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19 novembre 1998 : Budget 1999 - Aménagement rural ( avis - première lecture )

 

PJL loi de finances pour 1999

REVOL (Henri)

AVIS 68 (98-99), Tome III - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES


Table des matières





N° 68

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1999, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME III

AMÉNAGEMENT RURAL

Par M. Henri REVOL,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Jean Huchon, Jean-François Le Grand, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Marc Pastor, Pierre Lefebvre, vice-présidents ; Georges Berchet, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Xavier Dugoin, Bernard Dussaut, Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Edmond Lauret, Gérard Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis Mercier, Bernard Murat, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1078, 1111 à 1116 et T.A. 193.

Sénat : 65 et 66 (annexe n° 3) (1998-1999).



Lois de finances.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'avis que consacre votre commission aux crédits d'aménagement rural est l'occasion, d'une part, de rappeler la politique menée en la matière au cours de l'année écoulée, d'autre part, d'examiner l'évolution des crédits qui y sont consacrés.

Le contexte du projet de loi de finances pour 1999 se révèle extrêmement important, tant sur le plan tant communautaire que national en matière d'aménagement et de développement rural.

Au niveau communautaire, votre rapporteur tient à souligner, à nouveau, l'importance des crédits européens en matière d'aménagement rural. C'est pourquoi un examen minutieux des propositions de la Commission européenne contenues dans Agenda 2000 et de ses répercussions en matière de politique rurale apparaît indispensable.

Au niveau national, les semaines à venir seront décisives pour
l'aménagement rural. Le Gouvernement a, en effet, déposé au mois de juillet dernier sur le Bureau de l'Assemblée nationale un texte modifiant la loi n°95-115 d'orientation sur l'aménagement du territoire. Votre rapporteur pour avis, sans procéder à un examen détaillé de ce texte, effectué par notre collègue Jean Pépin, en fera une première présentation et en soulignera les difficultés.

Cet avis est, de plus, l'occasion de faire le bilan du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire qui s'est tenu au mois de décembre 1997. Il semblerait ainsi que les 80 mesures en faveur des régions et du développement du territoire adoptées à Auch le 10 avril 1997 ne soient plus à l'ordre du jour.

Le prochain examen du projet de loi d'orientation agricole fera l'objet d'une analyse au regard des mesures relatives à l'aménagement et au développement rural. Rappelons pour mémoire que le projet de loi d'orientation agricole et forestière, déposé au mois de mai 1997 par le précédent Gouvernement, consacrait un titre entier à ces questions.

Enfin, votre rapporteur pour avis s'interroge, à nouveau, sur l'avenir du projet de loi sur l'espace rural prévu à l'article 61 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995. Il craint que le Gouvernement n'en fasse plus une priorité alors que le monde rural en a un impérieux besoin.

Cet avis, qui n'a pas d'équivalent à l'Assemblée nationale, est la manifestation de l'intérêt que le Sénat porte à l'aménagement rural. Notons, comme chaque année, que l'aménagement et le développement de l'espace rural sont considérés à la fois comme la déclinaison rurale d'une politique globale de l'aménagement du territoire, comme l'un des aspects naturels de la politique agricole et comme l'un des objets possibles de prescriptions environnementales. Ainsi, l'aménagement rural ne peut plus être considéré comme un " sous-produit de l'activité agricole ". Il ne relève donc plus de la seule compétence du ministère qui en avait traditionnellement la responsabilité.

Jusqu'aux lois de décentralisation, il pouvait être entendu que l'aménagement rural, au sens strict, était l'affaire du ministre de l'Agriculture. La politique d'aménagement rural recouvrait un ensemble d'actions diversifiées : le développement à des fins " productivistes " d'équipements et d'infrastructures collectifs (l'hydraulique, le remembrement) ; la mise à disposition de services à la population (l'adduction d'eau et l'assainissement, l'électrification) ; l'animation économique du milieu rural ; la construction ou le maintien en état d'infrastructures publiques ; la compensation du handicap résultant de la localisation dans des zones difficiles.

L'essentiel de ces actions passait par la réalisation d'aménagements physiques, effectués ou étroitement contrôlés par le ministère de l'agriculture.

Cette conception de l'aménagement rural justifiait pleinement que votre commission consacre un avis spécifique à cette politique, dans le cadre de l'examen des crédits du ministère de l'Agriculture.

Ce rôle de " chef de file " du ministère de l'agriculture trouvait, d'ailleurs, sa traduction dans l'organigramme gouvernemental. En effet, le " développement rural ", lorsqu'il apparaissait dans l'intitulé des structures ministérielles, était étroitement associé à l'agriculture.

Le regroupement actuel au sein d'un même ministère des questions relatives à l'aménagement du territoire et à l'environnement peut permettre, à terme, de mieux cerner les crédits attribués à l'aménagement rural.

En effet, l'indécision sur le contenu évolutif de la notion d'aménagement rural s'accompagne d'une opacité corollaire dans la nature des crédits qui peuvent précisément lui être attribués.


Si l'on retient les seuls crédits explicitement considérés comme d'aménagement rural dans le bleu budgétaire, les dotations représentent près de 36,24 millions de francs, soit une baisse d'environ 3,3 % par rapport à 1998.

La dotation budgétaire destinée au fonds de gestion de l'espace rural dans le projet de loi de finances pour 1999 disparaît au profit des contrats territoriaux d'exploitation, dont le financement reste relativement incertain, notamment en matière de crédits communautaires.

Une autre approche conduit à considérer comme des crédits d'aménagement rural les crédits (hors crédits forestiers) gérés par les services en charge de ce volet de la politique au ministère de l'agriculture : la Direction de l'espace rural et de la forêt. Il faut alors rajouter aux crédits budgétairement considérés comme des crédits d'aménagement rural les crédits d'aménagement foncier et d'hydraulique et ceux des grands aménagements régionaux. Ces crédits sont, eux aussi, en baisse de 17,86 % en crédits de paiement.

Le bilan est identique si l'on prend en compte les crédits destinés aux interventions spéciales dans les zones agricoles défavorisées et des actions spécifiques.

Ce sont ainsi plus de 1,5 milliard de francs que le budget de l'agriculture consacrera à la compensation de contraintes particulières, soit une baisse de 13 %.

Si l'on prend comme référence le document consacré aux concours publics à l'agriculture en regroupant toutes les dépenses d'aménagement rural, ce sont environ 2,5 milliards de francs qui seraient consacrés à l'aménagement rural avec une participation communautaire de l'ordre des 3/5èmes. Ce chiffre de 2,5 milliards de francs se révèle en légère baisse par rapport aux années précédentes.

CHAPITRE IER -

L'EVOLUTION DE LA POLITIQUE
D'AMENAGEMENT RURAL

La politique nationale d'aménagement rural paraît être aujourd'hui à un tournant.

En effet, après la mise en place de nombreux dispositifs issus de mesures législatives significatives, intervenues en 1995 et 1996, la fin de l'année 1996 et le premier semestre de l'année 1997 ont été marqués par la tenue du CIADT d'Auch et la préparation du schéma national d'aménagement et de développement rural.

Or, le nouveau Gouvernement issu des urnes en juin 1997, après une période d'incertitudes, a souhaité ouvrir un nouveau chantier en matière d'aménagement du territoire, remettant ainsi en cause un certain nombre de décisions. Votre rapporteur pour avis ne conteste en rien le droit pour le Gouvernement, de déterminer de nouvelles orientations en la matière. Il se réserve néanmoins la possibilité d'examiner ces décisions à la lumière des impératifs du monde rural.

Sur le plan communautaire, la réforme des fonds structurels et de la PAC revêt une grande importance en raison du montant des crédits européens en faveur de la politique d'aménagement rural.

I. LE CIADT DE DÉCEMBRE 1997 : DE NOUVELLES ORIENTATIONS

Un Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire s'est tenu le 15 décembre 1997 à l'Hôtel Matignon.

Ce CIADT a entendu lancer une nouvelle politique d'aménagement du territoire. Il a insisté, d'une part, sur le caractère de plus en plus urbain de la France, 80 % de la population vivant sur 20 % du territoire et, d'autre part, sur son intégration forte au sein de l'Europe.

C'est sur cette toile de fond que le Premier Ministre a convoqué ce Comité interministériel dont il a précisé attendre une implication forte en matière d'aménagement du territoire, car si " la ministre de l'Aménagement du territoire et de l'environnement est, bien sûr, chef de file sur ces questions ", " une politique d'aménagement du territoire n'est pas une somme d'interventions ou de programmes d'actions, c'est une démarche concertée au service d'objectifs partagés ", a-t-il rappelé. Ajoutant que le développement du territoire étant au service de l'emploi, M. Lionel Jospin a considéré que cette action était, de fait, au coeur de l'action gouvernementale.

Présentant les décisions de ce CIADT, le Premier ministre a donné sa définition de l'aménagement du territoire qui est de " réduire les disparités régionales au nom de la cohésion nationale tout en permettant à chaque territoire de valoriser ses atouts spécifiques ". La ministre de l'Aménagement du Territoire, Mme Dominique Voynet, a souhaité que le rôle de l'Etat soit moins réparateur qu'" incitateur et catalyseur des énergies des territoires ".

Enfin, le CIADT s'est clairement situé sous le signe du développement durable, utilisant mieux les ressources et préservant l'avenir.

Le Comité Interministériel d'Aménagement et de Développement du Territoire (CIADT) du 15 décembre 1997 a été, en fait, l'occasion, pour le Gouvernement, de préciser sa politique.

Le Gouvernement a fait valoir l'aspect novateur des décisions adoptées lors de ce CIADT ; si sur certains points votre rapporteur pour avis souscrit à cette analyse, il souhaite néanmoins nuancer cette approche : en premier lieu, les nouvelles orientations dégagées par le Gouvernement lors de ce CIADT -comme c'est le cas pour la prééminence du fait urbain- ne doivent pas jouer au détriment du monde rural. En effet, nul ne conteste le caractère fortement urbanisé de notre population. Mais si le monde rural avait fait l'objet de plus d'attention -comme cela était prévu dans la loi du 25 février 1995-, certains phénomènes urbains pourraient être, non pas résolus, mais atténués.

En second lieu, les différents points présentés par le Gouvernement comme de nouvelles orientations (contractualisation des projets territoriaux, planification de la politique nationale dans un cadre communautaire) ont été déjà depuis bien longtemps identifiés et traités. Il était donc nécessaire, avant d'examiner ces " nouvelles orientations " d'en relativiser le caractère prétendument novateur.

A. L'INSCRIPTION DANS UN CADRE COMMUNAUTAIRE

En France, la politique d'aménagement du territoire a souvent été considérée comme de la responsabilité de l'Etat. Le seul débat éventuel a consisté à savoir qui, de l'Etat ou des collectivités locales, du fait des lois de décentralisation, était le plus à même de répondre aux nécessités de cohésion sociale et territoriale1(*).

En faisant référence au Schéma de Développement de l'Espace Communautaire (SDEC), alors que l'Union européenne n'a pas compétence en matière d'aménagement, le Gouvernement a indiqué qu'il ne peut y avoir d'avenir pour les territoires sans une réflexion au niveau européen et sans la prise en compte d'enjeux transnationaux. Autrement dit, le devenir du port de Saint-Nazaire ne se décline pas seulement en termes de concurrence ou de complémentarité avec celui du Havre, mais bien en termes de valorisation de la façade maritime française vis-à-vis des ports du nord de l'Europe. De même, le développement de la couronne de régions allant du Nord-Pas-de-Calais à l'Alsace doit être abordé en tenant compte des équilibres infra-nationaux, mais aussi en fonction de la capacité de ces territoires à se rattacher à l'axe central du développement européen Londres-Francfort-Milan (la fameuse " banane bleue "), que l'entrée des PECO dans l'Union risque d'éloigner encore un peu du centre de gravité du territoire national.

Ce schéma, dont la version définitive devrait être adoptée d'ici la fin 1998, ne s'imposera pour le moment pas aux Etats. Mais pour le Gouvernement, la réflexion engagée par les ministres au niveau communautaire n'est qu'une première étape dans la construction de la politique européenne d'aménagement du territoire. Rappelons que les politiques de coopération transfrontalière ou de coopération interrégionale devraient faire l'objet d'encouragements notables dans le cadre des politiques socio-structurelles mises en oeuvre à partir de l'an 2000.

B. LA PRÉÉMINENCE DU FAIT URBAIN

Si tout le monde s'accorde pour considérer que la dichotomie ville-campagne qui a prévalu durant quelques décennies est aujourd'hui révolue, le débat, en revanche, reste vif autour de l'efficacité des politiques publiques : l'Etat doit-il faire le pari que les territoires à dominante rurale peuvent générer du développement à partir d'une valorisation de leurs ressources spécifiques, ou doit-il considérer que seul le développement urbain est de nature à entraîner le développement territorial ?

En faisant le constat que les systèmes urbains en voie de métropolisation sont une réponse appropriée pour la création de richesses dans un contexte de mondialisation des échanges, le Gouvernement semble avoir pris clairement le parti du fait urbain : organisation spatiale des agglomérations vers un schéma polycentrique, émergence de grands ensembles productifs repérables au niveau international, développement des liaisons directes entre les principales métropoles régionales et l'Europe... sont quelques-unes des principales orientations annoncées le 15 décembre 1997.

Votre rapporteur pour avis regrette que pour les espaces ruraux, à peine évoqués dans la nouvelle politique d'aménagement, le salut passe trop exclusivement par un ancrage à ces politiques urbaines, par la réorientation des politiques agricoles vers des formes de production et de consommation de l'espace moins intensives et plus soucieuses de l'environnement et des équilibres territoriaux, par une gestion contractuelle de certains espaces naturels et paysagers dignes d'intérêt, ainsi que par la protection des plus remarquables d'entre eux.

Le projet de loi sur les espaces ruraux est donc désormais oublié.

