui entraîne une baisse de la fiscalité indirecte (- 3,4 %) ; la baisse de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors REI) dans le cadre du pacte de stabilité.

Les frais de personnel ont progressé de manière moins importante (+5 % contre +8,2 % en 1995). La masse salariale représente cependant 15 % des dépenses de gestion.

Bien que les marges de manoeuvre courantes soient stabilisées, l'épargne disponible baisse en 1996 (-3,8 %) comme en 1995 (-4,2 %). L'annuité de la dette progresse, en effet, rapidement (+6 % en 1995 et en 1996).

Cependant, les dépenses d'équipement augmentent (+ 2,6 %) après les baisses observées en 1994 et 1995. Le financement des investissements implique un appel accru à l'emprunt (+ 4,3 %).

c) Les budgets des régions

L'effet de « ciseaux » entre recettes de fonctionnement (+ 3,7 % en 1996) et les dépenses de gestion (+ 7,6 %) est très accentué.

Comme les départements, les régions ont subi les effets de la baisse des droits de mutation et de la morosité du marché immobilier.

Les dépenses allouées à la formation professionnelle est moins forte (+4,8 %) qu'en 1995 (supérieure à 20 %). La croissance des dépenses de personnel -bien que moins accentuée qu'en 1995 (+ 14,9 %)- reste forte (+11,5 %).

Au total, l'épargne de gestion stagne en 1996 (+ 0,3 %). Elle reste néanmoins à un niveau élevé (26 milliards de francs) soit environ la moitié des recettes courantes.

Les régions ont, par ailleurs, entrepris des efforts de gestion de leur dette dans un contexte de baisse des taux d'intérêt, ce qui se traduit par un recul des intérêts de la dette (- 2,2 % après - 0,1 % en 1995).

Le recours à l'emprunt croît (+ 5 %) pour compenser une baisse de l'épargne disponible (- 1,6 %).

Enfin, les retards pris dans l'exécution des contrats de plan entraînent une légère contraction des dépenses d'équipement (- 1,3 %).