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Proposition de loi relative au pacte civil de solidarité

MARINI (Philippe)

AVIS 261 (98-99) - COMMISSION DES FINANCES


Table des matières





N° 261

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 10 mars 1999

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relative au pacte civil de solidarité,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1118, 1119, 1120, 1121, 1122, 1138, 1143 et T.A. 207.

Sénat : 108 et 258 (1998-1999)



Droit civil.

RÉSUMÉ DES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION DES FINANCES

A l'initiative de M. Philippe Marini, rapporteur pour avis, la commission des finances a adopté, à l'occasion de l'examen de la proposition de loi sur le pacte civil de solidarité, en liaison avec la commission des lois, une série d'amendements préconisant des mesures fiscales, de nature à répondre, concrètement, aux nouveaux besoins de solidarité de la société française.

 Impôt sur le revenu :

 création d'un abattement général de 25.000 F pour toute personne majeure, à faibles ressources, accueillie au foyer du contribuable. C'est la reconnaissance du rôle de la solidarité privée ;

 possibilité de déduction d'une pension alimentaire pour les collatéraux à faibles ressources (frères, soeurs, oncles et tantes, nièces et neveux) dans la limite de 25.000 F, afin de tenir compte, notamment, de l'existence des fratries.

 Droits de mutation :

 octroi d'un abattement de 250.000 F pour une (seule) personne, indépendamment de tout lien familial. C'est reconnaître un espace de liberté testamentaire, dans les limites du code civil ;

 assouplissement du régime de la tontine pour rendre possible la transmission de la résidences principale sans application, à concurrence de 750.000 F, du tarif - confiscatoire - des droits de mutation à titre gratuit.

 Fiscalité de la famille :

 prise en compte dans les personnes rattachables au foyer fiscal du contribuable des enfants à la recherche d'un emploi, au même titre que les enfants étudiants. C'est tenir compte des difficultés des familles dont les enfants entrent parfois difficilement dans la vie active ;

 relèvement à 25.000 F de l'abattement dont bénéficient les enfants rattachés au foyer fiscal et extension de ce régime à tous les enfants âgés de 21à 24 ans. Cette mesure favorable aux revenus faibles et moyens permet à la famille d'aider les " jeunes adultes ".

Toutes ces mesures sont inspirées par le souci de la commission des finances du Sénat de permettre aux Français de manifester leur aspiration à plus de solidarité et de liberté en matière fiscale.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

La proposition de loi relative au pacte civil de solidarité, adoptée par l'Assemblée nationale, conduit à s'interroger sur les valeurs sociales que doit refléter le système fiscal et sur la façon dont il faut l'adapter à l'évolution des moeurs. Les temps changent, la famille aussi, même si elle constitue toujours le cadre par excellence de l'épanouissement des enfants et de la transmission des valeurs de notre société.

Dans ce contexte, votre rapporteur pour avis a la conviction, comme son collègue rapporteur de la commission des lois saisie au fond, avec lequel il a travaillé en étroite collaboration, que le texte qui vous est soumis, est à la fois inopportun et inutile :

· Il entretient une grave confusion des valeurs, notamment en ce qu'il aboutit à nier, de facto, la fonction centrale du mariage dans la société ;



· Il conduit à des situations juridiques confuses et parfois inacceptables, parce qu'il permet la répudiation du partenaire à chaque instant ;



· Il n'est pas porteur d'équité, en particulier sur le plan fiscal, et n'apporte pas d'avantages concrets pour toutes les familles.

Du point de vue de la fiscalité qui fait l'objet de cet avis, il est évident que la plupart des dispositions du texte transmis par l'Assemblée Nationale, ne nécessitent - à supposer qu'on les considère comme légitimes - que de simples aménagements, substantiels certes mais ponctuels, du code général des impôts.

Plutôt que de chercher à répondre à des préoccupations très ciblées, il eût été bien préférable de les insérer, en fonction d'une vision cohérente, dans une réforme globale tant de l'impôt sur le revenu que des droits de mutation. Appelant de ses voeux une telle remise à plat, votre rapporteur pour avis veut démontrer, en examinant le volet fiscal de ce texte, que le présent projet est exagérément coûteux et que les avantages qu'il apporte sont mal répartis et largement disproportionnés.

Dans ces conditions, si votre rapporteur pour avis s'est efforcé d'introduire dans un souci de cohérence avec les dispositifs existants, des mesures d'encouragement à la solidarité privée, sous toutes ses formes, il a considéré que ce texte devait être aussi l'occasion d'améliorer la situation des familles.

I. L'ÉVOLUTION NÉCESSAIRE DE LA FISCALITÉ DE LA FAMILLE

Le droit et la politique de la famille ont été élaborés à un moment où le mariage était la seule perspective véritablement admise pour vivre en couple, où les femmes, en règle générale, ne travaillaient pas, où le divorce était l'exception qui confirmait la règle.

Cette situation, associée à un modèle familial dominant, a laissé la place à un paysage sociologique diversifié, caractérisé par les liens multiformes, naturellement mouvants, par lesquels les Français s'efforcent de concilier les valeurs de liberté et de solidarité.

L'aspiration très forte à la liberté dans la vie privée ne supprime pas tout attachement aux valeurs familiales, qui prennent désormais une dimension plus affective qu'institutionnelle.

La crise économique a, bien souvent, resserré les liens entre parents et enfants, qui ne coupent le cordon familial que de plus en plus tardivement. A l'autre bout de la chaîne, l'allongement de la durée de la vie a suscité la multiplication de gestes de solidarités entre les générations, qu'il s'agisse de donations entre vifs ou de prises en charge des personnes âgées.

Le législateur a déjà accompagné, en particulier sur le plan social, cette révolution silencieuse. Mais il peut aller plus loin, notamment en matière de législation fiscale.

A. LES NOUVELLES RÉALITÉS FAMILIALES

La famille reste la cellule de base de la société, mais force est de constater que cette cellule est à géométrie variable et qu'elle se développe, pour une part, en marge de l'institution du mariage.

Celle-ci demeure, certes, le modèle de référence, dans la mesure où il n'est pas contestable qu'elle est le cadre le plus adapté à l'éducation des enfants et à la transmission des valeurs nécessaires à la vie en société.