Si l'on ne peut nier le rôle moteur des villes concentrant 80 % de la population française aujourd'hui, probablement 90 % demain, on ne peut que s'inquiéter des effets d'un tel coup de balancier de la politique d'aménagement au détriment de 80 % du territoire, car la valorisation des espaces ruraux passe, aussi, par le développement de toutes les activités économiques, qu'elles soient agricole, forestière, industrielle, artisanale ou de services et, pour les plus fragiles d'entre eux, par des mesures spécifiques.

C. LA CONTRACTUALISATION DE PROJETS TERRITORIAUX

Innovations de la fin des années 80, les contrats de plan Etat-régions ont permis d'engager des politiques plus coordonnées entre l'Etat et les collectivités locales dont le champ d'intervention avait été élargi avec la décentralisation. Ces contrats en cours s'achevant fin 1999, les nouveaux contrats devront s'inscrire dans une double perspective :

- celle des fonds structurels européens, pour lesquels les contrats de plan Etat-régions constituent la contrepartie financière nationale de l'intervention communautaire. La réforme de ces fonds (2000-2006), prévue dans le cadre de l'Agenda 2000, doit conduire à réduire sensiblement de l'ordre de 30% la population éligible.

- celle des " pays " et des agglomérations, dont le CIADT a reconnu l'importance et l'intérêt, du fait du dynamisme des élus devant cette forme nouvelle de coopération. Près de 250 " pays " sont aujourd'hui en préparation. Sur la base du slogan " 400 pays/100 agglomérations ", le Gouvernement a décidé de contractualiser, dans les contrats de plan, la mise en oeuvre de ces politiques en tant que territoires de projets, appuyés sur des cahiers des charges, exprimant le projet de développement et les orientations stratégiques de l'organisation spatiale du territoire.

Même si les pays n'ont pas vocation à devenir un nouvel échelon administratif, dotés désormais de moyens financiers, ils devraient faire l'objet d'enjeux importants pouvant les rendre, à terme, incontournables dans le paysage institutionnel national.

Ainsi, cette politique contractuelle pourrait, dans l'avenir, dessiner une nouvelle organisation des territoires basée sur le triptyque pays-agglomérations/régions/Europe, fondée sur la notion de projet territorial.

On a coutume de dire que l'aménagement du territoire ne se conçoit que sur le moyen et le long termes. Néanmoins, les prochains mois seront plus que jamais décisifs pour la mise en oeuvre des principes affichés au CIADT de décembre.

D. LA RÉORIENTATION DES INSTRUMENTS FINANCIERS

La relance de la politique d'aménagement du territoire doit passer, selon le Gouvernement, par la réorientation des instruments financiers. Les différents fonds créés par la loi de 1995 sont ainsi remis à plat à partir de trois principes de base : leur vocation au service de l'aménagement et du développement du territoire, une gestion plus interministérielle et la prise en compte du développement durable :

- le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) devra ainsi financer des projets favorisant l'émergence d'emplois durables, en privilégiant la démarche intercommunale ;

- le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) devra prendre en compte l'objectif de rééquilibrage entre les modes de transport souhaité par le Gouvernement dans une optique de développement durable ;

- le Fonds de péréquation des transports aériens voit renforcer son caractère interministériel. Une mission d'analyse de la mise en oeuvre du FPTA et de son adéquation aux objectifs de l'aménagement du territoire a été confiée à M. Henri Martre, ancien Président directeur général de l'Aérospatiale ;

- le Fonds de gestion de l'espace rural (FGER) est intégré au sein du dispositif relatif aux contrats territoriaux d'exploitation ;

- le Fonds national de développement des entreprises (FNDE), enfin doté (200 millions de francs en 1998), est mis au service du renforcement en fonds propres et d'un meilleur accès au crédit des très petites entreprises, afin de renforcer les initiatives locales ;

-  les conditions d'emploi de la PAT, prime d'aménagement du territoire, seront revues pour accroître l'efficacité de cet instrument au service de la création d'emplois et d'activités durables.

E. LES ZONES DE CONVERSION

Le CIADT a pris une première série de mesures territoriales. Il s'agit d'abord de décisions en faveur de cinq zones de conversion, qui souffrent des conséquences de la restructuration de l'appareil de défense : les bassins de Brest et Lorient, de Cherbourg et du Cotentin, le département de la Loire et le bassin de Longwy. Le CIADT a proposé notamment aux collectivités locales de relancer le pôle européen de développement sous la forme d'un pacte d'initiative et de solidarité, en accompagnement d'une intercommunalité forte autour du projet du district urbain de Longwy. Enfin, dans le Nord-Pas-de-Calais, la démarche commune de développement du littoral, dans le cadre du syndicat mixte de la Côte d'Opale sera encouragé, et devrait faire l'objet d'une convention pour 1998-1999. De même, une convention de développement sera passée avec les collectivités du bassin minier.

Trois programmes d'action ont également été lancés en faveur du développement territorial durable : un plan Massif central, une convention de développement du Pays Basque et l'aménagement de la vallée du Doubs.

a) Le Massif Central, un " modèle de développement durable "

Le Gouvernement veut faire du Massif Central " un modèle de développement durable " axé sur les filières d'excellence, la qualité des produits et la valorisation des espaces et des ressources locales. Ce programme, qui couvrira la période 1998-1999, porte, au total, sur 350 millions de francs d'engagements de l'Etat qui seront complétés, notamment, par des financements européens.

Ce plan soutiendra la création d'entreprises en développant des filières innovantes à l'échelle du massif, à partir des grands pôles économiques : céramique industrielle à Limoges, technologies du vivant à Clermont-Ferrand, transformation de la viande et valorisation de l'eau à Limoges, la Souterraine et Saint-Etienne. Pour aider à la création de petites entreprises, 25 plates-formes d'initiative locale seront mises en place grâce au FNDE.

Les produits de qualité locaux seront soutenus : agriculture biologique, fromageries AOC, élevage à l'herbe, etc. Le tourisme sera encouragé grâce à l'aménagement de la vallée du Lot et aux 20 stations thermales du Massif.

Afin d'assurer la cohésion du Massif, les services de l'Etat y seront modernisés, les nouvelles technologies développées, les réseaux de transports rénovés, qu'il s'agisse du rail ou des routes et autoroutes dont le calendrier d'achèvement a été précisé.

Enfin, le Massif central devient un territoire d'expérimentation et d'excellence européenne dans le domaine de la gestion environnementale par la valorisation de nouveaux métiers dans le domaine de l'eau, par le soutien à la création d'un conservatoire botanique et l'aide à la création d'une dizaine de zones industrielles conçues dans une logique de développement durable.

b) Le Pays Basque

La réflexion prospective " Pays Basque 2010 ", initiée en 1992 avec le soutien de la DATAR, s'est traduite par un schéma d'aménagement et de développement du Pays Basque, qui a été reconnu comme pays en tant que tel, a été constaté par l'arrêté préfectoral du 29 janvier 1997. Le CIADT a décidé d'accompagner la mise en oeuvre de ce schéma au moyen d'une convention de développement passées avec les collectivités concernées. Cinq domaines d'intervention ont été retenus : le patrimoine et les actions culturelles, le développement portuaire et les dessertes terrestres, la diversification de l'offre d'enseignement supérieur et l'enseignement de la langue basque, l'organisation touristique et l'appui au développement agricole et à la pêche. L'ensemble des actions représente un total de 32 millions de francs, dont 16 sur le FNADT.

c) La vallée du Doubs

Un nouveau projet de développement va être élaboré pour la vallée du Doubs, dans un contexte nouveau qui est celui de l'abandon de la liaison à grand gabarit Rhin-Rhône. D'ores et déjà, des moyens à hauteur de 20 millions de francs seront engagés en 1998 en faveur de la restauration hydraulique et écologique du Doubs et de la lutte contre les inondations.

Soulignons que la Commission des Affaires Economiques du Sénat a mis en place au mois de juin dernier un groupe de travail consacré aux " Nouvelles technologies et terrtoires ".

F. UNE RELANCE DE LA POLITIQUE DE DÉLOCALISATION DES EMPLOIS PUBLICS

Le programme de délocalisations en cours -30 000 emplois de Paris en province pour l'an 2 000- est réalisé à 65 %. Le CIADT a arrêté une quinzaine d'opérations portant sur un total de 1889 emplois en faveur de zones de restructuration de la défense et permettant d'accentuer la constitution de pôles de compétence.

Seront ainsi étudiés : le transfert de l'ENSTA à Brest, la création en Bretagne, dans le cadre de la DCN,d'un centre d'ingénierie dans le domaine des bâtiments de surface, le renforcement de l'Ecole de gendarmerie de Tulle, la faisabilité d'un pôle de soutien logistique des Armées dans la Loire. Par ailleurs, l'antenne de Brest du CETMF sera renforcée ainsi que l'ENIM à Lorient. Autres opérations confirmées : l'Ecole nationale des Douanes à Tourcoing, le Centre national de formation et d'étude de la protection judiciaire de la jeunesse à Roubaix, la création d'une cour administrative d'appel à Douai, le CNASEA à Limoges, l'étude des conditions du transfert sur un site prioritaire d'Ile-de-France de l'ANAH.

Le CIADT de décembre 1997 a, par ailleurs, pris deux décisions importantes sur lesquelles votre rapporteur pour avis souhaite s'arrêter quelques instants :

- en confiant à plusieurs experts des rapports en matière d'aménagement du territoire ;

- en abandonnant plusieurs dispositions prévues dans la loi d'aménagement et de développement du territoire (LOADT) du 4 février 1995.

II. LES REFLEXIONS DEMANDEES A DES EXPERTS SUR L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Le CIADT de décembre 1997 a confié à plusieurs éminentes personnalités différents rapports. Ceux-ci ont vocation à déchiffrer les grands chantiers auxquels le Gouvernement va être confronté en matière d'aménagement du territoire : la prochaine génération des contrats de plan confiée à M. Jacques Chérèque, la réforme des zonages à M. Jean Auroux, la réforme des fonds structurels à M. Pierre Trousset, les schémas régionaux d'aménagement du territoire à M. Yves Morvan, auxquels s'est ajoutée une reflexion sur l'avenir du fonds de péréquation des transports aériens confiée à M. Henri Martre, ancien président de l'Aérospatiale.

Soulignons que ces rapports font l'objet d'une analyse détaillée dans l'avis de votre commission sur l'aménagement du territoire.

A. LE " RAPPORT CHÉRÈQUE  "

Partant du constat que " les contrats Etat-régions ont globalement permis de relever les défis posés par l'impératif de la restructuration urgente de nos industries de base dans les années 80 ", l'ancien ministre de l'Aménagement du territoire de M. Michel Rocard fait 33 propositions pour en améliorer le fonctionnement à la veille de la nouvelle génération des contrats de plan qui débutent au 1er janvier 2000. Il propose, par exemple, d'en allonger la durée à sept ans (révisable après les trois premières années), afin de les caler sur la durée des fonds structurels européens.

Rejoignant les intentions déjà exprimées par Mme Dominique Voynet, M. Jacques Chérèque plaide en faveur d'une association beaucoup plus étroite des grands acteurs du développement local (départements, agglomérations, pays) à la définition des contrats de plan. En même temps, il se prononce pour un découpage de " l'architecture du contrat " en " deux éléments politiquement égaux et financièrement équilibrés : le développement macro-régional et le développement micro-régional ".

Cette dernière approche devrait privilégier le " projet de territoire ". Enfin, l'élu lorrain propose la création d'un fonds national spécial des contrats Etat-régions, " globalisant les interventions financières de chaque ministère pour la durée des contrats ", afin de " s'affranchir de l'annualité budgétaire ".

B. LE " RAPPORT AUROUX "

M. Jean Auroux part d'un constat : " Il n'est pas normal que l'on compte de 40 à 60 découpages administratifs divers dans chacune de nos régions : il y a là un gisement manifeste d'économies, de cohérence et de modernisation de l'Etat attendu par la population dans sa vie quotidienne ". S'appuyant sur l'exemple de la région Rhône-Alpes, le maire de Roanne estime qu'il y a urgence à une clarification : dans cette région on recense, entre autres, 12 CCI (découpage né en 1702), 62 régions agricoles (1946), 58 agences locales pour l'emploi (1970), 27 zones d'emploi (1983), etc.

Face à un citoyen " qui ne se reconnaît plus dans des institutions qu'il finance et qui devraient être à son service ", il recommande la mise en oeuvre de " territoires de projets dont le périmètre et le contenu seront définis par les partenaires eux-mêmes ". Evitant de s'immiscer dans le débat sur le trop grand nombre d'échelons administratifs (communes, départements, régions), M. Jean Auroux s'en tient à privilégier les regroupements négociés du type agglomération ou " pays rural ".

Sur le plan national, M. Jean Auroux propose que l'Etat limite le cadre de ses interventions à seulement " deux grandes catégories de zonages " : les zones de soutien, qui bénéficieraient d'allégements fiscaux et sociaux, et les zones d'intervention économique, qui bénéficieraient " d'aides et de subventions publiques à l'emploi ".

C. LE " RAPPORT TROUSSET  "

La réforme des politiques structurelles communautaires, qui entrera en vigueur d'abord en 2000, puis à partir de 2004-2006 au moment de l'élargissement, est un rendez-vous essentiel. Mais, dans la mise en oeuvre des fonds européens (plus de 100 milliards de francs seront engagés à partir de 2000), la France a jusqu'à présent manqué d'efficacité autorisant une véritable ambition en termes de cohésion territoriale ", estime M. Pierre Trousset dans son rapport, qui détaille ce constat. Il évoque pêle-mêle une " insuffisante réflexion stratégique préalable ", " l'absence de lisibilité sur le rôle de la péréquation " dans la répartition des crédits publics, des procédures d'instruction " déficientes " et la complexité des circuits financiers. L'idée centrale du rapport est la suivante : associer les régions, au nom du principe de " coresponsabilité " avec l'Etat, afin qu'elles puissent " assumer la gestion des politiques structurelles territorialisées ".

