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PJ loi de finances pour 1999

TERRADE (Odette)

AVIS 68 (98-99), Tome IX - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES


Table des matières






N° 68

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1999, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IX

CONSOMMATION ET CONCURRENCE

Par Mme Odette TERRADE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Jean Huchon, Jean-François Le Grand, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Marc Pastor, Pierre Lefebvre, vice-présidents ; Georges Berchet, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Xavier Dugoin, Bernard Dussaut, Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Edmond Lauret, Gérard Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis Mercier, Bernard Murat, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1078, 1111 à 1116 et T.A. 193.

Sénat : 65 et 66 (annexe n° 11) (1998-1999).



Lois de finances.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Aujourd'hui comme hier, ni la protection des consommateurs, ni la concurrence ne sont mentionnées dans le titre d'un ministre ou d'un secrétaire d'Etat. Ces secteurs relèvent, en effet, pour la consommation de la responsabilité du secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat, pour la concurrence du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

Cette situation explique que les crédits de la consommation et de la concurrence ne fassent toujours pas l'objet d'un fascicule budgétaire propre, mais soient intégrées au sein du fascicule " Economie, finances et industrie ".

Cette apparente continuité dans la présentation des crédits, qui retiennent aujourd'hui votre attention, masque en réalité un changement non négligeable puisqu'il est mis fin à la tendance au désengagement du soutien de l'Etat aux actions en faveurs de la protection des consommateurs.

Au total, les dotations demandées s'élèvent à 1 139 millions de francs, soit une augmentation de 16 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998, après une diminution de 0, 14 % l'année passée.

Au-delà des évolutions budgétaires, dont elle se félicite, votre rapporteur pour avis a souhaité souligner combien la consommation et la concurrence sont au coeur de plusieurs enjeux majeurs pour la société française : d'une part, l'exclusion, avec la réforme du dispositif de lutte contre le surendettement, d'autre part, les nouvelles technologies, que cela soit dans le domaine alimentaire avec l'apparition des organismes génétiquement modifiés ou, en matière de transaction avec les débuts du commerce électronique et, enfin, les services publics, avec la poursuite au niveau communautaire de la politique de libéralisation des monopoles publics.

CHAPITRE IER -

LES ORIENTATIONS BUDGÉTAIRES

Les dotations budgétaires de la politique de la concurrence et de la consommation sont modestes et peu " lisibles ".

I. DES CRÉDITS PEU " LISIBLES "

Conséquence budgétaire de l'inexistence - souvent dénoncée par les associations de consommateurs - d'un portefeuille ministériel qui leur soit exclusivement consacré, la consommation et la concurrence ne font pas l'objet d'un fascicule budgétaire propre, ni même d'une présentation détaillée au sein du fascicule " Economie, finances et industrie ".

Insérés parmi les crédits consacrés aux " services communs et finances ", dont ils ne représentent que 2,1 %, les crédits de la consommation et la concurrence sont regroupés au sein de l'agrégat n° 8 relatif à la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF).

Cet agrégat regroupe :

- les crédits de fonctionnement et d'équipement de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ;

- les crédits d'intervention de la DGCCRF, qui comprennent les subventions de fonctionnement à l'Institut national de la consommation (INC) et aux organismes de défense des consommateurs.

Associant les actions en matière de consommation et de concurrence, ces crédits demeurent ainsi peu lisibles.

II. UN BUDGET MODESTE, EN AUGMENTATION

Le budget de la concurrence et de la consommation pour 1999 s'élève à 1.139,1 millions de francs contre 981,7 millions de francs en 1998, soit une augmentation de 16 %.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS PAR TITRE

(en millions de francs)


 

LFI 1998

PLF 1999

EVOLUTION

Dépenses ordinaires (DO), dont :

- Moyens et services

- Interventions publiques

971,6

931,6

40

1 126,1

1 076

50

+ 15,9 %

+ 18,7 %

+ 25 %

Dépenses en capital

Crédits de paiement (CP)

10

13

+ 30 %

Total (DO + CP)

981,7

1 139,1

+ 16 %

Autorisations de programmes

10

24

+ 140 %

Les dépenses ordinaires s'élèvent à 1.126,1 millions de francs contre 971,6 millions de francs en 1998, soit une progression de 15,9 %. Elles représentent la quasi-totalité du budget affecté à la consommation et la concurrence.

Les moyens et services sont en augmentation de 18,7 % par rapport à 1998 et atteignent 1.076,1 millions de francs, soit 95 % des dépenses ordinaires.

Ces dotations couvrent les dépenses de personnel (867 millions de francs) et de fonctionnement (209 millions de francs) de la Direction Générale de la Consommation, de la Concurrence et de la Répression des Fraudes (DGCCRF), des services déconcentrés et de la commission de la sécurité des consommateurs (CSC), ainsi que les subventions de fonctionnement de l'Institut national de la consommation (INC) et de la nouvelle Agence française de sécurité sanitaire des aliments, qui s'élèvent respectivement à 25 et 11,7 millions de francs.

Les crédits d'intervention, qui sont pour l'essentiel affectés aux organisations de consommateurs, s'élèvent à 50 millions de francs, en augmentation de 25 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998.

Ces associations devraient, en outre, bénéficier pour l'exercice 1998 d'une dotation supplémentaire de 10 millions de francs qui devraient être inscrits dans le projet de loi de finances rectificative de fin d'année.

Rappelons que cette augmentation fait suite à une stagnation des crédits inscrits en loi de finances initiale pour 1998 et à une diminution de 28 % en 1997.

Les dépenses en capital augmentent. Les crédits de paiement s'élèvent à 13 millions de francs, en augmentation de 30 % par rapport à 1998. Les autorisations de programme passent de 10 millions à 24 millions de francs, soit une augmentation de 140 %.

Votre rapporteur pour avis se félicite de la progression des crédits affectés à la concurrence et à la consommation, qui illustre le souci des pouvoirs publics de préserver les moyens de cette politique, dont les ambitions avaient fortement pâti, ces dernières années, d'un désengagement marqué de l'Etat

CHAPITRE II -

LA POLITIQUE DE PROTECTION DES CONSOMMATEURS

I. LA POLITIQUE DE SOUTIEN AU MOUVEMENT CONSUMÉRISTE

A. LES ASSOCIATIONS AGRÉÉES DE CONSOMMATEURS : DES RELAIS INDISPENSABLES DE LA POLITIQUE DE PROTECTION DES CONSOMMATEURS

1. Un mouvement associatif dynamique

Les associations de consommateurs constituent des relais indispensables de la politique de protection des consommateurs. Par leurs actions de formation, de conseil et d'information, elles sont des partenaires privilégiés des pouvoirs publics.

Parmi elles, les associations agréées au sens des articles L.421-1 et suivants du code de la consommation1(*) jouent un rôle essentiel. Leur agrément leur permet en effet :

- d'intervenir devant les juridictions civiles pour soutenir la demande en réparation d'un consommateur lésé ;

- de se porter partie civile, s'il y a atteinte à l'intérêt collectif des consommateurs ;

- de représenter plusieurs plaignants devant les tribunaux, dans le cas d'un préjudice causé par un même professionnel ;

- de demander au juge civil la suppression des clauses abusives dans les contrats qui sont proposés aux consommateurs ;

- de demander au tribunal civil ou pénal de faire cesser des agissements illicites ou de supprimer des clauses illicites dans un contrat ou dans une catégorie de contrats.

On recense au niveau national 19 associations de consommateurs agréées.

LES ASSOCIATIONS AGRÉÉES DE CONSOMMATEURS


ADEIC-FEN

Association d'éducation et d'information du consommateur de l'Education nationale

AFOC

Association FO Consommateur

ALLDC

Association Léo Lagrange pour la Défense des Consommateurs

ASSCO-CFDT

Association Etudes et consommation CFDT

CGL

Confédération générale du logement

CNAFAL

Conseil national des associations familiales catholiques

CNAPES

Comité national des associations populaires familiales syndicales

CNL

Confédération nationale du logement

CSCV

Confédération syndicale du cadre de vie

CSF

Confédération syndicale des familles

FF

Familles de France

FR

Familles rurales

FNAUT

Fédération nationale des usagers des transports

INDECOSA - CGT

Association pour l'information et la défense des consommateurs

salariés

ORGECO

Organisation générale des consommateurs

UFC - QUE CHOISIR

Union fédérale des consommateurs - Que choisir ?

UFCS

Union féminine civique et sociale

UNAF

Union nationale des associations familiales

Ces associations assurent deux catégories de missions :

- l'aide aux consommateurs par des actions d'information et de soutien dans le règlement des litiges ;

- la représentation des consommateurs auprès des pouvoirs publics ou des professionnels.

La concertation entre les pouvoirs publics et les associations de consommateurs est, en particulier, institutionnalisée au sein du Conseil national de la consommation (CNC).

Les associations agréées participent également à de multiples instances nationales telles que  la Commission de la sécurité des consommateurs (CSC), la Commission des clauses abusives, le Conseil national du crédit. Elles sont représentées à la Commission nationale d'équipement commercial, au Comité national de l'euro et dans de nombreuses autres instances.

Au niveau local, les associations agréées sont représentées dans une vingtaine d'instances départementales telles que les Commissions de surendettement, les Commissions départementales d'équipement commercial (CDEC), les Commissions de conciliation des loyers, etc.

Ainsi associées aux politiques mises en oeuvre par les pouvoirs publics, aussi bien en matière de sécurité domestique que de lutte contre le surendettement ou de certification des produits industriels et des services, ces associations ont une charge de travail considérable et un rôle social important qui justifient le soutien des pouvoirs publics.

Elles souhaiteraient d'ailleurs que ce rôle soit reconnu par un " statut d'élu social qui leur permettrait d'exercer ces différentes représentations dans de meilleures conditions.

2. Un financement public qui se stabilise

Les subventions de l'Etat aux associations de consommateurs inscrites dans le projet de loi de finances pour 1999 s'élèvent à 50 millions de francs contre 40 millions de francs en loi de finances initiale pour 1998.

Cette augmentation fait suite à une longue période de réduction des aides aux organisations consuméristes, comme l'illustre le graphique suivant :



Votre rapporteur pour avis émet le souhait que les crédits affectés à ces subventions ne fassent pas l'objet cette année, comme les années antérieures, de mesures de régulation budgétaire.

Ces mesures de régulation, qui frappent le budget des associations sans qu'elles puissent s'y préparer ont, en effet, ces dernières années largement contribué à l'effondrement des crédits de subvention aux associations de consommateurs.

Dans ce secteur, comme dans d'autres, les associations, avec peu de moyens, prolongent et démultiplient l'action de l'Etat. C'est pourquoi, il est de mauvaise politique de rechercher dans ces subventions une source d'économie budgétaire. Compte tenu des montants en jeu, leur contribution à la réduction des déficits publics ne peut être que réduite. En revanche, la suppression de quelques dizaines de milliers de francs de subvention interrompt des actions que seules ces associations assurent.

C'est en particulier le cas des permanences au sein des centres techniques régionaux de la consommation (CTRC). Ces permanences permettent d'aider les particuliers à résoudre leurs problèmes de consommation. Assurées par des bénévoles, elles sont indemnisées 5 à 20 francs de l'heure.

Pour limiter l'ampleur des mesures de régulation, il faut que les associations fassent mieux valoir l'utilité de leurs actions. Le montant de leurs subventions dépend, en effet, de la façon dont elles réussiront à asseoir leur crédibilité, moins aux yeux du secrétariat d'Etat à la consommation -qui leur est acquis- qu'à celui du ministère de l'économie et des finances. Dans cette perspective, on peut se demander si elles ne gagneraient pas à engager une réflexion sur les critères d'attribution des subventions qui leurs sont allouées.

