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PJL transport aérien

COLLIN (Yvon)

AVIS 44 (98-99) - COMMISSION DES FINANCES


Table des matières






N° 44

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 29 octobre 1998

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, relatif à l'organisation de certains services au transport aérien,

Par M. Yvon COLLIN,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir le numéro :

Sénat : 7 (1998-1999).

Transport aérien.

AVANT-PROPOS

Par arrêt du 20 mai 1998, le Conseil d'Etat a annulé l'article 4 de l'arrêté du 21 février 1996 et l'article 2 de l'arrêté du 16 avril 1996 fixant les taux de la redevance pour service terminaux de la circulation aérienne (RSTCA) l'un pour le passé, l'autre pour l'avenir.

Le présent projet de loi dans son article 2, de validation législative, demande au législateur de bien vouloir résoudre les problèmes nés de cette décision.

En préambule, il convient d'observer que l'article sus-dit est la copie conforme d'une disposition introduite en toute hâte par le gouvernement à l'occasion de l'examen par le Parlement du récent projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (DDOEF).

Cette introduction, par voie d'amendement gouvernemental déposé après la réunion de la commission mixte paritaire avait soulevé quelqu'émoi au sein de la commission des finances du Sénat. Celle-ci avait articulé deux motifs de désapprobation, le premier, de fond, sur l'atteinte portée à l'autorité judiciaire, le second, de procédure, sur le traitement pour le moins cavalier réservé au Parlement.

Le Conseil Constitutionnel dans sa décision n° 98-402 DC du 25 juin 1998 devait donner une suite, attendue par elle, aux réserves expresses de la commission des finances. Resserrant quelque peu sa jurisprudence en matière de droit d'amendement, le Conseil Constitutionnel déclara non-conforme à la Constitution l'article du DDOEF introduit par la voie qu'on a décrite. Ce faisant, le Conseil a rétabli beaucoup du sens de l'article 45 du texte constitutionnel mais il a contraint le gouvernement à remettre l'ouvrage sur le métier.

C'est ce qu'il fait aujourd'hui en réintroduisant l'article portant validation de diverses décisions relatives à des redevances aéronautiques.

L'article 2 du présent projet de loi est articulé en deux alinéas qui, chacun, comporte une disposition de validation portant, la première, sur les décisions des exploitants d'aérodromes prises "en application des articles R224-1, R224-2 et R224-3 du code de l'aviation civile", c'est-à-dire les décisions relatives aux tarifs des redevances aéroportuaires et, la seconde, sur les titres de perception émis au titre de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA).

Ces deux dispositions ont été introduites à la suite d'un arrêt du Conseil d'Etat du 20 mai 1998. Par cet arrêt, le Conseil d'Etat a annulé l'article 4 de l'arrêté du 21 février 1996 et l'article 2 de l'arrêté du 16 avril 1996 qui fixaient tous les deux les taux de la RSTCA

Il faut rappeler que l'arrêté du 21 février 1996 avait été pris sur le fondement de l'article 97 de la loi de finances pour 1996 qui habilitait le gouvernement à fixer rétroactivement le tarif de la RSTCA. Cette habilitation avait été nécessitée par un précédent arrêt du Conseil d'Etat du 10 février 1995 qui avait prononcé l'annulation d'un arrêté fixant ce tarif -v.infra-. Quant à l'arrêté du 16 avril 1996 il avait pour objet de fixer les tarifs de la RSTCA pour l'année en cours.

Votre commission des finances a depuis longtemps souligné les éléments de fragilité du système de financement du budget annexe de l'aviation civile (le BAAC). Elle avait en outre l'an dernier dénoncé la dérive au terme de laquelle des exploitants d'aéroport avaient recours aux redevances pour financer des missions d'intérêt général.

Les gouvernements successifs sont restés sourds à ces observations.

Néanmoins, un début de réaction est, cette année, perceptible. Ce fait nouveau ainsi que des considérations d'équilibre ont conduit la commission des finances à accepter, mais du bout des lèvres, la validation demandée.

Il est impératif, faut-il le souligner, que le gouvernement, et l'occasion lui en est donnée avec la prochaine discussion en loi de finances de la réforme introduite par lui, par voie d'amendements, peut-être un peu hâtifs, soit plus à l'écoute des propositions du Sénat.

CHAPITRE PREMIER

DES LACUNES DU SYSTÈME, DES LIMITES DES BUDGETS ANNEXES ET DES DÉCONVENUES AUXQUELLES ON S'EXPOSE À NE PAS ÉCOUTER LE PARLEMENT

La commission des finances a de façon constante alerté le gouvernement sur les problèmes posés par les redevances et par l'inclusion dans les dépenses du budget annexe de l'aviation civile, de missions d'intérêt général en extension.

Elle s'est en outre inquiétée de la cohérence d'un système sous tension.

Enfin, elle a proposé des solutions.

I. LA COMMISSION A DONNÉ L'ALERTE ET PRIS UNE INITIATIVE

A la suite de différents contentieux tranchés en 1995, la commission des finances avait mis en garde le gouvernement contre des prolongements contentieux éventuels et pris une initiative importante.

A. L'ALERTE A ÉTÉ DONNÉE

L'arrêt du 10 février 1995 sur la RSCTA

Rendu par la Section du Contentieux du Conseil d'Etat à la demande de la Chambre Syndicale du Transport Aérien, un arrêt du 10 février 1995 a annulé l'arrêté conjoint du ministre du budget et du ministre des transports daté du 21 décembre 1992 fixant les conditions d'établissement et de perception de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne.

Les motifs retenus par le Conseil ont été les suivants :

Le premier, technique, a consisté à reprocher aux auteurs de l'arrêté de n'avoir pas établi la liste des aérodromes où les services de circulation aérienne rendus donnaient lieu à rémunération en considération du seuil d'activité des bases aéroportuaires. En somme, l'administration se serait affranchie d'exercer son pouvoir d'appréciation qui est aussi, en droit public français, un devoir.

Le second a consisté à estimer qu'en imputant de façon forfaitaire une partie de l'ensemble des coûts supportés par la DGAC comme des coûts générés par le contrôle d'approche, l'administration n'étant pas en mesure de justifier que la fraction des coûts ainsi imputée correspondait bien à des charges auxquelles l'expose ledit contrôle.



Par cet arrêt dont votre commission avait rendu compte, le Conseil d'Etat rappelait que les redevances devaient trouver une contrepartie directe et proportionnelle dans un service rendu à ceux priés de les acquitter.

Le même jour, un autre arrêt du Conseil d'Etat sur la redevance de contrôle technique apportait la confirmation d'une jurisprudence constante. Votre commission en avait également rendu compte en ces termes :

L'arrêt du 10 février 1995 sur la redevance de contrôle technique

Par un arrêt du 10 février 1995, le Conseil d'Etat a considéré que les dépenses de contrôle technique étaient des dépenses liées à une mission de service public d'intérêt général. Il en a conclu qu'elles ne pouvaient être financées par des redevances pour service rendu.



Le sens de l'arrêt du Conseil d'Etat est dépourvu d'ambiguïté : les missions exercées par la DGAC au service de l'intérêt public ne sauraient être financées par redevances.

Sans préjuger des solutions juridictionnelles qui n'ont pas été sollicitées à ce jour, il est loisible de penser que cette règle trouve à s'appliquer dans d'autres domaines d'activité de la DGAC et, en particulier, dans l'un, dont le développement pourrait s'accélérer à l'avenir, la sûreté -v. infra-1(*)."


Il apparaissait alors à votre commission comme un fait très probable que d'autres difficultés surgiraient à partir des mêmes causes.

B. UNE INITIATIVE A ÉTÉ PRISE

Il était également apparu à votre commission qu'une source importante de contentieux venait de ce que les comptes à partir desquels étaient fixés les tarifs des redevances de transport aérien manquaient de transparence. Cette situation nourrissait à l'évidence le soupçon que les coûts des missions d'intérêt général exercées par la direction générale de l'aviation civile (DGAC) étaient, au moins partiellement, financés par les redevances. C'est la raison pour laquelle votre commission prit l'initiative de proposer un amendement, devenu l'article 99 de la loi de finances pour 1996, qui prescrivait que soit remis chaque année au Parlement un état récapitulatif présentant la répartition des coûts et des dépenses budgétaires en distinguant ceux afférents aux prestations de services rendus aux usagers et ceux résultant des missions d'intérêt général public assumés par la DGAC.

Cette initiative avait évidemment d'abord pour objet de favoriser le contrôle parlementaire du budget annexe de l'aviation civile.

Mais, il s'agissait aussi, d'une part, de traduire l'exigence d'une meilleure transparence des opérations conduites par la DGAC et, d'autre part, un effort de pédagogie et d'ouverture ayant été réalisé à destination des redevables, de faciliter le dialogue entre ceux-ci et l'administration.

Dans l'ensemble, ces objectifs ont été atteints et d'ailleurs les conclusions du commissaire du gouvernement du Conseil d'Etat produites à l'occasion de l'examen du contentieux qui devait donner lieu à l'arrêt du 20 mai 1998 pouvaient indiquer :

"L'administration a, par ailleurs, accompli d'importants efforts de clarification et d'information, comme le lui impose d'ailleurs l'article 99 de la loi de finances pour 1996. Ainsi le rapport établi à ce titre à l'automne 1996 fournit d'utiles explications sur le mode de calcul actuel de la RSTCA. Et de manière générale, c'est à notre avis à juste titre que le rapport du sénateur Collin sur le budget annexe de l'aviation civile dans le projet de loi de finances pour 1997 salue (p. 28) les efforts réalisés dans le sens de la transparence."

Toutefois, malgré ce satisfecit décerné à notre initiative, on doit déplorer très vivement deux phénomènes susceptibles d'en réduire la portée :

- le premier concerne la qualité inégale du dialogue entre certains usagers et l'administration ; il appelle de la part de tous un effort d'apaisement ;

- le second consiste dans la persistance d'approximations dans le rapport évoqué plus haut, caractéristiques que souligne le commissaire du gouvernement du Conseil d'Etat à propos des coûts d'administration de l'école nationale de l'aviation civile (ENAC).

II. UNE CONCLUSION FORTE : LA COEXISTENCE D'UN SYSTÈME DE REDEVANCES INADAPTÉ ET DE NOMBREUSES MISSIONS D'INTÉRÊT GÉNÉRAL DANS LE BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION CIVILE NUIT A LA PÉRENNITÉ DE CE BUDGET ANNEXE

Grâce à la production du rapport issu de l'article 99 de la loi de finances pour 1996, le rapporteur spécial formule chaque année les observations sur les problèmes posés par les modes de fixation des tarifs des redevances. Ces observations qui dénoncent la complexité de ce système de financement et des difficultés récurrentes d'imputation de certains coûts à l'assiette servant à calculer le tarif des redevances ont conduit votre rapporteur à mettre en évidence un écueil portant sur le financement de la navigation aérienne.

A. L'ÉCUEIL DU FINANCEMENT DE LA NAVIGATION AÉRIENNE...

1. Rappel de quelques principes et du mécanisme de détermination des redevances

Le tableau ci-après, tiré du rapport déposé au mois d'octobre 1998 en application de l'article 99 de la loi de finances pour 1996 est, à soi seul, éloquent.