La famille n'est certes plus cette réalité simple aux contours bien définis ; qu'on le regrette ou non, elle recouvre des situations de fait multiples, dont la société doit tenir compte, dans l'intérêt, notamment, des enfants.

En quelques décennies, la vie hors-mariage s'est largement répandue avec la diffusion de la cohabitation à tous les âges de la vie.

Selon l'INSEE, alors que moins de 3 % des couples français n'étaient pas mariés dans les années soixante, la proportion est montée à 6% dans les années quatre-vingt et à 12 % dans les années quatre-vingt dix. Pour l'INED, parmi les personnes de 20-49 ans, une personne sur cinq vit en concubinage.

Dans les années soixante, la cohabitation conduisait rapidement au mariage ; aujourd'hui, tous les couples, ou presque, commencent leur vie commune en cohabitant ; une bonne partie d'entre eux prolongent cette union libre toute leur vie, tout en ayant des enfants.

Parmi les couples formés hors-mariage vers 1980, 51 % étaient mariés au terme de dix ans, mais 16 % restaient en union libre, tandis qu'un bon tiers s'était séparé. Dix ans plus tard, pour les couples formés vers 1990, 30 % étaient mariés au bout de cinq ans, et 48 % restaient en union libre.

La diffusion de l'union libre a eu pour conséquence une explosion des naissances hors-mariage, qui sont passées de 6 % du total des naissances au début des années 60 et 7 % en 1971, à 15,9 % en 1983, 30,1 % en 1990 et 39 % en 1996, soit un niveau intermédiaire entre les pays nordiques où ce taux est proche 50 %, et les pays du sud.

Les enfants " nés hors mariage ", - expression qui tend à se substituer aux termes d'enfants "illégitimes" ou "naturels" - sont majoritaires chez les premières naissances (53 %). On note, également, que trois enfants sur quatre nés hors mariage, sont aujourd'hui reconnus par le père dès la naissance, contre un sur deux en 1980 et, seulement, un sur cinq jusqu'au début des années 1970.

Corrélativement, le nombre de mariages a connu une chute spectaculaire. De 400.000 par an dans les années 70, il est passé à un chiffre annuel oscillant entre 250.000 et 280.000 pour atteindre 284.000 en 1997 : un chiffre encore en hausse de 1 %, après le ressaut de 1996 dû aux nouvelles conditions restrictives mises à l'octroi de la demi-part supplémentaire aux personnes célibataires1(*).

En 1998, on compte 14,8 millions de couples, dont 12,4 millions sont mariés et environ 2,4 millions sont en union libre. Parmi les couples non mariés, 1,1 million ont au moins un enfant, et, parmi eux, la moitié en a plusieurs. Les couples mariés restent cinq fois plus nombreux que les couples non mariés. Il ne faut pas l'oublier.

Mais l'institution du mariage évolue ; elle fait désormais une place importante à deux phénomènes nouveaux : les mariages "légitimants" et les remariages de couples - 11 % du total -, dont au moins un des conjoints avait déjà un enfant d'une précédente union.

En outre, il est important d'attirer l'attention sur certaines récentes observations de l'INSEE, qui constate que l'accroissement du nombre d'unions - toujours en 1996 - "a été particulièrement marqué pour les hommes et femmes, célibataires ou divorcés, de 50 à 54 ans". Il s'agit souvent de personnes vivant ensemble depuis longtemps, mais "les cohabitants vieillissent et, en cas de décès du compagnon, le statut de veuf est plus protecteur que celui d'ancien concubin".

B. UNE APPROCHE DIFFÉRENTE POUR LES MUTATIONS ET LE REVENU

Ainsi, le lien familial perd-il de son caractère institutionnel pour se faire plus volontaire, plus affectif. Comme le note la sociologue Irène Théry, le couple se caractérise par un lien "plus égalitaire, plus privé, et plus contractuel", qui traduit, selon elle, une "exigence accrue dans la recherche du bonheur".

Face à ces nouveaux modes de vie, le législateur ne doit pas se comporter en théoricien ou en doctrinaire, mais en homme de terrain, soucieux de répondre aux aspirations de ses concitoyens, tout en prenant en compte un certain nombre de valeurs morales et d'intérêt général.

A cet égard, votre rapporteur pour avis est convaincu que, s'il faut préserver l'institution du mariage et donc lui réserver un statut fiscal privilégié, il faut, aussi, tenir compte des nouvelles réalités familiales et adapter notre législation pour répondre aux besoins matériels et moraux des familles, indépendamment du statut juridique dans lequel elles ont choisi de s'épanouir.

L'arbitrage est différent selon que l'on considère les droits de succession ou l'impôt sur le revenu.

En matière de droits de mutation à titre gratuit, votre rapporteur pour avis rejoint son collègue de la commission des lois saisie au fond, pour estimer que la législation fiscale ne doit pas faire obstacle à la liberté de tester.

Aux côtés de la famille traditionnelle, dont les intérêts sont légitimement protégés par le code civil, il existe des affinités électives, dont la loi fiscale ne doit pas étouffer les manifestations par des prélèvements dissuasifs.

Avec l'élévation de niveau de vie, de plus en plus de Français disposent d'un patrimoine qu'ils ont constitué, eux-mêmes, par leur épargne ; ils comprennent de moins en moins qu'on leur interdise, de facto, d'en faire bénéficier leur famille et, d'une façon générale, les personnes qui leur sont proches.

Disposer d'un patrimoine est un élément de sécurité dans la vie quotidienne, dont nos concitoyens sont conscients, et dont ils entendent, de plus en plus souvent, pouvoir faire bénéficier leurs proches, sans que la fiscalité vienne affecter leur liberté de choix.

Liberté et sécurité sont deux aspirations auxquelles ne répond pas le régime actuel des droits de mutation.

Il faudrait, avant tout, réformer un barème qui, au delà d'une nécessaire solidarité, apparaît largement confiscatoire. Mais ce débat, de nature en grande partie économique, sort largement du cadre de la discussion de la présente proposition de loi.

En revanche, votre rapporteur pour avis a considéré comme son collègue de la commission des lois, que ce texte pouvait être l'occasion d'aménager un espace de liberté testamentaire, faisant une place aux affinités choisies indépendamment des liens du sang ou des alliances. Il ne s'agit pas de privilégier telle ou telle relation, actuellement non légalement protégée, mais de permettre à chacun de disposer, dans les limites du code civil, d'une part de son patrimoine au profit d'une personne qu'il entend favoriser pour des raisons personnelles.