D. LE " RAPPORT MORVAN "

Alors que Mme Dominique Voynet souhaitait que les schémas régionaux d'aménagement durable du territoire (SRADT) prévus dans son projet de loi aient une portée normative -idée qu'elle a dû finalement abandonner-, le rapport d'Yves Morvan détaille les arguments juridiques plaidant pour une portée limitée de ces schémas. Les conclusions d'Yves Morvan ont été prises en compte dans le projet de loi du ministre de l'Environnement et de l'Aménagement du territoire.

Ces rapports dessinent une relance que votre rapporteur pour avis qualifie de " modeste " de l'aménagement du territoire. Avec le CIADT de décembre 1997, ils sonnent le glas de différentes dispositions en cours d'élaboration qui avaient donné lieu à une importante concertation.

III. L'ABANDON DE NOMBREUSES DISPOSITIONS EN COURS D'ÉLABORATION

Votre rapporteur pour avis ne conteste en rien le droit du Gouvernement de dégager de nouvelles orientations visant ainsi à remettre en cause un grand nombre de dispositions adoptées par le précédent Gouvernement.

Il regrette néanmoins que le Gouvernement abandonne certaines mesures qui avaient fait l'objet d'un véritable consensus :

 le Schéma National d'Aménagement et de développement du territoire (SNADT) et des schémas sectoriels


Votre commission avait longuement évoqué, les années passées, les modalités d'élaboration du schéma national qui aurait dû, pour les vingt prochaines années, constituer la clef de voûte des dispositions qui organisent et orientent l'ensemble des politiques publiques ayant une incidence sur l'aménagement et le développement du territoire, conduites à l'échelon national, régional ou local.

Ce document, après avis du Conseil économique et social et du Conseil national de l'aménagement du territoire (CNADT), aurait dû par la suite être soumis au vote du Parlement.

L'esprit de ce projet devait consister dans le développement de toutes les régions adapté à leurs spécificités plutôt que par la redistribution des activités entre les territoires. En toile de fond demeuraient la recherche de l'équilibre ville/campagne et celle d'une synergie Paris/province.

 le plan pour l'avenir du monde rural

L'article 61 de la loi du 4 février 1995 prévoyait dans un délai de 18 mois suivant son adoption une loi spécifique concernant le milieu rural. Longtemps retardé, le CIADT d'Auch en avril 1997 avait annoncé quelques mesures ponctuelles.

Ce plan aurait dû ainsi comporter quatre volets essentiels :

le développement économique, en particulier dans les zones de revitalisation rurale qui représentent 40 % du territoire national et 4,4 millions d'habitants ;

l'aide au logement locatif social ;

le maintien des services publics ;

la revitalisation des villes rurales. Le 6 mars 1997, était signée à Mende (Lozère) une convention nationale sur la restructuration des centre-villes dans quinze villes rurales-tests. Ce chiffre avait été porté à vingt au CIADT d'Auch. Chaque année, seize millions de francs, pendant trois ans, devaient être consacrés à la valorisation des centres de ces villes de 10 000 à 50 000 habitants. Il s'agissait d'une aide devant permettre de financer les études sur la réhabilitation des logements, le redéploiement d'activités commerciales, l'amélioration des équipements et des espaces publics.

Par ailleurs, 500 millions de francs de prêts à un taux privilégié étaient débloqués, sur les fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations, en faveur des communes situées en ZRR, pour soutenir les initiatives créatrices d'emplois. Ces prêts devaient permettre de soutenir les initiatives locales créatrices d'emplois et les investissements assurant la revalorisation des centre-villes et l'implantation d'activités et de commerces.

En matière d'évaluation, de planification et de prospective, on peut souligner que deux décisions importantes avaient été adoptées par le CIADT. Il s'agissait :

- de la création d'un observatoire national d'aménagement du territoire doté sur le budget de la DATAR d'un million de francs en 1997 ;

- de la relance d'un programme ambitieux de prospective 1996-2000 de la DATAR, axé sur la mondialisation et la territorialisation.

Votre rapporteur pour avis regrette l'abandon de la priorité que constituait le monde rural au sein de la politique d'aménagement du territoire.

IV. LES PROJETS EN COURS AU NIVEAUX NATIONAL ET COMMUNAUTAIRE

S'appliquant à un cadre général d'aménagement du territoire, la politique concernant l'espace rural se réfère à un tissu économique et social où agriculture, industries agro-alimentaires, sylviculture et industries du bois, commerce, artisanat, services, petites et moyennes entreprises constituent les activités principales. Elle vise à permettre un développement durable des activités qui sont en mesure de garantir le maintien de la vie économique en milieu rural, à encourager l'exercice d'activités complémentaires ou nouvelles, et à assurer la préservation et la mise en valeur du patrimoine naturel et bâti.

En termes d'actions, la prise en compte des besoins spécifiques de l'espace rural s'appuie sur plusieurs politiques sectorielles ; elle exige une programmation cohérente reposant sur des partenariats qui ne peuvent se manifester et se développer qu'a des échelles territoriales adaptées.

La recherche d'un meilleur équilibre de l'aménagement du territoire au profit des espaces ruraux, du rural profond au rural périurbain, nécessite la mise en oeuvre de solidarités nationales et européennes.

Sur ce thème, votre rapporteur pour avis tient à souligner le remarquable rapport de notre collègue Gérard Larcher2(*) sur la gestion des espaces périurbains, et à rappeler les principales propositions de ce rapport :

- créer un nouveau label : " les terroirs urbains et paysagers " pour valoriser une volonté politique ;

- édicter des directives territoriales d'aménagement ;

- relancer l'élaboration de schémas directeurs cantonaux ou d'agglomération ;

- renforcer la stabilité des plans d'occupation des sols ;

- développer le rôle des SAFER dans la lutte contre les friches et maintenir l'agriculture de façon volontariste ;

- lutter contre l'enrichissement sans cause issu de la vente de terres agricoles ;

- développer les politiques foncières des collectivités locales ;

- accroître la stabilité des exploitations agricoles pour conforter leur vocation économique ;

- créer des établissements publics environnementaux régionaux.

Les projets de loi en cours d'élaboration ou d'examen, ainsi que la réforme de la PAC et des fonds structurels concernent au premier chef l'aménagement rural.

A. AU NIVEAU NATIONAL

1. Le projet de loi d'orientation agricole

Composé de plus de 60 articles, ce texte a pour ambition, d'une part, de redéfinir les objectifs de la politique agricole française en consacrant ses fonctions économique, sociale et environnementale dans le cadre d'un développement durable et équilibré et, d'autre part, de mettre en oeuvre " des moyens modernes de gestion de l'intervention publique ".

Il fait suite au projet de loi3(*) présenté par le précédent ministre de l'agriculture, M. Philippe Vasseur, qui souhaitait doter l'agriculture française, pour les vingt prochaines années, des instruments appropriés pour répondre aux défis du XXIème siècle en établissant un nouveau " pacte entre la Nation et ses paysans ".

Le Président de la République avait annoncé, lors du cinquantenaire de la FNSEA le 14 mars 1996, l'élaboration d'un projet de loi d'orientation agricole.

Le 19 juin 1997, M. Lionel Jospin, Premier Ministre, avait souhaité, dans son discours de politique générale, conduire les travaux nécessaires à l'élaboration d'une loi d'orientation. M. Louis Le Pensec avait d'ailleurs, à cette époque, exprimé " son souhait de valoriser le travail réalisé par les organisations professionnelles, s'inscrivant ainsi dans une certaine continuité ". Ce texte a été soumis à concertation avec les professionnels depuis le mois de septembre 1997. Une chose est en effet d'exposer les indispensables évolutions de la politique agricole qu'imposent les modifications profondes de l'environnement international et communautaire, une autre chose est de leur trouver une traduction législative.

Ayant présenté son avant-projet en janvier 1998, le Gouvernement a transmis pour avis ce texte au Conseil économique et social, qui s'est prononcé le 27 mai dernier sur le rapport de Mme Christiane Lambert. La Commission de la Production et des Echanges a examiné ce projet de loi en juillet dernier4(*). L'Assemblée nationale en a débattu en octobre.

La Commission des affaires économiques procède actuellement à des auditions sur ce texte, qui devrait être examiné dans les semaines à venir par votre Haute Assemblée.

2. Le projet de loi d'aménagement du territoire

Ce texte a été déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale le 29 juillet dernier.

Ayant pour ambition " de permettre à la France d'être compétitive dans l'Europe de demain tout en préservant sa cohésion sociale ", ce projet de loi marque certaines ruptures par rapport aux politiques d'aménagement du territoire précédentes, comme le laissait supposer le CIADT de décembre 1997.

Saisis de cet avant-projet de loi, les membres du Conseil économique et social (CES) ont fait part de leurs réserves à Mme Dominique Voynet au début du mois de juillet dernier.

M. Jean-Claude Bury, membre de la section des économies régionales et de l'aménagement du territoire et rapporteur de l'avis, s'est félicité des trois objectifs fondamentaux assignés à la politique d'aménagement du territoire : assurer la cohésion économique et sociale, prendre en compte la qualité de l'environnement et mobiliser toutes les composantes. Mais il a regretté le " manque de souffle du texte ". Il a estimé dommageable, notamment que l'avant-projet privilégie " l'existant au détriment d'une réflexion sur le contenu d'une offre renouvelée en fonction de l'évolution des besoins ". En outre, le CES indique que " dans un souci de préservation de l'environnement, certes légitime, l'avant-projet de loi ne met pas assez l'accent sur le développement économique et la croissance, nécessaires pour créer massivement des emplois ". Le Conseil souligne également la nécessité d'insister sur " la péréquation financière, indispensable au rééquilibrage entre les régions et entre les territoires ".

Le volet financier du texte est qualifié, en outre, " d'allusif et donc imprécis ". " Des équipements et des infrastructures, mais aussi des aides à l'ingénierie et à la mise en oeuvre des projets de développement restent en effet nécessaires, particulièrement dans les territoires les plus défavorisés qui n'ont pas les moyens d'assurer seuls leur financement ", souligne l'avis.

Le CES critique enfin la suppression du " schéma national d'aménagement et de développement du territoire ", une disposition majeure de la loi Pasqua qui devait constituer un vaste cadre de la politique d'aménagement du territoire.

Mais, d'une manière générale, le Conseil regrette que ne soit plus affirmé avec une force suffisante le rôle de l'Etat, garant du rééquilibrage des régions. La référence au cadre européen n'apparaît pas non plus assez explicite, conclut l'avis du CES.

Composé de 36 articles, le projet de loi apporte une profonde révision de la loi de février 1995.

Les priorités énoncées sont au nombre de quatre : un développement régional durable organisé autour du fait urbain et résolument ouvert sur l'international ; une organisation solidaire des territoires, construite sur des logiques de partenariat ; la préservation du cadre de vie (villes " à l'européenne ", auxquelles les Français sont fortement attachés, et qualité des campagnes) ; l'association des Français aux buts poursuivis par la puissance publique, car, selon Mme Dominique Voynet, jusqu'à maintenant l'aménagement reste " une abstraction pour nombre de citoyens ".

La clé de voûte du nouvel édifice législatif sera formée de huit éléments, correspondant à autant de schémas de service collectif, que vont élaborer les ministères et qui feront ensuite l'objet d'une confrontation avec les programmes mis au point par chacun des 26 conseils régionaux de métropole et d'outre-mer. Ils concerneront l'enseignement supérieur et la recherche, la culture, la santé (en dépit d'une remarque du Conseil d'Etat, qui a estimé qu'on pouvait s'en passer puisqu'il existe déjà des schémas régionaux d'organisation sanitaire et sociale en vertu de la loi hospitalière de 1991), l'information et la communication, les transports de voyageurs et de marchandises, l'énergie, les espaces naturels et ruraux.

Le schéma national de la loi Pasqua est abandonné et remplacé par ces documents sectoriels qui devront être approuvés par décret avant la fin 1999.

La loi consacre officiellement les " pays " dont les préfets arrêteront les périmètres, et ouvre la voie à la constitution de contrats d'agglomération, qui pourront inciter à la création d'établissements publics fonciers. Mais ce point devra faire l'objet d'ajustements avec la future loi sur l'intercommunalité.

La seule disposition financière de la loi est la création d'un fonds de gestion des milieux naturels, destiné à faire contrepoids au fonds de gestion de l'espace rural qui n'est doté d'aucun crédit dans le projet de loi de finances pour 1999.

Au vu de ce texte, votre rapporteur pour avis s'interroge sur plusieurs points :

- il s'étonne, tout d'abord, qu'après un an de réflexion, le Gouvernement présente un texte aussi dépourvu d'ambition ;

- il regrette que l'essentiel de ce texte soit surtout de rééquilibrer le développement de la France en faveur des zones urbaines faisant ainsi " l'impasse " sur l'espace rural qui couvre pourtant 80 % du territoire ;

- il considère que ce texte, en évoquant seulement les espaces naturels fossilisés, d'où l'on exclut toute présence humaine, génère une France à deux vitesses, avec l'expansion démesurée des zones urbaines et l'acceptation d'un processus de dévitalisation du monde rural ;

- il estime que l'abandon du schéma national d'aménagement provoque un " manque de cohérence des territoires et de solidarité entre régions " ;

- il regrette que la notion d'aménagement et de développement du territoire disparaisse au profit d'une vision purement environnementale, ignorant toute dimension économique du développement ;

- il se demande comment ce texte pourra s'articuler avec le contrat territorial d'exploitation proposé dans le projet de loi d'orientation agricole.