Tableau des coûts inclus dans l'assiette des redevances pour 1999

(En millions de francs)


Catégories

Coûts

Charges incorporables

5.144

Coûts calculés

1.447

Coûts supplétifs

291

Assiette totale

6.882

Recettes accessoires

- 11

Mécanisme correcteur

- 15

Exemptions et exonérations

- 708

Assiette réduite (facturée)

6.148

On peut relever que l'estimation figurant dans le tableau ci-dessus tient compte de la décision du Conseil d'Etat du 20 mai 1998, qui place les services de sécurité incendie et sauvetage (SSIS) et de gardiennage parmi les missions d'intérêt général ne pouvant être mises à la charge des usagers au moyen des redevances.

Un principe s'impose, celui selon lequel les redevances doivent être la contrepartie directe et proportionnelle d'un service rendu aux usagers.

Il faut ajouter que l'évaluation du service rendu aux usagers est conduite à partir du coût de revient de ce service. D'autres choix sont théoriquement envisageables, comme par exemple de se référer au surplus de productivité général par le service offert, amis c'est bien la référence au coût de revient qui a été privilégiée jusqu'à présent. On doit, à ce stade, souligner qu'une telle référence exclut "a priori" l'idée que le prestataire de service puisse dégager une marge bénéficiaire du fait de son activité.

Pour fixer le tarif des redevances, il faut donc évaluer tous les coûts mais aussi seulement les coûts liés à la prestation de service qu'elles sont appelées à financer.


Cela a une conséquence fort importante : on ne peut et on ne doit pas inclure dans ces coûts les charges résultant de l'exercice d'une mission d'intérêt général comme l'a rappelé récemment (arrêt du 20 mai 1998) le Conseil d'Etat. Il existe en effet une distinction de principe entre la notion de prestation de service au profit d'un usager et celle d'exercice d'une mission d'intérêt général qui n'a pas vocation à être financée à travers des redevances mais, bien plutôt, à travers l'impôt.

Techniquement, l'évaluation des coûts associés à la navigation aérienne est une opération complexe dont le rapport élaboré conformément à la prescription de l'article 99 de la loi de finances pour 1996 rend compte dans le détail.

Une observation liminaire s'impose avant de démonter le mécanisme : il est souvent fait mention dans ce document des règles posées par l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI). Ces règles qui constituent le code de bonne conduite du transport aérien n'en ont pas pour autant une portée juridique qui leur conférerait une prééminence par rapport aux normes de droit interne de volume supérieure. Il est donc périlleux de la leur conférer.

Le tableau ci-dessus rappelle que l'identification des coûts des prestations de navigation aérienne suppose d'évaluer trois catégories de coûts :

- les "charges incorporables" qui sont estimées à partir des crédits budgétaires de la section d'exploitation du budget annexe de l'aviation civile consacrés à la navigation aérienne et incluent les charges de personnel et les prestations payées à des organismes extérieurs évaluées selon les dépenses effectives ;

- "les coûts calculés" qui regroupent les amortissements sur immobilisations consacrés à la navigation aérienne auxquels s'ajoutent les charges d'intérêt sur immobilisations ;

- les "éléments supplétifs" qui représentent des coûts non budgétisés mais exposés au service e la navigation aérienne soit par Eurocontrol, soit par les ministères de l'équipement et de la défense.

On doit ajouter un poste de charges supplémentaires constituées des charges d'intérêt sur fonds de roulement et de la prise en compte des créances impayées.

L'addition de ces coûts aboutit à une assiette totale, de 6.882 millions de francs en 1999. Cette assiette n'est pas l'assiette facturée aux bénéficiaires des prestations de navigation aérienne. Il faut pour définir cette dernière assiette déduire de l'assiette totale :

- les coûts supportés du fait des usagers exemptés ou exonérés de redevances, les vols militaires, et de fait une partie des vols outre-mer... ;

- les recettes accessoires de la navigation aérienne : dans la mesure où elles sont produites grâce à des coûts inclus dans l'assiette totale, il est normal que ces recettes viennent diminuer l'appel à contribution par redevances ;

- les effets du "mécanisme correcteur" qui égalise les contributions appelées calculées sur la base d'hypothèse de trafic, et les coûts réellement supportés avec un décalage de deux ans.

Au terme de ces opérations, on aboutit à une assiette taxable qui serait en 1999 de 6.148 millions de francs, soit 89,3 % des coûts de la navigation aérienne.

2. Un système contesté

 La décomposition du mécanisme qui aboutit à la fixation des redevances conduit d'abord au constat d'une très grande complexité qui ne favorise pas la gestion du système et, en particulier, sa compréhension par les redevables. Cela est une première conclusion forte qui devrait inciter à réfléchir à un système alternatif.

 En outre, chacune des étapes du processus peut être un objet de contestations.

L'identification des coûts de la mission de navigation aérienne n'est pas simple.
Elle suppose, en premier lieu, de disposer d'une comptabilité analytique fiable permettant d'isoler les coûts effectifs attachés à cette mission. Les difficultés les plus sensibles rencontrées dans cet exercice concernent l'identification des dépenses d'administration générale résultant de l'exercice de la mission de contrôle aérien dont 57,1 % des charges sont considérés comme relevant de cette mission sans qu'on soit toujours sûr que cette évaluation soit étayée sur des bases entièrement solides. Seul un contrôle minutieux permettrait d'accréditer ou de contester ce chiffre.

Les contentieux tranchés récemment par les juridictions administratives rappellent en outre que la qualification des missions exercées par la DGAC est susceptible d'appréciations contraires. On mentionnera à ce propos la divergence apparue en matière de lutte contre l'incendie considérée comme relevant d'une prestation de service par l'administration tandis que le Conseil d'Etat a été conduit à la qualifier de mission d'intérêt général après avoir considéré qu'elle n'était pas exercée au bénéfice des compagnies, mais pour protéger les passagers.

Mais d'autres conditions s'imposent pour que l'évaluation des coûts de la navigation aérienne puisse être jugée convenable. Il faut, en particulier, que le calcul des charges à incorporer dans ces coûts soit pertinent.

Deux questions sont à évoquer qui concernent les "coûts calculés" :

- celle des investissements ;

- celle du calcul des intérêts.

S'agissant des investissements, on ne peut en effet retenir l'ensemble des charges budgétaires exposées dans l'intérêt du contrôle aérien pour établir le montant des coûts du contrôle. En effet, les recommandations de l'Organisation de l'administration civile internationale -OACI- qui paraissent, sur ce point, conformes à notre droit public précisent que la valeur d'origine des immobilisations doit être amortie sur l'estimation de leur durée de vie utile et que les coûts d'amortissement ne doivent commencer à courir qu'une fois l'installation mise en service. Il convient donc de vérifier que cette condition est toujours remplie avec sincérité.

C'est assez peu douteux s'agissant des investissements directement financés par la BAAC. Ce l'est davantage s'agissant des investissements effectués par Eurocontrol dans la mesure où la DGAC a pris le parti d'incorporer aux coûts de la navigation aérienne la totalité de sa contribution annuelle à Eurocontrol. Il faudrait alors s'assurer que les appels à contribution de cette organisation tiennent elles-mêmes compte des recommandations de l'OACI.

S'agissant du calcul des intérêts, on rappelle que l'OACI considère que les intérêts doivent être calculés sur la base de la valeur nette des immobilisations en service au cours de l'exercice.

Cette règle est contestable en ce que l'application du taux d'intérêt ne tient pas compte du niveau d'autofinancement des immobilisations, étant uniforme quelque soit le mode de financement -sur emprunt ou sur ressources propres- de l'investissement.

Or, en cas d'autofinancement sur ressources tirées des redevances, le choix d'appliquer cette règle revient à faire supporter deux fois le coût financier d'opportunité des investissements aux redevables des redevances.

Surgit alors l'écueil du calcul des coûts dénommés dans le rapport "éléments supplétifs d'assiette" et dont l'essentiel consiste dans les coûts des prestations d'organismes extérieurs à la DGAC aux premiers rangs desquels, le ministère de l'équipement et celui de la défense. Leur prise en compte intégrale, alors même que la DGAC ne supporte pas de dépenses à due proportion au profit de ces deux ministères, est conforme au principe qui veut que l'ensemble des coûts d'un service soit pris en compte pour en asseoir le tarif. On doit cependant observer que, de ce fait, le budget annexe perçoit des ressources qui excèdent les coûts propres exposés par la DGAC et qu'ainsi, tout se passe comme si le ministère des transports bénéficiait, du fait de ce mécanisme, d'une subvention de la part des ministères de l'équipement et de la défense.

S'ajoutent enfin deux difficultés supplémentaires.

La première concerne le "mécanisme correcteur". Les taux des redevances de navigation aérienne sont établis sur la base de prévision de la façon suivante. Une fois déterminées les assiettes des redevances, leur tarif découle de prévisions portant sur le niveau des unités de service taxables. Si une erreur survient sur l'un ou l'autre nombre de ce rapport, il se peut que les produits appelés soient inférieurs ou supérieurs aux coûts effectivement engagés pour satisfaire la mission de contrôle aérien. Le déficit ou l'excédent de produit est alors ajouté ou déduit de l'assiette des redevances, avec un décalage de 2 ans. Par exemple, en 1999, un surcroît de produits de 11 millions de francs constaté en 1997 serait déduit des coûts de la mission de navigation aérienne.

Sans doute conviendrait-il d'améliorer ce mécanisme, qui peut concerner des montants bien plus importants, en affectant aux sommes qu'il concerne un taux d'intérêt représentatif du coût d'opportunité que l'immobilisation de ces montants suppose.

Une deuxième difficulté constamment relevée concerne le sort des
créances impayées. En les intégrant dans la base de calcul des coûts de la navigation aérienne, l'administration choisit de prélever auprès des "bons payeurs" des sommes représentatives, par définition, de coûts qui ne leur sont pas imputables. Autrement dit, une partie, certes minime, du tarif des redevances apparaît, non pas comme la contrepartie d'un service rendu aux redevables, mais bien comme la conséquence d'un mécanisme de solidarité collective entre les usagers. Cette option, qui n'apparaît pas conforme aux principes de calcul des redevances rappelées par le juge administratif, pourrait constituer, pour l'administration, un élément désincitatif à un recouvrement diligent de créances auprès des mauvais payeurs. Elle devrait être abandonnée.

B. ... ABOUTIT À UNE IMPASSE DE FINANCEMENT

Il existe d'abord un écart significatif -734 millions de francs- entre les coûts de la mission de navigation aérienne et les coûts facturés via les redevances. Cet écart provient pour l'essentiel des exemptions et exonérations, pour 708 millions en 1999, soit 10,3 % de l'assiette totale des coûts.

On peut en déduire le tableau suivant qui récapitule les coûts de la mission de navigation aérienne en 1999 en distinguant, par catégories, les coûts facturables par redevance et les coûts non facturables.

Distinction entre les coûts finançables par redevances et les
coûts non finançables par redevantes

(en millions de francs)


Catégories

Facturables par redevances

Non facturables par redevances

Charges incorporables

4.614,2

529,8

Coûts calculés

1.298

149

Coûts supplétifs

261,8

29,2

TOTAL

6.174

708

S'il apparaît justifié de réduire les coûts associés à ces prestations pour calculer les coûts facturantes par voie de redevances, il ne faut pas en déduire que ces coûts n'existent plus " ipso facto ".en réalité, ils subsistent et doivent être couverts par d'autres ressources.

Un autre écart minime par nature doit être signalé entre l'assiette facturée aux usagers et les prévisions de recettes des redevances. Cet écart, de 35 millions en 1999, découle d'un décalage temporel entre facturation et enregistrement des recettes au tournant des années budgétaires dans lesquelles s'inscrit l'exercice retracé en loi de finances.