Votre rapporteur pour avis souligne également les difficultés qu'entraînent les retards dans les versements des subventions aux associations. Depuis plusieurs années, l'administration verse un premier acompte de 40% des subventions en février, pour ne verser le reste qu'au mois de novembre ou décembre. Ces pratiques conduisent à faire vivre les associations la quasi totalité de l'année avec 40 % de leur subvention sans, de plus, avoir jamais la certitude de pouvoir toucher le reste. Pour certaines d'entre elles, c'est leur équilibre même qui est compromis par cette pratique.

3. La répartition des subventions

Les subventions accordées aux différentes associations se répartissent de la façon suivante :



 

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

ADEIC-FEN

AFOC

ALLDC

ANC

ASSECO-CFDT

CGL

CNAFAL

CNAFC

CAAPFS

CNL

CSCV

CSF

Familles de France

Familles rurales

FNAUT

INDECOSA-CGT

ORGECO

UFC

UFCS

UNAF

909.370

1.569.786

120.374

398.843

967.414

665.835

513.895

229.678

453.880

899.670

1.592.642

1.461.975

1.109.459

1.441.492

245.320

858.444

809.900

2.119.250

1.047.418

230.000

500.652

1.849.270

162.927

551.733

967.414

665.835

513.895

279.383

461.227

899.670

1.784.046

1.496.569

1.109.459

1.498.315

245.320

867.440

826.423

2.432.087

1.183.835

241.500

374.013

1.755.914

151.678

426.020

668.560

467.481

470.560

247.701

357.997

787.109

1.573.786

1.323.560

1.218.246

1.495.768

161.826

844.931

865.947

3.032.911

1.048.009

227.982

331.700

1.551.545

96.020

488.662

665.351

255.564

483.680

215.497

358.076

701.858

1.528.120

1.276.496

1.284.051

1.584.689

123.355

754.275

831.345

3.051.755

900.401

217.560

300.029

1.345.870

260.775

413.990

522.190

205.012

373.623

138.816

228.688

732.182

1.266.462

1.113.468

1.097.204

1.430.695

91.168

620.077

781.811

2.771.046

1.022.604

194.299

256.608

1.323.770

259.043

394.359

558.657

169.268

309.088

121.875

273.593

602.098

1.258.350

979.496

1.75.123

1.193.379

83.085

616.847

822.261

2.657.915

806.818

181.670

315.090

1.000.285

63.232

197 289

409.734

158.767

331.760

186.459

314.906

594.193

1.229.990

930.713

1.059.377

1.188.970

-

577.152

744.799

2.575.639

710.013

-

338.705

1.175.638

205.518

-

395.284

198.605

326.445

164.988

234.576

596.256

1.232.774

912.049

1.049.078

1.173.979

-

589.413

896.581

2.696.132

813.979

-

Ces subventions sont réparties en fonction des critères suivants :

- implantation locale et activité des associations dans les départements. Cette présence sur le terrain est déterminante dans le calcul des dotations de fonctionnement des organisations nationales, puisque 80 % des crédits aux organismes nationaux sont répartis en proportion des actions subventionnées localement ;

- participation aux travaux du conseil national de la consommation ;

- publication de revues ;

- participation aux travaux de normalisation et de certification.

L'augmentation des crédits affectés aux associations de consommateurs pour 1999 devrait permettre de réduire les inégalités entre les associations, mais aussi d'encourager les associations les plus dynamiques.

Votre rapporteur pour avis souligne qu'elle pourrait également être l'occasion de valoriser les associations qui effectuent des efforts de coordination avec les autres associations. Il importe, en effet, compte tenu du nombre des associations de consommateurs, de développer les actions communes et la pratique du mandatement dans les différentes commissions où les associations de consommateurs sont représentées.

B. L'INSTITUT NATIONAL DE LA CONSOMMATION : UN ETABLISSEMENT À LA CROISÉE DES CHEMINS

Créé par la loi de finances pour 1966, l'Institut national de la consommation (INC) a été conçu par le législateur pour être un organisme pluridisciplinaire de services aux consommateurs et à leurs organisations.

L'INC est, en effet, à la fois un centre d'essais comparatifs, un centre d'information et de documentation et un organisme d'études et de formation.

Bien que l'INC ne soit plus l'unique référence des consommateurs, il dispose d'un capital de notoriété important avec son magasine " 60 millions de consommateurs " et demeure le seul centre d'essais et de documentation à la disposition des associations de défense des consommateurs.

1. Une réforme attendue de l'Institut national de la consommation 

Comme votre commission l'a souligné depuis plusieurs années, l'INC traverse une crise financière grave et plus encore une crise d'adaptation de ses missions à un environnement qui, depuis sa création, a considérablement évolué.

Cette situation, qui perdure depuis 1994, date de l'adoption par le Conseil d'administration d'un premier plan de redressement, n'a pas, cette année encore, reçu de solution.

Un groupe de travail, présidé par M. Robert Rochefort, directeur du CREDOC, a toutefois été mis en place en 1998 pour faire des propositions de réforme de l'INC au Gouvernement. Il a remis, le 17 juin dernier, ses conclusions au Secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat.

Selon ce rapport, l'INC est décrit comme un établissement en perte de repères, fragilisé par une situation financière précaire et dont les missions doivent être clarifiées.

Pour sortir de cette situation, le groupe de travail propose en premier lieu de redéfinir les missions et les structures de l'INC.

Dans cette perspective, il est suggéré de distinguer nettement dans les structures et la comptabilité de l'organisme ce qui est du ressort de l'activité éditoriale à caractère commercial, de ce qui a trait à l'aide permanente accordée au réseau des organisations de consommateurs et au pôle de réalisation d'essais comparatifs.

Tirant les conséquences d'une situation dans laquelle l'activité éditoriale est déficitaire et insuffisamment professionnalisée, le rapport préconise une filialisation de l'activité commerciale.

Il est, en second lieu, proposé de contractualiser les relations de l'INC avec l'Etat et avec les mouvements de défense des consommateurs.

Se fondant sur l'expérience des contrats de plan des entreprises publiques, le rapport estime qu'un contrat d'objectifs pluriannuel serait de nature à " clarifier " les relations entre l'INC et la tutelle. Il propose également que le contrat qui lierait l'INC et les associations de consommateurs définisse les services que celui-ci peut leur apporter.

Votre rapporteur pour avis invite le Secrétariat d'Etat à étudier au plus vite ces propositions.

Il importe que l'INC soit de nouveau en mesure de remplir son rôle de soutien et d'information aux consommateurs et à leurs associations. Parce qu'organisme public indépendant des pouvoirs économiques et politiques, l'INC peut jouer un rôle important de diffusion de l'information relative à la consommation, notamment auprès des publics défavorisés.

Il convient donc de mettre en oeuvre au plus tôt des solutions qui permettent à l'INC de sortir d'une crise qui dure déjà depuis trop longtemps.

2. Un budget qui se maintient

En 1997, l'INC a dégagé un résultat comptable positif de 2,1 millions de francs sur un budget de 51,5 millions de francs. Ce résultat marque un retour à l'équilibre financier après plusieurs années de déficit.

Au cours des années 1993 à 1995, l'INC avait, en effet, connu une crise financière sévère qui s'était traduite par un déficit cumulé de près de 54 millions de francs.

Ces difficultés étaient liées pour l'essentiel à la chute des ventes en kiosque de la revue (-58 % entre 1988 et 1995 et -42,5 % entre 1993 et 1994), ainsi qu'à la baisse des abonnements.

Dans le même temps, le montant de la subvention de l'Etat avait connu une évolution en accordéon avec une tendance marquée à la baisse.

BUDGET DE l'INC DEPUIS 10 ANS


 

88

89

90

91

92

93

94

95

96

97

98

Recettes propres

85,1

79,4

91,8

120,2

139,7

112,7

72,6

52,7

57,6

51,5

54,8

dont :

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Mensuel kiosque

17,5

17,3

18,0

25,1

41,7

34,0

20,1

13,4

13,9

11,6

15,3

Hors série kiosque

23,5

17,8

18,1

27,1

23,1

20,8

9,1

5,2

5,9

5,8

5,4

Numéro pratique kiosque

21,3

19,0

24,2

31,1

37,8

25,3

15,9

9,1

11,3

8,5

7

Abonnements

16,8

19,1

23,7

28,3

26,5

27,9

22,0

21,0

22,9

22,3

23,7

Produits financiers

0,0

0,0

0,0

1,3

2,9

2,5

1,7

1,9

0,8

0,5

0,4

Subvention d'État

37,0

36,0

45,2

47,8

47,2

37,0

33,5

43,5

28,5

29,0

25

Total produits

128,8

117,4

139,2

170,6

190,7

154,5

110,6

103,4

93,9

85,6

82

Charges de personnel

25,1

24,1

25,7

33,3

34,2

38,5

39,9

33,9

26,7

25,9

25,8

Amortissements

0,2

1,0

1,1

1,1

0,9

1,4

2,4

2,3

1,7

0,7

0,6

Autres charges

105,8

93,4

103,2

120,4

144,0

133,4

95,9

74,7

64,9

56,9

55,6

Total charges

131,1

118,5

130,0

154,8

179,1

173,3

138,2

110,9

93,3

83,5

82

Résultat

-2,3

-1,1

9,2

15,8

11,6

-18,8

-27,6

-7,5

0,6

2,1

0,0

La baisse de près de 30 % de la subvention de l'Etat en 1993 et en 1994, intervenant en même temps que la baisse des ressources propres de l'Institut, n'avait fait qu'amplifier la crise financière.

Le retour à l'équilibre, en 1996 et 1997, a été obtenu par une réduction sévère des dépenses et par la mise en oeuvre d'un plan social, en 1995, qui a réduit les effectifs de 120 à 80.

Ce retour à l'équilibre est cependant précaire. L'épuisement des réserves de l'établissement ne laisse aucune marge de sécurité en cas de fluctuation à la baisse des ventes du mensuel. Cette situation impose à l'établissement une politique d'investissement minimal qui l'a conduit à restreindre le nombre de ses essais comparatifs. Or ces essais constituent une des raisons d'être de l'établissement et un des éléments essentiels de la compétitivité de ses publications face à la concurrence des autres revues de consommateurs.

Pour 1999, le montant de la subvention de fonctionnement de l'INC inscrite dans le projet de loi de finances s'élève à 25 millions de francs, comme en 1998.

On peut se demander si ce montant est suffisant pour relancer les activités de l'INC. La Cour des comptes soulignait déjà en 1995 que " si les pouvoirs publics considèrent que le rôle et la mission de l'INC constituent un enjeu dans une politique de la consommation dont l'Etat ne saurait se désintéresser, il conviendrait de lui accorder des moyens financiers suffisants pour assurer son développement en fonction des missions qui lui sont assignées. Si tel n'est pas le cas , la subvention a vocation à disparaître". La même question se pose aujourd'hui. Il conviendra, une fois les missions et les structures de l'INC redéfinies, d'y répondre.

II. LA POLITIQUE DE PROTECTION DES CONSOMMATEURS

L'action des pouvoirs publics en matière de protection des consommateurs a été marquée cette année par un rôle accru du droit communautaire de la consommation et une politique nationale de protection des consommateurs dynamique.

A. UNE MONTÉE EN PUISSANCE DU DROIT COMMUNAUTAIRE DE LA CONSOMMATION

Après l'adoption en 1996 de la loi relative à la loyauté et à l'équilibre des relations commerciales, le droit de la consommation a essentiellement évolué sous l'effet de nouvelles directives européennes, qui tendent à harmoniser les droits des consommateurs au sein d'un marché communautaire de plus en plus intégré.

