Projet de loi sur l'innovation et la recherche

III. LES CAUSES DE CE DÉCALAGE SONT MULTIPLES

La faiblesse des retombées industrielles de la recherche a plusieurs causes, à la fois culturelles, institutionnelles et fiscales.

A. LES CAUSES CULTURELLES

De nombreux industriels soulignent l'inadaptation des mentalités françaises à l'innovation et à l'esprit d'entreprise en général.

Cette " exception française " a, en partie, des origines historiques . Il est désormais courant de souligner la distinction qui existait, à la fin de l'Ancien Régime, entre, d'une part, les nobles français, refusant de travailler par crainte de déroger, et, d'autre part, la noblesse anglaise, ayant un penchant naturel pour les activités commerciales et industrielles et promotrice de la Révolution industrielle.

La France aurait ainsi été marquée durablement par les réglementations très rigides héritées du système des corporations. Elle présente également un certain nombre de comportements qui caractérisent l'ensemble de la société, y compris les élites : méfiance envers l'argent, surtout rapidement gagné, signe d'agissements vraisemblablement malhonnêtes, sacralisation de la fonction publique et de ses statuts, valorisation extrême de la réussite scolaire, avec passage obligatoire par des grandes écoles, et, a contrario , dramatisation de l'échec.

A cet égard, la comparaison avec la situation américaine est instructive. Aux Etats-Unis, on célèbre les " self-made-men " ; en France, on raille les " parvenus ". Outre-Atlantique, l'échec est considéré comme une étape enrichissante vers le succès. Il permet de progresser et de tirer des leçons pour l'avenir : il est formateur et s'inscrit normalement dans un parcours d'apprentissage. Il peut même apparaître comme un " pré-requis " pour créer une nouvelle entreprise.

Dans notre pays, l'échec est sévèrement jugé et sanctionné. L'absence de droit à l'échec fait de la France une société de défiance et non de confiance. Il conviendrait, par exemple, de revoir la législation sur les faillites et son application.

En outre, le système éducatif français est conçu pour former des salariés et non des entrepreneurs. Il est peu soucieux de son impact sur les activités industrielles et commerciales. Une enquête réalisée en avril 1998 par la SOFRES à la demande du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, et dont les résultats ont été publiés dans Les notes bleues de Bercy , révèle que les jeunes âgés de 18 à 30 ans jugent le système éducatif responsable de la faiblesse de l'esprit d'entreprise en France. Sa performance est jugée, par 62 % des jeunes interrogés, plutôt mauvaise en matière de développement chez les jeunes du goût de la recherche et de l'innovation. 73 % des 18-30 ans expriment le même sentiment s'agissant de la formation aux réalités du monde de l'entreprise et 79 % en matière d'incitation à créer sa propre entreprise. Dans le même temps, et l'étude le note, les jeunes interviewés sont assez largement imprégnés d'une culture dont ils soulignent par ailleurs les effets néfastes sur l'esprit d'entreprise. En effet, 52 % d'entre eux estiment que les innovations à venir seront le fait des grandes entreprises plutôt que des petites sociétés développant des hautes technologies. En outre, seuls 18 % souhaiteraient intégrer une PME et 15 % créer une entreprise.

Enfin, - et il s'agit d'une caractéristique profonde de la société française - le poids de la sphère publique est considérable . MM. Robert Boyer et Michel Didier, dans leur rapport précité, notent : " La recherche fondamentale et une partie significative de la recherche appliquée sont menées au sein d'établissements publics. En outre, les entreprises nationalisées et les dépenses publiques ont longtemps joué un rôle d'impulsion dans la genèse et la diffusion technologiques, organisationnelles et sociales ".

Ces deux auteurs font allusion au " modèle " français du " grand programme " qui s'est épanoui notamment dans le domaine militaire. M. Henri Guillaume relève, dans son rapport La technologie et l'innovation , que " en 1994, les grands groupes liés à la Défense et leurs filiales percevaient 98 % des crédits militaires, mais aussi 86,3 % des contrats des grands programmes civils et le quart des crédits incitatifs. Ils étaient donc destinataires de 83 % des 23,2 milliards de francs de financement public ".

Cette illustration met également en exergue la forte concentration des financements publics sur un nombre restreint de grands groupes industriels.