Mais, il y a plus grave : le système de financement par redevances ne garantit en effet aucunement l'équilibre entre les recettes et les charges budgétaires d'un exercice donné.

A supposer même, ce qui, compte tenu de l'expérience de la " vie contentieuse " du BAAC est une hypothèse importante, que les recettes de coûts soient correctement calculées, un décalage important peut exister entre les recettes facturables et les dépenses budgétaires.

III. FACE À LA VULNÉRABILITÉ DU BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION CIVILE, VOTRE COMMISSION A DESSINÉ DES SOLUTIONS

Les difficultés juridiques auxquelles se trouve confronté le financement des activités de la DGAC, les problèmes financiers qui en découlent et une volonté de promouvoir des solutions transparentes et solides ont été pris en compte par la commission des finances.

Le gouvernement propose enfin une voie conforme dans son principe aux recommandations de votre commission. Mais, il faut approfondir la réforme proposée.

A. LA FRAGILITÉ DU BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION CIVILE

1. Aspects juridiques

a) Qu'est-ce qu'un budget annexe ?

L'article 20 dispose que "les opérations financières de services de l'Etat que la loi n'a pas dotés de la personnalité morale et dont l'activité tend essentiellement à produire des biens ou rendre des services donnant lieu au paiement de prix, peuvent faire l'objet de budgets annexes."

La formule du budget annexe, exception aux principes d'universalité et d'unité budgétaire et à son corollaire le principe de non-affectation, permet donc deux formes d'affectation distinctes :

 l'affectation directe de certaines recettes à certaines dépenses ;

 l'affectation par procédure particulière.

Cette deuxième catégorie d'affectation est décidée par voie réglementaire dans les conditions prévues à l'article 19 de l'ordonnance. Ce dernier article précise que les procédures particulières d'affectation sont la procédure de fonds de concours et la procédure de rétablissement de crédits.

Des définitions précises de ces procédures sont données à l'article 19. Elles encadrent et limitent les procédures particulières d'affectation et, par conséquent, l'entorse qu'elles apportent au principe général de non-affectation des recettes. Il va de soi que l'actuelle taxe de sécurité et de sûreté, comme d'ailleurs toute autre taxe venant s'y substituer, n'entre pas dans ce cadre réservé, on le sait, aux ressources non fiscales.

Un problème majeur avait été mis en évidence par votre commission, celui de l'interprétation à donner aux termes de l'article 21 de l'ordonnance organique.

Celui-ci précise que "les budgets annexes comprennent, d'une part, les recettes et les dépenses d'exploitation, d'autre part, les dépenses d'investissement et les ressources spéciales affectées à ces dépenses".

En fixant le contenu et la structure des opérations budgétaires retracées par un budget annexe, il semblait que l'article 21 jetait les principes à partir desquels on pouvait définir le champ de l'affectation directe de recettes à certaines dépenses ouvert par la formule du budget annexe.

Suivant cet article, deux types de ressources semblaient, seules, pouvoir être affectées au BAAC : des ressources d'exploitation et des ressources spéciales. Mais aucune définition explicite de ces ressources n'étant donnée par le texte, il fallait tenter une exploration de la logique particulière du budget annexe pour comprendre ce que peuvent être ces ressources. Au terme de cette exploration, les conclusions suivantes s'imposaient.

L'article 20 mentionné plus haut invite à considérer que les recettes d'exploitation visées par l'article 21 sont les recettes perçues en contrepartie de la tarification d'un prix censé rémunérer l'exploitation du service rendu aux bénéficiaires des prestations de la DGAC soit, pour l'essentiel, les recettes tirées des redevances.

Cette interprétation est confortée par l'accolement des termes "d'exploitation" au mot "recettes" alors que, pour le budget général, le mot "recettes" n'est accompagné d'aucun élément de précision. De plus, le texte concernant les budgets annexes vise les "dépenses d'exploitation" là où, pour le budget général, sont visées les dépenses ordinaires.

On peut constater que le lexique des budgets annexes diffère donc de celui du budget général et trouver cette situation logique dans la mesure où les budgets annexes retracent les opérations financières de services qui, par leur nature, offrent des prestations "donnant lieu au paiement d'un prix", ce que ne fait pas le budget général.

On peut conclure que les recettes d'exploitation du BAAC sont principalement les redevances de navigation aérienne, d'autres ressources tirées de l'exploitation entreprise par la DGAC pouvant y être ajoutées comme des recettes issues des autres prestations de service.

Dans cette acception, le concept de recettes d'exploitation diffère profondément de celui de recettes de fonctionnement. Il s'agit en effet d'un concept économique et non d'un concept purement comptable.


Cette lecture du texte de l'article 21 de l'ordonnance n'est pas la seule mais elle paraît plus heureuse que celle qui considérerait comme d'étroits synonymes les termes "recettes d'exploitation" et "recettes de fonctionnement".

En effet, si cette dernière interprétation purement juridique devait être privilégiée, les recettes d'exploitation ne pourraient couvrir aucune des charges d'investissement du budget annexe. Celles-ci devraient toutes être financées à partir des "ressources spéciales" visées par l'article 21 de l'ordonnance. Dans cette hypothèse, les deux sections du budget annexe, la section d'exploitation et celle des opérations en capital, devraient être, chacune, équilibrées par des recettes propres sans possibilité de transfert d'une section à l'autre.

Mais, il s'ensuit que ni des recettes purement fiscales ni des ressources d'emprunt ne sauraient être assimilées à des recettes d'exploitation. Par conséquent ces recettes ne pouvant être considérées comme des recettes d'exploitation ne sauraient, au terme de l'article 21 de l'ordonnance organique, couvrir les dépenses d'exploitation du BAAC, c'est-à-dire les dépenses liées à la mission de navigation aérienne alors que, dans la réalité, elles y contribuent.

Le même écueil se retrouve du côté des dépenses : que sont les dépenses d'exploitation du budget annexe ?


L'article 21 de l'ordonnance distingue clairement les dépenses d'exploitation des dépenses d'investissement pour indiquer quelles dépenses peuvent figurer à un budget annexe2(*).

Ce faisant, l'ordonnance apporte plus de confusion que de clarté puisque la distinction qu'elle opère entre les dépenses d'exploitation et les dépenses d'investissement donne à penser que les charges d'investissement seraient à exclure du champ des dépenses d'exploitation des prestations de navigation aérienne. Dans cette hypothèse, les dépenses d'investissement devraient n'être financées que par les ressources spéciales qu'évoque l'ordonnance.

On sait bien qu'il n'en est rien -v. supra- et que, si les crédits budgétaires d'investissement doivent être distingués des dépenses d'exploitation, celles-ci sont néanmoins tributaires pour partie des dépenses d'investissement.

En bref, la notion de dépenses d'exploitation devrait être distinguée de celle de dépenses de fonctionnement : pour la cerner, il faut ajouter aux dépenses de fonctionnement liées au service offert aux usagers les charges des opérations en capital qui concourent à rendre possible l'exploitation du service rendu aux usagers.

Une autre interprétation qui retiendrait l'idée d'équivalence entre dépenses d'exploitation et dépenses de fonctionnement serait ruineuse pour le budget annexe. On sait que, dans la pratique, la part des recettes dites d'exploitation qui excède les besoins de fonctionnement courant du BAAC, est virée en recette de la section d'investissement. Si une conception des recettes d'exploitation tendant à les assimiler aux recettes de fonctionnement courant devait prévaloir les principes d'affectation posés par l'article 21 de l'ordonnance devraient interdire cette pratique qui reviendrait à affecter à des dépenses d'investissement d'autres ressources que les ressources spéciales mentionnées par l'ordonnance.

Face à une lecture purement juridique des budgets annexes, l'interprétation juridique et économique qu'on propose de retenir conduit à ceci que, les dépenses d'exploitation seraient constituées de l'ensemble des coûts d'exploitation du service de la navigation aérienne et les recettes d'exploitation, des redevances et autres recettes directement tirées de l'exploitation du service.

Ce n'est pourtant pas cette voie qu'à suivie le Conseil Constitutionnel dans sa décision sur la loi de finances pour 1998.

Par cette décision, le Conseil a affirmé le principe d'universalité des budgets annexes. Il en a conclu que les ressources fiscales affectées au budget annexe n'avaient pas à être affectées à une dépense plutôt qu'à une autre et qu'elles pouvaient ainsi sans contrarier la Constitution ni l'ordonnance organique concourir aux conditions de l'équilibre général du budget annexe.

On observera que cette décision a pour effet d'atténuer considérablement la portée de l'article 21 de l'ordonnance organique qui semblait, par dérogation aux principes rappelés par le Conseil et à la règle de non affectation posée par l'article 18 de la même ordonnance, articuler des règles d'affection de recettes à certaines dépenses.

Il est bien possible que le Conseil en négligeant une disposition spéciale au profit d'une référence à des règles d'ordre général ait souhaité neutraliser un article qui, à l'évidence, relève d'une conception un peu vague et est entaché d'une rédaction plutôt floue et ambiguë.

Il n'empêche que la décision du Conseil, simplificatrice, a pour effet de réduire la spécificité des budgets annexes et, au fond, d'atténuer également la portée de l'article 20 de l'ordonnance.

Il sera sans doute utile à l'avenir d'apporter quelques précisions au texte de l'article 21 de l'ordonnance organique.

b) De quelques compromis peu satisfaisants

C'est peut-être parce qu'il a été conscient de ce problème que le Conseil s'est attaché à commencer à régler une difficulté considérable sur le plan des principes.

On sait que le budget annexe de l'aviation civile abrite des opérations qui n'ont pas vocation à y être retracées et reçoit, du coup, des financements qui ne devraient pas lui être affectés.

Ce problème lassant avait été perçu lorsque le BANA3(*) avait été transformé en BAAC.

Dans l'avis du Conseil d'Etat du 17 juillet 1990, la Haute Assemblée avait considéré que :

"Si, en revanche, les missions de la Direction Générale, en ce qui concerne la sûreté des passagers dans les aéroports, ne peuvent être regardés comme tendant à rendre des services donnant lieu au paiement d'un prix, dès lors qu'en ce domaine le législateur a créé la taxe définie à l'article 302 Bis K du Code Général des Impôts, ces activités ne représentent, du point de vue tant des moyens en personnel que des charges financières, qu'une part très faible de l'ensemble de l'activité de la direction générale de l'aviation civile qui serait reprise dans le budget annexe ; il s'ensuit que, même en tenant compte de cette part des missions de la direction générale les conditions définies à l'article 20 resteraient remplies ; par suite, il est loisible au législateur de créer un budget annexe pour les opérations financières de la direction générale de l'aviation civile correspondant à l'ensemble des missions ci-dessus rappelées et de décider que les recettes correspondant au produit de la taxe de sûreté sur les aéroports seront affectées à ce budget".

Dès l'origine, l'avis du Conseil d'Etat pouvait ne pas emporter complètement la conviction.

La Haute Assemblée se référait en effet à l'article 20 de l'ordonnance et négligeait l'article 21. Or, si son interprétation de l'article 20 peut satisfaire, même si le choix de conférer à l'adverbe "essentiellement" le sens de l'adverbe "principalement" plutôt que celui, plus philosophique de "naturellement" peut être contesté, le défaut de référence à l'article 21, décidément peu prisé par nos juristes, posait problème.

Comme aucune des dépenses régaliennes assumées par le budget annexe ne peut être assimilée soit à une dépense d'exploitation, soit à une dépense d'investissement nécessaire à l'exploitation d'un service, ces dépenses ne peuvent donc être retracées par le budget annexe que moyennant "l'oubli" des dispositions de l'article 21 de l'ordonnance.