1. Un nombre croissant de directives à transposer en droit national

Six nouvelles directives relatives au droit de la consommation ont été adoptées de 1997 à 1998. La transposition de ces directives devrait entraîner des modifications plus ou moins importantes de la législation nationale. Il convient donc d'en rappeler les principales caractéristiques.

a) La directive sur les contrats à distance

Cette directive 97/7/CE du 20 mai 1997 vise à établir des règles communes d'information et de protection du consommateur qui commande à distance un bien ou un service, à l'exception des services financiers.

Elle fixe notamment une série de droits accordés aux consommateurs dans le cadre du marché unique :

- droit de rétractation dans un délai de 7 jours ;

- droit à la recréditation de son compte bancaire en cas d'utilisation frauduleuse de sa carte de paiement ;

- droit de manifester son opposition à certaines formes de sollicitation à distance et nécessité d'obtenir un consentement préalable en matière de démarchage par automate téléphonique ou télécopie.

En outre, la directive interdit la pratique de l'envoi forcé, qui consiste à adresser au consommateur une demande de paiement pour un bien ou un service qu'il n'a jamais commandé.

La mise en oeuvre et le respect de ces droits devront être assurés par des mesures permettant de faire cesser les pratiques non conformes aux règles édictées.

La transposition de cette directive devrait modifier sensiblement le droit français sur quatre points :

- l'application aux services des règles prévalant actuellement pour les seuls biens ;

- le consentement préalable du consommateur en cas de démarchage par fax et par automates d'appel ;

- le droit d'opposition du consommateur pour les autres formes de sollicitation à distance ;

- l'interdiction de l'envoi forcé.

b) La directive sur les virements transfrontaliers

La directive 97/5/CE du 27 janvier 1997 a pour objet de définir les règles relatives aux paiements par virements bancaires transfrontaliers d'un montant inférieur à 50.000 écus, soit environ 335.000 francs.

Elle comprend trois points essentiels :

- la fixation d'un délai d'exécution du virement de cinq jours pour l'établissement du donneur d'ordre et d'un jour pour l'établissement du bénéficiaire. Le non-respect de ce délai entraînera, pour l'un ou l'autre ou pour les deux établissements concernés, le versement d'intérêts au bénéfice du donneur d'ordre ou du bénéficiaire ;

-  l'interdiction du double prélèvement : les frais indûment perçus sur le consommateur destinataire lui seront remboursés par la banque " fautive " ;

- le remboursement des virements " non aboutis ", majoré d'un intérêt et de tous les frais prélevés.

c) La directive sur la publicité comparative

directive 97/55/CE du 6 octobre 1997 tend à autoriser la publicité comparative dans les 15 Etats membres de l'Union européenne.

Elle autorise les publicités se reportant implicitement ou explicitement à un concurrent ou à des biens et services offerts par un concurrent à condition  :

- qu'elles ne soient pas trompeuses ;

- qu'elles prennent en compte des biens et services " objectivement comparables " ;

- qu'elles n'engendrent aucune confusion sur le marché ;

- qu'elles n'entraînent pas le discrédit ou le dénigrement d'un concurrent ;

- qu'elles ne portent pas sur des reproductions ou des imitations de marques ou noms commerciaux protégés.

En outre, la publicité comparative ne doit porter que sur des biens ou services " répondant aux mêmes besoins ou ayant le même objectif ", ainsi que sur des caractéristiques " essentielles, pertinentes, vérifiables ou représentatives ".

La transposition de cette directive devrait entraîner une modification du code français de la consommation sur trois points :

- les conditions d'autorisation de la comparaison des prix : le prix étant considéré dans la directive comme une caractéristique commune du bien ou du service, la comparaison des prix n'est pas, comme c'est le cas, dans la législation française, assortie de conditions restrictives ;

- l'obligation pour un annonceur d'informer un concurrent préalablement à un projet de publicité comparative : la directive ne prévoit pas cette obligation, qui figure explicitement dans la loi française ;

- le champ d'application de la publicité comparative : en droit communautaire, peuvent être comparés des biens et services ayant le même objectif et répondant au même besoin, ce qui permet des comparaisons très larges et non seulement entre biens de même nature, comme c'est le cas en droit français.

d) La directive sur l'indication du prix et le prix à l'unité de mesure

Cette directive 98/6/CE du 16 février 1998 impose l'indication du prix et le prix à l'unité de mesure pour l'ensemble des produits offerts aux consommateurs.

Les Etats membres sont cependant libres de déterminer le champ des exemptions à l'indication du prix à l'unité de mesure, dès lors que cette indication n'est pas significative et adéquate.

Le prix à l'unité de mesure est le prix valable pour un kilogramme, un litre, un mètre carré ou un mètre cube du produit ; mais il existe la possibilité de faire référence à un multiple ou sous-multiple décimal ou à une autre unité de mesure, dès lors que celle-ci relève d'un usage commercial national.

S'agissant de l'indication de prix à l'unité de mesure pour certains petits commerces de détail, le dispositif prévu consiste à laisser aux Etats membres la possibilité d'exonérer le petit commerce de détail de l'obligation d'indiquer le prix à l'unité de mesure, cette exemption devant être accordée selon certains critères : charges excessives, nombre de produits offerts, surface et disposition des lieux de vente, formes de vente (kiosques, commerce ambulant, etc.)

e) La directive sur le crédit à la consommation

Cette directive 98/7/CE du 16 février 1998 tend à imposer une formule uniforme de calcul du taux annuel effectif global du crédit par tous les Etats membres et détermine les composantes du coût du crédit à retenir pour ce calcul.

f) La directive sur l'action en cessation

Cette directive 98/27/CE du 19 mai 1998 tend à harmoniser les dispositions nationales relatives au recours en cessation en cas d'infraction au droit communautaire de la consommation.

Les recours visés par la directive sont ceux tendant à :

- faire cesser ou interdire tout acte contraire au droit communautaire de la consommation ;

- condamner la partie qui a mal agi à verser une astreinte en cas de non-exécution de la décision dans le délai fixé.

Les entités qualifiées pour intenter une action sont les organismes ayant un intérêt légitime à faire respecter les intérêts collectifs des consommateurs, et en particulier :

- les organismes publics indépendants, spécifiquement chargés de la protection des intérêts des consommateurs ;

- les organisations privées, dont le but est de protéger ces mêmes intérêts conformément aux critères fixés par la législation nationale.

Les Etats membres devront établir la liste des entités qualifiées pour agir. Cette liste sera publiée au Journal Officiel des Communautés européennes. Les Etats membres devront également prendre les mesures nécessaires pour que, en cas d'infraction ayant son origine dans un Etat membre, toute entité qualifiée d'un autre Etat membre dont les intérêts qu'elle protège sont lésés par l'infraction puisse saisir le tribunal ou l'autorité administrative compétents.

Il reste cependant admis que les Etats membres puissent prévoir des dispositions selon lesquelles, une partie ne peut engager une action en cessation qu'après avoir essayé d'obtenir la cessation de l'infraction, en consultation avec la partie défenderesse et éventuellement une entité qualifiée. Si la cessation de l'infraction n'est pas obtenue dans les deux semaines suivant la réception de la demande de consultation, l'action en cessation devra pouvoir être introduite.

2. Les perspectives pour 1999

a) La proposition de directive sur la vente et les garanties des biens de consommation

Cette proposition a pour objet de rapprocher les dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres relatives à la vente et aux garanties des biens de consommation, afin d'assurer une protection minimale uniforme des consommateurs dans le cadre du marché unique.

La proposition de directive définit les conditions générales de conformité d'un bien au contrat de vente, ainsi que les droits et devoirs du vendeur et du consommateur.

Cette proposition, qui fait l'objet d'une procédure de co-décision, a été approuvée en première lecture par le Parlement européen le 10 mars 1998 et est soumise au Conseil par la commission pour une position commune.

b) Le cadre général des activités communautaires en faveur des consommateurs

Le 20 janvier 1998, la commission a présenté une proposition de cadre général des activités communautaires en faveur des consommateurs.

Cette proposition vise à établir un cadre général d'activités et de priorités en matière de politique de consommateurs et de protection de leur santé, sur la base duquel des projets spécifiques pourront être adoptés et bénéficier d'un soutien financier communautaire. La commission propose que ce cadre général soit prévu pour une durée de cinq ans (1er janvier 1999 au 31 décembre 2003) et doté de 114 millions d'euros, soit environ 740 millions de francs.

Les activités visées par cette proposition comprennent des actions engagées à l'initiative de la Commission ou soutenant les activités des organisations européennes de consommateurs.

La proposition identifie quatre secteurs nécessitant des interventions au niveau communautaire :

- la santé et la sécurité des consommateurs ;

- la protection des intérêts économiques des consommateurs en matière de publicité, de contrats, de règlements et de prévention des litiges ;

- l'éducation et la sensibilisation des consommateurs en ce qui concerne leur protection et leurs droits ;

- la promotion et la représentation des consommateurs, au niveau communautaire et international.

Cette proposition, qui fait l'objet d'une procédure de co-décision, est actuellement soumise au conseil de l'Union et fait l'objet d'une négociation avec le Parlement sur le montant des crédits qui devraient y être affectés et la définition des actions concernées.

B. UNE POLITIQUE NATIONALE DE PROTECTION DES CONSOMMATEURS DYNAMIQUE

Au niveau national, la politique de protection des consommateurs s'est illustré par une forte mobilisation sur trois thèmes : la sécurité des produits et des aliments, le surendettement des ménages et les conséquences du développement du commerce électronique pour la protection des consommateurs.

1. La sécurité des produits et des aliments : un enjeu majeur pour la protection des consommateurs

Parce que la sensibilité des consommateurs aux problèmes de la sécurité des produits et des aliments s'est fortement accrue ces dernières années, les politiques visant à prévenir les risques liés à la consommation sont aujourd'hui une des priorités des pouvoirs publics.

Cette attention accrue des pouvoirs publics s'est traduite cette année non seulement par une intensification des contrôles et un renforcement des normes de sécurité applicables aux produits, mais également par une réforme des structures chargées de la sécurité alimentaire et par la mise en oeuvre de dispositions spécifiques aux aliments issus d'organismes génétiquement modifiés.

a) Une intensification des contrôles

Le contrôle de la sécurité des produits est assuré en France par plusieurs organismes, au premier chef desquels la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, la DGCCRF qui, en 1997, a effectué pas moins de 168.109 contrôles.

En matière de produits industriels et de prestations de services, cette direction a effectué, en 1997, des contrôles ciblés sur les secteurs où se posent des problèmes fréquents de sécurité : appareils électriques, appareils électroménagers, produits et appareils liés aux loisirs, articles de puériculture. Elle s'est également mobilisée sur certaines activités sportives et de loisirs, à l'origine de trop nombreux accidents, tels que les manèges forains, les piscines ou les circuits de karting.

En matière de produits alimentaires, la crise de la vache folle a conduit à mettre en oeuvre un dispositif de contrôle spécifique pour la viande bovine.

Ainsi, depuis le 21 mars 1996, date de l'embargo sur les viandes bovines en provenance de Grande-Bretagne, les services de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes vérifient l'origine des bovins, de la viande bovine et des produits issus de viande bovine et, depuis le 10 septembre 1996, l'âge des bovins et ovins dont les cervelles sont commercialisées. Les contrôles sont réalisés à chaque stade de la filière bovine de l'abattoir jusqu'aux lieux de commercialisation :

- depuis le début de l'embargo sur le boeuf britannique et jusqu'au 31 décembre 1997, 29.993 contrôles ont ainsi été effectués auprès de : 9.077 grandes et moyennes surfaces, 7.837 bouchers, 7.567 restaurateurs, 2.091 grossistes, 1.444 collectivités, 733 fabricants de produits à base de viande, 66 ateliers de découpe et 488 abattoirs ;

- 278 procédures contentieuses ont été engagées, qui concernent principalement des viandes ou abats commercialisés avec de fausses mentions d'origine ou sans garantie sur l'origine mentionnée ; 41 jugements définitifs ont été rendus allant d'amendes de 3.000 francs à des peines d'emprisonnement.