Le problème de l'aménagement de l'impôt sur le revenu ne se pose pas dans les mêmes termes. L'assimilation du couple lié par un pacte civil de solidarité au couple marié est présentée comme un signe de reconnaissance essentiel, alors même que les avantages résultant de l'imposition commune ne concernent qu'une fraction limitée de la population des couples non mariés.

En fait, sans intérêt pour les revenus modestes, le statut fiscal des couples mariés est rendu particulièrement favorable par le système du quotient familial et du quotient conjugal, qui lui est associé.

Ce quotient conjugal n'est aussi avantageux que par ce qu'il joue sur un barème très progressif et un système de décote. Celui-ci, fait pour atténuer les effets de la progressivité, a pour effet de rendre le mariage peu intéressant pour les bas revenus, lorsque les deux membres du couple travaillent et qu'ils n'ont pas ou peu d'enfants.

Encore une fois, le problème n'est pas indépendant du contexte général. La réforme d'ensemble entreprise par le gouvernement de M. Alain Juppé et interrompue par le présent gouvernement, qui prévoyait la suppression de la décote et l'allégement du barème, aurait eu pour conséquence de rendre le mariage fiscalement plus attractif pour les bas revenus.

II. LE PACS : LE COÛT DE LA CONFUSION DES VALEURS

En créant avec le pacte civil de solidarité ce que beaucoup ont qualifié de " mariage bis ", le texte voté par l'Assemblée est-il acceptable ? Le doute n'est pas permis : non seulement cette proposition introduit une grave confusion dans le système de valeurs reconnu par une large majorité de nos concitoyens, mais, en outre, elle conduit à des charges prohibitives pour les finances publiques.

A. DROITS DE MUTATION : UNE COMPLEXITÉ INUTILE

Les mesures adoptées par l'Assemblée Nationale sont volontiers présentées comme des mesures de justice, en ce qu'elles tireraient, pour les concubins, les conséquences de leur vie commune.

Mais, au delà des bonnes intentions qui les animent, les promoteurs de ce nouveau dispositif aboutissent à rendre plus complexe encore la fiscalité des mutations : en surajoutant un régime particulier pour les signataires d'un pacte civil de solidarité, on croit régler un problème, alors que l'on ne fait que rendre le système, plus difficile à gérer et encore moins cohérent.

Plutôt que de retoucher, ponctuellement, les abattements dont bénéficie telle ou telle catégorie de bénéficiaires comme on vient de le faire lors de la dernière loi de finances ou comme nous le propose ici l'Assemblée Nationale, plutôt que de rajouter un barème spécifique, on aurait mieux fait de se poser le problème général de nos droits de mutation, notoirement trop élevés, et perçus, de plus en plus, au delà d'un légitime souci d'égalisation des chances et de justice sociale, comme une entrave à la volonté de disposer librement de ses biens.

En l'occurrence, la proposition tend à créer un régime particulier ouvert aux partenaires liés par un pacte de solidarité depuis au moins deux ans, consistant à prévoir :

·  un taux de 40 % pour les donations inférieures à 100.000 F et de 50 % au delà, à comparer avec les 60 % applicables actuellement aux donations entre concubins au delà de l'abattement général de 10.000 F, alors que par le jeu des abattements, aucun droit n'est perçu à ce niveau lorsqu'il s'agit de transmissions entre époux ou en ligne directe ;

·  un abattement spécifique de 300.000 F pour les droits de succession, porté à 375.000 F à compter de l'an 2000, sensiblement et inférieur à celui applicable depuis la dernière loi de finances entre époux, soit 400.000F et 500.000 F à compter de l'an 2000.

On note le contraste entre la prudence des aménagements prévus en matière de donation - il s'agit d'un geste, manifestement symbolique, sans doute à la fois coûteux pour l'État et frustrant pour les intéressés, compte tenu du caractère encore élevé des taux - et l'audace relative de l'abattement élevé fixé en matière de succession.

Votre commission comprend tout à fait que l'on distingue nettement les mutations entre vifs, des mutations par décès. Mais fallait-il placer le concubin au niveau de l'enfant et même au-dessus à partir de l'an 2000 ? Cela semble, pour le moins, contestable...

Une réflexion générale est indispensable pour assurer la cohérence d'un système que le présent texte tend à rendre encore plus opaque.

B. IMPÔT SUR LE REVENU : UNE INCITATION À L'OPTIMISATION FISCALE ?

L'octroi du bénéfice de l'imposition commune aux couples ayant contracté un pacte civil de solidarité, alimente une " confusion symbolique " et constitue une incitation à l'optimisation fiscale.

Pour un grand nombre de nos concitoyens, le projet est une négation de la famille traditionnelle, puisque le pacte civil de solidarité donne - à l'issue d'un délai de latence, il est vrai - dans le domaine du droit fiscal des avantages équivalents à ceux du mariage ; on se contentera, à tout le moins, d'y voir un coupable mélange des genres.

En premier lieu, - mais cette dérive résulte des contradictions du projet initial - la solidarité floue s'étend désormais aux fratries, puisque des régimes équivalents sont accordés à des couples qui ne prennent pas des engagements de même nature et, en particulier, n'acceptent pas les mêmes contraintes.

En l'occurrence, la liberté a un coût. Les financiers le savent dans un autre domaine. Les couples mariés supportent des obligations réciproques de toutes sortes, qui, notamment, ont pour conséquence de rendre onéreuse la " sortie " du système. On peut, dans cette condition, considérer comme relativement faible, le risque de voir des couples se former pour des raisons fiscales.

En fait, la situation se présente de façon fort différente pour les personnes passant un pacte de solidarité, puisqu'elles pourront sortir sans formalités lourdes et, en principe, sans risque réel de voir mise en jeu leur responsabilité. La répudiation facile étant ainsi admise, on peut craindre, même si l'exigence d'une relation durable préalable atténue le risque ou du moins le diffère, que le pacte civil de solidarité ne permette à certains contribuables d'avoir un comportement d'optimisation fiscale et ne produise un effet d'aubaine pour nombre de contribuables, parmi les plus fortunés.