Il y a sans doute une contradiction entre cet article 21 et l'article 20 que le Conseil a alors choisi de résoudre en privilégiant celui-ci plutôt que celui-là, comme le Conseil Constitutionnel l'a, semble-t-il, plus récemment, fait. Ce compromis peu satisfaisant n'a pas réglé toutes les difficultés.

Depuis, le problème est resté pendant et s'est trouvé aggravé par l'ampleur prise par la part des dépenses régaliennes dans le budget annexe et par celle du financement trouvé dans les taxes affectées à ce budget.

Sur ce sujet, il faut souligner que, dans son avis, le Conseil d'Etat avait considéré que ses observations ne pouvaient valoir que pour autant que les activités autres que de prestations de service conservent une place très faible dans l'ensemble de l'activité de la DGAC et que, parallèlement, la taxe de sûreté procure une part très faible des recettes du budget.


Votre rapporteur avait fait valoir que tel n'était plus le cas et que, par conséquent, l'entorse au principe de non-affectation des recettes pourrait bien dégénérer en une fracture du BAAC.

Il avait ajouté qu'on ne pourrait "sauver" l'affectation à ce budget annexe des taxes qu'en considérant celles-ci comme appartenant à la catégorie de ces ressources spéciales que vise l'article 21 de l'ordonnance organique.

Mais, il avait précisé alors que son produit devrait être affecté aux seules dépenses d'investissement -ce qui est loin d'être le cas-, ce qui supposerait, au demeurant, que le budget annexe puisse abriter des dépenses d'investissement conséquentes destinées à autre chose qu'à l'exploitation d'un service faisant l'objet de prestations donnant lieu au "paiement de prix".

La décision du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 1998 allait globalement confirmer le bien-fondé des observations de votre rapporteur en indiquant que, de la combinaison des articles 20 et 21 de l'ordonnance organique, il résultait "que, pour l'essentiel, les recettes des budgets annexes doivent être constitués de rémunérations pour services rendus et que la part des ressources fiscales qui leur sont affectées doit demeurer réduite". Le Conseil devait conclure que tel était encore le cas. Mais, le rappel des principes a été compris par chacun comme une sorte de mise en garde devant le renforcement d'un risque constitutionnel substantiel.

2. Aspects financiers

La combinaison de la montée en charge des dépenses d'intérêt général inscrites au budget annexe de l'aviation civile, des contraintes de financement associées au régime juridique des redevances et de l'existence d'un plafond, juridique mais aussi économique, sous lequel il faut contenir la fiscalité spécifique affectée au BAAC a débouché sur une dérive de l'endettement de ce budget annexe.

Celle-ci se traduit par une évolution préoccupante des dépenses d'amortissement financier supportées par le BAAC. Ces dépenses correspondent au remboursement en capital des dettes du BAAC. Leur progression est considérable : de 17,6 % l'an dernier, elle passe à 33,8 % cette année et cette charge s'élève à 446,2 millions de francs. Cette tendance au terme de laquelle les dépenses d'amortissement constituent la catégorie de dépenses la plus dynamique du budget annexe reflète l'endettement passé.

Le tableau qui suit retrace la progression du capital restant dû au 31 décembre de chacune des dernières années connues.

(En millions de francs)


1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1.852,9

1.668,9

1.861,3

2.439,4

3.098,1

3.798,8

4.507,8

De 1992 à 1998, l'endettement net aura été multiplié par plus de 2,4. En dépit d'une forte progression des remboursements, l'endettement nouveau qui se situait autour du milliard de francs par an se traduirait par une situation de dette alarmante. 1999 traduit une inflexion avec un niveau d'emprunt de 830 millions de francs. Mais, son caractère durable est douteux puisqu'elle est complètement due à des produits exceptionnels -la vente d'un ensemble immobilier- pour 125 millions de francs et qu'elle s'inscrit dans un contexte de réduction des investissements qui ne sera pas durable -voir ci-dessous.

Toute tension sur les taux d'intérêt exercerait un effet à la hausse des charges d'intérêt compte tenu de la portée du stock de dettes contractées à taux variable. Elle se traduirait en outre par un renchérissement des nouveaux emprunts qui, avec un décalage, exercerait le même effet.

En outre, à terme, les charges d'amortissement financier annuelles tendent vers le niveau d'endettement supplémentaire contracté chaque année, soit 1 milliard de francs.

L'évolution enregistrée de ce point de vue depuis 1992 rend partiellement compte de ce phénomène.

Evolution des charges d'amortissement

(en millions de francs)


1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

174,9

183,9

187,7

261,9

252,3

283,5

333,5

446,2

De 1992 à 1999, ces charges sont multipliées par 2,5. Sans que l'échéance puisse être précisément établie puisqu'elle dépendra des mesures d'étalement des amortissements, la dérive vers un niveau de charges de 1 milliard de francs est en cours. Elle exercera un fort effet d'éviction sur les investissements physiques de la DGAC qu'on commence à percevoir cette année.

Il faut donc réfléchir à un système financier différent, ce qui posera peut-être la question d'ensemble de l'organisation budgétaire des activités de la DGAC.

B. LES SOLUTIONS PROPOSÉES PAR VOTRE COMMISSION

Au-delà de ces problèmes juridiques, il faut bien reconnaître que le versement indifférencié du produit d'une taxe au BAAC n'est pas satisfaisant sur le fond.

La sûreté du transport aérien doit être une priorité compte tenu des graves enjeux qui s'y attachent tant pour les passagers que pour la Nation. Or, le programme de sûreté ne bénéficie que médiocrement des produits de la taxe versée au BAAC et dont le régime est sans cesse modifié. Son utilisation à des usages alternatifs prive ce programme des financements nécessaires.

Instituée en 1987, au taux de 5 francs par passager pour les vols internationaux et de 3 francs par passager pour les vols commerciaux domestiques, la taxe de sûreté est devenue, en 1992, ce qu'elle est aujourd'hui : la taxe de sécurité et de sûreté.

Entre-temps, son tarif avait été doublé en 1990.

En son temps, la commission des finances avait exprimé les plus grandes réserves sur la transformation opérée en 1992, craignant un certain mélange des genres. En effet, la décision alors prise conduisait à ce que la taxe désormais prélevée cesse de ne financer que ce pourquoi elle avait été créée, à savoir la mise en place d'équipements servant à assurer la sûreté dans les aéroports.

L'évolution ultérieure de la taxe devait confirmer le bien-fondé de ces alarmes. Le produit de la taxe a considérablement augmenté. Il est passé, entre 1987 et 1995, de 62 à 652,5 millions de francs, soit plus qu'un décuplement. Cette tendance s'est poursuivie ces dernières années à mesure que des relèvements de son taux étaient proposés.

Produit estimé de la taxe de sécurité et de sûreté

(en millions de francs)


1996

1997

1998

Ecarts

728,6

848

1.182,8

+ 454,2

En deux ans, entre 1996 et 1999, le produit de la taxe s'est accru de 62,3 %. Peu de prélèvements obligatoires paraissent aussi dynamiques. Les investissements réalisés en matière de sûreté n'ont, loin s'en faut, pas évolué parallèlement et sont très inférieurs au niveau atteint par les recettes issues de la taxe.

C'est en fait l'équilibre financier du budget annexe qui a nécessité principalement l'alourdissement de cet élément de fiscalité.

Cette situation traduit une dilution des actions destinées à améliorer la sûreté du transport aérien. Or, ces actions devraient constituer une priorité.

C'est pourquoi votre rapporteur suggère tous les ans, malgré les refus des différents ministres, que le gouvernement, qui en a seul le droit, prenne l'initiative d'isoler les dépenses devant concourir à la sûreté aéroportuaire en créant un fonds spécial voué à cela.

On rappelle que les propositions de votre commission suggéraient que ce fonds soit financé partiellement par une taxe de sûreté et partiellement par une contribution du budget général. Celle-ci devait manifester l'engagement financier de la collectivité nationale au service d'une cause qui la concerne, puisqu'elle dépasse la seule collectivité des usagers du transport aérien. Il était précisé que ce fonds devait contenir un chapitre destiné au financement des équipements et un chapitre regroupant des moyens servant au soutien du fonctionnement des systèmes.

De cette réforme, votre commission attendait qu'elle apporte une clarification bien nécessaire qui permettrait à l'Etat d'afficher sans détours sa volonté de conduire une politique volontaire d'amélioration de la sûreté aéroportuaire.

Votre commission ajoutait qu'elle : "permettrait, en outre, d'éviter certaines dérives actuellement constatées, au terme desquelles les exploitants d'aéroports lèvent des redevances destinées à financer des équipements de sûreté qu'ils mettent en place dans un contexte de dispersion des initiatives.

Il s'agit bien là de dérives puisque l'usage de redevances pour services rendus devrait être exclu lorsqu'il s'agit de financer des dépenses qui sont effectuées essentiellement dans l'intérêt général des usagers du transport aérien, des populations survolées et, au fond, de la collectivité nationale toute entière.

Elles sont d'autant moins acceptables que l'amélioration de la sûreté aéroportuaire suppose, à l'évidence, une action coordonnée et des solutions financières réalistes.


Que n'a-t-elle alors été entendue !


Il faut alors se réjouir que le gouvernement, sous la contrainte des juges malheureusement et non pas, semble-t-il, du fait d'une attention particulière portée aux sages recommandations du Sénat, s'inscrive enfin dans la démarche constamment souhaitée par votre Haute Assemblée.

Le gouvernement propose en effet une extension du compte d'affectation spéciale n° 902-25 intitulé "Fonds de péréquation des transports aériens" (FPTA).

Ce fonds, créé par l'article 46 de la loi de finances pour 1995 afin de financer les déficits d'exploitation de certaines lignes aériennes dites "d'aménagement du territoire" prendrait une autre dénomination et s'intitulerait désormais "Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien" (FIATA).

Le FIATA continuerait à assumer cette dernière charge mais il serait en outre appelé à financer :

a) les dépenses directes de l'Etat en fonctionnement et en capital concernant les services de sécurité-incendie-sauvetage et la sûreté, à l'exception des dépenses de personnel ;

b) les subventions aux gestionnaires d'aérodromes en matière de sécurite-incendie-sauvetage, de sûreté, de lutte contre le péril aviaire et de mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux ;

c) les frais de gestion ;

d) les restitutions des sommes indûment perçues ;

e) les dépenses diverses ou accidentelles.

Le FIATA serait financé au moyen d'une part du produit d'une taxe d'aviation civile (TAC) qui se substituerait à la taxe de sécurité et de sûreté.

On n'entrera pas ici dans le détail du projet du gouvernement mais quelques observations générales doivent être faites.

 L'idée d'un fonds budgétaire voué à abriter les dépenses d'intérêt général liées au réseau aéroportuaire peut être approuvée dans son principe.

 La fusion des interventions du FPTA dans le FIATA présente le risque d'un certain mélange des genres. Il faut donc vérifier l'ampleur de ce risque.

 Le recours à un compte d'affectation spéciale pour traduire la politique d'intervention dans les aéroports au titre des exigences liées à des motifs d'intérêt général n'est envisageable qu'à la condition que lesdites interventions puissent bénéficier d'un financement conforme à nos principes généraux par ce truchement. Or, le Sénat est attaché à ce que certaines dépenses, les dépenses de sûreté destinées à prévenir les actes de malveillance commis contre la Nation, soient financées par une contribution générale. Les règles de l'ordonnance organique -article 25- s'opposent à ce que les versements du budget général dépassent 20 % des ressources d'un compte d'affectation spéciale (CAS).