Pourtant, M. Henri Guillaume se montre très critique sur le financement public de la recherche : " il n'existe pas, au niveau de l'Etat, de vision de synthèse sur l'affectation et l'utilisation des crédits publics, ni a fortiori de procédure systématique d'évaluation de leur impact technologique et économique. [...] Ces lacunes reflètent un phénomène plus profond et plus inquiétant : l'absence de stratégie de l'Etat en matière de coordination et de suivi du financement public de la RD ".

La politique de recherche française est aujourd'hui contrainte de se réorienter. La fin de la guerre froide entraîne de moindres dépenses de recherche dans le domaine militaire, tandis que la mondialisation des économies impose la mise en place d'un système davantage concurrentiel, ce qui ne se fait pas sans douleur dans un pays sujet à ce que d'aucuns ont appelé la " nostalgie fordiste ". A cet égard, la position défavorable de la France dans les nouvelles technologies de l'information et de la communication peut s'expliquer, en partie, par le fait que ce secteur est largement piloté par les mécanismes de marché, l'articulation de la recherche publique et du marché posant précisément problème dans notre pays.

B. LES FREINS ADMINISTRATIFS ET STATUTAIRES

D'une manière générale, il convient d'éviter que l'esprit d'entreprise ne soit étouffé par un excès de bureaucratie. Les mesures favorisant la simplification administrative sont donc bienvenues et doivent être encouragées, notamment lorsqu'elles visent les PME. De l'enquête précitée de la SOFRES, il ressort que 38 % des jeunes de 18 à 30 ans interviewés estiment que les tracasseries administratives constituent un frein à l'innovation, tandis que 32 % d'entre eux les considèrent comme le principal obstacle à la création d'une entreprise, même si ce facteur n'est cité qu'en 5 ^ème position.

Votre rapporteur pour avis souligne depuis plusieurs années, dans son rapport consacré à l'examen du budget de la recherche, les obstacles administratifs et statutaires à la création d'entreprises innovantes.

En effet, les règles posées par le statut général de la fonction publique sont incompatibles avec la création d'entreprise par les chercheurs à partir des résultats de leurs travaux, ce qui ne facilite pas l'essaimage.

L'article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite loi " Le Pors ", dispose que " les fonctionnaires ... ne peuvent exercer à titre professionnel une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit ". Il poursuit : " Les fonctionnaires ne peuvent prendre, par eux-mêmes ou par personnes interposées, dans une entreprise soumise au contrôle de l'administration à laquelle ils appartiennent ou en relation avec cette dernière, des intérêts de nature à compromettre leur indépendance ".

En outre, les articles 432-12 et 432-13 du code pénal sanctionnent la prise illégale d'intérêts.

L'article 432-12 dispose que " le fait, par une personne ... chargée d'une mission de service public ..., de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ... dont elle a, au moment de l'acte, en tout ou partie, la charge d'assurer la surveillance, l'administration ..., est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 500.000 francs d'amende ".

L'article 432-13 précise qu' " est puni de deux ans d'emprisonnement et de 200.000 francs d'amende le fait, par une personne ayant été chargée, en tant que fonctionnaire public ou agent ou préposé d'une administration publique, à raison même de sa fonction, soit d'assurer la surveillance ou le contrôle d'une entreprise privée, soit de conclure des contrats de toute nature avec une entreprise privée ... de prendre ou de recevoir une participation par travail, conseil ou capitaux dans l'une de ces entreprises avant l'expiration d'un délai de cinq ans suivant la cessation de cette fonction ".

Ces dispositions tendent à prévenir un éventuel conflit d'intérêt entre le service public et les fonctionnaires.

Dans un souci de valorisation de la recherche, qui constitue l'une des missions des métiers de la recherche et du service public de l'enseignement supérieur, les personnels de la recherche publique bénéficient de règles statutaires assouplies. L'article 26 de la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France prévoit d'ailleurs " des adaptations au régime des dispositions prévues par le statut général des fonctionnaires et des dérogations aux règles relatives aux mutations afin de faciliter la libre circulation des hommes et des équipes entre les métiers de la recherche et les institutions qui y concourent ".