Outre ces contrôles, des plans de surveillance annuelle ont été mis en place dans des domaines considérés comme particulièrement sensibles tels que la contamination bactérienne des aliments, l'utilisation des huiles de friture, les résidus des pesticides dans les fruits et légumes et l'utilisation des anabolisants dans l'alimentation animale.

b) Un renforcement de la réglementation relative à la sécurité des produits

Assurer la sécurité des consommateurs suppose de repérer les risques liés à la consommation ou à l'utilisation de certains produits et de définir des normes de sécurité qui s'y appliquent.

Ce rôle normatif exige une adaptation constante de la réglementation aux évolutions de la production.

Ainsi, en matière de produits industriels, plusieurs textes sont apparus nécessaires en 1997 pour assurer la sécurité des Français. Parmi ces textes, on peut citer à titre d'exemple :

- le décret du 3 février 1997 relatif à la prévention des risques résultant de l'usage des générateurs d'aérosols ; ce texte réserve notamment l'usage des générateurs d'aérosols de décoration et de divertissement aux utilisateurs professionnels ;

- le décret du 30 mai 1997 relatif à la vente et à la mise à disposition du public de certains appareils de bronzage utilisant des rayonnements ultraviolets ; ce texte a été complété par deux arrêtés, l'un du 10 septembre relatif à la formation du personnel utilisant ces appareils et l'autre du 9 décembre relatif aux conditions d'agrément des organismes habilités au contrôle des appareils.

De même, dans le domaine alimentaire, outre l'adaptation de la réglementation aux nouvelles techniques de production, les pouvoirs publics ont, pour limiter les conséquences de l'épidémie d'encéphalopathie spongiforme bovine, renforcé les mesures de sécurité sanitaire :

- un décret du 14 octobre 1997 a interdit la fabrication, l'importation et la vente d'aliments pour bébés et de compléments alimentaires contenant des tissus d'origine embryonnaire provenant de bovins, ovins et caprins. Ce texte étend aux caprins et ovins les interdictions déjà édictées par le décret du 10 avril 1996 pour certains tissus d'origine bovine ;

- un arrêté du 31 octobre 1997 a prolongé pour un an les mesures d'interdiction de l'arrêté 10 septembre 1996 relatives aux cervelles, moelles épinières et yeux des bovins, ovins et caprins adultes. Il élargit l'interdiction aux crânes et amygdales des bovins, ovins et caprins adultes, ainsi qu'aux rates d'ovins et caprins quel que soit leur âge.

La recrudescence de problèmes liés à la sécurité sanitaire a également conduit au développement d'une réflexion sur l'organisation même de la veille sanitaire en France. Cette réflexion a abouti cette année, à l'initiative du Sénat, à une réforme des structures administratives chargées de la veille sanitaire.

c) Une réforme des structures chargées d'évaluer les risques sanitaires liés à la consommation des produits alimentaires

Le Parlement a adopté, en juillet dernier, la proposition de loi2(*) relative au renforcement de la veille sanitaire et au contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme, présenté par MM. Charles Descours, Claude Huriet et plusieurs de leurs collègues.

Cette proposition de loi issue des travaux d'une mission d'information de la commission des affaires sociales3(*), complète les dispositifs d'alerte, de veille et de contrôle existants.

Elle prévoit la mise en place de quatre organismes :

- l'Institut de veille sanitaire, organisme d'alerte qui a pour mission d'observer l'état de santé des populations, de détecter l'apparition de risques pour la santé humaine d'origine naturelle ou technologique, et de proposer les réponses nécessaires ;

- le Conseil national de la sécurité sanitaire, organisme de coordination, chargé de préparer les décisions du Gouvernement en matière de prévention des risques susceptibles d'affecter la santé publique ;

- l'Agence de sécurité sanitaire des produits de santé, établissement chargé d'expertiser et d'évaluer le risque relatif aux produits de santé et aux produits cosmétiques, de prendre des mesures de police vis-à-vis de ces produits dans le cadre de la gestion des autorisations de mise sur le marché ; cette agence se substitue ainsi à l'Agence du médicament et à l'Etablissement français des greffes, et reprend certaines des attributions de l'Agence française du sang ;

- l'Agence de sécurité sanitaire des aliments, établissement d'évaluation du risque et de recommandation en matière de sécurité alimentaire.

L'Agence de sécurité sanitaire des aliments concerne ainsi directement la politique de protection des consommateurs. Sa mise en place répond au souci de pallier les lacunes de l'organisation de la veille sanitaire qui prévalait avant cette réforme.

· Les limites de l'organisation antérieure

Si l'on excepte les interventions douanières pour les importations provenant des pays tiers extérieurs à la Communauté européenne, le dispositif antérieur de veille sanitaire des produits alimentaires reposait sur une législation et une réglementation relevant, pour l'essentiel, du code rural et du code de la consommation, et pour une partie assez réduite du code de la santé publique.

Il prévoyait l'organisation de contrôles effectués, tant par les services dépendant de la Direction générale de l'alimentation (DGAL) du ministère de l'agriculture, que par ceux de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes du ministère de l'économie et des finances et, de manière assez marginale, par les services dépendant de la Direction générale de la santé du ministère des affaires sociales.

Les opérations effectives relevaient des services déconcentrés au niveau départemental : directions des services vétérinaires (DSV) rattachées aux directions départementales de l'agriculture française (DDAF), directions départementales de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DDCCRF) et directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS).

Ce dispositif était, en outre, complété par l'intervention d'un certain nombre de commissions d'expertise telles que le Conseil supérieur d'hygiène publique de France, la Commission interministérielle et interprofessionnelle de l'alimentation animale ou la Commission de technologie alimentaire. Ces commissions étaient sollicitées pour émettre des avis et procéder à des évaluations.

Le système français présentait, malgré ses atouts et ses bons résultats, des limites. Les moyens d'expertise et de contrôle étaient éclatés entre divers services et commissions dont les compétences se recoupaient partiellement. Les moyens de fonctionnement, ainsi éclatés, étaient modestes. Les commissions d'expertise étaient, en particulier, insuffisamment équipées pour collecter des données et bénéficiaient d'un statut trop peu reconnu et insuffisamment attractif pour mobiliser les chercheurs.

La loi du 1er juillet 1998 a donc eu pour objet de rationaliser l'organisation de ces structures et d'en améliorer l'efficacité.

· La nouvelle agence de sécurité des produits alimentaires

La loi du 1er juillet 1998 confie à l'agence de sécurité des produits alimentaires sous la tutelle des ministres en charge de la santé, de l'agriculture et de la consommation, la mission d'évaluer les risques sanitaires et nutritionnels que peuvent présenter les aliments destinés à l'homme ou aux animaux.

Pour assurer ses missions, l'agence :

- peut se saisir de toute question et proposer aux autorités compétentes toutes mesures de nature à préserver la santé publique lorsque celle-ci est menacée par un danger grave ;

- fournit au Gouvernement l'expertise et l'appui scientifique et technique qui lui sont nécessaires, pour l'élaboration et la mise en oeuvre des dispositions législatives et réglementaires, des règles communautaires et des accords internationaux relevant de son domaine de compétence ;

- coordonne la coopération scientifique européenne et internationale de la France dans ce secteur, mène des programmes de recherche scientifique et évalue la pertinence des données spécifiques transmises en vue de fournir une expertise sur les propriétés nutritionnelles et fonctionnelles des aliments ;

- procède à l'évaluation des risques sanitaires relatifs à la consommation de produits alimentaires composés ou issus d'organismes génétiquement modifiés ;

- est consultée sur les programmes de contrôle et de surveillance sanitaire mis en oeuvre par les services compétents de l'Etat et peut formuler des recommandations ou demander aux ministres concernés de faire procéder aux contrôles nécessaires par les agents habilités par les lois en vigueur.

Votre commission se félicite de la création de cette agence qui devrait permettre d'accroître l'efficacité des contrôles et de la veille sanitaire sur les produits alimentaires. Comme l'a souligné l'avis présenté au nom de votre commission par M. Gérard César4(*), cette réforme présente l'avantage de rationaliser les structures actuelles sans pour autant faire table rase de l'existant.

Elle émet le souhait que cette agence se mette en place rapidement. Le projet de loi de finances pour 1999, prévoit, à cet effet, de doter cette agence d'une subvention de fonctionnement de 11,7 millions de francs.

d) Vers une nouvelle réglementation de la commercialisation des organismes génétiquement modifiés

L'apparition de plantes génétiquement modifiés a suscité cette année de nombreuses interrogations et inquiétudes sans que les pouvoirs publics n'aient pu encore leur apporter de réponse entièrement satisfaisante.

L'introduction de ces nouveaux produits résulte des progrès considérables du génie génétique ces dernières années, qui s'inscrivent cependant dans la continuité des méthodes de sélection des variétés agricoles, permettant l'amélioration des qualités génétiques d'une plante ou d'un animal par croisements.

Les applications potentielles de ces nouvelles techniques sont très nombreuses. Pour l'agriculture, des plantes au génome modifié ont été mises au point, qui présentent des qualités agronomiques inédites notamment en matière de tolérance aux herbicides. Dans le domaine agro-alimentaire, des aliments issus d'organismes génétiquement modifiés peuvent présenter de nouvelles propriétés en matière de composition nutritionnelle ou de saveur. Dans le secteur de la santé, il devient possible de faire produire à moindre coût des molécules pharmaceutiques par des plantes génétiquement modifiées.

Jusqu'à présent n'ont été commercialisées que certaines plantes génétiquement modifiées. Leur culture se développe cependant rapidement dans certains pays. Près de 13 millions d'hectares ont ainsi été cultivés en 1997, pour près des deux-tiers aux Etats-Unis, mais également en Chine, en Amérique du Sud et au Canada. Le soja est la première culture transgénique en surface, suivie du maïs, même si 48 catégories de plantes transgéniques sont autorisées dans le monde.

Comme l'a souligné le rapport d'information de M. Jean Bizet au nom de la commission des Affaires économiques sur les organismes génétiquement modifiés5(*), en l'état des connaissances, les risques potentiellement liés au développement des organismes génétiquement modifiés sont de deux ordres :

- le risque pour l'environnement : il tient à l'éventualité d'une transmission, non désirée, du " transgène " à d'autres espèces, en cas de culture à grande échelle, ainsi qu'à l'apparition d'éventuelles conséquences non souhaitées sur les insectes ;

- le risque alimentaire : la consommation d'organismes génétiquement modifiés, ou d'aliments qui en sont issus pourrait présenter des risques toxicologiques ou des risques liés à la présence de gènes " marqueurs " de résistance aux antibiotiques.

Pour évaluer ces risques, des commissions scientifiques ont été mises en place, en France dès les années 1980, chargées de formuler des avis au cours des procédures d'instruction des demandes d'autorisations préalables, requises, tant par la loi française que par les directives européennes.

L'avènement de cette technique est donc lourd d'enjeux économiques et sanitaires :

- pour l'économie : il s'agit des distorsions de concurrence en matière agricole entre producteurs autorisés ou non à adopter ces techniques, mais aussi des changements, importants, en termes de statut et de fonction de l'agriculture dans la société ;

- pour l'avenir de l'alimentation à l'échelle mondiale : les projections démographiques pour le demi-siècle à venir montrent le besoin d'une nouvelle " révolution verte " pour nourrir la planète d'ici 50 ans, à laquelle cette technologie pourrait contribuer, même si la question de son transfert aux pays du Sud doit être résolue ;

- pour la santé publique, il est indispensable de s'assurer que la consommation d'aliments issus d'organismes génétiquement modifiés n'entraîne aucune conséquence pour la santé humaine.