Le risque est d'autant plus important que le quotient conjugal, que suppose implicitement le quotient familial, profite essentiellement aux couples formés de personnes aux revenus déséquilibrés et élevés, ayant peu ou pas d'enfants. La lecture du rapport de la commission des lois de l'Assemblée Nationale est édifiante. L'économie d'impôt (revenus de 1997, législation de 1998) va de 1 F pour deux revenus imposables de 100.000 F sans aucune charge de famille, à 17.257 F pour deux revenus imposables, d'un montant de 300 000 F et de 45.000 F sans aucune charge de famille, en passant par 9.217 F dans le cas d'une famille avec un seul revenu imposable de 150.000 F et deux enfants à charge.

Certes, ces observations valent tout aussi bien pour les couples mariés, mais, outre le fait que les couples de complaisance ont, pour les raisons susmentionnées, beaucoup de chances d'être plus rares, il faut rappeler que l'octroi du quotient conjugal aux couples mariés se justifie, non seulement par une communauté de vie, mais encore, et surtout, par la perspective d'enfants. Le quotient conjugal anticipe sur le quotient familial en prévoyant une sorte de présomption favorable au couple marié de fonder une famille. Or cette présomption n'existe pas, s'agissant des signataires d'un pacte civil de solidarité, dont on sait qu'il peut recouvrir des liens de toute nature allant du concubinage à la simple cohabitation pour convenances personnelles.

Le résultat est simple. Sachant que le quotient familial n'a que peu d'intérêt pour les couples dont les revenus sont peu élevés et sensiblement égaux, et que de nombreux couples sont biactifs, le système ne va intéresser que les contribuables aux revenus importants, sans comporter d'avantages pour les concubins aux revenus modestes.

Bref, c'est un système qui va surtout profiter aux plus riches sans enfants, c'est à dire, précisément, à ceux qui n'ont pas besoin d'être aidés !

En définitive, le pacte civil de solidarité, loin d'être la mesure de justice présentée par ses promoteurs, risque de n'être que l'occasion d'effets d'aubaine pour quelques personnes avisées, sans apporter de solutions pour de nombreux couples qui, n'acceptant aucun formalisme, resteront en état de concubinage.

C. LE CHIFFRAGE INTROUVABLE

Avant de décider, il conviendrait que la représentation nationale sache combien tout cela va coûter. Aussi étonnant que cela puisse paraître, on cherche en vain dans les débats à l'Assemblée Nationale une estimation d'origine gouvernementale.

Ce flou budgétaire a d'abord deux conséquences. Il laisse se répandre des rumeurs - toutes se fonderaient sur les estimations des services du ministère des finances - qui, selon les voix non autorisées qui les rapportent, estimeraient le coût du Pacs à 4, 6 voire 8 milliards de francs ; il ne facilite pas le débat dans la mesure où il devient impossible de comparer, du point de vue de leurs conséquences pour les finances publiques, des dispositifs alternatifs à ceux proposés par la proposition de loi adoptée par l'Assemblée Nationale.

Peut-on débattre de mesures fiscales dont on n'est pas véritablement capable de mesurer les effets et pour lesquelles il est difficile d'appliquer les règles de recevabilité financière ?

De toute façon, il n'est pas normal que le Parlement soit amené à légiférer en matière financière sur fond de rumeurs. Il a le droit de disposer d'une étude d'impact qui, à défaut de prévisions précises - on comprend volontiers que s'agissant de matières touchant à la vie privée, on ne puisse avoir de certitudes - doit établir des hypothèses, envisager des fourchettes de coût.

C'est à la fois le bon sens et la lettre de l'ordonnance organique2(*).


Ce travail de chiffrage est un exercice délicat mais non moins nécessaire ; il ne peut s'improviser. A cet égard, votre rapporteur pour avis voudrait avancer les réflexions suivantes. Bien qu'ils ne soient pas unanimes, les experts démographes consultés et dont les avis figurent en annexe, ont fait savoir que si l'on se fonde sur les expériences étrangères - principalement, Danemark, Suède, Norvège et Pays-Bas - on pouvait s'attendre à ce que le nombre d'union légalisées sous le nouveau statut reste modeste car la plupart des concubins préféreront rester en union libre :

·  le droit de la sécurité sociale reconnaît très largement le concubinage, ce qui laisse à penser que les aménagements proposés n'auront qu'une incidence très modeste sur le nombre de couples qui devraient choisir le nouveau régime ;

·  l'imposition commune est un avantage qui n'intéressera que les couples aisés et aux revenus déséquilibrés : sauf pour les couples ne pouvant jusque là avoir accès au mariage, on se trouvera dans une situation dont le coût risque d'être considérable, sinon globalement du moins par foyer fiscal ;

·  en revanche, on a toutes les raisons de s'attendre à ce que seule la réforme des droits de mutation exerce un véritable effet d'attraction, concentré sur les couples ayant déjà une longue vie commune ; il en résulte le paradoxe suivant : c'est précisément l'aspect - au demeurant peu contestable - le plus facile à mettre en oeuvre sans avoir recours au pacte civil de solidarité qui conduirait un certain nombre des couples à sortir de l'union libre pour conclure un pacte civil de solidarité.

La procédure parlementaire donne le temps au Gouvernement de présenter pour la deuxième lecture à l'Assemblée Nationale et au Sénat, après consultation des experts, sociologues, démographes, statisticiens, des perspectives raisonnables permettant d'apprécier les effets du dispositif et de quantifier la demande potentielle pour le nouveau statut proposé dans le texte de l'Assemblée nationale3(*).

III. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION : PLUS DE LIBERTÉ ET DE SOLIDARITÉS PRIVÉES

Votre commission des finances, partageant l'analyse de la commission des lois saisie au fond, veut montrer que, dans le domaine de la fiscalité qui est le sien, l'essentiel des effets attendus du pacte civil de solidarité, peut être obtenu au moyen de simples aménagements du code général des impôts.

Il n'est nul besoin d'introduire un nouveau statut aux contours et aux effets mal définis - qualifié par certains d'objet juridique non identifié - d'autant plus inutile qu'il ne saurait répondre aux besoins du plus grand nombre des familles.

A. PRÉSERVER UN ESPACE DE LIBERTÉ TESTAMENTAIRE

Sur les quelque 2,4 millions de couples non mariés, beaucoup sont durables et méritent que l'on tienne compte de cette durée pour le calcul des droits de mutation.