3. La préparation d'une " nouvelle génération " de contrats de plan

La préparation des prochains contrats de plan Etat-régions va bientôt entrer dans une phase très active. M. Jacques Chérèque, ancien ministre, a remis un rapport à ce sujet à Mme Dominique Voynet. Le dossier va faire l'objet de nombreuses réunions interministérielles afin que les préfets de région puissent recevoir un " mandat de négociations " dès la fin de l'année ou, au plus tard, début 1999. En 1999, l'Etat et les régions (ainsi que les autres collectivités concernées) vont négocier, finaliser et signer ces fameux contrats de plan qui devraient courir sur six ou sept ans maximum, afin d'être en phase avec la planification européenne (2000-2005 ou 2006).

Le montant global des 26 contrats de plan Etat-régions (4 concernant les DOM) " devrait être de l'ordre de 300 milliards de francs, l'Etat en prenant à sa charge environ le tiers, les régions et les collectivités territoriales un autre tiers, le dernier tiers étant abondé par l'Union européenne ".

A la différence des contrats de plan en cours (1994-1999), l'accent devrait être mis davantage sur le développement que sur l'équipement. En outre, M. Jean-Louis Guigou, délégué à l'aménagement du territoire et à l'action rurale, a évoqué l'idée de contrats à deux étages : " précis " sur une période de trois ans, et sous forme d'autorisations de programmes pour le reste.

Signalons par ailleurs l'élaboration dans les mois à venir d'un projet de loi sur la forêt annoncé par M. Louis Le Pensec à la suite du rapport de M. Jean-Louis Bianco.

Votre Commission des affaires économiques suivra avec attention l'évolution de ce dossier.

B. AU NIVEAU COMMUNAUTAIRE

1. Un projet d'aménagement du territoire communautaire

Au mois de juin dernier, les ministres de l'aménagement du territoire des Etats membres ont entériné les 87 pages du " Schéma de développement de l'espace communautaire " (SDEC).

Ce document examine les grandes tendances démographiques, environnementales et économiques de l'Union européenne. M. Richard Caborn, ministre britannique en charge des régions, de la régénération et de l'aménagement du territoire a estimé que ce texte pouvait rapprocher les Gouvernements des citoyens. Jugeant essentiel de garder à l'esprit que l'on s'adresse au citoyen d'Europe, il a dit espérer que les Etats membres s'entraideront ainsi par l'échange d'expériences. Le ministre a noté que le SDEC traitait des vrais problèmes tels que l'amélioration des transports en Europe, l'équilibre des intérêts ruraux et urbains et l'utilisation des nouvelles technologies pour atteindre les régions pauvres ou périphériques. Il a estimé qu'il ne fallait pas perdre de vue les résultats concrets que pouvait donner le SDEC pour tous ceux qui oeuvraient pour un futur aménagement du territoire au niveau de toute l'Europe.

Le SDEC est un document intergouvernemental non contraignant destiné être le cadre dans lequel les autorités nationales et régionales peuvent concevoir leurs politiques d'aménagement du territoire en vue d'un développement durable et d'une cohésion économique et sociale. Il vise aussi à encourager la coopération transfrontalière et, le cas échéant, des approches transnationales de la planification et du développement. L'ensemble de l'initiative ne devrait être formellement adoptée que lorsqu'elle comprendra des mesures détaillées, c'est-à-dire lors du premier semestre 1999, sous la présidence allemande.

2. Les mesures préconisées en matière de développement rural

Rappelons que les propositions de la Commission européenne dans le domaine du développement rural sont liées à celles concernant la politique de cohésion. Une profonde réforme de cette dernière est prévue. Les objectifs des fonds structurels seraient ramenés à trois : l'objectif 1, concernant les régions en retard de développement (PIB/habitant inférieur à 75 % de la moyenne communautaire), un nouvel objectif 2, concernant les zones en reconversion économique et sociale quelles que soient leurs caractéristiques, et un nouvel objectif 3, sans critère régional, portant sur le développement des ressources humaines. Les " initiatives communautaires " (gérées par la Commission elle-même) seraient concentrées sur trois domaines : le développement rural, la coopération transfrontalière et l'action contre les discriminations dans l'accès au marché du travail. Le fonds de cohésion serait maintenu. Un " instrument structurel de pré-adhésion " (ISPA) serait par ailleurs créé au bénéfice des PECO candidats à l'adhésion, préfiguration d'un fonds de cohésion pour ces pays ; l'action de l'ISPA s'ajouterait à celle menée au titre du programme PHARE, ainsi qu'aux aides agricoles de pré-adhésion.

C'est en fonction de ce nouveau cadre que la Commission a présenté, sous forme d'un projet de règlement unique, ses propositions concernant le développement rural, qu'elle considère comme un volet particulièrement important de la réforme, dans la mesure où elles tendent à élargir sensiblement le champ des actions possibles et à en modifier les modalités de financement.

Les diverses mesures pouvant être financées au titre du développement rural seraient les suivantes :

- soutien aux investissements dans les exploitations, dans la limite de montants maximaux fixés par les Etats membres ;

- aides à l'installation des jeunes agriculteurs ;

- actions de formation professionnelle ;

- soutien à la cessation anticipée de l'activité agricole (préretraite) à partir de l'âge de 55 ans (dans la limite de 15 000 écus par exploitant et de 3 500 écus par travailleur) ;

- octroi d'indemnités compensatoires dans les zones défavorisées, pour un montant compris entre 40 et 200 écus/hectare ;

- soutien aux méthodes de production conçues pour protéger l'environnement et préserver l'espace naturel, dans la limite de montants maximaux modulés en fonction de la zone d'implantation de l'exploitation (ces montants maximaux seraient de 600 écus/hectare pour les cultures annuelles, de 900 écus/hectare pour les cultures pérennes spécialisées, et de 450 écus/hectare pour les autres utilisations des terres) ;

- aides aux investissements destinés à améliorer les conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles ;

- soutien à la sylviculture (par l'octroi de primes au boisement des terres agricoles, dans la limite de 600 écus/hectare pour les exploitants ou groupements d'exploitants, cette limite étant abaissée à 150 écus/hectare pour les autres personnes de droit privé ; par l'attribution d'aides directes à la préservation des forêts, pour un montant compris entre 40 et 120 écus/hectare) ;

- soutien aux mesures destinées à encourager l'adaptation et le développement des zones rurales (y compris la diversification des activités, la rénovation des villages, l'amélioration des infrastructures...).

Dans les zones rurales situées dans des régions relevant de l'objectif 1 des Fonds structurels, les actions de développement rural seraient financées, en règle générale, par la section " orientation " du FEOGA ; toutefois, les indemnités compensatoires pour les zones défavorisées, les mesures agri-environnementales, les aides au boisement et les préretraites seraient prises en charge par la section " garantie " du FEOGA.

Dans les autres zones, l'ensemble des actions serait financé par la section " garantie " du FEOGA.


Pour certaines des mesures destinées à encourager l'adaptation et le développement des zones rurales (aides à la commercialisation de produits de qualité, à la diversification des activités, à l'amélioration des infrastructures), le FEOGA interviendrait subsidiairement dans le cas des zones relevant de l'objectif 1 ou du nouvel objectif 2, le financement de telles mesures dans ces zones pouvant être assuré par le FEDER.

A la réunion des ministres des Affaires régionales de l'Union européenne, le 9 juin à Glasgow, un consensus s'est, semble-t-il, dégagé sur les principes de cette réforme.

Le commissaire à la politique régionale, Mme Monika Wulf-Mathies, a estimé que si un consensus pouvait être obtenu sur des principes de base à l'échelle communautaire tels que l'octroi de fonds en priorité aux régions les plus nécessiteuses, et une possibilité accrue des organismes locaux et régionaux de participer à l'élaboration des décisions administratives, les pourparlers sur les dotations des Etats membres se passeraient d'autant mieux.

Les Etats membres ont appuyé en juin dernier le principe d'un passage de sept à trois du nombre d'objectifs des Fonds structurels et d'une réduction du nombre d'initiatives communautaires. Ils ont également accepté le principe consistant à réserver l'objectif 1 (régions les plus démunies) aux régions dont le produit intérieur brut est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire.

Les conclusions de la réunion rédigées sous présidence britannique indiquent que les ministres sont convenus de concrétiser le principe de subsidiarité dans les fonds structurels, avec une définition claire des responsabilités afin que les décisions soient prises au niveau approprié le plus bas. Ils ont également admis que l'Union européenne avait besoin de systèmes de gestion et de contrôle financiers. Les ministres ont réaffirmé le principe d'additionnalité selon lequel les Fonds doivent compléter, et non remplacer, les dépenses publiques nationales.

Un large consensus existe sur le fait que les fonds doivent être concentrés sur les régions qui en ont le plus besoin et que la décentralisation et la simplification doivent être assorties d'un meilleur contrôle.

Rappelons que les propositions de la Commission prévoient une participation plus active du niveau local et régional dans le processus de mise en oeuvre, comme des partenaires économiques et sociaux ainsi que les organisations non gouvernementales. Ces projets, selon la Commission, apporteraient une transparence vitale au processus tout en mettant fin au chevauchement des différentes aides communautaires.

Néanmoins, les projets de gestion financière de la Commission n'ont pas soulever l'adhésion des Etats membres. Ceux-ci ont réservé un accueil plutôt mitigé à l'idée d'une réserve par lequel 10 % du budget général seraient retenus pour n'être reversés que sur base d'une évaluation à mi-parcours de l'application des programmes en cours. Pour Mme Monika Wulf-Mathies, il est urgent, vis à vis du contribuable européen, vu l'ampleur des transferts en jeu (de près de 240 millions d'écus pour les Quinze), de mettre en oeuvre un système efficace en terme d'incitations à la bonne gestion.

3. Des politiques spécifiques à développer

a) Pour une politique dynamique de l'agriculture de la montagne

La " politique de la montagne " recouvre, en réalité, des politiques de nature et de contenu variés allant de l'agriculture à l'aménagement du territoire et de l'environnement au tourisme et à l'urbanisme. Elle s'applique sur un espace géographique identifié : la zone de montagne5(*).

Votre rapporteur pour avis constate, tout d'abord, une certaine dilution de la notion de montagne, notamment en agriculture. En effet, les moyens de cette politique tend à se fondre au profit soit d'une politique plus axée sur les zones défavorisées, soit d'une politique plus orientée sur le développement rural, soit des deux. Ce constat au niveau national est également vrai au niveau européen. On assiste, en outre, à une certaine perte de vitesse de cette politique en France : ainsi, en agriculture, les soutiens publics à l'investissement ne cessent de se dégrader depuis des années, tandis que " l'indemnité spéciale montagne ", principale aide directe au revenu, parvient à peine à maintenir, globalement, son niveau. Par ailleurs, rappelons que l'année 1998 est celle d'une nouvelle adaptation des politiques communautaires agricoles et structurelles, dans un contexte d'élargissement aux pays d'Europe centrale et dans la perspective d'une extension de la libéralisation des échanges mondiaux. Dans ces conditions, les propositions déposées par la Commission dans le cadre du " Paquet Santer " ne permettent pas de distinguer clairement quelle place la montagne pourra détenir dans les politiques agricoles et rurales.

Pourtant, tout le monde s'accorde à dire que les zones de montagne ne peuvent se passer d'agriculteurs qui entretiennent et gèrent l'espace.

Votre rapporteur pour avis souligne qu'on dénombre 105.000 agriculteurs de montagne, ce qui représente 14 % des exploitations agricoles françaises. Ils gèrent 3,5 millions d'hectares de superficie auxquels s'ajoute un million d'hectares de pâturage collectif. En outre, les exploitations de montagne ont une moyenne de 35,5 hectares. Elles représentent 16 % des vaches laitières, 40 % des brebis, 14 AOC qui produisent 117.000 tonnes de fromage. 70 % des AOC françaises sont en montagne.

Au regard de l'agriculture, les objectifs de la politique de la montagne doivent être examinés à partir de deux textes fondateurs : la directive communautaire n° 75-268 du 28 avril 1975, qui définit un zonage agricole et la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985, relative au développement et à la protection de la montagne qui fixe un zonage " aménagement du territoire ".

Sur le plan national, la montagne a pu bénéficier d'un grand nombre de mesures. Tout d'abord, avec la création en 1972 de l'ISM (indemnité spéciale montagne), plus connue du grand public sous le nom de " prime à la vache tondeuse ". Son objectif était de permettre le maintien d'une agriculture en haute montagne par l'octroi d'une aide aux troupeaux entretenant l'espace. Durant la même période, la DJA (dotation jeune agriculteur) a été instaurée en montagne, avant d'être étendue, plus tard, à tout le territoire. Aujourd'hui, encore, la DJA est la plus importante en montagne qu'ailleurs : 171.000 francs en moyenne contre 82.700 francs en plaine.

En 1985, la loi montagne a instauré des outils de protection et d'aménagement de ces espaces, notamment les Comités de massifs et le Conseil national de la montagne. Faute d'écho au plan européen, ces structures n'ont pas trouvé la place que l'on souhaitait leur donner. En 1995, la loi d'aménagement du territoire prévoyant la mise en place, pour l'année suivante, des nouveaux contrats de plan Etat-régions représentant une nouvelle occasion de définir des priorités de développement pour l'avenir des zones de montagne. Un objectif auquel tiennent les responsables de l'agriculture et les élus montagnards déjà fort déçus des orientations européennes.

La montagne est un véritable laboratoire de politique agricole. De plus, c'est dans les hauteurs qu'est né l'aménagement du territoire, dans lequel, aujourd'hui encore, les zones de montagne excellent. Ainsi, bien que ces deux politiques soient distinctes, il faut associer en montagne, la politique de soutien à l'agriculture de celle, plus globale, de l'aménagement du territoire. Ces deux politiques concourent, en effet, aux mêmes objectifs de maintien de population, d'appui aux activités existantes et à leur diversification et de gestion des milieux naturels.