De telles dérogations sont fixées par le décret n° 83-1260 du 30 décembre 1983 fixant les dispositions statutaires communes aux corps de fonctionnaires des EPST. Son article 243 précise les règles relatives au détachement dans des entreprises, des organismes privés ou des groupements d'intérêt public, effectué pour exercer notamment des fonctions de recherche ou de mise en valeur des résultats de la recherche. L'article 244 concerne la mise à disposition de fonctionnaires auprès d'entreprises afin d'y assurer le transfert des connaissances et leur application. Enfin, l'article 245 prévoit la mise en disponibilité de fonctionnaires qui peuvent ainsi créer une entreprise à des fins de valorisation de la recherche.

Ces positions statutaires sont favorables mais limitées dans le temps, prévues en général pour une durée de trois ou cinq ans maximum renouvelable. Du reste, elles sont peu utilisées.

M. Henri Guillaume, dans son rapport précité, note : " Lorsqu'on examine les données des organismes de recherche, on ne peut qu'être frappé par la faiblesse des mouvements de mobilité et, plus grave, par leur tendance à la décroissance ". En effet, la mobilité statutaire (mise à disposition, détachement, disponibilité) a concerné, pour l'ensemble des EPST et des EPIC, 30 à 40 personnes par an en 1995 et 1996, sur un total de plus de 25.000 chercheurs, soit entre 0,10 et 0,15 %.

Surtout, ces règles ne sont pas adaptées à la création d'entreprises innovantes, dont le succès tient à l'imbrication du monde de la recherche et du monde des entreprises , imbrication que les règles statutaires considérées rendent précisément impossible, le chercheur étant contraint de choisir entre son appartenance au service public et sa participation à la création d'une entreprise.

Déplorant la faible mobilité des chercheurs vers l'enseignement supérieur , votre rapporteur pour avis écrivait, dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 1999 : " Il apparaît que deux systèmes d'organisation des ressources humaines sont possibles en matière de recherche. Le modèle anglo-saxon comporte un nombre important de thésards et de post-doctorants au sein des organismes de recherche, tandis que la part des chercheurs statutaires est beaucoup plus élevée dans le modèle français. Les organismes de recherche publics, dans les pays anglo-saxons, n'accueillent de jeunes docteurs que pendant quelques années. Ensuite, ces derniers rejoignent le secteur privé. Ainsi, la moyenne d'âge dans les laboratoires publics est moins élevée mais, surtout, les fertilisations croisées entre le secteur public et le secteur privé sont plus nombreuses, la recherche fondamentale publique mieux valorisée et plus en adéquation avec les besoins des entreprises ".

En outre, les chercheurs sont placés devant une alternative douloureuse : soit ils ne remplissent pas la mission assignée au service public de la recherche, à savoir la valorisation de la recherche, soit ils la remplissent au risque de se trouver en infraction avec la loi.

C. UN SYSTÈME DE FINANCEMENT INADAPTÉ

D'une manière générale, le système fiscal et financier français est marqué par des spécificités bien connues : importance du déficit budgétaire, niveau excessif - et bien supérieur à celui des grands pays industrialisés - des prélèvements obligatoires et des charges sociales, impôt sur le revenu décourageant, impôt de solidarité sur la fortune (ISF) pénalisant, absence de fonds de pension qui drainent l'épargne sur longue période permettant de financer l'économie... Assurément, ces spécificités freinent la croissance et pénalisent la création d'entreprises, notamment de PME innovantes.

La création d'entreprises innovantes requiert en effet une structure de financement particulière. Le manque de fonds propres et le partage du risque de financement sont des problèmes fondamentaux lors de la création ou du développement des PME, notamment pour les entreprises innovantes. Le financement de l'innovation s'avère difficile car les prêteurs n'ont pas de garanties aisément évaluables et ne peuvent procéder à une analyse du risque selon des critères habituellement retenus.

Dans une étude de cette année consacrée à la politique de recherche et d'innovation technologiques, l'OCDE note : " Le financement privé des jeunes entreprises innovantes en France a traditionnellement fait dépendre les décisions d'investissement plus du niveau et de la nature des garanties que des espérances de profit. En faisant peser l'essentiel du risque sur le créateur ou sur l'Etat, ce système aboutissait tout à la fois à un découragement de l'esprit d'entreprise, une mauvaise sélection des projets, et un sevrage des capitaux à des stades cruciaux de la vie de l'entreprise (naissance et sauts de croissance) ".