- pour notre relation au vivant, ces nouvelles techniques posent de nombreuses questions éthiques. Comme le souligne le rapport de M. Jean Bizet : "Toute dérive contraire à la dignité humaine doit être absolument écartée : l'Europe doit affirmer sa fermeté contre tout meilleur des mondes. Pour les autres applications génétiques, concernant les végétaux ou les animaux, le primat d'une éthique de la responsabilité doit permettre à l'activité humaine de s'inscrire en faux contre la " science sans conscience " ".

L'analyse comparative des politiques des différents pays du monde, fournie par ce rapport, met en évidence des attitudes contrastées.

L'Amérique du Nord dispose d'une avance importante, puisqu'aux Etats-Unis et au Canada sont cultivés près des 3/4 des surfaces transgéniques actuelles. Ce secteur y est perçu comme un enjeu économique aussi important que les technologies de l'information. La sphère pacifique et l'Amérique latine s'engagent également dans cette voie : après la Chine, c'est au tour du Japon et de l'Australie. En revanche, l'attitude européenne, plus réservée, contraste avec la donne mondiale, même si des différences d'appréciation s'y font jour, des refus autrichien et luxembourgeois à la mobilisation, dans un sens plus volontariste, des pouvoirs publics allemands.

En France, comme ailleurs en Europe, l'opinion publique est inquiète. Après plusieurs décisions contradictoires intervenues ces dernières années, le Gouvernement a décidé en juillet dernier l'application d'un moratoire de deux ans sur les autorisations de mise sur le marché des plantes autre que le maïs. En septembre, trois autorisations de culture et de commercialisation de maïs transgénique délivrées par le ministre de l'agriculture le 5 février dernier ont été suspendues par le Conseil d'Etat pour trois mois, afin de recueillir des informations sur les risques potentiels liés à l'apparition d'un gène de résistance aux antibiotiques.

Devant ces incertitudes, le Gouvernement a soumis lors de l'examen du projet de loi d'orientation agricole à l'Assemblée nationale, qui l'a adopté, un dispositif de contrôle et de surveillance biologique du territoire visant à contrôler la culture et la mise sur le marché des produits issus d'organismes génétiquement modifiés. Ce dispositif sera prochainement examiné par le Sénat.

Votre rapporteur pour avis souligne en attendant la nécessité d'un devoir de transparence à l'égard des consommateurs. Elle se félicite de la mise en oeuvre effective, depuis le mois de septembre dernier, de l'étiquetage des aliments issus des technologies génétiques. Elle regrette cependant que la mention relative à la présence de ces organismes ne soit pas plus visible.

2. Une nouvelle réforme du dispositif de lutte contre le surendettement

Comme votre commission l'a souligné depuis plusieurs années, l'aggravation du problème de surendettement des ménages et son changement de nature appelaient une nouvelle réforme du dispositif de lutte contre le surendettement.

La loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, dont le titre II procède à une réforme de la procédure de traitement des situations de surendettement, répond sur ce point aux préoccupations de votre commission et de son rapporteur pour avis
.

a) Une aggravation quantitative et qualitative du phénomène ...

On observe depuis quelques années une croissance rapide du nombre de ménages en situation de surendettement. Ainsi de 1994 à 1997, le nombre de dossiers déposés devant la Commission de surendettement est passé de 68 883 à 95 756, soit une croissance de près de 40 %.

ÉVOLUTION DU SURENDETTEMENT

 

1993

1994

1995

1996

1997

Total

dossiers déposés

68 883

68 608

70 112

93 942

95 756

619 360

dossiers traités dont :

69 063

73 930

60 307

79 555

94 822

582 810

irrecevables

6 697

5 690

4 780

5 727

6 610

52 586

soit en %

9,7 %

7,7 %

7,9 %

7,2 %

7 %

9 %

clôturés

9 313

8 895

6 847

10 865

12 891

79 648

plans amiables

32 943

37 280

32 131

43 357

55 971

287 956

soit % de succès

62,1 %

62,8 %

66 %

68,9 %

72,6 %

63 %

Source : Rapport d'activité 1997 de la DGCCRF.

Outre cette aggravation quantitative du surendettement, on assiste également, comme l'a souligné le rapport du groupe de travail du Sénat sur le surendettement6(*), à un changement de nature du phénomène.

Les personnes visées par la loi de 1989 étaient essentiellement ce qu'on appelle parfois des " surendettés actifs ", c'est-à-dire des ménages qui s'étaient endettés au-delà de leur capacité de remboursement.

Or depuis 1993, le nombre de " surendettés passifs ", c'est-à-dire de ménages surendettés à la suite d'une chute de leur revenu tend à augmenter. Cette croissance du " surendettement passif ", qui révèle la fragilité de certains de nos concitoyens face au chômage et aux accidents de la vie, explique la proportion croissante de situations désespérées, caractérisées par l'absence durable de capacité de remboursement et plus généralement de ressources.

Dans cette perspective, une enquête de l'Observatoire de l'endettement des ménages, menée en juillet 1998 sur les ménages endettés, souligne que " les ménages les plus fragiles ne semblent donc pas en difficulté du fait d'un endettement excessif mais se trouvent plutôt contraints à toutes les formes d'endettement à court terme "7(*).

Cette enquête montre que les ménages concernés présentent tous les signes élevés d'exposition au risque de défaillance : exerçant des professions faiblement qualifiées, leur fragilité face au risque de chômage est plus prononcée que pour les autres ménages endettés ; ils ont connu récemment une forte dégradation de leur situation financière et ont dû faire face à des dépenses imprévues. Les dépenses courantes étant donc quasiment impossibles à assumer, ils n'ont pour seul recours que les crédits de trésorerie et les découverts bancaires.

Cette évolution a fait ressortir les limites du dispositif de règlement des situations de surendettement.

b) ...Qui a fait ressortir les limites du dispositif de règlement des situations de surendettement

La loi du 31 décembre 1989, relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles institue, dans chaque département, une commission de surendettement des particuliers.

Cette commission est chargée de parvenir à la conclusion d'un plan amiable de règlement du passif accepté par le débiteur et ses créanciers. En cas d'échec de la phase de conciliation, le juge peut être saisi par le débiteur ou par les créanciers d'une demande de redressement judiciaire civil. Le plan établi par le juge est alors imposé aux parties.

Si la loi du 31 décembre 1989 s'est heurtée, au début de sa mise en oeuvre, à certains blocages liés notamment à l'attitude peu coopérative de certains créanciers, elle a été globalement efficace. Le dispositif a toutefois été amélioré par la loi du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative qui a renforcé le rôle des commissions de surendettement. Cette réforme a permis de prendre en compte l'engorgement des tribunaux et a, en conséquence, recentré le dispositif sur les commissions de surendettement.

L'évolution de la nature même du surendettement a cependant grippé ce dispositif. En effet, faute de revenus suffisants de la part des débiteurs, les commissions de surendettement ont dû recourir de plus en plus fréquemment à la procédure de moratoire. En 1997, la part des plans de redressement comportant des moratoires, est passée de 33,5 % en mars à 42,6 % en décembre.

La multiplication des moratoires risquait de conduire le système actuel de traitement du surendettement vers une impasse. Les cas d'amélioration de la situation du débiteur n'étaient pas très fréquents. Lorsque la période fixée par le moratoire était écoulée, le dossier était généralement déposé de nouveau auprès des commissions de surendettement, qui n'avaient guère d'autre solution que de proposer un nouveau moratoire. La multiplication des réexamens risquait d'engorger les commissions, sans pour autant apporter une solution définitive à ces cas difficiles.

La loi du 29 juillet 1998 d'orientation contre les exclusions prévoit un nouveau dispositif qui tient compte de l'insolvabilité de certains débiteurs et en tire les conséquences.

c) Un nouveau dispositif qui tient compte de l'insolvabilité de certains débiteurs et en tire les conséquences

Le nouveau dispositif maintient la phase amiable et la phase de recommandations. Toutefois, la nature des recommandations varie selon la situation du débiteur. Ainsi, lorsque la commission constate l'insolvabilité du débiteur et l'absence de biens saisissables de nature à permettre d'apurer tout ou partie de ses dettes, elle peut recommander la suspension de l'exigibilité des créances autres qu'alimentaires, pour une durée qui ne peut excéder trois ans.

A l'issue de cette période, la commission réexamine la situation du débiteur. Si sa situation le permet la commission recommande tout ou partie des mesures prévues : report ou rééchelonnement des dettes, réduction des taux d'intérêt relatifs aux sommes correspondant aux échéances reportées ou rééchelonnées et, en cas de vente forcée, réduction du montant des remboursements des prêts immobiliers restant dus aux établissements de crédit après la vente.

En revanche, si le débiteur reste insolvable, la commission recommande, par une proposition spéciale et motivée, la réduction et l'effacement de tout ou partie des dettes autres qu'alimentaires.

Ce dispositif est strictement encadré pour éviter tout détournement de la procédure. Ainsi, l'effacement des dettes n'intervient qu'après un double examen de la situation du débiteur à deux instants éloignés dans le temps.

En outre, cette procédure est sous le contrôle du juge, qui doit homologuer la décision de la commission et peut revenir sur les propositions de celle-ci s'il estime qu'elles ne sont pas adaptées à la situation du débiteur. Enfin, le débiteur ayant bénéficié d'un effacement de dettes est inscrit au fichier des incidents de paiement pendant huit ans et ne peut bénéficier d'un nouvel effacement durant cette période.

Votre rapporteur pour avis se félicite de cette réforme qui devrait permettre de résoudre les cas les plus désespérés et appelle le gouvernement à maintenir ses efforts en faveur des populations les plus défavorisées.

Elle invite le gouvernement à prendre le plus rapidement possible les mesures d'application nécessaire à sa mise en oeuvre. Elle souligne, en outre, la nécessité d'accompagner cette réforme d'un renforcement des moyens en personnel affectés aux commissions de surendettement, l'insuffisance actuel des effectifs participant, semble-t-il, à l'allongement des délais de traitement des dossiers.

3. Le développement du commerce électronique et la protection des consommateurs

Les pratiques de consommation ont été marquées ces dernières années par les premiers développements du commerce électronique. Cette nouvelle forme de commerce, si elle offre aux consommateurs des opportunités, suscite également des inquiétudes pour la protection des consommateurs.

a) Le développement du commerce électronique

Le commerce électronique constitue une des nombreuses applications des nouvelles technologies de l'information. Grâce au réseau Internet chaque consommateur peut consulter, sur un site web, les offres présentées par des fournisseurs du monde entier, demander des informations complémentaires, exprimer son acceptation et régler son achat.

Cette nouvelle forme de commerce n'en est qu'à ses balbutiements. En 1997, on estime que l'ensemble des transactions par Internet dans le monde se sont élevées à environ 6 milliards de francs. Elle est cependant sans aucun doute promises à un développement important.

Pour l'instant, cette activité est clairement dominée par les Etats-Unis dont émanent 64 % des serveurs web, contre 17 % pour l'Europe. Les produits qui se vendent le mieux sur Internet selon les enquêtes réalisées en Amérique du Nord seraient en ordre décroissant : les logiciels (49 % des ventes), les publications (18 %), les CD et cassettes vidéo (14 %), puis l'habillement (8 %).

b) La nécessité d'un cadre pour informer et protéger le consommateur

Cette nouvelle forme de commerce suscite en matière de protection des consommateurs des problèmes spécifiques liés à :

- l'absence d'instrument juridique au niveau international, alors que la spécificité même du commerce électronique est d'offrir une zone de chalandise planétaire ;

- un cadre réglementaire qui, tant au niveau européen que national, n'est pas toujours adapté aux services immatériels en ligne ;

C'est pourquoi, le Conseil national de la consommation (CNC) s'est saisi de ce thème et a rendu un premier avis le 4 décembre 1997.