Votre rapporteur pour avis constate que si la réforme de la PAC a eu un effet positif sur la réduction des disparités de revenu entre plaine et montagne, ces inégalités ont tendance à nouveau à s'accroître. En effet, l'impact de la politique de la montagne de soutien des revenus se dilue dans le nouveau dispositif d'aides directes.

L'avenir de l'agriculture de montagne et la préservation d'une politique spécifique sont au coeur des débats, au moment où se négocie une nouvelle réforme de la PAC et où s'élabore une nouvelle loi d'orientation.

Au niveau de la Commission européenne, les récentes propositions de juillet 1997 et mars 1998 sur la réforme de la PAC et des politiques structurelles, connues sous le nom " d'Agenda 2000 " ou " paquet Santer ", sont quasiment muettes sur l'avenir de ces régions ainsi que sur le traitement dont elles pourraient bénéficier.

En effet, la Commission envisage une banalisation de la politique agricole, la politique de montagne ne se retrouvant pas dans les orientations de la Commission de juillet 1997, aussi bien au niveau des objectifs que des dispositifs envisagés.

Certes, au niveau national, le projet de loi d'orientation reconnaît, dans l'article premier :

-d'une part, la multifonctionnalité de l'agriculture, qui constitue la réalité de l'agriculture de montagne ;

- d'autre part, la nécessité de préserver des politiques spécifiques et des moyens adaptés en montagne.

Mais la faiblesse des propositions dans le domaine de l'économie agricole risque de fragiliser en tout premier lieu l'agriculture de montagne qui dispose d'une plus faible capacité de résistance à la baisse des prix.

Le Comité des régions de l'Union européenne a attiré l'attention sur les risques que la mondialisation des marchés agricoles faisait courir sur les petites exploitations agricoles de montagne " si des mesures particulières [n'étaient pas] prévues ". Il s'est inquiété également des risques de disparition ou d'ignorance complète des spécificités des régions de montagne dans le cadre de l'Agenda 2000 et a proposé en conséquence :

- d'une part, de ne pas abandonner mais au contraire d'améliorer les instruments qui avaient jusqu'ici fait leurs preuves ;

- d'autre part, d'accompagner le développement global des régions concernées par une politique visant les structures et les marchés agricoles, la multifonctionnalité des espaces et de l'agriculture, ainsi que le développement régional intégré.

Afin de mieux prendre en compte les différents degrés de gravité des handicaps naturels permanents, la diversité des situations socio-économiques et démographiques des zones de montagne et les atouts de ces régions que sont notamment l'image de qualité qui s'attache à leurs produits, ainsi que le caractère exceptionnel de leur patrimoine naturel, votre rapporteur pour avis souscrit aux propositions de l'APCA qui sont :

- de mieux identifier la politique de la montagne en la distinguant formellement de celle menée au titre des zones défavorisées ;

- de faire reconnaître par l'Union la politique dite " en marches d'escalier " conduite en France dans les zones de piedmont, de montagne, de haute montagne et dans les zones sèches méditerranéennes ;

- de mieux tenir compte de la gravité des handicaps réels en améliorant le remboursement communautaire des aides dans des zones de montagne sèches et de haute montagne ;

- de redonner à l'ICHN son véritable rôle de compensation des surcoûts de production en relevant le plafond communautaire de l'aide à 300 Ecu par UGB ou hectare et en favorisant les petits troupeaux ;

- d'améliorer la politique d'installation et de modernisation des exploitations, d'une part, en doublant le plafond éligible de la prime d'installation aux jeunes agriculteurs, d'autre part, en augmentant de façon ciblée le taux de remboursement et, enfin, en augmentant le taux de subvention des investissements dans le cadre des PAM ;

- de créer des moyens éligibles aux financements communautaires pour soutenir de nouveaux investissements individuels ou collectifs, tels les matériels de collecte et de stockage pour le fourrage, compenser les surcoûts de collecte (lait, animaux) et les surcoûts de fonctionnement liés à certains services collectifs à l'élevage et subvenir aux coûts et surcoûts liés à la mise en place des filières et micro-filières de produits de qualité, tant en investissement qu'en fonctionnement.

Enfin, votre rapporteur pour avis demande qu'il soit tenu compte des spécificités montagnardes dans la future réforme de la PAC, en sauvegardant la production dans les régions concernées et en veillant à ce que les mécanismes de soutien tiennent mieux compte des particularités des systèmes de production à base d'herbe et de la nécessité d'occuper le territoire.

Toutes ces interventions, qui vont en général dans le même sens et son assez homogènes, sont demeurées jusqu'à présent pratiquement sans réponse de la part de la Commission.

De plus, la politique de soutien différenciée à l'agriculture de montagne n'a pas fait l'objet d'un bilan évaluatif. Les conséquences territoriales de la réforme de la PAC de 1992, de même que celles des politiques structurelles, n'ont été abordées que succinctement et dans des termes assez généraux, dans le cadre du rapport de la Commission sur la cohésion économique et sociale de l'Union.

Enfin, sur quinze pays membres de l'Union européenne, cinq pays seulement (ceux de l'arc alpin -Autriche, Italie, France- et les pays scandinaves -Suède et Finlande-) sont réellement intéressés par de telles politiques, les autres pays étant, eux, davantage concernés par des problématiques de type zones défavorisées ou rurales. Dans ces conditions, compte tenu des rapports de force et des enjeux internationaux, l'issue des négociations sur la politique en faveur des régions de montagne d'Europe paraît encore, aujourd'hui, assez largement ouverte.

b) Vers une politique forestière communautaire

Votre rapporteur pour avis a, l'année passée, évoqué longuement les objectifs de la politique forestière et l'importance du boisement des terres agricoles.

Il se félicite des premières propositions de la Commission européenne contenues dans le document " Agenda 2000 ", et notamment le chapitre VIII du projet de règlement communautaire concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricoles (FEOGA). Même si des améliorations doivent être apportées au texte définitif, ce texte représente une avancée historique, comme le qualifie notre collègue Jacques-Richard Delong, Président des communes forestières de France, pour la politique forestière européenne et française.

Ce projet propose d'accorder un soutien à la sylviculture afin de contribuer au développement des fonctions économiques, écologiques et sociales des forêts dans les zones rurales.

Ce texte prend en compte la plupart des analyses et suggestions développées par le ministère de l'agriculture et de la pêche, chargé des forêts, depuis plusieurs années.

Néanmoins, la Suède, la Finlande et l'Allemagne ont fait connaître leurs réserves, en redoutant que ce chapitre VIII ne marque une première étape vers une politique forestière communautaire pour laquelle il n'existe pas de majorité au Conseil. Par ailleurs, ces trois pays ont cru discerner dans le projet d'article 28 un mécanisme susceptible de fausser les lois du marché et le libre jeu de la concurrence, point de vue qui n'est absolument par partagé par la Commission et les douze autres Etats membres.

La disposition la plus innovante du chapitre VIII, prévue dans l'article 30, a recueilli un consensus général, même s'il est nécessaire d'envisager une rédaction plus précise et plus restrictive, afin d'écarter toute interprétation allant dans le sens d'une indemnité compensatrice aux handicaps naturels, qui ne serait acceptable par aucun pays. Bien que l'article 30 ne puisse pas être lu comme une réponse entièrement satisfaisante à la demande d'un règlement sylvi-environnemental par de nombreux partenaires forestiers européens, il s'agit d'un premier pas très positif, permettant notamment d'envisager des mesures compensatoires aux contraintes prévues dans certains des sites Natura 2000.

Votre rapporteur pour avis considère que ces dispositions du chapitre VIII, au même titre que celles des chapitre concernant les activités agricoles et le développement des zones rurales, constituent un cadre qu'il appartient aux responsables de la mise en place des fonds communautaires de s'approprier, en prenant en compte, en particulier, les contreparties nationales nécessaires.

CHAPITRE II -

LES CRÉDITS CONCOURANT
À L'AMÉNAGEMENT RURAL

De façon traditionnelle, votre commission ne limite pas son analyse aux seuls crédits d'aménagement rural inscrits au ministère de l'Agriculture, mais prend également en compte les crédits à " finalité " rurale inscrits au budget de l'aménagement du territoire, ainsi que ceux des fonds d'infrastructure.

Ces informations ont été recueillies par votre rapporteur pour avis dans les documents du ministère de l'agriculture qui lui ont été communiqués.

I. L'APPRÉCIATION DES ACTIONS MENÉES PAR LE FNDAT EN FAVEUR DE L'AMÉNAGEMENT RURAL

Le fonds national pour le développement et l'aménagement du territoire (FNADT), qui regroupe les crédits antérieurement consacrés aux interiventions pour l'aménagement du territoire, à la restructuration des zones minières, à la délocalisation des entreprises, à l'aide aux initiatives locales pour l'emploi, au développement de la montagne et à l'aménagement rural, est réparti entre sections générale et locale, et pour cette dernière entre les régions.

Le ministère chargé de l'agriculture est consulté dans le choix des décisions financières relatives au FNADT, tant au niveau de la section locale que de la section générale. Cependant la fusion des problématiques au sein d'un même fonds induit une dilution relative des préoccupations liées aux compétences du ministère.

Les crédits du FNADT, pour l'année 1997, se sont élevés à 1.586 millions de francs, ainsi répartis :



 

1997

(en millions de francs)

FNADT - Section locale

822,50

FNADT - Section générale

763,74

TOTAL

1 586,24

II. LES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT RURAL

Depuis les lois de décentralisation, les ministères concernés -les ministères de l'agriculture et de l'industrie, aidés d'un conseil, pour le fonds d'amortissement des charges délectrification (FACE) ; le ministère de l'agriculture, aidé d'un comité pour le FNDAE -sont uniquement chargés de la répartition de l'enveloppe entre les départements. Ce sont des derniers qui, en application de l'article 110 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, ont en charge la programmation des aides du FNDAE et du FACE, en fonction des travaux à réaliser sur leur territoire.

Cependant, il est important de recenser les crédits d'équipements publics ruraux qui ont traditionnellement pour objet de faciliter l'accès des usagers ruraux aux services publics à caractère industriel et commercial : l'assainissement et la distribution d'eau ; l'énergie électrique. Deux fonds de péréquation concourent à cet objectif : le fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE), compte spécial du trésor ; le FACE. Si votre commission continue à examiner, dans le cadre de l'examen des crédits d'aménagment rural du ministère de l'agriculture, l'évolution de ces fonds, force est de constater que le lien entre le ministère et ces fonds s'est distendu.

A. L'ÉLECTRIFICATION

1. Objectif et ressources du FACE

Le Fonds d'amortissement des charges d'électrification, créé par la loi de finances du 31 décembre 1936, a pour vocation de soutenir l'effort d'investissement pour l'électrification des communes rurales en contribuant au financement des travaux d'extension, de renforcement et, depuis 1992, d'intégration esthétique des réseaux de distribution publique d'énergie électrique basse tension. Il n'apporte plus que des subventions en capital, malgré son nom, depuis l'ordonnance du 30 décembre 1958.

C'est un compte spécial d'EDF alimenté annuellement par une contribution des distributeurs d'énergie électrique basse tension selon les modalités suivantes pour 1986 :

- 2,2 % des recettes perçues dans les communes urbaines selon l'INSEE - RGP 1990 ;

- 0,44 % des recettes perçues dans les communes rurales selon l'INSEE - RGP 1990.

Ces taux ont, compte tenu de l'augmentation de consommation d'électricité, régulièrement baissé depuis plus de vingt ans. Ils sont établis dans un rapport de 1 à 5 entre les communes rurales et urbaines depuis l'origine du fonds.

2. Le fonctionnement

Le Fonds est administré et ses crédits répartis par un conseil composé de représentants de l'Etat, des distributeurs et des collectivités.

Le directeur de l'électricité, représentant du ministère chargé de l'Industrie, y siège en tant que commissaire du Gouvernement et peut soumettre les décisions du conseil à l'homologation du Gouvernement.

Le programme du FACE est cogéré par le ministère de l'agriculture et de la pêche et par celui chargé de l'industrie.

3. Les dotations du FACE

Le schéma de financement des programmes de travaux aidés par le fonds est le suivant depuis 1992 :

- une tranche unique A/B finançant les travaux à 70 % du TTC (en métropole) et répartie chaque année en un programme principal (90 % environ de l'enveloppe) et un programme spécial destiné à financer les renforcements anticipés à effectuer à la suite d'intempéries et des travaux dans les communes surplombées par des lignes haute tension (appelés travaux/DUP) ;

- une tranche, dite " environnement ", dotation spécifique pour une meilleure insertion des réseaux ruraux dans l'environnement paysager (renforcement, mise en façade) qui finance à 50 % du montant toutes taxes comprises les travaux correspondants (en métropole).

Les dotations se sont réparties comme suit (en millions de francs) :



1997

1998

 

Programme arrêté par le Conseil

Programme réparti au 23.07.97

Programme arrêté par le Conseil

Programme réparti au 30.06.98

Programme principal

2 200

2 200

2 200

1 980

Programmes spéciaux DUP et intempéries

dont 100 pour la MDE-ENR et 100 pour DUP-Int

 

dont 100 pour la MDE-ENR et 75 pour DUP-Int

10.8 ENR/MDE

3.9 IWT

Programme environnement

600

600

695

694

TOTAL

3 000

2 800

3 070

2 689

4. Les besoins des communes rurales

De nombreux problèmes, essentiellement qualitatifs, subsistent en tenue de tension et de continuité du service. Les résultats de l'inventaire du 1er janvier 1995 de l'électrification rurale montrent ainsi une progression sensible des besoins des départements, qui fait l'objet d'un inventaire complémentaire qui devant permettre, fin 1998, d'arrêter les moyens financiers nécessaires pour y répondre.

a) Les problèmes de tenue de tension

Si, à la fin du précédent inventaire, en 1990, on avait atteint l'objectif de réduction à 4,83 % du nombre d'abonnés mal alimentés en zone rurale (ceux qui subissent des chutes de tension supérieure à 11 %), l'objectif de la période 1990-1994 de réduction à presque zéro de ceux-ci ne sera pas atteint. Il en subsiste en moyene entre 3 et 4 % et pour une dizaine de départements, ce taux dépassant encore 6 % au 1er janvier 1995.