En accord avec la commission des Lois, votre commission des finances a considéré que s'il était tout à fait légitime de permettre à quelqu'un de favoriser la personne avec laquelle il vit, il n'y a pas de raisons pour lesquelles ce régime de faveur serait réservé aux personnes ayant contracté un pacte civil de solidarité.

Plus généralement, on ne voit pas pourquoi on ne pourrait pas trouver le moyen pour chacun de manifester une solidarité indépendante des liens du sang et des alliances, et de privilégier une personne librement choisie.

De ce point de vue, il était prudent de limiter ce régime de faveur aux successions et de refuser tout avantage en matière de donation. Le système proposé par l'Assemblée, coûteux pour l'État, reste sans doute encore trop cher pour les intéressés.

En revanche, en matière de succession, il devient cohérent de créer un statut privilégié, en étendant l'abattement élevé, prévu pour les signataires d'un pacte civil de solidarité, à une personne - et une seule - choisie librement par le testateur.

Le montant proposé pour cet abattement a été fixé à 250 000 F. Il a été jugé suffisant, à la fois, pour des raisons de principe, par comparaison avec celui de 300 000 F, dont bénéficient les enfants, et, pour des raisons budgétaires, dans la mesure où il a paru normal que le nombre plus élevé de bénéficiaires soit, en partie au moins compensé par une diminution du montant de l'avantage fiscal proposé par le texte en discussion.

Par ailleurs, pour assurer la cohérence du dispositif, il est proposé, à titre accessoire, d'assouplir le régime fiscal des successions des frères ou soeurs vivant sous le toit du contribuable : le niveau de l'abattement serait relevé de 100.000 à 150.000 F, tandis que la durée de cohabitation préalable serait réduite de 5 à 1 an.

Enfin, le régime de la tontine serait aménagé pour permettre une plus large utilisation de ce mode d'acquisition en commun, qui constitue, pour les personnes vivant ensemble, le moyen d'assurer leur sécurité immobilière réciproque.

A l'heure actuelle, le régime favorable qui permet à deux acquéreurs de laisser la propriété de leur résidence principale commune au dernier survivant sans avoir à payer des droits de mutation à titre gratuit - en fait confiscatoires - , ne vaut que si le bien immobilier est d'une valeur inférieure à 500.000 F.

Or, un tel montant n'est pas adapté à la réalité du marché immobilier. C'est la raison pour laquelle votre commission des Finances envisage de porter ce montant à 750 000 F par la mise à jour du chiffre adopté en 1980, et surtout, d'en faire non pas un seuil absolu mais une franchise, ce qui est de nature à rendre la formule utilisable dans les villes et en particulier à Paris où les prix de l'immobilier sont particulièrement élevés.

B. FAVORISER LA PRISE EN CHARGE DES PROCHES

Plutôt que de conférer aux proches sur des bases juridiquement complexes et bien souvent confuses, le même statut fiscal que les couples mariés, votre commission a, suivant la commission des lois, préféré favoriser, dans une logique d'entraide, la prise en charge d'une personne proche, indépendamment de tout lien familial.

Le système est plus large, puisqu'il couvre tous les couples de fait, alors qu'un bon nombre d'entre eux ne voudront s'embarrasser d'aucune formalité et ne recourront donc pas au pacte civil de solidarité.

Il incite à accueillir tout proche, dès lors qu'il est sans ressources et donc à la charge effective du contribuable, en lui offrant la possibilité, en le rattachant à son foyer fiscal, de bénéficier immédiatement l'abattement de l'article 196 B. Cet abattement est actuellement fixé à 20 370 F, mais votre commission des finances propose de porter à 25 000 F.

Ce proche privilégié, concubin, parent ou autre, ouvre droit à un avantage fiscal égal à celui d'un enfant rattaché - qui, actuellement, doit être marié ou ayant lui-même des enfants à charge.

Bien que cela ne soit pas sans doute nécessaire, il a été décidé, en vue d'afficher clairement le caractère social de l'objectif recherché, de limiter la population considérée aux personnes à faibles ressources, définie par un double critère :

 soit le fait d'avoir été, au cours de l'année considérée, l'ayant droit du contribuable pour l'ouverture du droit à prestations en nature de l'assurance maladie, ce qui suppose, dans tous les cas de figure, que la personne se trouve à la " charge effective totale et permanente " du contribuable, selon la formule de l'article L.161-14 du code la sécurité sociale, car les intéressés ne comprendraient pas que ce statut de cohabitant privilégié leur soit reconnu par la sécurité sociale et pas par l'administration fiscale ,

 soit le fait d'avoir vécu au cours de l'année considérée sous le toit du contribuable et d'avoir des revenus annuels inférieurs à un montant de référence égal à celui qui ouvre droit au Revenu minimum d'insertion (2502 F par mois pour une personne isolée depuis 1999). Il est apparu nécessaire de compléter le premier critère dans la mesure où des personnes, effectivement complètement dépendantes du contribuable, comme certains chômeurs en fin de droits, peuvent, bien qu'elles soient sans ressources, continuer à avoir des droits propres en matière de prestations d'assurance-maladie.

Le système est plus rigoureux, car le gain en impôt est plafonné , dans le système proposé par la commission des finances à 13 500 F. Ce plafonnement intervient à un niveau de revenu de l'ordre, pour un salarié, de 400 000 F de revenus bruts annuels.

Dans le cas d'un couple sans enfants formé d'un contribuable ayant 300 000 F de revenu imposable et d'une personne sans ressources, le contribuable, qui paye actuellement 100 043 F d'impôt, paierait - après trois ans - 64 127 F avec deux parts, soit un gain de 35 916 F ; dans le système proposé par la commission des finances, il paierait 87 659 F, ce qui laisserait néanmoins un gain de 12 384 F, ce qui est loin d'être négligeable. Il s'agit de cas " limites ", mais dont la survenance est tout à fait probable.