Cet avis aborde successivement la question de l'identification des sites commerciaux et des professionnels du commerces électroniques et celle de la protection des consommateurs lors des transactions commerciales électroniques.

L'identification et la différenciation des sites commerciaux et des professionnels du commerce électronique.

Pour le CNC, un premier obstacle à l'essor du commerce électronique auprès des consommateurs réside dans les difficultés rencontrées pour localiser les sites pertinents permettant de satisfaire une requête précise.

Il constate une difficulté réelle à différencier les sites d'entreprises, des sites de particuliers, d'associations ou d'organismes publics.

Il apparaît souhaitable, de ce point de vue, qu'une réflexion sur la politique de nommage des sites, dans une optique d'identification et de reconnaissance préalable par les consommateurs, soit initiée.

Le CNC propose de rendre immédiatement accessible aux internautes la nature du site sur lequel ils se connectent, avant même d'y avoir accès. Il suggère d'imposer l'établissement de règles strictes relatives au dépôt des noms des sites commerciaux et un contrôle de leur respect. Afin de différencier les sites, une extension propre aux entreprises et organismes amenés à faire du commerce pourrait être introduite au niveau européen.

De même, l'élaboration d'un cadre de confiance pour le consommateur passe par une connaissance précise de son partenaire contractuel.

Dans une zone de chalandise planétaire où les magasins deviennent virtuels et sans territoire propre, il apparaît nécessaire que le consommateur ait la possibilité de se renseigner sur une entreprise avant de choisir de contracter. Un certain nombre d'informations identifiant précisément les entreprises et permettant au consommateur de se renseigner doivent être présentes sur le site Internet.

Le CNC propose d'adopter des critères d'identification minimaux sur Internet et recommande la mise en ligne des informations contenues au registre du commerce et des sociétés, de manière à ce que les consommateurs y aient accès facilement.

Si l'étude de faisabilité sur la mise en place d'un registre européen du commerce et des sociétés, actuellement en cours, est un premier pas intéressant, elle doit être complétée par une harmonisation des critères d'identification des entreprises.

La protection de consommateur et la transaction commerciale électronique.

Avec une offre commerciale internationale, et dans la mesure où un produit non conforme ou contrefait est saisissable en douane, les consommateurs peuvent être confrontés à un problème d'information, de mise en possession et de sécurité des produits qu'ils ont commandés.

Pour le CNC, des solutions existent et peuvent être envisagées pour pallier ce risque, comme la mise en place au niveau national et européen :

- d'un service d'information douanière contenant des informations légales et/ou réglementaires sur les restrictions ou interdictions de vente des produits ou services,

- d'une veille technologique sur les produits contrefaits ou non conformes mis en vente sur le réseau,

- d'un système d'alerte accessible au grand public sur les produits à risques.

Le CNC souligne, par ailleurs, qu'en matière de prix l'ouverture d'une zone de chalandise planétaire ne doit pas conduire à une diminution de l'information du consommateur. Il apparaît, en particulier, nécessaire que  les consommateurs soient, avant toute commande, informés de manière précise et détaillée sur le prix, les éventuels frais de livraison, le montant de la T.V.A., les éventuels droits de douane et autres taxes ainsi que sur les modalités de paiement.

De même, la mise à disposition d'une information sur les modalités de sécurisation des paiements est un élément essentiel à porter à la connaissance du consommateur.

Le CNC est d'avis que :

- pour les produits physiques, le consommateur reçoive, par écrit ou sur tout support durable, les informations de nature contractuelle ;

- pour les biens livrés en ligne, le consommateur reçoive par " mail ", qu'il conviendra de sécuriser, les informations de nature contractuelle. La délivrance de ce " mail " de confirmation serait obligatoire pour tout montant supérieur ou égal à 100 francs, et envoyé sur demande pour tout montant inférieur à 100 francs

Le CNC attire également l'attention sur le caractère éphémère des informations diffusées sur le réseau, dans la mesure où elles ne sont pas reçues sur un support durable, et les difficultés qui en résultent en matière de preuve du contenu de l'information, pour les consommateurs comme pour les professionnels.

De façon plus générale, le CNC suggère des modifications de la législation, non seulement en matière de signature électronique sécurisée, mais également en matière de droit de la preuve.

Dans l'attente de ces réformes, le CNC préconise que les sites comportent des dispositions permettant au consommateur d'exprimer nettement son consentement. Il incite les professionnels à proposer des solutions techniques, leur permettant, comme aux consommateurs, de garder une trace écrite ou sur tout support durable de la passation de la commande.

Le CNC appelle de ses voeux la transposition en droit national de la directive européenne concernant la protection des consommateurs en matière de contrats à distance dans les meilleurs délais possibles.

Votre commission souligne que le développement d'Internet induit une modification substantielle des modes de régulation habituels des pouvoirs publics : d'une part, la réglementation d'origine étatique doit désormais se combiner avec l'autorégulation des acteurs.

D'autre part, compte tenu des limites inhérentes à toute initiative purement nationale, la coopération internationale des Etats est nécessaire pour faire respecter l'intérêt public dans un espace largement dominé par l'initiative privée. En d'autres termes, Internet et les réseaux introduisent une double interdépendance, entre acteurs publics et privés, entre Etats eux-mêmes, ce qui rend toute politique en la matière très complexe à élaborer et à mettre en oeuvre.

C'est pourquoi, le Gouvernement doit définir des orientations stratégiques communes assurant la cohérence des positions françaises dans les diverses négociations internationales concernant Internet.

Il convient de faire travailler, de concert, administrations et acteurs privés et de promouvoir un consensus européen, indispensable pour peser véritablement sur l'issue des négociations internationales.

Votre commission se félicite, à ce propos, de l'adoption, le 3 novembre dernier, par le conseil de l'Union européenne de la résolution sur " les aspects de la société de l'information concernant les consommateurs ". Cette résolution consacre, en effet, le principe selon lequel le droit applicable au commerce électronique est le droit de l'Etat dans lequel réside le consommateur, ce qui représente une garantie importante pour les consommateurs.

Elle invite le Gouvernement à poursuivre les négociations sur ces questions dans les enceintes internationales et, en particulier, dans le cadre des travaux de l'OCDE sur " la protection des consommateurs dans le contexte du commerce électronique ".

CHAPITRE III -

LA POLITIQUE DE LA CONCURRENCE

I. LE RÔLE CROISSANT DE LA POLITIQUE EUROPÉENNE DE LA CONCURRENCE

En vertu des articles 85 et suivants du traité de Rome, la Commission européenne dispose de pouvoirs importants en matière de contrôle des pratiques concurrentielles, des concentrations et des aides d'Etat. L'intégration progressive des économies européennes conduit, en outre, la Commission à utiliser de façon croissante ces pouvoirs afin d'assurer une régulation du marché communautaire. Aussi, le droit communautaire de la concurrence joue-t-il dans ce domaine un rôle sans cesse croissant.

A. UNE MODERNISATION NÉCESSAIRE DU DROIT COMMUNAUTAIRE DE LA CONCURRENCE

Afin de préparer l'intensification des échanges qui devrait résulter du passage à la monnaie unique et, à terme, de l'élargissement vers l'Europe centrale et orientale, les autorités communautaires ont souhaité, cette année, accélérer la modernisation du droit communautaire de la concurrence.

1. La mise en place de la réforme du règlement européen sur le contrôle des concentrations

Le règlement n° 1310/97 du Conseil du 30 juin 1997 portant réforme du règlement sur le contrôle des opérations de concentration entre entreprises est entré en application le 1er mars 1998.

Cette réforme simplifie la procédure de contrôle des opérations qui, n'atteignant pas les seuils de chiffres d'affaires d'une concentration de dimension communautaire, devaient être notifiées dans plusieurs Etats membres.

Tout en maintenant le niveau des seuils des opérations de dimension communautaire, le champ d'application du règlement -et ainsi la possibilité de n'effectuer qu'une notification- est étendu à d'autres opérations transfrontalières, grâce à la mise en place de nouveaux critères.

La commission est désormais compétente non seulement quand le niveau des seuils est atteint, mais également quand les conditions suivantes sont cumulativement réunies :

- le chiffre d'affaires réalisé sur le plan mondial par l'ensemble des entreprises concernées représente un montant supérieur à 2,5 milliards d'écus ;

- le chiffre d'affaires réalisé par l'ensemble des entreprises concernées représente un montant supérieur à 100 millions d'écus dans au moins trois Etats membres ;

- le chiffre d'affaires réalisé individuellement par au moins deux des entreprises concernées dépasse un montant de 25 millions d'écus dans chacun de ces trois mêmes Etats membres  ;

- le chiffre d'affaires réalisé individuellement dans la Communauté par au moins deux des entreprises concernées dépasse un montant de 100 millions d'écus.

La commission a, dans le même souci d'alléger les contraintes administratives pesant sur les entreprises, adopté une communication relative à la définition des accords dits " d'importance mineure "8(*), c'est-à-dire les accords qui n'ont pas d'effet sensible sur la concurrence, ou sur les échanges intra-communautaires et qui, par conséquent, ne tombent pas sous le coup des dispositions de l'article 85 paragraphe 1 du traité.

Le seuil en chiffres d'affaires des parties à un accord de 300 millions d'écus est supprimé et n'est retenu qu'un seuil en parts de marché cumulées détenues par ces parties. Ce seuil est maintenu à 5 % par les accords horizontaux, c'est à dire entre entreprises ayant la même fonction sur un marché donné et est porté à 10 % pour les accords verticaux, autrement dit entre des entreprises ayant des activités complémentaires sur un marché donné.

La Commission a, en outre, adopté une communication destinée à fixer les modalités pratiques de la coopération entre les autorités de concurrence des Etats membres et l'autorité communautaire9(*). Ce texte prévoit que, pour les affaires qui relèvent du droit communautaire, le contrôle du respect des règles européennes est exercé par une seule autorité de concurrence. Dans cette perspective, la communication trace les lignes d'orientation d'une répartition adéquate des tâches entre la Commission et les autorités nationales.

La Commission a enfin adopté une communication sur la définition du marché pertinent aux fins de l'application du droit communautaire de la concurrence10(*). Cette communication, qui repose sur la jurisprudence et les pratiques antérieures définit les grandes orientations de la Commission sur ce sujet et devrait renforcer la prévisibilité de ses analyses pour les entreprises concernées.

2. Les perspectives de réformes

Depuis 1997, la Commission a amorcé une réforme des règles communautaires en matière de restrictions verticales et horizontales, dont l'objectif est de disposer du meilleur outil pour lutter contre ces restrictions de concurrence et d'alléger les contraintes administratives du dispositif actuel.

Dans cette perspective, la Commission a adopté un livre vert sur la politique européenne en matière de restrictions verticales qui envisage les différentes évolutions possibles.

Après avoir recueilli l'avis des institutions communautaires et des Etats membres, la Commission envisage de formuler une proposition en 1999. La Commission a, en outre, décidé de procéder à une démarche comparable sur les accords horizontaux, qui devrait déboucher en 1999 sur la publication d'un livre vert.

B. LA POLITIQUE DE LIBÉRALISATION DES MONOPOLES PUBLICS

La politique de libéralisation des monopoles publics constitue, avec le contrôle des pratiques concurrentielles des concentrations et des aides de l'Etat, un des principaux axes de la politique européenne de la concurrence.

Depuis l'adoption du Traité d'Amsterdam, son application doit s'inscrire dans l'esprit du nouvel article 7 D introduit dans le Traité de Rome sur les services d'intérêt économique général.

Le nouvel article 7 D stipule que : " Sans préjudice des articles 77, 90 et 92, et eu égard à la place qu'occupent les services d'intérêt économique général parmi les valeurs communes de l'Union ainsi qu'au rôle qu'ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l'Union, la Communauté et ses Etats membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d'application du présent traité, veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions qui leur permettent d'accomplir leurs missions ".