Ces chiffres seront à multiplier par deux ou trois si la définition des abonnés mal alimentés retenue pour l'avenir est associée à une chute de tension maximale inférieure à 7 %, comme le prévoit théoriquement, à compter de 1996.

b) La continuité du service

La population rurale et les agriculteurs très dépendants de la fourniture d'électricité sont particulièrement sensibles aux coupures alors même qu'on dénombre encore en zone rurale, en particulier en zone de montagne, de nombreux kilomètres de réseaux aériens en fil nu particulièrement soumises aux aléas climatiques.

Le développement de l'équipement informatique, et, à l'avenir, du télétravail dans ces zones suppose aussi une fourniture d'électricité sans faille (ni coupures, ni microcoupures).

c) L'évaluation des besoins

Pour faire face à ces évolutions, la fourniture d'électricité en milieu rural doit connaître une poursuite de l'amélioration qualitative, qui milite en faveur d'une revalorisation de l'enveloppe des travaux aidés par le FACE.

Sur la période précédente (1990-1994), les besoins en investissements avaient été estimés à 3,6 milliards de francs par an en moyenne dont 2 milliards environ étaient aidés par le FACE programme principal (hors intempéries-DUP et environnement), estimation sans doute dépassée.

Sur la période à venir, l'inventaire complémentaire réalisé en 1997 a permis d'estimer le stock de besoins existants en matière d'extension et de renforcement des réseaux à 28 milliards de francs, dont 27 milliards de renforcement. Si la résorption se faisait sur une période identifique à la précédente, cela représenterait une augmentation substantielle des besoins à satisfaire (5,4 milliards de francs par an, soit une majoration de 50 %).

Toutefois, le développement de la maîtrise de la demande en électricité et du recours aux énergies renouvelables peut atténuer les besoins d'investissement dans le domaine des extensions et des renforcements de réseaux.

B. L'ALIMENTATION EN EAU POTABLE ET L'ASSAINISSEMENT

1. Objectifs et ressources du fonds

Le Fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE) a été créé par le décret du 1er octobre 1954. Il s'agit d'un compte spécial du Trésor géré par le ministère chargé de l'Agriculture (compte 902-00).

Il a été conçu, dès son origine en 1954, comme un instrument financier de solidarité nationale destiné à aider les communes rurales à mettre en place leurs services publics de distribution d'eau. Son domaine d'intervention a été étendu à l'assainissement en 1979. En 1997, la compétence du Fonds a été étendue, pour une période de trois ans, à la lutte contre les pollutions d'origine agricole.

Prélevées sur l'ensemble de la population française, les ressources du fonds ne sont redistribuées qu'aux seules communes rurales.


Elles proviennent :

1) pour 55 % du produit d'une redevance sur les consommations d'eau distribuée dans toutes les communes urbaines et rurales bénéficiant d'une distribution publique d'eau potable, dont le taux de base est actuellement fixé à 14 centimes par mètre cube depuis le 1er janvier 1996 ;

2) pour 45 % d'un prélèvement sur les sommes engagées au Pari mutuel.

2. Fonctionnement

Depuis les lois de décentralisation, les aides du FNDAE sont réparties par département sous forme de dotations affectées à l'eau et à l'assainissement.

La répartition de ces enveloppes budgétaires entre les départements est proposée au ministère chargé de l'Agriculture par le Comité consultatif du fonds, présidé par un conseiller d'Etat honoraire et composé de représentants de l'Assemblée nationale, du Sénat, du Conseil économique et social, des ministères concernés et de diverses associations et fédérations.

Les agences de l'eau participent également au comité.

Les départements règlent ensuite, sur la base des propositions présentées par les collectivités locales concernées, la répartition de ces aides entre les communes rurales et leurs groupements qui réalisent des travaux d'eau potable et d'assainissement.

S'agissant de la dotation des fonds réservée au financement du plan de maîtrise des pollutions d'origine agricole, elle est répartie chaque année par les départements, sur la base des propositions présentées par les exploitants agricoles.

3. Les besoins des communes rurales

Les besoins de ces communes changent de nature, notamment en matière d'alimentation en eau potable, mais ils restent très importants, avec des exigences de qualité et de fiabilité accrues.

a) En matière d'alimentation en eau potable

Le taux global de desserte des communes rurales a atteint 98 % en 1990 au plan national, mais des besoins nouveaux et plus qualitatifs sont apparus à partir de la fin des années 1970. Les principales préoccupations sont :

- la qualité de l'eau distribuée, en application des nouvelles normes européennes ;

- la fiabilité des équipements de production et de transport.

Sous ces deux aspects, la situation des collectivités rurales est généralement plus préoccupante que celle des communes urbaines à plusieurs titres :

- les ressources en eau exploitées sont souvent vulnérables ;

- le service public en milieu rural est dans l'ensemble fortement fragmenté ;

- nombre de réseaux construits dans les années cinquante, et avant, sont devenus obsolètes.

b) En matière de collecte et de traitement des eaux usées

Environ 27 millions d'habitants résidant en zone rurale (permanents ou saisonniers) sont concernés en France par des équipements d'assainissement collectifs. Les taux de raccordement à un réseau d'assainissement et à une station d'épuration atteignent actuellement respectivement 67 % et 56 % pour cette population.

Les principaux objectifs sont les suivants :

- améliorer les taux de raccordement des usagers aux ouvrages ;

- accroître la capacité d'épuration des stations ;

- élever les niveaux de traitement de celles-ci.

c) Un effort d'investissement considérable à accomplir

Les besoins annuels d'investissements à réaliser étaient destinés à 10 milliards de francs en moyenne pour la période 1990-1994 incluse.

- pour l'adduction d'eau : 5 milliards de francs par an, dont quatre pour l'amélioration et le renforcement des réseaux et 1 milliard de francs par an pour les dessertes nouvelles ;

- pour l'assainissement : 5 milliards de francs par an pour assurer la poursuite de la desserte, et adapter en conséquence les capacités d'épuration.

Le nouvel inventaire des besoins d'investissement pour l'alimentation en eau potable et l'assainissement des communes rurales publié en juillet dernier, permet d'estimer ce qui a été réellement fait durant cette période (environ 8 milliards de francs par an au total, contre 10 milliards de francs prévus) et les besoins prévisibles sur la période 1995-1999 (environ 11,5 milliards de francs par an).

Les contraintes réglementaires résultant notamment de la directive européenne du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux résiduaires urbaines et de la loi sur l'eau du 3 janvier 1992, expliquent la progression des besoins d'investissements dans les années à venir.

Ces efforts sont et seront d'autant plus lourds à accomplir que les communes rurales supportent des surcoûts importants liés à :

- la faible densité et à la dispersion dans l'espace de la population à desservir ;

- un afflux important de population saisonnière à certaines périodes de l'année.

On constate finalement que les coûts de réalisation et de gestion des réseaux par habitant et par m3 distribué sont sensiblement plus élevés à la campagne qu'à la ville.

4. Les actions du FNDAE et la répartition de ses dotations

a) Les dotations Eau potable-Assainissement

A la mi-1991, des conventions pluriannuelles ont été mises en place avec des départements afin de concentrer l'attribution des crédits publics sur des axes prioritaires définis localement et souffrant de retards spécifiques (par exemple : l'assainissement de toutes les collectivités riveraines dans le cadre d'un contrat de rivière, l'amélioration de la qualité de l'eau potable distribuée par l'adjonction de traitements tertiaires, etc.). Le but de ces conventions était également d'améliorer la programmation des travaux ainsi que les délais d'utilisation des crédits du FNDAE, pour éviter les reports, et de faciliter la coordination des interventions de divers partenaires (agences de l'eau notamment).

Les départements volontaires pour entrer dans cette démarche ont obtenu une majoration importante de leur dotation FNDAE, sous réserve d'un apport identique en valeur absolue du Conseil général. En 1991, 25 départements ont vu leur projet de convention se concrétiser. Au terme de l'année 1993, 65 départements étaient entrés dans ce processus de conventionnement, qui s'achevait théoriquement fin 1994. Dans l'attente des résultats de l'inventaire au 1er janvier 1995 de l'assainissement et de l'alimentation en eau potable dans les communes rurales, les conventions signées avec les départements ont été prolongées d'un an jusqu'au 1er janvier 1996.

Le comité du fonds, après avoir analysé la première phase de conventionnement 1991-1995 et constaté que cette forme de contractualisation était jugée bénéfique, a souhaité pouvoir renouveler cette contractualisation en assouplissant un certain nombre de règles, concernant notamment la parité d'intervention des départements et les taux moyens d'intervention, et en conservant une bonification des dotations pour les départements qui conventionnent, ainsi que des actions d'accompagnement et tout spécialement la sensibilisation des élus et la formation des personnels communaux. Les comptes rendus d'exécution doivent permettre d'obtenir régulièrement au plan national une information exhaustive et annuelle de l'utilisation des fonds et de la situation de l'alimentation en eau potable et de l'assainissement des collectivités locales rurales.

Aussi, en 1996, le dispositif de conventionnement a été reconduit pour cinq ans, en donnant la priorité aux départements conventionnés précédemment. Il a donné lieu à de nouvelles conventions permettant d'actualiser les thèmes d'intervention. En 1998, on compte 75 départements ayant conventionné, dont dix nouveaux -trois départements auparavant conventionnés ayant renoncé à cette contractualisation-.

Cette nouvelle phase de conventionnement a été mise à profit pour organiser une nouvelle clé de répartition des dotations départementales. Cette clé tient compte des prévisions d'investissement exprimées par les collectivités rurales pour la période 1995-1999 dans le cadre de l'inventaire 1995, traduisant ainsi la vocation du FNDAE à être un fonds de péréquation et de solidarité nationale.

Les dotations des départements non conventionnés sont restées constantes entre 1990 et 1995. Elles ont été modifiées par la nouvelle clé de répartition mise en place en 1996.

b) Les dotations plan de maîtrise des pollutions d'origine agricole

La loi de finances pour 1997 a prévu le financement du plan de maîtrise des pollutions d'origine agricole par le FNDAE, en lui réservant une enveloppe de 150 millions de francs s'ajoutant au financement de l'Etat (chapitre 61-40).

Cette dotation complémentaire, prévue pour trois ans (1997-1998-1999), permet d'accélérer la mise en oeuvre du PMPOA.

L'état d'avancement du programme (autorisations de réalisation) après quatre années peut être résumé par le tableau suivant :



Nombre de projets financés

1994

1995

1996

1997

1998

Etudes

3 236

7 403

8 407

7 561

26 607

Travaux

19

820

2 708

4 467

8 014

Pour cette même période, les crédits engagés (en millions de francs) se répartissent ainsi :



 

Etat + FEOGA

Conseils régionaux

Conseils généraux

Total

1994 + 1995

92,0

33,0

18,0

133,0

1996

152,7

100,8

40,3

293,8

1997

213,1

131,5

72,7

417,3

1998

447,8

265,3

131,0

844,2

En 1998, les 150 millions de francs du FNDAE apportés en complément ont été destinés à 50 départements appartenant à treize régions.

c) Les autorisations de programmes 1995 - 1996 - 1997

Les autorisations de programme disponibles en 1995, 1996 et 1997 ont été réparties comme suit :


 

1996

1997

1998

Crédits disponibles

- Crédits votés en LFI

- réductions d'AP

- AP reportées année précédente

Total disponible

921,0

5,380

45,847

972,227

975,0

41,449

1 016,449

966

40,29

1 006,29

Affectation des crédits

Dotation eau potable - Assainissement

- Dotations départements non conventionnés

- Dotations départements conventionnés

- grands ouvrages

- Intempéries

Total Dotation Eau potable - Assainissement

Dotation PMPOA

- Plan de maîtrise des pollutions d'origine agricole

157,100

746,060

14,385

13,232

930,777

0

134,2

688,258

15,99

2,789

821,246

130,27

118,5

707,27

20,2

10

855,97

67,39

Etat d'avancement

Total réparti

930,777

954,51

773,17

Reste non réparti

41,45

40,29

232,39

Source : Ministère de l'agriculture

Les données relatives à la répartition des crédits de l'exercice 1998 sont partielles, arrêtées à la date du 25 juillet 1998.

Avec une dotation annuelle comprise entre 0,9 et 1 milliard de francs, le FNDAE couvre un peu moins de 9 % des besoins des communes rurales.

La loi sur l'eau n° 92-3 du 3 janvier 1992 a prescrit dans tous les départements un travail de zonage, distinguant les secteurs voués à l'assainissement collectif et les zones d'assainissement non collectif. Des orientations ont été prises aussi bien dans l'exploitation de l'inventaire des besoins d'investissement que dans la possibilité de financer les études de zonage précitées, pour que l'intervention du FNDAE ne conduise pas à privilégier l'assainissement collectif, dès lors que l'assainissement autonome peut se révéler aussi efficace et moins coûteux.

La politique de conventionnement engagée en 1991 et renouvelée en 1996 continue à jouer un rôle essentiel, par effet d'entraînement et de planification des investissements (identification des thèmes prioritaires) dans l'équipement en assainissement et eau potable des communes rurales.