 

Situation d'un couple avec un seul revenu sans enfant

 
 
 
 
 

Revenu brut fiscal

Revenu net fiscal

Impôts situation actuelle

1 part (A)

Impôts proposition Assemblée Nationale

2 parts (B)

Avantage imposition commune (B-A)

Impôts proposition commission des finances du Sénat

1 part - 25000 F (C)

Avantage

abattement 25 000 F (C-A)

125 000

90 000

11 929

3 969

-7 960

5 929

-6 000

138 889

100 000

15 195

5 019

-10 176

8 329

-6 866

208 333

150 000

32 063

16 657

-15 406

23 445

-8 618

277 778

200 000

53 563

30 391

-23 172

42 813

-10 750

416 667

300 000

100 043

64 127

-35 916

87 659

-12 384

555 556

400 000

154 043

107 127

-46 916

140543

-13 500

694 444

500 000

208 043

151 319

-56 724

194 543

-13 500

Le tableau ci-dessus montre que l'avantage proposé dans le système préconisé par votre commission des finances reste, jusqu'à 100 000 F de revenu imposable, inférieur certes, mais du même ordre de grandeur que celui de l'imposition commune ; pour des niveaux de revenus plus élevés, de l'ordre de 150 à 200 000 F de revenu imposable, l'avantage fiscal se situe aux alentours de la moitié de celui apporté par l'imposition commune, tout en restant substantiel : 8 618 F pour 150 000 F de revenu imposable, 10 750 F pour 200 000 F de revenu imposable, soit, en terme de revenus mensuels bruts pour un contribuable salarié, respectivement 17 360 F et 23 150 F.

Ainsi, le rattachement proposé par la commission des finances, ouvert à tous et accessible à tous, sera donc motivé par des considérations de solidarité et n'incitera pas les contribuables les plus aisés à des comportements d'optimisation fiscale.

Enfin, il faut souligner que les enfants de la personne rattachée seraient considérés comme des enfants à charge pour l'application du quotient familial.

C. RENFORCER CORRÉLATIVEMENT L'AIDE AUX FAMILLES

Les aménagements proposés en matière d'impôt sur le revenu devraient dégager de substantielles économies. Il est proposé de les réaffecter aux besoins des familles.

Parmi les multiples mesures qui pourraient être envisagées, votre commission des Finances en propose deux, qui répondent aux besoins concrets de toutes les familles, quel que soit leur statut :

· l'inclusion des enfants de plus de 20 ans et de moins de 25 ans à la recherche d'un emploi parmi les personnes rattachables au foyer fiscal au même titre que les étudiants ;

· le relèvement à 25.000 F de l'abattement dont bénéficient actuellement les contribuables pour leurs enfants mariés, et son extension à tous les jeunes à la charge de leurs parents ayant plus de 20 ans et moins de 25 ans.

Dans un contexte marqué par l'importance du chômage des jeunes, et par la tendance fréquente à reculer le moment de l'entrée dans la vie active, il était paradoxal de n'accepter le rattachement au foyer fiscal du contribuable que des étudiants et non des jeunes à la recherche d'un emploi.

L'abaissement du plafond de l'avantage fiscal lié à la demi-part de quotient familial

Avant la dernière loi de finances, l'abattement de l'article 196 B était de 30.330 F .

Pour les raisons que l'on connaît, le Gouvernement a dû revenir sur la mise sous conditions de ressources des allocations familiales. Mais il n'a accepté de rétablir l'universalité de ces prestations qu'en abaissant, en contrepartie, le plafond de l'avantage en impôt résultant du quotient familial, désormais plafonné à 11.000 F. Il s'agissait de récupérer 3,9 milliards de francs.

Corrélativement, il a été décidé de diminuer le plafond de l'abattement de 30.330 F à 20.370 F, par application d'une simple règle de trois pour s'assurer que même au taux marginal d'imposition de 54 %, le bénéfice de l'abattement ne donne pas en définitive un gain en impôt supérieur à 11.000 F.

On n'a pas suffisamment insisté sur certains effets pervers de ce nouveau plafond, qui, lorsque l'on considère l'abattement, concerne beaucoup plus de familles et pas seulement celles aux revenus élevés. D'abord, Il faut remarquer qu'au niveau de 20.370 F, on est désormais nettement en dessous, avec 1.600 F mensuels, du niveau du RMI mais aussi à peine au-dessus du seuil retenu (17 780 F) pour les frais en nature. Ensuite et surtout, on diminue de façon soudaine, l'aide apportée aux parents souhaitant aider leurs enfants mariés ou ayant eux-mêmes des enfants.

RÉGIME FISCAL DES ENFANTS MAJEURS

Les enfants âgés de plus de 18 ans sont, en principe, imposables sous leur propre responsabilité. Toutefois, ils ont la possibilité de demander d'être rattachés au foyer fiscal de leurs parents, lorsqu'ils sont âgés de moins de 21 ans ou de moins de 25 ans s'ils poursuivent leurs études ou effectuent leur service militaire.

A cette possibilité de rattachement au foyer fiscal, s'ajoute le droit de déduire une pension alimentaire.

1. Le rattachement

L'avantage fiscal accordé aux bénéficiaires du rattachement se traduit, pour les enfants célibataires, par l'octroi d'une demi-part du quotient familial ou, pour les enfants mariés ou ayant eux-mêmes des enfants à charge, par un abattement sur le revenu imposable. Pour l'imposition des revenus de 1998, le montant de cet abattement est de 20 370 F par personne prise en charge.

Le parent, qui accepte le rattachement, peut considérer l'enfant comme à charge pour l'application du quotient familial. Il doit inclure, dans son revenu imposable, le revenu éventuellement perçu par la personne rattachée.

2. Les pensions alimentaires

Les pensions alimentaires allouées, en espèces ou en nature, en exécution d'une obligation alimentaire résultant des articles 205 à 211 du code civil, sont déductibles du revenu imposable du débiteur, dans la mesure où, conformément à l'article 208 du code civil, le montant de la pension correspond aux besoins de celui qui la perçoit et à la fortune de celui qui la doit. Sur ces bases, les pensions alimentaires versées à un enfant majeur dans le besoin sont déductibles dans la limite de 20 370 F, soit un montant égal à l'abattement mentionné ci-dessus.

Le contribuable doit pouvoir justifier que les versements ont été bien effectués, étant entendu que l'administration admet que, lorsque l'enfant majeur vit sous le toit du contribuable, celui-ci peut déduire sans avoir à fournir aucune justification, des dépenses de nourriture et d'hébergement pour un montant forfaitaire correspondant à l'évaluation des avantages en nature retenue en matière de sécurité sociale soit 17 840 F pour 1998.