Loger les dépenses d'intérêt général dans un CAS implique donc que 80 % des ressources soient trouvées ailleurs que dans une contribution du budget général. C'est le maintien d'une fiscalité spécifique qui résulte de cette règle. Une solution alternative doit alors être recherchée.

 L'objet du FIATA resterait ainsi réduit, par nécessité. C'est une solution décevante alors que l'occasion se présente de réformer en profondeur le financement des missions d'intérêt général liées à l'exploitation des aéroports.

 Le fonds spécial que votre commission appelle de ses voeux ne pouvant revêtir l'habit d'un compte d'affectation spéciale qu'au prix d'un maintien problématique d'un financement spécifique de missions de souveraineté, une rebudgétisation de telles missions doit être envisagée. A ce sujet, une incidente doit être faite à propos du d) visant les dépenses du FIATA constituées des restitutions des sommes indûment perçues. Ce d) renvoie aux sommes que pourrait devoir acquitter l'Etat concédant du fait de la garantie des déséquilibres financiers des concessions aéroportuaire. Il n'apparaît pas entièrement cohérent de faire financer par la TAC de telles dépenses.

Cela illustre les confusions auxquelles on s'expose en recourant à des débudgétisations systématiques mais mal ordonnées.

CHAPITRE II

UNE VALIDATION ACCEPTÉE "DU BOUT DES LÈVRES"

Les validations législatives sont soumises à deux types de conditions. Le Conseil Constitutionnel veille à leur conformité à la Constitution. Mais, l'intervention du Conseil suppose remplie une autre condition primordiale, la volonté du législateur d'adopter la validation.

A cet égard, la considération d'importants enjeux financiers, mais aussi une volonté de sagesse, ont inspiré les travaux de la commission des finances. Celle-ci a en outre pris note des projets de réforme du financement de certains coûts liés à l'exploitation des plates-formes aéroportuaires.

Le gouvernement a, en effet, présenté une refonte des modes de financement des dépenses d'aviation civile assortie d'une réforme de leur imputation budgétaire.

Cet ensemble de mesures sera examiné à l'occasion du vote du projet de loi de finances pour 1999. Aussi, votre rapporteur se contentera-t-il, à ce stade, d'en faire une présentation simple avec quelques observations d'étape pour ouvrir un débat qui demande à être enrichi et qui doit déboucher sur une réforme entièrement cohérente.

I. UNE VALIDATION À SITUER DANS SON CONTEXTE

Les enjeux financiers du dossier sont importants. Un refus de validation supposerait de dégager des financements alternatifs dans des conditions difficiles. En outre, le gouvernement a introduit une réforme des modalités de financement de certaines dépenses liées à l'exploitation des aéroports. Ce fait nouveau n'est pas à négliger. Il importe, au contraire, d'en faire une analyse précise et d'en tirer les conséquences en proposant un système plus cohérent qe celui introduit par le gouvernement.

A. LES PROBLÈMES FINANCIERS

La validation demandée comporte des enjeux financiers très importants qu'il n'est pas possible de préciser entièrement puisque leur montant est dépendant d'hypothèses peu maîtrisables.

Il faut d'abord essayer de cerner qui devrait supporter "in fine" les coûts d'une non validation.

C'est chose aisée s'agissant de la RSTCA dont on sait qu'elle constitue l'une des principales ressources du budget annexe de l'aviation civile géré par l'Etat à travers la direction générale de l'aviation civile (DGAC).

L'affaire est plus complexe s'agissant des redevances perçues par les aéroports. En ce cas, c'est "a priori" chacun des aéroports dont les décisions prises en la matière auraient été annulées qui devrait rembourser les sommes indûment perçues. Mais, une éventualité existe, confortée par les déclarations de certains gestionnaires, qui verrait ceux-ci se retourner en garantie contre l'Etat.

Le sort d'une telle démarche est, bien sûr, incertaine, mais le risque existe, soit que les gestionnaires mettent en cause la responsabilité de l'Etat, soit qu'ils dénoncent les concessions et demandent à l'Etat d'en assumer les pertes.

De surcroît, confrontés à des difficultés financières sérieuses, les gestionnaires d'aéroports pourraient se tourner vers leurs financeurs de proximité, les collectivités locales qui ont pris l'habitude de conforter des situations financières dégradées.

Il faut ensuite tenter d'évaluer les sommes qui pourraient être répétées.

S'agissant de la RSTCA, les évaluations fournies renvoient à un montant d'indu de l'ordre de 50 millions de francs par an, soit une somme total de l'ordre de 460 millions de francs compte tenu de la période à rembourser et d'hypothèses de taux.

Trop-perçus au titre de la RSTCA

(en millions de francs)


 

Trop perçu SSIS

Trop perçu GTA

Total trop perçu pour l'exercice

Trop perçu actualisé à fin 1999

(Dont intérêts sur trop perçu)

1991

14,0

38,4

52,3

86,3

33,9

1992

17,7

39,4

57,0

85,7

28,7

1993

18,4

39,6

58,0

78,9

20,9

1994

22,3

39,8

62,1

78,0

15,9

1995

23,0

6,7

29,8

35,3

5,6

1996

22,9

8,0

30,9

34,4

3,5

1997

27,8

7,1

34,9

37,4

2,5

7 mois 1998

18,7

4,2

22,9

23,7

0,8

TOTAL

164,8

183,2

348,0

459,8

111,8

S'agissant des redevances aéroportuaires, l'estimation est plus complexe. D'abord, les sommes à rembourser dépendent de l'introduction, cas par cas, de contentieux.

Ensuite, compte tenu de la qualité moyenne des comptabilités et des difficultés à établir comment les coûts sont imputés et financés, il est parfois difficile d'identifier les sommes en jeu.

A partir d'une approximation, l'évaluation des coûts des missions en cause en 1999, on peut estimer à 1 milliard par an la somme globalement due par les aéroports. A partir de là, la question se pose de savoir combien d'années devront être répétées. Quelque peu indifférente pour ce qui concerne la sûreté dont les aéroports n'ont commencé à assumer les coûts que, récemment, à partir de 1996, elle est plus significative pour les charges de SSIS estimées en 1999 à 414 millions de francs. Si la prescription quadriennale n'était pas applicable, d'autres prescriptions plus longues seraient retenues, ce qui alourdirait d'autant la "facture". En bref, ce chiffre étant sujet à caution, une somme globale de plus de 2 milliards pourrait être en cause. Une précision importante doit être énoncée : cette somme doit être ventilée entre les différents aéroports, à supposer qu'ils soient les débiteurs effectifs, si bien que l'atteinte aux intérêts financiers résultant d'une non validation doit être appréciée au cas par cas, en fonction des sommes dues et de la situation financière des différentes plates-formes.

En toute hypothèse, les sommes globales en jeu sont considérables.

Un troisième élément de problématique financière doit être abordé
. Il est constant que les débiteurs des sommes à rembourser en cas de non validation ont financé les coûts des missions assumées par eux. Il ne leur est pas reproché de l'avoir fait ; il leur est reproché de l'avoir mal fait. Cette malfaçon, on l'a dit, aurait pu et du être évitée si l'on avait suivi les sages conseils de votre commission des finances. Mais, exposer les débiteurs à des remboursements effectifs reviendrait à les appauvrir pour avoir exercé des responsabilités réelles et utiles, qui ne leur incombaient pas, par de mauvais moyens.

Ce serait évidemment un peu choquant, même si la validation qui nous est demandée implique de renoncer, pour le passé, à des solutions toujours réclamées et qu'il faut promouvoir pour l'avenir.

En effet, en validant les arrêtés et décisions en cause, tout se passe comme si une redevance assise sur les passagers pouvait constituer une source de financement de missions d'intérêt général admissible.

Ce n'est évidemment pas l'intention de votre commission qui souhaite seulement "purger" le passé et a pris note de l'intention du gouvernement de corriger son système à l'avenir.

Votre commission souligne, à ce stade, qu'elle souhaite très vivement que le gouvernement la suive dans ses propositions d'amélioration du système qu'il propose pour l'avenir.


En revanche, il faut dénoncer une idée fausse selon laquelle, en l'absence de validation, les compagnies à qui seraient reversées les sommes indues s'enrichiraient sans cause. Juridiquement, ce n'est en effet pas à elles qu'un service a été rendu, mais à la satisfaction de l'intérêt général. En revanche, il ne serait pas réaliste de nier qu'elles ont bénéficié concrètement des missions dont seul le financement est contesté. En langage économique, on dirait qu'elles ont bénéficié des externalités positives de la production d'un bien public, en l'espèce la sûreté et la sécurité.

B. L'INSTAURATION D'UNE TAXE D'AÉROPORT

Afin de remédier aux difficultés posées par le financement des missions d'intérêt général assumées par les gestionnaires d'aéroports à travers les redevances perçues par eux, le gouvernement propose de créer une taxe d'aéroport.

Il faut rappeler, à nouveau, que votre commission des finances avait, dans son rapport sur la loi de finances 19984(*) stigmatisé ces manières dans les termes suivants :

"Il permettrait, en outre, d'éviter certaines dérives actuellement constatées, au terme desquelles les exploitants d'aéroports lèvent des redevances destinées à financer des équipements de sûreté qu'ils mettent en place dans un contexte de dispersion des initiatives.

Il s'agit bien là de dérives puisque l'usage de redevances pour services rendus devrait être exclu lorsqu'il s'agit de financer des dépenses qui sont effectuées essentiellement dans l'intérêt général des usagers du transport aérien, des populations survolées et, au fond, de la collectivité nationale toute entière.

Elles sont d'autant moins acceptables que l'amélioration de la sûreté aéroportuaire suppose, à l'évidence, une action coordonnée et des solutions financières réalistes
."

1. Présentation du projet

Le dispositif proposé qui s'appliquerait à compter du 1er avril 1999, consiste à classer les aéroports dont le trafic dépasse les 1.000 passagers embarqués ou débarqués en cinq grandes catégories en fonction du nombre de passagers traités. Le tarif de la taxe serait échelonné en fonction des cinq catégories d'aéroports ainsi définies. En outre, il serait fixé par référence à une fourchette.

Les classes d'aéroports et les limites de chacune des fourchettes seraient fixées comme suit :


Classe

1

2

3

4

5

Trafic de l'aérodrome ou du système aéroportuaire en total des passagers, embarqués ou débarqués

à partir de 10.000.001

de 4.000.001 à 10.000.000

de 400.001 à 4.000.000

de 50.001 à 400.000

de 1.001 à 50.000

Tarifs par passager

de 16 à 20 F

de 8 à 17 F

de 17 à 32 F

de 32 à 65 F

de 65 à 99 F

Le dispositif proposé s'articule autour d'une répartition des rôles entre le législateur et l'exécutif.

Le législateur est appelé à fixer les dispositions concernant l'assiette, le débiteur de la taxe, à préciser les règles de détermination de son taux et à aménager les responsabilités en matière de recouvrement. Mais, c'est l'exécutif qui est chargé de fixer, par arrêté, la liste des aéroports en fonction des catégories définies par le législateur et le tarif précis applicable pour chaque aéroport.

S'agissant de l'assiette, il est prévu que la taxe s'applique au nombre de passagers embarqués par un transporteur aérien sur l'aéroport à l'exception :

 des "professionnels" embarqués ;

 des enfants de moins de deux ans ;

 des passagers en transit direct repartant sans changement d'avion avec le même numéro de vol qu'à leur arrivée ;

 des passagers victimes d'un atterrissage forcé en raison "d'incidents techniques ou de conditions atmosphériques défavorables".