Votre rapporteur pour avis émet à nouveau le souhait que le Gouvernement s'attache à renforcer la cohérence entre les programmes financés par le FNDAE et ceux financés par les agences de l'eau en matière d'eau potable et d'assainissement.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS EN LOI DE FINANCES DISPONIBLES ET DÉLÉGUÉS

(en millions de francs)


Année

LFI

LFR

AP non utilisées l'année précédente

Réduction d'AP

AP disponibles

AP déléguées

1982

644,000

 
 
 

644,000

644,000

1983

600,000

- 134,000

 
 

466,000

466,000

1984

606,000

- 106,000

 
 

500,000

499,966

1985

610,000

 

0,034

 

610,034

610,001

1986

630,200

 

0,033

 

630,233

630,232

1987

678,365

 
 
 

678,365

663,365

1988

678,166

 

15,000

 

693,166

693,166

1989

700,000

 
 
 

700,000

700,000

1990

735,000

24,758

 
 

759,758

759,250

1991

805,000

41,000

0,508

 

846,508

845,232

1992

867,000

27,600

1,276

5,000

900,876

900,590

1993

870,000

29,953

0,286

 

900,239

900,239

1994

960,000

 
 

0,306

960,306

934,851

1995

870,000

 

25,455

10,577

906,032

860,185

1996

921,000

 

45,847

 

966,847

843,675

1997

975,000

 

41,449

 

1 016,449

884,508

1998

966,000

 

40,291

 

1 006,291

773,177(1)

Nota : les AP non utilisées respectivement en 1994 et 1995 correspondent éventuellement au gel nécessaire pour permettre la reconstitution du fonds de roulement.

(1) Au 25 juillet 1998.

RECETTES DU FNDAE


Année

Redevance

PMU

Divers, Prêts

TOTAL

1982

212 130 000,00

310 640 000,00

3 170 000,00

525 940 000,00

1983

206 350 000,00

345 830 000,00

3. 160 000,00

555 340 000,00

1984

228 080 000,00

373 870 000,00

3 160 000,00

605 110 000,00

1985

214 820 000,00

374 280 000,00

3 160 000,00

592 260 000,00

1986

237 820 000

379 700 000,00

3 160 000,00

620 680 000,00

1987

247 280 000,00

346 230 000,00

5 640 000,00

599 150 000,00

1988

257 729 698,00

412 598 088,00

690 488,00 018

671 274,00

1989

303 689 102,00

432 068 790,00

3 165 510,00

738 923 402,00

1990

336 669 286,00

462 350 491,00

2 474 638,00

801 494 415,00

1991

385 074 000,00

476 249 000,00

137 000,00

861 460 000,00

1992

408 970 000,00

488 120 000,00

20 000,00

897 110 000,00

1993

375 471 025,00

467 039 700,00

25 000,00

842 535 725,00

1994

415 915 663,00

456 393 048,00

164 162,00

872 472 873,00

1995

455 040 000,00

449 580 000,00

0,00

904 620 000,00

1996

474 636 000,00

456 830 000,00

0,00

931 466 000,00

1997

542 438 734,00

454 283 628,85

0,00

996 772 363,00

C. LA GESTION DES DÉCHETS EN MILIEU RURAL

Le plan départemental d'élimination des déchets constitue le cadre dans lequel devront s'insérer les organisations et projets des collectivités locales.

Une circulaire du 28 avril 1998 sur la mise en oeuvre et l'évolution des plans départementaux précise qu'il n'y a pas de " schéma type " d'élimination des déchets ménagers et assimilés que l'on pourrait appliquer uniformément à l'ensemble des périmètres d'élimination. En effet, la combinaison des différentes composantes d'un système d'élimination des déchets ménagers et assimilés (collectes séparatives, tris, déchetteries...) dépend essentiellement de critères et de facteurs locaux, propres au périmètre considéré, notamment :

- l'importance et densité de la population ;

- le type d'urbanisation et d'habitat ;

- l'aménagement de l'espace et intégration des installations de traitement des déchets dans cet espace ;

- le potentiel, proximité et économie des débouchés pour la valorisation des matériaux récupérés, des produits issus du traitement biologique et de l'énergie récupérée de l'incinération ;

- la quantité et composition actuelle des déchets à éliminer et évolution prévisible ;

- la capacité disponible de stockage sans nuisances des déchets ;

- la capacité technique et financière des communes du périmètre.

Ces critères, renvoyant à la spécificité territoriale et à l'aménagement du territoire considéré, font qu'inéluctablement, dans un même département, les plans élémentaires élaborés pour chaque groupement de communes peuvent avoir des objectifs, des contenus et des échéances qui leur sont propres.

La loi du 15 juillet 1975 a rendu les communes responsables de l'élimination des déchets des ménages : collecte et traitement.

La collecte est réalisée soit en régie communale ou intercommunale, soit par un opérateur privé. Ce service doit s'adresser à l'ensemble de la population. Le règlement sanitaire départemental préconise de collecter au minimum une fois par semaine les déchets fermentescibles.

La collecte se heurte à des contraintes géographiques et urbanistiques ;

- densité de population très hétérogène, entre le bourg et l'habitat isolé ;

- distances importantes entre les hameaux ;

- habitations isolées en cul de sac ;

- routes étroites et peu praticables ;

- etc...

La fréquence des collectes est faible : une fois par semaine pour l'habitat isolé, deux fois par semaine pour les bourgs. Les particuliers déposent le contenu de leurs poubelles dans des conteneurs ou des bacs de regroupement, ou dans des sacs ou bacs roulants individuels. Une ou deux fois par semaine, la collecte est réalisée, par exemple à l'aide d'un camion à bras de levage ou des bennes tasseuses.

Lorsque le site de traitement des déchets est éloigné du territoire de collecte de plus de 40 kms, il est nécessaire pour des raisons économiques de mettre en place une station de transfert. Les déchets y sont regroupés, stockés, éventuellement compactés dans des conteneurs de grande capacité et évacués par gros porteurs.

Le transfert peut être effectué à partir d'un quai de décharge dans une benne ouverte, dans un semi-remorque ou encore dans un compacteur fixe.

Il est intéressant de retirer les recyclables secs en amont du traitement habituel des ordures ménagères pour trois raisons principales :

- économie de matières premières (valorisation) ;

- prolongement de la vie des installations traditionnelles de traitement ;

- limitation des quantités à traiter.

La mise en place d'une collecte sélective (apport volontaire ou collecte en porte à porte), et d'une unité de tri permettra de récupérer des matériaux qui pourront être valorisés.

Certains déchets produits occasionnellement par les ménages ne peuvent être collectés de la même façon que les déchets de tous les jours en raison de leur taille (matelas...) ou de leur quantité (gravats, déblais...). Les communes restent pourtant responsables de ces déchets et sont dans l'obligation d'organiser un service de collecte à savoir :

- l'apport volontaire en déchetterie fixe ou mobile ;

- l'apport volontaire à des points périodiques mis en place ;

- la collecte en porte à porte.

La collecte des déchets spéciaux des ménages ou des déchets toxiques en quantité dispersée peut s'envisager de deux façons :

- l'apport volontaire en déchetterie ;

- l'apport volontaire en un point de collecte périodique.

La gestion des déchets fermentescibles peut s'envisager à plusieurs échelles :

- le compostage individuel ou compostage de jardin ;

- le compostage à l'échelle communale sur une plate-forme de compostage.

Les déchets peuvent être traités dans un incinérateur.

L'incinération ne peut être préconisée que dans la mesure où les moyens mis en oeuvre permettent de garantir un fonctionnement performant de l'usine et un traitement correct des résidus, ce qui n'est possible qu'au delà de certains tonnages. Le recours à l'incinération suppose notamment une bonne appréciation préalable du tonnage à traiter et de la zone effectivement desservie.

Le stockage des déchets ultimes doit se concevoir comme une installation présentant toutes les garanties vis à vis des intérêts visés à l'article premier de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement. Un arrêté ministériel du 9 septembre 1997 fixe les règles que les décharges doivent impérativement respecter pour assurer la protection de l'environnement.

L'enfouissement de déchets inertes se réalise dans des lieux clos et gardiennés. Leur police relève de l'autorité municipale et non de l'Etat.

Les projets d'installations d'élimination des déchets ménagers et assimilés, dont ceux des communes rurales, qui répondent aux critères retenus par le comité consultatif de modernisation de la gestion des déchets pourront donc bénéficier du fonds de modernisation. Les ressources de ce fonds seront d'ailleurs accrues : le taux de la taxe sur le stockage des déchets ménagers et assimilés a été augmenté par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement.

III. LES DOTATIONS INSCRITES AU BUDGET DE L'AGRICULTURE

A titre liminaire, il convient de préciser que certains crédits du ministère de l'Agriculture font l'objet d'un changement de nomenclature budgétaire.

A. LE " BLEU " BUDGÉTAIRE : DES CRÉDITS EN BAISSE

1. Les crédits consacrés à l'aménagement rural et au développement rural hors fonds de gestion de l'espace rural

a) Les crédits explicitement considérés comme d'aménagement rural

La ligne budgétaire 44.80/21 est, pour une part, utilisée à financer des actions de développement économique dans le cadre des contrats de plan Etat-région. C'est notamment le support financier des analyses stratégiques des programmes de développement rural et des actions plus spécialisées qui leur font suite dans les domaines de la création d'activités, de la valorisation des ressources locales, de la restructuration de services et de la valorisation du tourisme rural.

Elle permet également d'aider au financement de recherches méthodologiques et de diffusion d'information sur ces différents sujets (expériences pilotes) avec l'aide de bureaux d'études ou d'associations spécialisées

Les aides prennent la forme de subventions classiques aux associations pour réaliser des études ou des participations financières à l'embauche par les associations en leur attribuant des postes FONJEP.

Les crédits du chapitre 61-44 permettent le financement de projets d'investissements préalables à la conduite d'opérations démonstratives et exemplaires ou innovantes en matière de gestion de l'espace, pour les projets ayant la nature de dépenses d'investissement, matériel ou immatériel.

Par conséquent, ces crédits sont incontestablement des crédits d'aménagement rural.


 

1998

1999

44.80/21 - Interventions pour l'aménagement rural

19,14

19,14

61.44/20 - Amélioration du cadre de vie et développement rural

19,13

(16)

17,1

(16)

TOTAL

38,27

36,24

entre ( ) autorisations de programme

(en millions de francs)

Ces crédits sont en baisse de 5,3 %.

b) Les autres crédits gérés par la direction de l'espace rural

Une autre approche conduit à considérer comme des crédits d'aménagement rural les crédits (hors crédits forestiers) gérés par les services en charge de ce volet de la politique du ministère : la direction de l'espace rural et de la forêt.

Il faut alors rajouter aux crédits, budgétairement considérés comme des crédits d'aménagement rural, les crédits :

- d'aménagement foncier et d'hydraulique - article 10 du chapitre 61.44. Votre rapporteur pour avis déplore que cette ligne budgétaire soit considérée constamment comme une variable d'ajustement.

- des grands aménagements régionaux (chapitre 61.84- article 10).

Cette ligne, partiellement contractualisée, permet le financement d'actions concertées et coordonnées, s'efforçant de remédier aux diverses causes de déséquilibres constatées dans certaines régions. La politique suivie consiste à confier à des organismes spécifiques, les sociétés d'aménagement régional, la réalisation d'interventions destinées à accélérer la mise en valeur des atouts dont disposent les régions concernées : 65 % des crédits de ce chapitre sont utilisés pour l'hydraulique agricole et 35 % pour l'aménagement rural.


 

1998

1999

Aménagement foncier et hydraulique

128,08
(108,93)

114,6
(108,93)

Grands aménagements régionaux

80
(80)

68

(46,24)

TOTAL

208,08
(188,93)

182,6
(155,17)

en millions de francs

entre ( ) : autorisations de programme


Ces crédits baissent ainsi de 12,24 % en crédits de paiement et de 17,86 % en autorisations de programme.

Les crédits prévus au chapitre 61.44/10 s'élèvent à 108.930.000 francs, dont 105.000.000 francs pour l'hydraulique agricole et 3.930.000 francs pour les opérations d'aménagement foncier concernant essentiellement les départements d'outre mer. Les opérations d'hydraulique inscrites aux contrats de plan Etat-Régions (compte tenu de l'étalement de ceux- qui passent de 5 à 6 ans) représentent 130.000.000 francs, d'où une insuffisance pour honorer ces contrats. De plus, le budget du ministère de l'agriculture et de la pêche participe pour 10.000.000 francs au plan de prévention des risques naturels, mis en oeuvre par le ministère chargé de l'environnement depuis 1994.

Aux crédits du chapitre 61.44/10 s'ajoute une dotation de l'ordre de 30 millions de francs, provenant du chapitre 61-84, article 10, relatif aux grands aménagements régionaux réalisés par les sociétés d'aménagement régional, et affectés à l'hydraulique.

La contrainte budgétaire très forte de l'année 1999 imposera comme en 1998 une sélection particulièrement étudiée des projets. C'est ainsi que dans le domaine de l'irrigation, il serait opportun de réserver les crédits aux investissements de mobilisation de la ressource (barrages, retenues collinaires, addution) plutôt qu'aux projets d'extension des réseaux (canalisations).

Il est prévu la répartition suivante entre les opérations d'intérêt national et les opérations d'intérêt régional :



61.44/10.11

35,000 MF

61.44/10.12

70,000 MF

Total

105,000 MF

Les principales opérations d'intérêt national qui seront retenues sont les suivantes :

- barrage de Mas-Chaban (Charente)

- barrage de la Galaube sur l'Alzeau (Aude)

- ouvrages de transfert des eaux d'Est en Ouest (Mafate-Salazie) à la Réunion - Nouvelle tranche.

En 1997, les surfaces nouvellement équipées pour l'irrigation avec une aide publique sont estimées à 14.500 hectares, alors qu'elles étaient de 16.000 hectares en 1996. Les surfaces équipées, modernisées en 1997 et ayant fait l'objet d'une aide publique, sont estimées à 15.000 hectares alors qu'elles ont été de 23.000 hectares en 1996. Ces travaux de modernisation consistent principalement dans l'automatisation de réseaux d'irrigation gravitaires ou la transformation de ces réseaux, en tout ou partie, en réseaux en moyenne ou basse pression.