En tout état de cause, le contribuable ne peut bénéficier à la fois du rattachement et de la possibilité de déduire une pension alimentaire.

Ainsi, les parents d'enfants majeurs à la recherche d'un emploi peuvent :

- jusqu'à 21 ans, choisir entre le rattachement au foyer fiscal et la déduction de la pension alimentaire dans la limite de 20 370 F ;

- à partir de 21 ans (et que ce soit avant ou après 25 ans) déduire dans la même limite une pension alimentaire.

Certes, dans le régime actuel, il est toujours possible de verser une pension alimentaire à un enfant en difficulté [ cf. l'encadré sur le régime fiscal des enfants majeurs]; mais, outre le fait que cette possibilité aux contours mal définis est source de discussions, voire de contentieux, avec l'administration fiscale, il faut noter que la possibilité de rattachement permet de conserver le bénéfice des demi-parts supplémentaires accordées aux familles nombreuses.

La proposition de votre commission des finances revient à apporter une réponse fondée sur la famille à la question essentielle de l'aide que l'État doit accorder à l'insertion de ce qu'il est convenu d'appeler " les jeunes adultes ".

Au moment où les enfants mettent de plus en plus de temps à prendre leur envol économique en trouvant un " vrai " travail, l'intervention de l'État peut prendre la forme, soit d'une aide directe aux enfants, soit d'une aide accrue aux familles.

Même s'il y a un risque de retard dans la coupure du cordon familial, le choix de votre commission est clair : si l'on ne veut pas substituer à la dépendance des jeunes vis-à-vis de leur famille une dépendance abstraite vis-à-vis de l'État de nature à entretenir et installer, de façon précoce, une mentalité d'assisté, l'aide à la jeunesse doit très largement passer par les familles. Tel est le sens des mesures fiscales simples que votre commission des finances vous propose d'adopter.

*

* *

En conclusion, votre commission des finances voudrait souligner que l'on peut, sans a priori idéologique, adapter, avec réalisme, notre fiscalité à la nouvelle donne de la famille.

C'est faire preuve de réalisme, en effet, que de prendre en compte des situations de fait, caractérisées par des cohabitations plus ou moins durables, et la multiplication des familles recomposées.

C'est faire preuve de réalisme, encore, que de chercher à préserver le statut fiscal privilégié du mariage, qui, par la stabilité qu'il apporte, reste le cadre le plus approprié à l'éducation des enfants et à la transmission des valeurs.

C'est faire preuve de réalisme, enfin, que d'offrir aux Français les moyens de manifester - et de concilier - leurs aspirations à plus de liberté et de solidarité privées, pour le plus grand profit de la collectivité.

Les amendements que vous propose votre commission des finances, répondent à ces préoccupations par des mesures simples, fondées sur des principes clairs :

· Respect de la vie privée, d'abord, avec un souci de non ingérence dans les affaires intérieures des ménages, d'une part,

· affirmation du droit des citoyens à disposer, dans le respect du code civil, d'une fraction de leurs biens pour en faire profiter une personne de leur choix, d'autre part.;

· encouragement à toutes les formes de solidarité, ensuite, avec la possibilité de rattachement au foyer fiscal d'une personne sans ressources, indépendamment de tout lien de parenté,

· et une meilleure prise en compte, sur le plan fiscal, de l'aide que les parents apportent aux jeunes générations.

Dès lors que l'on sort du cadre du mariage, il est bien difficile de tracer des frontières dans les différentes formes de communautés de vie. Les débats auxquels ont donné lieu les fratries sont là pour en témoigner. Il est donc artificiel de vouloir séparer le couple des autres types de solidarité et, en tout premier lieu, de la famille.

La société a besoin de solidarité. Mais cette solidarité est l'affaire de tous et pas seulement de l'État. L'intérêt général est d'encourager, en la matière, l'initiative privée. Puissent ces quelques mesures fiscales contribuer à rendre la France plus solidaire.

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE 2

Possibilité pour un contribuable de rattacher à son foyer fiscal une personne à faibles ressources

Commentaire : Au présent article qui, dans sa rédaction issue de l'Assemblée nationale, tend à accorder aux signataires d'un pacte civil de solidarité, le bénéfice de l'imposition commune jusqu'à présent réservée aux couples mariés par l'article 6 du code général des impôts, il est proposé de prévoir une possibilité pour un contribuable de rattacher à son foyer fiscal une personne disposant de ressources inférieures au RMI.

Le présent article modifie l'article 6 du code général des impôts en vue de soumettre les " partenaires " d'un pacte civil de solidarité, liés depuis plus de trois ans, à une imposition commune.

Le paragraphe I détermine les modalités de début de l'imposition commune, le paragraphe II en précise les modalités de cessation en fonction des causes de rupture du pacte ; le paragraphe III prévoit l'application aux partenaires des règles générales liées à l'imposition commune en matière d'impôt direct.

Il vous est proposé de substituer à ce dispositif un nouveau texte tendant à mettre en place un autre système, qui, sans inciter à l'optimisation fiscale, facilite la prise en charge d'un proche sans ressources.

I - LE DISPOSITIF INITIAL

Le texte adopté par l'Assemblée Nationale à cet article tend à adapter le régime fiscal des couples mariés aux signataires d'un pacte civil de solidarité.

On note que le passage à l'imposition commune aurait lieu lors des changements d'année civile, ce qui a été fait pour simplifier la situation des partenaires et de l'administration.

En ce qui concerne la fin de l'imposition commune, trois cas de figure ont été distingués :

·  En cas de mariage, il est prévu le maintien de l'imposition commune, par opposition à la situation actuelle, dans laquelle les mariés doivent faire deux déclarations séparées, à laquelle s'ajoute une déclaration commune à compter de la date de la cérémonie ;

· lorsque le pacte est rompu sur déclaration, qu'elle soit commune ou unilatérale, le retour à l'imposition séparée est immédiat et vaut pour l'année entière ;

· en cas de décès, le texte de la proposition prévoit que l'impôt relatif à l'année du décès est dû en totalité par le partenaire survivant.

 Le paragraphe III tend à compléter l'assimilation, par des renvois généraux, la situation des partenaires d'un pacte civil de solidarité à celle des époux, tant du point de vue des procédures que du régime fiscal applicable.