En outre, l'application de la taxe n'est exigible que pour les vols commerciaux. Ne sont pas considérés comme tels :

 les évacuations sanitaires d'urgence,

 les vols locaux au sens du 2 de l'article premier du règlement CEE n° 2407/92 du 23 juillet 1992.

S'agissant des règles concernant le débiteur et le recouvrement de la taxe, il est prévu que la taxe soit due par les entreprises de transport aérien public et qu'elle s'ajoute au prix acquitté par le passager.

Le recouvrement serait à la charge des comptables du budget annexe de l'aviation civile sauf pour les établissements publics nationaux dotés d'un comptable public. Dans ce cas, c'est à ce comptable qu'incomberait la charge du recouvrement. Chaque mois, les transporteurs adresseraient une déclaration mentionnant le nombre des passagers embarqués le mois précédent et accompagnée du paiement de la taxe due.

Les contrôles et les sanctions sont précisés, par référence pour les uns, au texte organisant la taxe d'aviation civile, et pour les autres à l'article 1729.

Le gouvernement aura la responsabilité de fixer le tarif de la taxe par aéroport. Cette compétence est doublement encadrée :

 par les limites de la fourchette applicable à chaque catégorie d'aéroports qui sont fixées par le législateur ;

 et par l'édiction de principes devant guider l'exécutif dans son choix final.

Il est ainsi précisé que le tarif est fonction du coût sur l'aérodrome des services de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril aviaire et de sécurité, ainsi que des mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux. Une importante précision supplémentaire est apportée, relative à la façon dont ce coût doit être apprécié. Il est indiqué qu'il l'est à partir des prestations assurées en application de la réglementation en vigueur et de l'évolution prévisible des coûts.

2. Observations d'étape

Les observations qui suivent n'ont pas d'autre vocation que d'introduire un débat qui devra être enrichi avant l'examen du dispositif dans le cadre de la discussion budgétaire pour 1999.

a) Observations diverses

Le texte présenté par le gouvernement suscite quelques observations sur le détail de sa rédaction et quelques questions quant à sa traduction concrète.

S'agissant du détail de la rédaction, on peut regretter quelques choix malheureux.

 On peut d'abord s'interroger sur un défaut d'homogénéité entre le critère d'appartenance des aéroports aux différentes catégories définies par le texte -le nombre des passagers embarqués et débarqués- et l'assiette de la taxe -le nombre de passagers embarqués. Comme le tarif de la taxe est "construit" pour couvrir les coûts des missions qu'elle est appelée à financer, cette dichotomie n'a pas de justification évidente.

 Le choix d'asseoir la taxe sur les passagers embarqués sur l'aéroport est, quant à lui, plus discutable et n'est probablement pas entièrement neutre. Un choix alternatif aurait pu être fait d'asseoir la taxe sur les passagers embarqués et débarqués. Il apparaît en effet que les missions à financer concernent, de la même, manière, l'une et l'autre catégories de passagers.

S'agissant des passagers exemptés, on doit d'abord observer que si l'on suit la logique du dispositif proposé, l'exemption des passagers en transit direct ne va pas de soi. Si le système avait une vocation nationale, on pourrait certes la comprendre comme un moyen d'éviter une cascade d'impositions. Mais, comme il a vocation à financer chaque aéroport, cette considération trouve mal sa place, même si elle a pour effet d'éviter de pénaliser le fonctionnement des "hubs".

L'exemption accordée aux passagers victimes de circonstances exceptionnelles est, quant à elle, parfaitement admissible. Mais, la rédaction choisie est malheureuse car trop limitative. Quel serait le sort des passagers reprenant leur vol après un détournement terroriste ou simplement parce que l'aéroport théorique de destination serait momentanément fermé pour une cause non atmosphérique et indépendante de la technique ? Il ne bénéficierait pas d'une exonération qu'il entre sûrement dans l'intention du législateur de lui accorder. Il faut donc simplifier la rédaction et se référer au cas "des passagers reprenant leur vol après un atterrissage causé par la survenance d'un cas de force majeurs".

S'agissant du texte du II qui précise que la taxe s'ajoute au prix acquitté par le passager, la formule retenue n'est pas satisfaisante. En matière d'impôts indirects, comme pour les autres impôts, ce qui compte dans la définition d'une taxe, c'est de déterminer son assiette, son taux et son fait générateur.

Le fait générateur de la taxe d'aéroport sera la délivrance gratuite ou onéreuse du billet. A partir de là, le transporteur qui devra la taxe doit être libre de la répercuter ou non sur le client. Indiquer que la taxe s'ajoute au prix -qui peut être nul- acquitté par le passager, c'est supprimer cette liberté. Cela n'est pas souhaitable.

Ce qui est souhaitable, en revanche, c'est que le client soit informé qu'une taxe s'ajoute au prix acquitté par lui. On doit donc trouver une formule qui satisfasse à cette seule exigence.

Il faut alors écrire que "la taxe est due par toute entreprise de transport aérien public et s'ajoute, le cas échéant, au prix acquitté par le passager".

La référence implicite aux "comptables du budget annexe de l'aviation civile" n'est pas satisfaisante. Il faut préciser la rédaction, de même que celle qui renvoie sans plus à l'article 1729.

Le dispositif proposé suscite au surplus à l'évidence des questions sur sa mise ne oeuvre concrète.

Les problèmes pratiques posés par l'administration de la taxe d'aéroport ne sont pas à négliger. Sa gestion supposera de mettre en place un réseau de recouvrement sur le territoire puisqu'il n'est pas envisagé de confier cette mission aux réseaux du ministère des finances. On peut légitimement s'interroger sur les raisons de ce choix.

En outre, il est loisible de s'inquiéter d'une éventuelle multiplication des contentieux. Le système mis en place est assis sur les déclarations des transporteurs aériens dont dépendront les allocations versées à chaque aéroport.

Il est à redouter que chacun de ces acteurs ne s'accordent pas toujours sur les éléments constitutifs de l'assiette de la taxe et que des contestations s'élèvent. On peut donc s'attendre à des contentieux.

Ceux-ci alourdiraient encore le poids de la gestion de la taxe d'aéroport qui nécessitera sans doute une forte activité de contrôle.

En bref, l'administration de la taxe ne sera pas chose aisée.

La question du statut budgétaire de la taxe d'aéroport doit, au demeurant, être posée.

La taxe d'aéroport serait, comme le rappelle très justement l'exposé des motifs du gouvernement, à ranger dans la catégorie des impositions de toute nature.

Par conséquent, son régime juridique devra obéir aux règles qui, dans notre droit budgétaire, s'appliquent à de telles impositions. Elle devrait être retracée dans les recettes de l'Etat, sa perception devrait être autorisée chaque année par la loi de finances et son affectation comptable devrait respecter les dispositions prévues par le chapitre II de l'ordonnance 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. En particulier, il faudrait respecter la règle posée à l'article 18 de cette ordonnance selon laquelle "Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé budget général."

Le dispositif proposé par le gouvernement contrevient manifestement à cet ensemble de contraintes constitutionnelles. Il n'est en effet pas prévu de rattacher le produit de la nouvelle taxe au budget général non plus d'ailleurs que de mentionner dans le budget les charges qu'elle est appelée à financer. Mais, plus grave, la mention du texte selon laquelle "la taxe... est perçue au profit des exploitants des aérodromes" si elle s'inspire des dispositions traditionnellement retenues en matière de taxes parafiscales n'a pas lieu d'être s'agissant d'une imposition et soutient une affectation contraire aux règles du droit budgétaire.

b) Observations de fond

Votre commission des finances a, depuis longtemps, défendu une certaine conception du financement des missions d'intérêt général et, en particulier, des missions concourant à la sûreté. Cette conception n'est pas compatible avec l'acceptation du dispositif envisagé par le gouvernement.

Mais, avant d'exposer les raisons de principe, qui pourraient motiver son refus de voter la disposition proposée, il faut mettre en évidence un autre problème de fond, celui des problèmes posés à notre réseau aéroportuaire du fait des exigences de sécurité et de sûreté.

Ce réseau est, en effet, confronté en la matière à des exigences croissantes.

Le tableau ci-après rend compte, par aéroport, des coûts annuels des missions de sûreté et des "services chargés de la sécurité incendie sauvetage" (SSIS).

Coût par aéroport des missions de sûreté et
de sécurité incendie et sauvetage.



Aéroport


Trafic départ 1999

Coût annuel sûreté -estimation 1999 en MF

Coût annuel ssis - estimation 1999 en MF

Coût annuel de missions en F/passager

ADP

Nice

Marseille

Lyon

Toulouse

Bordeaux

Strasbourg

Pointe à Pitre

Fort de France

Nantes

Montpellier

Saint-Denis

Ajaccio

Lille

Bastia

Toulon

Brest

Clermont

Biarritz

Pau

Tarbes

Perpignan

Cayenne

Rennes

Grenoble

Nîmes

Metz

Figari

Calvi

Lorient

Beauvais

Saint Barth.