Dans ces conditions, il s'agit avant tout d'améliorer l'environnement des entreprises afin de favoriser l'accès des PME au marché du crédit et à celui des capitaux. Les jeunes entreprises manquent souvent de fonds propres, indispensables pour les aider à surmonter des difficultés initiales. Dès lors, l'importance du capital d'amorçage ( seed money ) est considérable. Aux Etats-Unis, une partie du capital d'amorçage provient des amis et de la famille de l'entrepreneur, mais également de investisseurs providentiels , entrepreneurs établis décidés à aider des entreprises récemment créées en leur apportant des ressources financières et un capital d'expérience. Or, dans son rapport précité, l'OCDE note, s'agissant de la France, " une concentration des aides financières à l'innovation sur l'aval du processus, au détriment des phases critiques que sont les études de faisabilité, l'incubation ou le démarrage ".

Plusieurs mesures ont été prises en faveur du financement de l'innovation, qui sont rappelées plus loin. Il faut toutefois insister, dès à présent, sur le fait qu'elles restent insuffisantes eu égard, d'une part, à leur caractère trop parcellaire, et, d'autre part, aux capacités de financement qui seraient dégagées par la mise en place de fonds de pension.

Mais le principal problème qui s'oppose à la création d'entreprises innovantes en France est le faible développement du capital risque, malgré une très nette progression depuis 1996.

Dans son rapport précité, M. Henri Guillaume a dressé l'état des lieux du capital risque en France, et a souligné la faiblesse des investissements des sociétés de capital risque. Quelques chiffres sont éloquents. Dans notre pays, le capital-risque est proportionnellement 40 fois moins élevé qu'aux Etats-Unis. En 1997, près de 60 milliards de francs ont été investis dans le capital risque outre-Atlantique (hors amorçage, qui représente plus de 350 milliards), contre moins de 1,5 milliard de francs en France.

Le développement du capital risque devrait être favorisé par la création, en 1996, de marchés boursiers spécialisés : le Nouveau marché (NM) français, destiné à s'insérer dans un réseau européen de bourses interconnectées (Euro NM), et l'EASDAQ, équivalent européen du NASDAQ américain qui est le marché spécialisé dans les entreprises de nouvelles technologies.

Toutefois, M. Henri Guillaume écrit : " le capital risque continue de souffrir d'une rentabilité insuffisante ". Il souligne également le nombre trop restreint de sociétés de capital risque : il y a en France 200 sociétés de capital-investissement, une dizaine seulement atteignant une taille nationale, c'est-à-dire des fonds gérés supérieurs ou égaux à 150 millions de francs. Ces fonds de capital risque investissent chaque année plus d'un milliard de francs, mais cet effort, pour être proportionné à celui accompli aux Etats-Unis devrait être cinq fois plus important, soit 5 à 7 milliards de francs.

Sociétés spécialisées sur les start-up

Intervenants	Actifs gérés
Sofinnova	900 MF
Innovacom	500 MF
CDC - Innovation	400 MF
Finovelec	300 MF
Thomson-CSF Ventures	300 MF
Partech International	250 MF
Atlas Venture	200 MF
Epicéa	200 MF
Banexi Ventures	150 MF
Galiléo	150 MF
Source : AFIC

En outre, les sociétés de capital risque sont peu présentes au niveau de l'amorçage. Selon l'AFIC, 19 opérations d'amorçage ont été conduites en France en 1993, mais seulement 9 en 1995 et 4 l'année suivante.

L'ANVAR établit le même diagnostique. Ainsi, dans sa lettre mensuelle de janvier 1999, après avoir rappelé que l'activité du capital-investissement hexagonal avait progressé de 44 % entre 1996 et 1997 pour atteindre 8,3 milliards de francs, elle s'inquiète du maillon faible que constitue le niveau " foetal " des projets innovants. Elle constate qu'alors qu'aux Etats-Unis, ce sont souvent des structures privées qui financent le stade amont des projets ( seed money ), le capital d'amorçage n'en est qu'à ses balbutiements en France.

Un fonds de capital risque axé sur l'amorçage et géré par la Caisse des dépôts et consignations a été mis en place en 1998 par l'Etat. 600 millions de francs prélevés sur les recettes de l'ouverture du capital de France Télécom lui ont été affectés. Il s'agit d'un " fonds de fonds " destiné à prendre des participations minoritaires dans des sociétés de capital risque privées afin d'accroître l'effet de levier.