Votre rapporteur pour avis s'interroge sur la définition que le traité d'Amsterdam donne des services d'intérêt économique général et de leur rôle pour la promotion de la cohésion sociale et territoriale. A titre personnel, elle souhaiterait que l'application de ces dispositions s'inspirent au niveau communautaire d'une conception exigeante du service public et non d'une conception minimale, comme cela a jusqu'à présent été le cas.

Votre commission s'est, quant à elle, toujours montrée soucieuse d'adopter une démarche équilibrée, qui permette de préparer les opérateurs nationaux à la concurrence.


Cette politique de libéralisation des monopoles publics, qui s'est traduite ces dernières années par une libéralisation des secteurs du transport aérien et des télécommunications, devrait se poursuivre cette année par celle des secteurs de l'énergie et des services postaux.

1. La libéralisation des marchés de l'électricité et du gaz

Deux directives prévoient une libéralisation des marchés intérieurs de l'électricité et du gaz :

- la directive sur le marché intérieur de l'électricité du 19 décembre 1996 ;

- la directive sur le marché intérieur du gaz du 11 mai 1998.

Ces deux directives établissent des règles communes aux Etats membres pour la production, le transport et la distribution d'électricité, ainsi que pour le transport, la distribution, la fourniture et le stockage de gaz, la production de gaz étant d'ores et déjà soumise à la concurrence.

Dans les deux cas, ces directives prévoient, qu'en dépit de la libéralisation du marché de l'énergie, les Etats conserveront la possibilité d'imposer aux entreprises concernées des obligations de service public, qui peuvent porter sur la sécurité d'approvisionnement, la régularité, la qualité et le prix des fournitures ou la protection de l'environnement.

En matière d'exploitation du réseau de transport et de distribution d'énergie, il est prévu :

- pour l'électricité, que les Etats membres doivent désigner un gestionnaire du réseau, à qui sera confié la responsabilité de l'exploitation, de l'entretien et, le cas échéant, du développement du réseau de transport et de distribution ;

- pour le gaz, que toute entreprise de transport, de stockage ou de distribution ait l'obligation d'exploiter, d'entretenir et de développer ses installations de manière " sûre, efficace, économique et en prenant en compte l'environnement ".

L'organisation de l'accès au réseau appartient aux Etats membres qui doivent la mettre en oeuvre selon des critères objectifs, transparents et non discriminatoires.

Il est prévu que les gros consommateurs, dits " consommateurs éligibles ", auront le droit, sous certaines conditions, de quitter leurs fournisseurs monopolistiques traditionnels, en France EDF-GDF, et d'utiliser les réseaux de transport de ces derniers, s'ils trouvent des fournisseurs à meilleur prix. La définition des clients " éligibles " relève du respect du principe de subsidiarité, mais la liberté des Etats membres n'en est pas moins encadrée :

- d'une part, les consommateurs finaux d'électricité, consommant plus de 10 gigawatts/heure par an, sont automatiquement éligibles, de même que les producteurs d'électricité à partir de gaz ;

-  les distributeurs d'électricité auront ont également la possibilité de passer des contrats pour le volume d'électricité consommé par leurs clients désignés comme éligibles dans leur réseau de distribution;

- enfin et surtout, les Etats membres doivent assurer une ouverture significative et progressive du marché.

Pour le marché de l'électricité, cette ouverture est organisée sur six ans. Elle devrait assurer à EDF une part de marché de 70 % pendant cette période. L'entreprise publique est toutefois confrontée à défi important, puisqu'elle pourra être concurrencée sur un quart de son marché dès l'an prochain et près d'un tiers en 2003.

Pour le marché du gaz, l'ouverture à la concurrence est organisée sur dix ans. L'ouverture du marché devra être égale au minimum à 20 % de la consommation nationale annuelle de gaz à la date d'entrée en vigueur de la directive, 28 % après cinq ans et 33 % après dix ans. L'ouverture à la concurrence du secteur gazier sera donc un peu plus étalée dans le temps et un peu moins importante au début, mais tout autant à terme, c'est-à-dire en 2008.

Votre commission a suivi avec attention l'ouverture du marché du gaz, comme l'illustre les trois résolutions adoptées sur la proposition de directive concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel. Elle constate que dans l'ensemble, les règles définies par la directive rencontrent les préoccupations exprimées par dernière résolutions adoptée par le sénat sur cette directive, le 4 novembre 199711(*).

Votre commission considère, comme l'a souligné le rapport de la Commission d'enquête du Sénat sur la politique énergétique de la France12(*) que ces directives représentent un point d'équilibre entre deux exigences divergentes :

- d'une part, la volonté d'introduire la concurrence, en amont (au stade de la production) et partiellement en aval (libre-choix de leurs fournisseurs par les clients éligibles) pour adapter l'appareil de production et de distribution européen à la nouvelle donne énergétique mondiale ;

- d'autre part, la nécessité de prendre en compte des " missions d'intérêt économique général ", c'est-à-dire des missions de service public, afin d'assurer la satisfaction d'objectifs de politiques publiques pouvant difficilement être atteints par la voie du marché.


Dans un secteur en mutation rapide qui n'échappe plus à la concurrence internationale, la transposition de ces directives est l'occasion de redéfinir les règles de l'organisation du secteur énergétique.

Votre commission estime, à l'instar de la commission d'enquête du Sénat sur la politique énergétique de la France, qu'il appartient, en effet, aux pouvoirs publics de définir :

- les missions de service public, celles qui relèvent du service public de l'électricité stricto sensu devant être financées par le monopole, les obligations résultant d'autres politiques publiques relevant d'un fonds alimenté par l'ensemble des consommateurs ;

- les critères d'éligibilité, les régies municipales de distribution d'électricité devant pouvoir choisir leur fournisseur, sans pour autant que cela n'entraîne d'augmentation du seuil d'ouverture du marché à la concurrence ;

- la politique énergétique, par le biais d'une loi d'orientation énergétique quinquennale, en fixant les objectifs et les moyens en termes d'organisation et de fonctionnement du secteur, ceci dans le cadre d'une planification à long terme.

A titre strictement personnel, votre rapporteur pour avis estime, quant-à-elle, que l'ouverture à la concurrence des secteurs de l'électricité et du gaz, telle qu'elle est définie par les directives européennes, ne constitue en rien une réponse aux exigences des usagers, des salariés et des élus en faveur d'un service public rénové, démocratisé et renforcé.

2. L'ouverture du marché des services postaux

Le 15 décembre 1997, le Parlement européen et le Conseil ont adopté, sur la base d'une proposition présentée par la commission, une directive d'harmonisation du secteur postal.

Cette directive vise à introduire des règles communes, pour le développement du secteur postal et l'amélioration de la qualité du service, ainsi que pour une ouverture progressive et contrôlée des marchés.

Elle garantit à la Poste d'avoir la charge d'un service universel, fondé sur deux types d'assurances pour l'usager : d'une part, en terme d'accessibilité au service (points de contacts, nombre de jours distribution, tarifs abordables) et de qualité de service, d'autre part, en terme d'offre de produit minimale (lettres jusqu'à 2 kilogrammes, colis jusqu'à 10 kilogrammes, envois recommandés).

La directive retient également l'existence de services réservables à l'opérateur en charge du service universel, pour compenser les charges résultant de ce service et garantir son équilibre financier et sa pérennité.

Le périmètre réservable comprend les lettres de moins de 350 grammes et d'un tarif inférieur à 5 fois le tarif de base, le publipostage et le courrier transfrontalier.

La libéralisation immédiate porte en conséquence sur moins de 5 % du trafic courrier actuel.

Comme l'a souligné le rapport d'information de notre collègue M. Gérard Larcher sur l'avenir de la Poste13(*), le service universel défini par la directive constitue le seuil de services minimal devant être assuré. Les Etats membres conservent, en effet, la faculté de l'élargir.

Bien que les services composant le service universel soient énumérés de façon exhaustive, leur mise en oeuvre laisse une marge d'appréciation non négligeable aux Etats membres. Il en est ainsi du nombre de " points d'accès " du public au service postal, du sort des colis de 10 à 20 kilogrammes ou du tarif domestique unique, et, par là même, de l'étendue de la péréquation tarifaire.

De même, chaque Etat membre peut compléter les missions assignées à l'opérateur postal en termes d'aménagement du territoire, de transport de la presse, de services financiers, quitte à en assurer le financement par d'autres moyens que ceux réservés au service universel.

Dans ces conditions, 50  % du trafic courrier actuel de La Poste restera sous monopole, contre 75 % aujourd'hui.

Il convient cependant d'observer, qu'avant même la transposition en droit national de cette directive, des négociations en vue de sa révision ont débuté dès janvier 1998, tendant à poursuivre la libéralisation notamment du publipostage et du courrier.

Ces négociations, devraient déboucher sur une proposition de la commission qui pourrait alors faire l'objet d'une nouvelle décision du Conseil et du Parlement avant le 1er janvier 2000. Si c'était le cas, l'adoption d'une nouvelle directive permettrait d'éviter que le régime prévu par l'actuelle directive soit caduque dés le 31 décembre 2004, comme cela est pour l'instant prévu.

Dans ce contexte, votre rapporteur pour avis souligne la nécessité de rester vigilant et de conforter un service public postal important, en faisant valoir les spécificités des contraintes de distribution propres à la France.

II. LA POLITIQUE FRANÇAISE DE LA CONCURRENCE

Au niveau national, la politique de la concurrence relève de la responsabilité du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie qui dispose des services de la direction générale de la concurrence (DGCCRF), de la consommation et de la répression des fraudes et du concours du Conseil national de la concurrence (CNC), autorité indépendante, spécialisée dans l'analyse et la régulation du fonctionnement de la concurrence sur les marchés.

A. L'ACTION DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA CONCURRENCE, DE LA CONSOMMATION ET DE LA RÉPRESSION DES FRAUDES

Après la réforme de l'ordonnance relative à la liberté des prix et de la concurrence opérée en 1996, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes s'est essentiellement attachée à promouvoir l'effectivité et l'efficacité d'un cadre juridique ainsi rénové.

A ce titre, la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes a poursuivi sa tâche de surveillance du fonctionnement des marchés, et de lutte contre les ententes et les abus de position dominante. En 1997, ses services d'enquête ont relevé 287 indices de pratiques anticoncurrentielles. Ils ont procédé à 196 enquêtes et établi 186 rapports d'enquêtes. Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a saisi le Conseil à 23 reprises. Plus de la moitié des saisines ont concerné les marchés publics.

L'activité en matière de contrôle des concentrations a été, comme les deux années précédentes, relativement limitée. Dans un contexte marqué par un recentrage des grandes entreprises sur les métiers de base et par une concentration accrue dans le domaine de la grande distribution, seulement six opérations ont fait l'objet d'une saisine du Conseil de la concurrence en 1997.

En matière de pratiques restrictives de la concurrence, la loi du 1er juillet 1996 relative à la loyauté et à l'équilibre des relations commerciales, qui a modifié le titre IV de l'ordonnance de 1986, est devenue applicable dans toutes ses dispositions au 1er janvier 1997.

Pour sa mise en oeuvre, la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes a prévu un dispositif de suivi. S'agissant des prix, plus de 100.000 relevés ont été effectués dans près de 600 points de vente. Il est apparu que les hausses intervenues ponctuellement au début de l'année n'ont eu, en définitive, aucun effet global.

Le contrôle des reventes à perte a conduit à intervenir dans un nombre équivalent de magasins pour examiner les prix de revente de près de 70.000 produits, alimentaires et non-alimentaires. Très peu d'infractions ont été décelées : rapporté au nombre de produits contrôlés, le taux d'infraction est, en effet, de 0,8 %, soit 5 fois moins que ce qui avait été constaté l'année précédente.