Quimper

Avignon

Limoges

Le Havre

Saint-Etienne

Rodez

Chambéry

Béziers

Lannion

Annecy

Caen

Poitiers

La Rochelle

Rouen

Périgueux

Cherbourg

Brive

Dinard

Agen

Marie-Galante

Deauville

Dijon

Castres

Bergerac

Reims

Saint Brieuc

Angoulême

Aurillac

Carcassonne

Tours

Epinal

Ouessan

Ile d'Yeu

Cannes

Le Mans

Roanne

Le Puy

Dôle

Lyon Bron

Nevers

La Mole

Le Touquet

Nancy

Saint Nazaire

Auxerre

Valence

Châteauroux

Montluçon

Niort

Colmar

Cognac

Laval

Troyes

Valenciennes

Gap

Calais

Morlais

Orléans

32.012.468

3.911.002

2.903.448

2.618.965

2.348.160

1.381.893

1.111.042

1.003.159

926.665

768.321

749.579

742.603

443.952

437.586

399.697

341.335

325.709

317.189

315.755

312.517

280.259

228.431

215.901

158.873

144.416

140.813

132.402

116.953

109.203

104.905

110.960

103.881

84.163

66.427

63.765

58.817

54.672

42.871

41.268

40.196

38.221

35.149

31.214

27.357

19.848

19.153

19.069

23.053

18.036

17.347

13.008

12.161

11.793

11.367

10.087

9.190

8.322

8.118

8.077

7.282

6.372

6.283

6.092

5.293

5.266

4.943

4.540

4.512

4.066

3.838

3.727

3.299

2.989

2.927

2.672

2.137

1.389

1.350

2.450

1.151

1.053

1.031

949

726

726

698

613

598

529

519

410.36

19.79

17.58

26.34

19.97

15.59

18.94

7.56

2.50

11.07

11.32

2.59

1.87

3.35

2.06

1.59

1.87

3.46

2.16

4.96

5.03

1.20

7.59

1.19

1.13

1.19

1.20

0.93

0.93

1.02

1.79

0.73

1.79

0.62

0.62

0.62

0.62

0.62

0.62

0.62

0.62

0.62

0.62

0.62

0.62

0.00

0.62

0.62

0.62

0.00

0.62

0.00

0.00

0.00

0.62

0.62

0.00

0.00

0.00

0.62

0.62

0.00

0.62

0.00

0.00

0.00

0.00

0.62

0.62

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

160.17

11.74

17.27

17.19

7.32

15.25

6.59

4.73

12.63

7.83

7.73

12.36

10.60

3.71

6.07

7.25

2.75

4.82

4.34

6.26

4.81

3.74

11.22

2.28

4.90

6.35

3.00

4.67

0.00

1.63

0.99

1.59

1.62

1.56

1.32

0.77

2.04

1.95

2.02

0.98

1.14

1.59

1.63

1.66

0.73

0.48

0.62

1.63

0.55

0.98

0.60

0.98

0.98

0.37

0.35

0.45

0.03

0.33

0.36

0.98

1.96

0.98

0.53

0.98

0.33

0.93

0.33

0.33

0.33

0.56

0.98

0.03

0.93

0.33

0.43

0.93

0.07

0.33

0.26

0.35

0.04

0.35

0.33

0.33

0.25

0.07

0.33

0.26

0.33

0.31

17.82

8.06

12.00

16.62

11.62

22.32

22.98

12.26

16.32

24.61

25.41

20.13

28.08

16.13

20.35

25.90

14.18

26.09

20.58

35.89

35.12

21.62

87.12

21.84

41.80

53.58

31.75

47.89

8.54

25.28

25.08

22.39

40.62

32.82

30.36

23.64

48.57

60.00

63.94

39.80

45.95

62.68

72.01

83.41

67.90

25.19

64.91

97.47

64.52

56.32

93.70

80.32

82.85

32.40

96.24

116.25

3.61

40.16

44.50

218.96

404.40

155.45

188.12

184.52

61.87

187.77

71.76

209.07

232.05

146.98

262.18

8.01

310.42

111.19

162.08

434.28

47.55

241.20

106.43

306.66

40.84

340.04

343.11

448.87

345.44

103.87

531.24

435.97

616.15

603.66

On observe que les coûts des missions susdites sont variables selon les plates-formes considérées -dans nombre d'aéroports, le coût des missions de sûreté est nul, ces missions continuant, en tout cas on l'espère, à être assumées par les pouvoirs publics-. Elles ont en outre tendance à croître avec la taille de l'aéroport. Mais le coût annuel des missions rapporté au nombre des passagers a, lui, tendance à croître quand ce dernier diminue. Cette donnée est totalement indépendante, remarquons-le, du mode de financement choisi. Elle est appelée à s'intensifier avec l'augmentation prévisible des dépenses de sûreté. Il faut certes relativiser cette perspective. Les problèmes posées par la sûreté dans un petit aéroport ne sont pas les mêmes que ceux qui sont posés dans un grand aéroport et ils peuvent recevoir des solutions moins coûteuses. Mais, la remarque est dans l'ensemble pertinente qui vise à faire observer que les coûts de la sûreté augmenteront plus que le nombre des passagers dans la plupart des aéroports. Comme ces coûts rapportés à chaque passager sont d'autant plus élevés que la plate-forme est moins fréquentée, l'avenir se traduira par une distorsion de plus en plus grande entre les coûts des missions de sûreté et de sécurité par passager dans les aéroports, en fonction de leur fréquentation.

La dispersion des coûts par passager est d'ores et déjà considérable, allant de plus de 600 francs à 8 francs.

Ainsi, tout système de financement construit sur l'idée d'appliquer au passager un tarif représentatif des coûts réels qu'il génère a nécessairement pour effet d'épouser la dispersion de ce coût.

La perspective d'un élargissement de cette dispersion est inévitable. Elle doit être clairement mise en évidence. Elle contribuera à accroître les charges de financement de certains aéroports à fréquentation réduite dans des conditions telles qu'une imputation des coûts aux passagers embarquant dans ces aéroports exposeraient ceux-ci à devoir supporter une " facture " parfois très lourde. C'est ce qu'indique déjà assez la dernière colonne du tableau ci-dessus.

Le tarif de la taxe d'aéroport tel qu'il est proposé par le gouvernement est loin d'être calqué sur les coûts réels. Il ne dépasserait pas 99 francs alors que le coût des missions que la taxe est appelée à financer peut dépasser 600 francs par passager. Le tarif de la taxe suppose donc une certaine péréquation, réalisée en l'espèce à travers les interventions du FIATA (v. ci-dessus).

Cependant le tarif est modulé en fonction de la fréquentation des aéroports si bien qu'un passager ne paierait pas la même somme quel que soit son point d'embarquement. Concrètement, un passager embarquant à Nice acquitterait une taxe de 8,5 francs alors qu'un passager embarquant à Cherbourg paierait 99 francs.

Que penser d'une telle situation ? L'on peut d'abord observer qu'en première analyse elle ne se traduirait, dans l'immédiat, par aucun changement notable si la taxe d'aéroport devait simplement prendre le relais du financement par redevances aéroportuaires jusqu'à présent en oeuvre. On peut même considérer que le nouveau dispositif serait plus favorable que l'ancien pour les " petits aéroports " puisque ceux-ci bénéficieraient désormais d'une intervention du FIATA.

L'on doit également souligner que l'échelonnement d'un tarif fiscal en fonction des coûts réels est conforme aux enseignements de la théorie économique et, en particulier, au souci de réunir les conditions d'une bonne allocation des ressources.

Enfin, rien ne permet d'affirmer que le tarif proposé serait de nature à provoquer des détournements de trafic aux dépens des aéroports où la taxe serait élevée. Si l'on fait l'hypothèse que la taxe prendrait le relais des redevances, une telle éventualité paraît même exclue. Il en irait autrement si la taxe se substituait également à des subventions ou si le tarif de la taxe devait, dans un souci de péréquation, s'éloigner, pour certains aéroports, du tarif actuel des redevances.

Cependant, à supposer cette équivalence vérifiée pour l'heure, la perspective, mise en évidence plus haut, d'une augmentation des dépenses de sûreté et de sécurité pourrait à l'avenir susciter une distorsion du tarif de la taxe plus importante qu'il n'est aujourd'hui proposé. On peut donc redouter que la logique du système ne revienne à alourdir très sensiblement dans un futur proche le tarif pour les " petits aéroports ". Cette évolution ne serait pas à proprement parler antiéconomique mais elle pourrait condamner certaines plates-formes. Il fallait le dire.

Cependant, l'essentiel est ailleurs.
Le dispositif proposé par le gouvernement revient en fait à substituer une taxe qui a tous les aspects d'une redevance au financement actuel de missions d'intérêt général par les redevances aéroportuaires.

Or, votre commission des finances s'inspirant de principes républicains d'ailleurs enracinés dans l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen a toujours exprimé le souhait que les dépenses de sûreté soient financées à partir d'une contribution commune, générale. La taxation spéciale, une redevance déguisée, est contraire à cette logique.

Elle ne saurait être sans distinction justifiée par la spécificité des missions à financer. Sachant qu'en tout état de cause lesdites missions relèvent de l'intérêt général, sur ce point, une nuance peut probablement être faite entre les missions de sécurité qui sont destinées essentiellement à préserver l'intégrité physique des personnes embarquées et les missions de sûreté qui sont destinées à cela mais aussi à contribuer à la défense de la Nation contre des actes de malveillance susceptibles de l'atteindre.

On ne peut non plus se contenter de se référer aux spécificités du transport aérien. Cette justification à laquelle renvoient les propos du ministre devant l'Assemblée nationale s'inspire, semble-t-il, de deux considérations : le fait qu'une proportion réduite de la population se transporte par la voie des airs ; le fait qu'à l'étranger la taxation spécifique est de pratique répandue et qu'elle soit consacrée par l'OACI.

On sait ce qu'il faut penser du second de ces arguments du fait du décalage entre la logique des "règles" de l'OACI et la philosophie de notre droit public. On peut ajouter que la France a jusqu'à un récent passé offert l'exemple d'une implication normale des pouvoirs publics à travers en particulier l'intervention de la DICCILEC.

Quant au premier argument, on voit bien que sa généralisation pourrait déboucher sur une révolution fiscale susceptible d'anéantir l'idée même de contribution commune. Appliqué à l'ensemble des dépenses publiques, il pourrait déboucher sur un financement par voie de contributions spécifiques imposées aux seuls bénéficiaires des biens produits à l'aide de la dépense publique.

Ainsi, seuls les habitants des quartiers en difficulté seraient appelés à financer les mesures destinées à régler les problèmes qu'ils doivent affronter, seuls les clients de la SNCF devraient financer les forces de police mobilisées par le souci d'assurer la tranquillité du transport ferroviaire, etc. Une telle argumentation suppose des ajustements tels qu'elle ne peut sans débat sur ses conséquences et prolongements être produite à l'appui de la solution proposée par le gouvernement.

II. LA CONFORMITÉ A LA CONSTITUTION DE LA VALIDATION DEMANDÉE

L'intervention du législateur est, quelle que soit sa volonté, conditionnée au respect des textes constitutionnels.

Les éléments pertinents de la jurisprudence du Conseil Constitutionnel doivent ainsi être rappelés avant que l'on examine si le cas d'espèce réunit bien les conditions posées.

A. RAPPEL DES ÉLÉMENTS PERTINENTS DE LA JURISPRUDENCE CONSTITUTIONNELLE

Les validations législatives sont un moyen pour le législateur d'encadrer l'activité de l'autorité judiciaire.

Il s'agit de donner "a posteriori" une base légale à des actes juridiques qui, sans l'intervention du législateur, s'en trouveraient dépourvus. Dans ces conditions, l'intervention du législateur, pour être admise doit respecter les champs de compétence de chacun des pouvoirs.

Une première condition en découle.

Le respect de l'équilibre des pouvoirs suppose d'abord que le législateur ne puisse pas censurer une décision de justice passée en face de chose jugée. Les validations ne devant pas porter atteinte à l'autorité de la chose jugée (C.E. Sect. 26 octobre 1984, Mammar), elles ne sauraient non plus porter sur l'acte même qui a été annulé.

Une deuxième condition est alors posée. L'intervention du législateur, pour être légitime, doit répondre à des motifs d'intérêt général (n° 85-192 DC du 24 juillet 1985). Le Conseil Constitutionnel a eu l'occasion de préciser qu'un tel motif ne pouvait être trouvé dans la seule considération d'un intérêt financier dans sa décision 95-369 DC relative à la loi de finances pour 1996. Il a toutefois laissé entendre qu'une telle considération assortie de la démonstration d'un grave péril financier pourrait, le cas échéant, être appréciée comme constituant un motif d'intérêt général. Il a même considéré dans une décision n° 93-332 DL du 13 janvier 1994 que la volonté d'éviter des constations financières préjudiciables à l'équilibre des régimes sociaux constituait une raison d'intérêt général légitimant l'intervention du législateur.

Une troisième condition s'impose en matière pénale, celle selon laquelle les validations législatives ne doivent pas conduire à violer le principe constitutionnel de non rétroactivité de la loi répressive. Plus globalement, on peut énoncer que la loi de validation ne doit pas contrarier la Constitution. Cette dernière condition doit, rappelons-le, être appréciée au regard de l'ensemble des normes constitutionnelles, ce qui suppose, lorsqu'elles se heurtent, d'arbitrer entre elles.

B. LA QUESTION D'ESPÈCE DE LA CONFORMITÉ DE LA VALIDATION DEMANDÉE

Les mesures de validation proposées répondent-elles aux conditions de constitutionnalité rappelées ci-dessus ? Avant d'évoquer les différents problèmes posés en l'espèce, il faut répondre à une question préalable : ces mesures de validation sont-elles nécessaires ?

L'on prétend en effet parfois que tel n'est pas le cas en faisant valoir deux considérations : d'une part, celle au terme de laquelle la précédente disposition de validation de la RSTCA incluse dans la loi de finances pour 1996 n'aurait pas épuisé tous ses effets ; d'autre part, celle selon laquelle les principes généraux du droit administratif permettraient à l'administration de prendre des décisions de régularisation.