Il convient de se féliciter d'une telle initiative. Toutefois, comme le note l'OCDE dans son rapport précité, on peut s'interroger " sur son opportunité à un moment où les fonds de capital risque privés éprouvent plus de difficultés à trouver de bons projets qu'à réunir des capitaux ".

Les nombreuses auditions effectuées par votre rapporteur pour avis lui ont permis de constater que la France ne manquait ni d'argent à investir, ni de projets d'entreprises. Une enquête récente de l'Association pour la création d'entreprises (APCE) indique ainsi que 2,5 millions de nos compatriotes nourriraient l'idée d'entreprendre et qu'1,2 million auraient un projet précis. Il convient dès lors d'aider les créateurs à transformer ces idées en entreprises, c'est-à-dire à viabiliser des projets qui ne sauraient perdurer sans conseils et financements adéquats. Car sans étude approfondie sur la faisabilité, sans business plan , un créateur n'a aucune chance de séduire d'éventuels investisseurs.

Or, il ressort des différentes auditions menées par votre rapporteur pour avis que seules les entreprises qui recèlent un potentiel de croissance important et qui justifient de lourds investissements trouvent des lignes de financements auprès des organismes de collecte de l'épargne à risque. A l'inverse, les projets plus modestes et potentiellement moins prometteurs en termes de rentabilité ou de chiffre d'affaires, ne sont pas retenus par les professionnels de la gestion collective, même s'ils sont susceptibles de créer des emplois. Ainsi, le coût de gestion d'un Fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI) oblige ses gestionnaires à privilégier un nombre de lignes de financement limité, quitte à sacrifier de plus petits projets dont la viabilité et la rentabilité seraient pourtant avérés.

Votre rapporteur pour avis considère que ces petits projets pourraient trouver les financements et les conseils qu'ils requièrent auprès d'anciens entrepreneurs plus avertis si ces derniers pouvaient, par des mesures fiscales adéquates, limiter le risque qu'ils prennent. Il s'agit de mieux reconnaître le rôle des investisseurs providentiels ou Business Angels à travers des mesures fiscales incitatives. Il convient également de desserrer les contraintes qui enserrent les gestionnaires de FCPI dans le choix des entreprises cibles afin de faciliter les placements.

Au total, la priorité consiste aujourd'hui, d'une part à encourager le capital d'amorçage, et, d'autre part, à mieux faire coïncider les projets et les sources de financement.

Enfin, le développement du capital risque ne saurait être apprécié en dehors d'un contexte plus général que l'on peut qualifier de défavorable à l'initiative privée. Dans son rapport de 1997 consacré à la fiscalité de l'épargne, M. Alain Lambert, alors Rapporteur général, écrivait : " la volonté de favoriser une sorte de microclimat fiscal en faveur du capital risque a peu de chances d'aboutir tant elle s'insère dans un environnement défavorable à la création de richesses ".

Il est désormais établi que l'environnement fiscal et social français est, en partie, à l'origine d'une " fuite des cerveaux " vers les Etats-Unis ou le Royaume-Uni. Le départ de jeunes Français hautement qualifiés devient d'autant plus préoccupant qu'il revêt depuis quelques années une dimension croissante. Selon les données du ministère des Affaires étrangères, 131.109 Français s'étaient expatriés aux Etats-Unis en 1990 ; ils étaient 233.277 en 1997, dont 51.961 étaient enregistrés au consulat de Los Angeles, soit une progression de près de 78 % en sept ans. Tout laisse supposer que la majorité d'entre eux sont des actifs salariés ou des entrepreneurs.

Les raisons de ces départs ne sont pas toujours précisément identifiables, en ce sens qu'elles tiennent davantage à un environnement général marqué par une accumulation d'obstacles à la création d'entreprises plutôt qu'à un motif particulier. Des chefs d'entreprise ou des cadres supérieurs peuvent choisir de s'expatrier en raison du niveau trop élevé des charges sociales, d'une fiscalité excessive, de tracasseries administratives ou d'un contrôle fiscal tatillon... Il est donc essentiel d'introduire plus de souplesse dans cet environnement à une époque où la mondialisation touche également la " matière grise ".

CHAPITRE II

UN PROJET DE LOI CONSACRÉ ESSENTIELLEMENT À L'AMÉLIORATION DU STATUT DES CHERCHEURS