La chute du taux d'infraction résulte clairement de la meilleure compréhension des règles applicables depuis le 1er janvier.

Enfin, les services de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ont accordé une attention particulière aux conditions dans lesquelles les distributeurs établissent des relations d'affaires avec leurs fournisseurs ; ils n'ont toutefois pas relevé de pratiques restrictives de la concurrence.

Le Conseil de la Concurrence a, par ailleurs, été consulté sur la nouvelle disposition de l'ordonnance interdisant les prix abusivement bas, dans le cas de son application à la revente des disques. L'avis du 8 juillet 1997 précise la manière dont le Conseil abordera cette réglementation au contentieux et décrit notamment les types de pratiques susceptibles de tomber sous le coup de l'article 10-1.

En matière de suivi des marchés publics, la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes assure le contrôle des pratiques anticoncurrentielles des soumissionnaires et exerce une action préventive de conseil et d'information générale des acheteurs publics.

En 1997, les indices de pratiques anticoncurrentielles trouvés à l'occasion de marchés publics sont à l'origine d'une part importante des saisines du Conseil de la Concurrence. Pour assurer cette mission de contrôle, les agents des directions départementales ont participé en 1997 à environ 20.000 commissions d'appel d'offres et ont transmis environ 4.000 observations aux services préfectoraux.

Enfin, en matière de lutte contre les contrefaçons, en 1997, la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes a effectué 2.227 actions de vérifications, contre 1.430 en 1996, soit une augmentation de 56 %.

Les affaires de contrefaçon concernent par ordre d'importance les secteurs de l'habillement, du tissu et des chaussures (45 % des dossiers), les articles de bureau, papeterie, imprimerie (11 %), les articles de sport, pêche et loisirs (10 %), la quincaillerie, droguerie, électroménager (7 %), les jeux et jouets (6 %), la maroquinerie et les articles de voyage (5 %).

En revanche, les affaires liées à la contrefaçon dans le domaine de la parfumerie et des cosmétiques sont en très nette régression et ne représentent plus que 3 % des dossiers. Ce pourcentage se retrouve dans le domaine des produits alimentaires et des boissons.

B. LA RÉFORME DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA CONCURRENCE, DE LA CONSOMMATION ET DE LA RÉPRESSION DES FRAUDES

Dans le cadre de la réforme de l'organisation du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes a procédé en 1998 à une réforme de son organisation.

Cette réforme a, d'une part, pour objet d'adapter des structures, qui résultaient de la fusion en 1985 de la Direction générale de la concurrence et de la consommation et de la Direction de la consommation et de la répression des fraudes, aux évolutions économiques.

Dans cette perspective, les secteurs de l'énergie, des transports et des télécommunications sont insérés dans une nouvelle sous-direction des services et des réseaux, ce qui permet de mieux prendre en compte l'ensemble des aspects liés à l'ouverture à la concurrence de secteurs auparavant très administrés.

Cette réforme a, d'autre part, pour objet de simplifier et de rationaliser l'organisation de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes.

Le nouvel organigramme comporte ainsi deux services composés chacun de trois sous-directions, auxquels il faut ajouter une sous-direction chargée de la gestion, directement rattachée au Directeur général.

*

* *

Suivant l'avis de son rapporteur pour avis, la commission des Affaires économiques a donné un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la consommation et à la concurrence, inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999.

LE NOUVEL ORGANIGRAMME DE LA DIRECTION GENERALE DE LA CONCURRENCE, DE LA CONSOMMATION ET DE LA REPRESSION DES FRAUDES


LE SERVICE DE LA RÉGULATION ET DE LA SÉCURITÉ

C'est le service à vocation horizontale chargé de concevoir les politiques globales visant au bon fonctionnement des marchés. Ce service est composé de trois sous directions.

La sous-direction A (études et animation) est composée de 3 bureaux.

Elle est chargée des études économiques et de la documentation économique générale. Elle élabore la politique générale de la consommation, gère les relations avec les acteurs de la consommation et les activités du Conseil National de la Consommation. Elle assure également l'information interne de la direction générale et anime ses services déconcentrés. Enfin, elle participe à l'information du public.

La sous-direction B (concurrence et affaires juridiques) est composée de 4 bureaux.

Elle élabore la politique nationale et internationale de la concurrence et suit le contentieux de l'ordonnance du 1er décembre 1986. Elle instruit les dossiers, nationaux et communautaires, de concentration et d'aides aux entreprises. Elle participe à l'élaboration et au contrôle de la réglementation applicable aux marchés publics et aux délégations de services publics.

La sous direction C (protection du consommateur) est composée de 4 bureaux.

Elle élabore et suit le droit de la consommation. Elle traite des affaires générales de sécurité des produits alimentaires, des produits industriels et des services. Elle coordonne toutes les questions relatives à la loyauté et à la qualité des produits et des services, aux niveaux national et international (normalisation, certification, labels...).

LE SERVICE DES PRODUITS ET DES MARCHES

C'est le service à vocation verticale qui suit les secteurs économiques où s'exercent les missions de la direction générale. Désormais, un même bureau traitera systématiquement, pour ce qui le concerne, les aspects " concurrence " et " qualité, sécurité " d'un même secteur. Il comprend 3 sous-directions.

La sous-direction D (produits agricoles et alimentaires) est composée de 4 bureaux.

Elle est chargée de l'orientation et de l'organisation des marchés pour les produits de base et de première transformation, des boissons, des produits d'origine animale et végétale. Elle suit les questions générales relatives à l'environnement.

La sous-direction E (santé, industrie et commerce) est composée de 4 bureaux.

Elle suit les secteurs de la santé, et aussi ceux des biens intermédiaires et d'équipement, et des produits de consommation. Elle coordonne la lutte contre la contrefaçon. Elle est chargée du suivi des réglementations du commerce (urbanisme et équipement commercial, paracommercialisme, foires et salons, relations producteurs-distributeurs) et de l'artisanat (hôtellerie, restauration, réparation à domicile...).

La sous-direction F (services et réseaux) est composée de 4 bureaux.

Elle regroupe les divers secteurs concernés par l'ouverture à la concurrence : énergie, chimie et réseaux locaux (électricité, gaz, eau, déchets, emballages, pompes funèbres...), transports et leurs infrastructures, communication (télécommunications, audiovisuel, cinéma, publicité...). Elle couvre aussi, en matière de concurrence, les établissements bancaires, de crédit et d'assurances. Elle suit le secteur immobilier, y compris les loyers. Elle suit également les professions réglementées et libérales, la propriété intellectuelle, les services à l'entreprise, et divers autres services. Enfin, elle suit les salaires des entreprises du secteur public.

La sous-direction G (gestion) est directement rattachée au Directeur général. Composée de 4 bureaux, elle assure la logistique de la Direction générale : personnels, concours, formation, politique de la documentation informatique, budget, gestion des espaces de travail. Elle coordonne la coopération et l'assistance technique internationale.

EXAMEN PAR LA COMMISSION

Dans une séance tenue le mercredi 18 novembre 1998, sous la présidence de M. Jean Huchon, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Odette Terrade sur les crédits consacrés à la consommation et à la concurrence dans le projet de loi de finances pour 1999.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur pour avis.

M. Jacques Bellanger a évoqué le développement du commerce électronique : le fait que le droit applicable soit celui du pays de résidence du consommateur, a-t-il souligné, constitue une faible protection pour les consommateurs, car le problème principal était l'absence de moyens contraignants pour imposer des règles à des fournisseurs qui résident dans le monde entier ; en outre, le développement de cette nouvelle forme de commerce suscite de nombreuses interrogations, en particulier, en matière de concurrence, dans la mesure où il sera impossible, par exemple, de percevoir des droits de douane sur des services ou des produits informatiques échangés par courrier électronique. Il a également relevé que si le perfectionnement des méthodes de cryptage était une condition de la sécurisation des paiements sur internet, les pouvoirs publics français étaient encore opposés à une plus grande libéralisation du cryptage pour des raisons liées à la défense nationale.

Louis Moinard a regretté que les contrôles sanitaires soient souvent plus sévères dans les petits commerces que dans les grandes surfaces alimentaires. Il a également fait observer que dans le secteur des services et notamment en matière de comptabilité, le développement d'internet conduirait à mettre en concurrence les entreprises françaises avec des entreprises de pays en voie de développement, qui bénéficient de coûts de production extrêmement réduits.

M. Michel Souplet a estimé que si la sécurité alimentaire était un élément essentiel de la protection des consommateurs, il fallait veiller à ne pas tomber dans un excès de réglementation. Evoquant les inquiétudes légitimes des consommateurs devant le développement des aliments issus d'organismes génétiquement modifiés, il a souhaité que le Gouvernement français veille à ce que les interdictions communautaires de mise en culture de plantes issues de tels organismes s'accompagne bien d'interdiction d'importation de ces mêmes plantes.

Citant quelques exemples concernant son département, M. Jean Huchon, président, a rejoint les propos de M. Louis Moinard et a souligné la nécessité d'une réelle égalité de traitement en matière de contrôle sanitaire, entre les petits commerce alimentaires et les grandes surfaces.

En réponse aux différents orateurs, Mme Odette Terrade, rapporteur pour avis, a indiqué que son rapport faisait une large part aux préoccupations qui s'étaient exprimées. Elle a également souligné que la secrétaire d'Etat en charge de la politique de la consommation semblait tout à fait consciente des enjeux du développement du commerce électronique pour la protection des consommateurs et, en particulier, de la nécessité d'élaborer une réglementation internationale, notamment dans le cadre de l'OCDE.

La commission a alors, sur proposition de son rapporteur pour avis, émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la consommation et à la concurrence dans le projet de loi de finances pour 1999.




1 Pour être agréée, une association nationale doit justifier d'une année d'existence, d'une activité effective et publique dans le domaine de la consommation, ainsi que de 10.000 adhérents.

2 Loi du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et au contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme.

3 Rapport d'information n° 196 Sénat (1996-1997) fait par M. Claude Huriet au nom de la Commission des Affaires sociales à la suite de la mission d'information, présidée par M. Charles Descours, sur les conditions du renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme en France.

4 Avis n° 418 (1997-1998) de M. Gérard César au nom de la Commission des Affaires économiques et du Plan.

5 Rapport d`information n° 440 (1997-1998) fait au nom de la commission des affaires économiques sur les organismes génétiquement modifiés, par M. Jean Bizet.

6 Groupe de travail commun à la Commission des lois et à la Commission des finances, chargé de dresser un bilan de l'application de la législation sur le surendettement des particuliers et des familles. Rapport d'information n° 60 (1997-1998) par M. Jean-Jacques Hyest et Paul Loridant : " Surendettement : prévenir et guérir ".

7 " les facteurs de fragilité des ménages endettés ", juillet 1998, Observatoire de l'endettement des ménages.

8 Communication de la Commission concernant les accords d'importance mineure du 9 décembre 1997.

9 Communication relative à la coopération entre la Commission et les autorités de concurrence des Etats membres pour le traitement des affaires relevant des articles 85 et 86 du Traité Communauté européenne du 15 octobre 1997.

10 Communication de la Commission sur la définition du marché aux fins de l'application du droit communautaire de la concurrence du 9 décembre 1997.

11 Résolution n°29 sur la proposition de directive du conseil concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel (n°E211)

12 Rapport n° 439 (1997-1998) de M. Henri Revol, au nom de la commission d'enquête chargée de recueillir des éléments relatifs aux conditions d'élaboration de la politique énergétique de la France et aux conséquences économiques et sociales et financières des choix effectués, présidée par M Jacques Valade.

13 Rapport d'information n° 42 (1997-1998) de M. Gérard Larcher au nom de la commission des affaires économiques et du groupe d'études sur l'avenir de la Poste et des Télécommunications, sur " La Poste, opérateur public de service public face à l'évolution française et à la transformation du paysage postal européen ".






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