Face à ces objections, une première remarque conduit à observer que ces arguments ne concernent pas le problème posé par les redevances aéroportuaires qui mobilisent les enjeux les plus importants.

En outre, l'on doit noter que si la disposition contenue dans la loi de finances pour 1996 ouvrait au gouvernement la faculté de substituer des titres de perception de la RSTCA conformes aux prescriptions de l'article 134-4 du code de l'aviation civile à des titres anciennement émis non conformes à cet article, cela n'ouvre pas au gouvernement le loisir de méconnaître l'article 134-4 du code de l'aviation civile non plus que les principes généraux du droit.

La réserve selon laquelle le gouvernement aurait pu s'abstenir de recourir à la validation législative en usant de sa faculté de régularisation d'actes administratifs est passible d'une appréciation analogue.

Par conséquent, des motifs de fait, mais aussi de droit imposaient le recours à la validation législative pour "purger" le passé.

Mais, cela n'a pas pour effet de lever toutes les objections constitutionnelles que suscite la validation entreprise.

Il faut d'abord concéder que ces objections dont votre rapporteur estime devoir faire état n'ont vocation à être effectives que si elles sont adressées au juge constitutionnel par voie de saisine. Une telle démarche supposerait bien sûr de la part de ses promoteurs un arbitrage d'opportunité.

S'agissant des éléments de fragilité juridique de la validation, l'on doit les présenter en distinguant deux questions :

celle de savoir si l'intérêt général est en la matière suffisamment établi ;

celle de savoir si la validation, acceptée par hypothèse par le législateur, ne serait pas contraire à certaines règles de valeur constitutionnelle.

En ce qui concerne la première question, il est délicat d'apporter une réponse tranchée puisque la solution du problème est de savoir si, au-delà de la recherche visant à conforter des situations financières, la validation est indispensable à la garantie de l'intérêt général. On l'a dit, si la poursuite d'un simple intérêt financier n'équivaut pas à celle d'un objectif d'intérêt général, elle peut être assimilée à une telle démarche lorsque l'absence de validation se traduirait par une rupture d'équilibre financier telle que la continuité du service public s'en trouverait menacée. Il s'agit d'une appréciation délicate en général mais qui, en l'espèce, l'est particulièrement du fait d'une caractéristique importante du dispositif de validation des redevances aéroportuaires. En effet, celui-ci est d'application générale alors que le problème est spécifique à chaque aéroport. Ainsi, en toute rigueur, la situation devrait être examinée aéroport par aéroport. On peut ajouter que les règles s'appliquant aux concessions aéroportuaires ouvrent aux exploitants d'aéroports la faculté de se tourner vers les concédants, ce qui du fait de la surface financière de l'Etat devrait garantir contre l'interruption du service public.

S'agissant de la seconde question, on peut s'interroger sur la conformité de la validation à certaines dispositions techniques de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Mais, surtout, l'on doit redouter que la validation ne contrevienne à des normes constitutionnelles de fond. L'on pense en particulier à l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen qui dispose que " Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable. Elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ".

S'il ne faut pas donner à cette disposition une portée absolue qu'elle n'a pas -la diversification des ressources levées pour financer les charges publiques invite à une appréciation relative de cet article-, il faut toutefois affirmer que sa modernité n'est pas totalement nulle non plus que sa pertinence dans le cas d'espèce. Elle rappelle, en particulier, que l'effort consacré à assurer la sécurité et la sûreté doit être assumé par la Nation et faire l'objet d'une contribution commune répartie entre tous les citoyens. Cette idée imprègne très fortement notre droit public -v. supra- et c'est d'elle qu'au fond sont venus et l'arrêt du Conseil d'Etat du 20 mai 1998 qui a suscité la disposition de validation ici examinée et l'arrêt du 30 octobre 1996, Wajs et Monnier rendu à propos du financement des effectifs de gendarmerie en service sur le réseau autoroutier. C'est aussi cette idée forte qui pourrait inspirer les propositions de votre commission des finances en matière de financement des coûts nécessités par la sûreté aéroportuaire.

CONCLUSION

Sous ces importantes réserves, votre commission des finances s'est inspirée de considérations d'équilibre pour décider d'accepter de voter le texte de validation proposée par le gouvernement. Elle a décidé de ne pas s'associer à une démarche au terme de laquelle le Sénat pourrait parfaire le texte du gouvernement estimant atténuer suffisamment la responsabilité de l'Etat par son acceptation d'un texte qui n'aurait pas été nécessaire si elle avait été écoutée plus tôt et qui comporte des éléments de fragilité au regard de la Constitution.

Elle a exprimé le souhait que le gouvernement soit attentif à ses observations sur le futur dispositif et qu'un dialogue puisse aboutir à une solution plus satisfaisante que celle acquise à l'issue de l'examen du projet de loi de finances pour 1999 devant l'Assemblée nationale.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 29 octobre 1998, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, puis de Mme Marie-Claude Beaudeau, vice-président, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Yvon Collin sur le projet de loi n° 7 (1998-1999) relatif à l'organisation de certains services aux transports aériens.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a indiqué que la question posée à la commission concernait la validation de certaines décisions relatives à des redevances, les unes perçues au profit du budget de l'aviation civile, les autres perçues au profit des exploitants d'aéroports. Il a rappelé que cette validation n'était pas inédite puisqu'elle avait été examinée lors du récent débat consacré au texte portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (DDOEF). Il a précisé que cette validation avait été présentée afin de prévenir les conséquences financières de contentieux qui pourraient intervenir à la suite d'une décision du Conseil d'Etat du 20 mai 1998. Par cette décision, le Conseil d'Etat avait jugé illégal le tarif de redevances aéronautiques au motif qu'il retenait dans son calcul le coût de diverses missions d'intérêt général. Ayant rappelé que les validations posaient au législateur deux questions différentes, celle d'abord d'en apprécier l'opportunité, et celle ensuite d'en évaluer la constitutionnalité, le rapporteur spécial a souligné que, dans le passé, la commission avait systématiquement donné l'alerte sur les difficultés posées par les redevances et qu'en particulier son rapport consacré au budget annexe de l'aviation civile pour 1998 dénonçait le recours aux redevances par les exploitants d'aéroports pour financer la mission de sûreté.

Indiquant que, par rapport à la situation rencontrée lors de l'examen du DDOEF, un fait nouveau était apparu avec l'élaboration par le Gouvernement d'une réforme partielle du financement de l'aviation civile, il a considéré que ce nouveau contexte justifiait que la commission réexamine son nouveau point de vue sur la validation demandée. Il a toutefois souligné que le dispositif élaboré par le Gouvernement était, en l'état, imparfait et qu'il faudrait alerter le Gouvernement sur la nécessité de le parfaire. Evoquant les grands traits du dispositif proposé, M. Yvon Collin a d'abord indiqué que la taxe d'aéroport, que le Gouvernement entend instaurer, traduit une conception du financement des missions d'intérêt général incompatible avec la philosophie défendue constamment par la commission. Il a souligné que celle-ci avait systématiquement formulé l'exigence que de telles missions soient financées par la fiscalité générale et non par des fiscalités mises à la charge de catégories particulières de redevables. Evoquant le projet de transférer à un compte d'affectation spéciale certaines dépenses concernant les infrastructures et la sûreté aéroportuaires, il s'est félicité que le Gouvernement adopte enfin une solution proposée en vain par la commission depuis trois ans. Il a toutefois indiqué que les modalités retenues devaient être revues dans le sens d'une identification précise et complète des interventions de l'Etat dans le domaine aéroportuaire. Il a alors observé que la commission pourrait, dans les prochains jours, bâtir un dispositif plus cohérent que celui retenu par le Gouvernement.

Revenant à l'article 2 du projet de loi, il a alors précisé qu'un refus de validation exposerait le budget annexe de l'aviation civile et les exploitants d'aéroports à rembourser des sommes très conséquentes dont, cependant, seule une estimation imprécise pouvait être fournie : quelque 450 millions de francs pour le budget annexe de l'aviation civile et un chiffre compris entre un et trois milliards de francs pour les aéroports. Pour ces derniers, il a remarqué que certains d'entre eux, s'ils devaient rembourser les sommes indûment prélevées par eux, se trouveraient dans une situation financière très difficile et se retourneraient sans doute soit vers l'Etat, soit vers les collectivités locales. Il a ajouté que, même si les modalités de financement choisies avaient pu être à bon droit critiquées, les missions ainsi conduites avaient concrètement favorisé l'exercice de l'activité des transporteurs aériens. Il en a conclu que des raisons de sagesse devaient conduire à accepter la validation demandée " du bout des lèvres " mais que les imperfections de détail du texte n'appelaient pas, de la part de la commission, un effort particulier pour en améliorer la rédaction.

Il a conclu son propos en évoquant l'éventualité que le texte rencontre quelques péripéties constitutionnelles. Il a cependant souligné que ceci ne serait le cas que si un recours était formé contre ce texte. Il a alors mis en évidence deux fragilités constitutionnelles, parmi d'autres :

- l'une qui proviendrait du constat que l'intérêt général poursuivi par le législateur ne serait pas suffisamment patent ;

- l'autre qui proviendrait d'une appréciation aux termes de laquelle la validation contreviendrait à une norme constitutionnelle, qu'il s'agisse de l'article 13 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen ou de dispositions techniques de l'ordonnance organique de janvier 1959.

M. Alain Lambert, président, ayant remercié le rapporteur pour avis de son exposé, a souligné combien la commission voyait avec défaveur la multiplication des propositions de validation. Il a rappelé que le summum des entorses au respect par le Gouvernement de la séparation des pouvoirs avait été atteint avec l'introduction de cet article lors de l'examen du DDOEF. Il a insisté sur le fait que le Gouvernement serait toujours bien inspiré de se référer aux travaux de la commission et déclaré qu'il souhaitait travailler à rendre le Gouvernement sensible à cette recommandation.

M. Philippe Marini, rapporteur général, ayant abondé dans le sens des propos du président de la commission, s'est interrogé sur les conséquences de la taxe d'aéroport sur la compétitivité des plateformes aéroportuaires françaises. Il a confirmé tout l'intérêt qu'il y aurait à ce que, dans les prochains jours, la commission puisse améliorer les projets présentés par le Gouvernement.

M. Auguste Cazalet, reprenant les propos du rapporteur général, s'est inquiété des conséquences de la taxe d'aéroport en matière d'aménagement du territoire.

En réponse, M. Yvon Collin, rapporteur pour avis, reconnaissant qu'une taxation alourdissait toujours les coûts du bien auquel elle s'applique, a cependant insisté sur le fait que les projets du Gouvernement posaient pour l'essentiel des questions constitutionnelles et de principe. Il a précisé que les solutions alternatives auxquelles il réfléchissait auraient pour effet d'atténuer les difficultés suscitées par le dispositif du Gouvernement au regard de l'aménagement du territoire.

La commission a alors décidé de donner un avis favorable à l'adoption de l'article 2 du projet de loi relatif à l'organisation de certains services de transport aérien ainsi qu'à l'ensemble du texte.





1 Rapport général 86 M. Alain Lambert, annexe n° 20 Aviation civile - M. Yvon Collin du 21 novembre 1996

2 Et, dans le même temps, indiquer les recettes pouvant être affectées à chaque type de dépenses.

3 Budget annexe de la navigation aérienne.

4  Rapport général n° 85. M. Alain Lambert. Annexe 23. M. Yvon Collin, du 20 novembre 1997.






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