S'agissant du drainage, les surfaces ayant fait l'objet d'une aide publique en 1997 sont estimées à 22.000 hectares dont 19.000 hectares ont été réalisées avec l'aide des collectivités territoriales (sans aide de l'Etat).

·  On notera que les crédits des OGAF (opérations groupées d'aménagement foncier - chapitre 44-41 article 60), qui peuvent également être considérés comme des crédits d'aménagement rural disparaissent puisqu'ils sont intégrés dans la dotation " CTE ". Les crédits des SAFER (société d'aménagement foncier et d'établissement rural - chapitre 44-80, article 60) sont reconduits pour 1999.


 

1998

1999

Evolution en %

Subventions aux SAFER

43,7

43,70

-

OGAF

45,23

0

- 100 %

(en millions de francs)

B. LA DISPARITION DES CRÉDITS DU FONDS DE GESTION AU PROFIT DES CONTRATS TERRITORAUX D'EXPLOITATION (CTE)

1. Le bilan du FGER

Le fonds de gestion de l'espace rural (FGER) a été créé par l'article 38 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (art. L.112-16 et L.112-17 du code rural) et mis en oeuvre par le décret n° 95-360 du 5 avril 1995 (art. R.112-51 à R.112-54 du code rural) paru au Journal Officiel du 6 avril. La circulaire DERF/SDAFHA du ministère de l'agriculture et de la pêche n° 95-3007 du 6 avril 1995, complétée par la circulaire n° 98-3018 du 27 juillet 1998, fournit aux services déconcentrés une analyse détaillée de ces dispositions.

Le fonds de gestion de l'espace rural a pour objet de soutenir, en leur apportant une contribution financière, les actions concourant à l'entretien et à la réhabilitation d'espaces agricoles en voie d'abandon, d'éléments naturels du paysage et d'espaces où l'insuffisance d'entretien est de nature à aggraver les risques naturels. En revanche, sont exclus de son champ d'intervention les espaces bâtis, les infrastructures et les terrains constructibles ainsi que les terrains appartenant à l'Etat et aux collectivités territoriales, à l'exception des communes.

Le fonctionnement du fonds est largement déconcentré au niveau des départements.

Les crédits du fonds sont répartis en trois sections distinctes :

- une section départementale métropolitaine représentant 90 % du fonds ;

- une section attribuée aux DOM ainsi qu'aux collectivités territoriales de Mayotte et Saint-Pierre et Miquelon, correspondant à 4 % du fonds ;

- une section gérée au niveau national (6 % du fonds) destinée à financer les actions ayant un caractère d'expérimentation, d'innovation ou d'évaluation.

Les orientations générales pour l'utilisation de ce fonds sont arrêtées au niveau départemental par le préfet en association avec le Président du conseil général et après avoir recueilli l'avis de la commission départementale de gestion de l'espace (CODEGE).

Plus de la moitié des actions conduites dans le cadre du FGER concernent principalement les actions de débroussaillage, d'entretien de haies et l'amélioration de l'abord des lieux habités. Environ 35 % des projets contribuent à l'entretien et à la réhabilitation d'espaces agricoles, notamment d'espaces atteints par la déprise agricole. Les projets concernent également la réhabilitation des milieux humides. Du point de vue de la répartition spatiale, la moitié des projets intéressent les zones défavorisées où l'on pratique l'élevage et la polyculture.

La maîtrise d'ouvrage des projets est confiée à raison de 29 % aux communes, de 14 % aux groupements de communes, de 16 % aux agriculteurs ou forestiers, de 15 % aux associations agricoles (principalement des syndicats). Toutefois, la réalisation des travaux est le plus souvent conduite par des agriculteurs ou leurs groupements (70 %).

EVOLUTION DES CRÉDITS

(en millions de francs)


ANNÉE

LFI

ANNULATION CRÉDITS

CRÉDITS OUVERTS

1995

500

164

335

1996

388

170

502

1997

150

145

308

1998

140

10

257

2. L'intégration infondée du FGER dans le dispositif des CTE

Votre rapporteur regrette l'intégration des crédits du FGER au sein du dispositif du CTE. Il considère que la pérennité des actions entreprises par le FGER est loin d'être assurée.

Les crédits d'aménagement rural sont, par conséquent, en nette diminution dans le budget de l'agriculture pour 1999.

C. LES CRÉDITS DESTINÉS À LA COMPENSATION DE HANDICAPS OU DE CONTRAINTES SPÉCIFIQUES

L'approche traditionnelle de votre commission consiste à prendre également en compte, au titre de l'aménagement de l'espace rural, les crédits de compensation de handicaps ou de contraintes spécifiques.

Ces crédits comprennent, d'une part, les interventions spéciales dans les zones agricoles défavorisées, et les actions spécifiques en zones défavorisées, d'autre part.



 

1998

1999

Evolution en %

Interventions spéciales dans les zones agricoles défavorisées
(Chapitre 44.80, article 30)

1.560

1 560

-

Actions spécifiques en zone défavorisée
(Chapitre 44.80, article 50)

5

5

-

(en millions de francs)

Votre commission regrette l'absence de revalorisation des crédits affectés aux interventions spéciales dans les zones agricoles défavorisées.

Ce sont ainsi environ plus de 1,5 milliard de francs que le budget de l'agriculture consacrera à la compensation de contraintes particulières, auxquels il faudrait ajouter les subventions accordées aux bâtiments d'exploitation et au matériel en zone de montagne (chapitre 61.40, article 30) dont le montant total avoisinne les 126 millions de francs.

Si l'on considère que ces différentes actions, en favorisant l'extensification et le soutien des pratiques agricoles compatibles avec l'environnement, en modifiant les conditions de consommation de l'espace, ont un impact certain sur l'aménagement rural, c'est désormais principalement par ce biais que le ministère intervient.

D. L'APPROCHE SYNTHÉTIQUE DES CONCOURS PUBLICS À L'AGRICULTURE

Ces dépenses recouvrent les financements de l'ensemble des actions concernant le secteur agricole. Elles sont réparties en huit grands domaines, chacun d'eux étant lui-même divisé en " ensembles " d'actions concourant à une même finalité.

Deux ensembles (1.4 et 5.1) intéressent l'aménagement rural.

1. Le domaine 1 " Activités agricoles productives "

Dans le domaine 1 " Activités agricoles productives ", l'ensemble 1-4 recense l'ensemble des crédits destinés à la " compensation de handicaps ou de contraintes spécifiques ".

Le montant du financement national en faveur des compensations de handicaps ou de contraintes spécifiques s'élève ainsi à plus de 3 milliards de francs, les aides européennes étant de 1,5 milliards de francs soit le tiers du total de l'ensemble 1.4 contre un cinquième en 1991.

Le tableau ci-après compare le montant des crédits (en dépenses constatées) de 1996 et 1997.

ENSEMBLE 1.4 - COMPENSATION DE HANDICAPS OU DE CONTRAINTES SPÉCIFIQUES

(En millions de francs courants)


Dépenses constatées

1996

1997

Financement national

3 134,4

2 659

Financement européen

1.510,8

1 718,5

dont FEOGA garantie

956

1 120,4

FEOGA orientations ou autres

554,8

598,1

TOTAL

4 646,6

4 377,5

2. Le domaine 5 " Espace rural et forestier "

Au sein du domaine 5 " espace rural et forestier ", l'ensemble 5-1 rassemble les crédits d'aménagement et de protection de l'espace rural c'est-à-dire ceux d'infrastructures gérés ou cogérés par le ministère de l'Agriculture (le FNDAE), les dotations du fonds de gestion de l'espace, les crédits des sociétés d'aménagement régional (hors hydraulique), et les dotations du FIDAR et de l'ancienne AIIZR).

Dans ce domaine, la politique nationale en faveur de l'espace rural est soutenue par les interventions du FEDER, du FSE et du FEOGA-orientation. Ces fonds socio-structurels participent aux nouveaux programmes 1994/1999 destinés à aider d'une part les territoires qui connaissent des difficultés particulières : zones en retard de développement (objectif 1) -zones de reconversion industrielle (objectif 2) et zones rurales en situation difficile (objectif 5 b)- et à aider d'autre part l'adaptation des structures agricoles (objectif 5 a). La sélection des zones est fondée sur les critères inscrits dans les règlements européens modifiés en 1993.

Votre rapporteur pour avis rappelle que pour la France, le zonage concerne près de 53 % du territoire et 9,7 millions d'habitants (31 % du territoire et environ 5 % de la population antérieurement).

CARACTÉRISTIQUES GÉNÉRALES DE LA ZONE 5B EN FRANCE


 

ZONE 5B

FRANCE

Nombre de communes

17.061

36.673

Nombre de départements

76

96

Nombre de régions

18

22

Population au dernier recensement de la population (millions)

9,76

56,61

Superficie en km²

291.560

543.960

Densité

33,5

104

Nombre d'emplois agricoles (milliers)

630

1.269

% d'emplois agricoles

14,7 %

5,7 %

Pour l'objectif 5b, les concours communautaires s'élèvent en France, sur la période 1994-1999, à 2,23 milliards d'écus (14,7 milliards de francs), dont 1,005 milliard d'écus pour le FEOGA orientation, 940 millions d'écus pour le FEDER et 290 millions d'écus pour le FSE. Pour l'objectif 1, ces concours sont de 2,19 milliards d'écus (14,5 milliards de francs), dont 431 millions d'écus pour le FEOGA.

En outre, les zones 1 et 5 b bénéficient des concours liés aux programmes d'initiatives communautaires (PIC), tels LEADER pour le développement rural, REGIS en faveur des régions ultra-périphériques, et INTERREG (coopération transfrontalière). La France doit recevoir 1,2 milliard d'écus au titre des différentes initiatives communautaires qui viennent d'être renouvelées pour 1994-1999. Ainsi, LEADER II, doté de 182 millions d'écus, soutient les projets de développement local (acquisition de compétences, innovations rurales et coopération transnationale).

La mise en application du programme ne paraît pas très rapide et le rythme devra en être accéléré, en vue d'assurer l'utilisation la totalité des crédits alloués par les fonds structurels.

Pour ce qui concerne les actions financées avec l'aide du FEOGA-Orientation, les crédits versés par ce fonds s'élèvent à 2,5 milliards de francs (pour un montant total de crédits alloués aux programmes 5b de 1,006 milliard de francs Ecus. En prenant un taux de subvention moyen de 12 % (moyenne de financement sur les programmes 5b), les réalisations possibles seraient d'un coût de l'ordre de 20 milliards de francs.

Les investissements réalisés à partir des crédits du FEOGA-Orientation recoupent un large spectre de domaines d'intervention.

Les parts relatives de ces actions sont ventilées de la façon suivante :

a) Agriculture productrice et environnement : (61 %)

- Reconversion diversification de l'agriculture 15 %

- Micro-filières agro-alimentaires 12 %

- Actions forestières 8 %

- Actions foncières et pastorales 7 %

- Hydraulique agricole 2 %

- Protection de l'environnement 13 %

- Divers (vulgarisation, recherche et développement) 4 %

b) Développement rural : (39 %)

- Infrastructures rurales 18 %

- Rénovation des villages 10 %

- Tourisme 5 %

- Divers (vulgarisation, recherche et développement,

ingénierie financière 6 %

Fin avril 1998, 74 % de l'ensemble des opérations ont été engagées mais seulement 41 % ont fait l'objet de réalisation dont le paiement a été attesté.

Votre rapporteur pour avis rappelle que le volet agricole d'Agenda 2000 proposé par la Commission européenne remet en cause les zonages existants en réduisant les objectifs structurels à 3 et en prévoyant de diminuer, notamment pour la France, les régions éligibles aux fonds structurels.

ENSEMBLE 5.1 - AMÉNAGEMENT ET PROTECTION DE L'ESPACE RURAL

(En millions de francs courants)


Dépenses constatées

1996

1997

Financement national

501,7

649,6

Financement CEE

1 526,5

1 488,4

TOTAL

2 028,2

2 138

Il faut également ajouter aux crédits de cet ensemble, une partie de ceux recensés dans l'ensemble 5-3 " autres financements en faveur de l'aménagement et de la protection de l'espace rural et forestier ".

Ainsi, au sens du " blanc " budgétaire, ce sont environ plus de 6 milliards de francs qui seraient consacrés à l'aménagement rural.

E. LE " JAUNE " BUDGÉTAIRE : UNE APPROCHE EXTENSIVE DES CRÉDITS D'AMÉNAGEMENT RURAL

Une dernière approche des crédits consacrés par le ministère de l'Agriculture à l'aménagement rural peut être tentée : celle retenue dans le " jaune budgétaire ", état récapitulatif des crédits affectés à l'aménagement du territoire.

On constate que l'aménagement rural mobiliserait plus de 10 milliards de francs sur le budget de l'agriculture. Le budget du ministère de l'Agriculture serait donc le deuxième contributeur -en moyens de paiement- à la politique d'aménagement du territoire, après celui des transports terrestres.

Suivant les conclusions de son rapporteur pour avis, la commission a donné un avis défavorable à l'adoption des crédits d'aménagement rural inscrits au budget du ministère de l'Agriculture et de la Pêche en raison de la disparition des crédits affectés au FGER, de l'incertitude du financement des CTE ainsi que des interrogations relatives aux dispositions proposées dans le projet de loi d'aménagement durable du territoire.

*

* *




1 Revue " Chambres d'Agriculture ", n° 863, mars 1998

2 " Les terroirs urbains et paysagers : pour un nouvel équilibre des espaces périurbains " présenté par M. Gérard Larcher au nom de la Commission des Affaires économiques n° 415 (1997-1998) - SENAT.

3 Projet de loi d'orientation pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, n° 335 (1996-1997) déposé sur le Bureau du Sénat le 6 mai 1997.

4 Rapport AN 1058 (1997-1998) présenté au nom de la commission de la production et des échanges par M. François Patriat.

5 Revue " Chambre d'Agriculture ", n° 863, mars 1998.