On peut rappeler que, dans certains cas, le couple soumis à une imposition commune se retrouve dans une situation plus favorable :

·  bénéfice des plafonds plus élevés pour le calcul de diverses réductions d'impôt comme les dépenses de grosses réparations ou les souscriptions en numéraire au capital de sociétés non cotées ;

·  en matière de bénéfices industriels et commerciaux ainsi que des bénéfices non commerciaux, le partenaire pourrait déduire du bénéfice imposable les primes ou cotisations dues au nom du conjoint collaborateur non rémunéré au titre de régimes facultatifs de protection sociale ;

·  en matière de bénéfices agricoles, un dispositif analogue permettrait la déduction intégrale des cotisations dues au nom du conjoint du chef d'exploitation.

A l'inverse, certaines règles vont se trouver moins avantageuses :

·  c'est le cas du seuil d'imposition pour les plus-values sur valeurs mobilières qui reste fixé à 50.000 F ;

·  il en est de même d'autres avantages fiscaux comme la souscription au capital des sociétés nouvelles ou l'acquisition de parts de copropriété de navires neufs.

Plusieurs régimes ne devraient pas être affectés par le changement de statut, comme les frais de garde de jeunes enfants, l'emploi d'un salarié à domicile ou les frais de scolarisation des enfants à charge.





De même, le régime des époux en matière de taxe d'habitation est très largement étendu au concubin, dès lors que leur cohabitation revêt une certaine stabilité.

Indépendamment de la question des avantages relatifs de l'imposition commune et des impositions séparées, votre commission des finances a considéré que l'octroi aux signataires d'un pacte civil de solidarité du bénéfice de l'imposition commune aboutit à dénaturer le sens du quotient familial.

Les avantages qu'il implique pour un couple et, en particulier, l'imposition commune, ne se justifient en effet qu'en raison des contraintes du mariage et dans la perspective de l'éducation des enfants.

Cette question de principe se double d'un risque de détournement de procédure : la réduction d'impôt résultant du passage à l'imposition commune sera très importante pour les célibataires aux revenus élevés et, donc, la tentation sera forte de passer des pactes de complaisance.

Le tableau ci-contre montre, pour trois situations de famille, les gains résultant de l'imposition commune, dont on voit qu'ils se situent entre 10% et 12% du revenu brut imposable pour culminer à près de 62 000F.

II - LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

Pour éviter de mettre en place un outil particulièrement efficace d'optimisation fiscale, tout en répondant à l'aspiration légitime de certains de voir reconnaître sur le plan fiscal, une solidarité de fait, il est proposé, par votre commission des finances, de permettre à un contribuable de rattacher à son foyer fiscal la personne dépendante disposant de faibles ressources avec laquelle il vit.

Ce rattachement permet au contribuable de bénéficier de l'abattement de l'article 196 B du code des impôts pour les enfants mariés ou ayant des enfants à charge - et constituant par ailleurs la limite de déduction des pensions alimentaires pour les enfants majeurs . Cet abattement que la dernière loi de finances a porté de 30 330 F à 20 370 F, serait porté à 25.000 F par un autre amendement de la commission des finances.

Bien qu'il ne soit sans doute pas vraiment nécessaire de restreindre, a priori, les possibilités de rattachement4(*), sauf à vouloir afficher la logique sociale du dispositif, il est apparu que la meilleure façon de définir la personne dépendante disposant de faibles ressources était de prévoir deux critères :

 soit le fait d'avoir été, au cours de l'année considérée, l'ayant droit du contribuable pour l'ouverture du droit à prestations en nature de l'assurance maladie, ce qui suppose dans tous les cas de figure que la personne se trouve à la " charge effective totale et permanente " du contribuable, selon la formule de l'article L.161-14 du code la sécurité sociale [modifié par l'article 4 bis nouveau du texte transmis par l'Assemblée Nationale], car les intéressés ne comprendraient pas que ce statut de cohabitant privilégié leur soit reconnu par la sécurité sociale et pas par l'administration fiscale ,

 soit le fait d'avoir vécu, au cours de l'année considérée, sous le toit du contribuable et d'avoir des revenus annuels inférieurs à un montant de référence égal à celui qui ouvre droit au Revenu minimum garanti (2502 F par mois pour une personne isolée depuis 1999). Il est apparu nécessaire de compléter le premier critère dans la mesure où des personnes, effectivement complètement dépendantes du contribuable, comme certains chômeurs en fin de droits, peuvent, bien qu'elles soient sans ressources, continuer à avoir des droits propres en matière de prestations maladies.

On remarque, en outre, qu'un dispositif de type pacte civil de solidarité est d'autant moins nécessaire que dans cette logique de solidarité, les enfants de la personne ainsi rattachée, donnent droit au quotient familial. Telle est la portée du paragraphe II du présent amendement.

Avis de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article dans la rédaction qu'elle vous propose.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 2

Déductibilité des pensions versées et des avantages en nature consentis au collatéraux

Commentaire : Cet article additionnel a pour objet de permettre aux contribuables de déduire les sommes versées ou les avantages en nature consentis à des collatéraux - jusqu'au troisième degré - à faibles ressources.

Actuellement aucune déduction n'est possible pour les pensions versées à des collatéraux (frères, soeurs, oncles, tantes, nièces, neveux).

Seule existe une possibilité pour le contribuable de déduire de son revenu global les avantages en nature consentis à des personnes âgées de plus de 75 ans vivant sous son toit, dès lors que leur revenu imposable n'excède pas le plafond de ressources fixé pour l'octroi des allocations supplémentaires versées par le Fonds de solidarité vieillesse et le Fonds spécial invalidité. Le montant déductible est de 17 840F.

Il est proposé de créer, sur ce même modèle, à l'article 156 du code des impôts un régime favorable pour les collatéraux sans ressources, en permettant au contribuable de déduire une pension alimentaire d'un montant égal à celui fixé au 196 B - 20 370 F actuellement, 25 000 F si le Sénat suit sa Commission des Finances - sans conditions d'âge ni de domicile.

Avis de la commission : votre commission vous demande d'adopter l'article additionnel qu'elle vous propose.

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 3

Élévation du montant et aménagement du régime de l'abattement accordé pour certaines personnes rattachées au foyer fiscal : enfants majeurs et personne à faibles ressources


Commentaire : Cet article additionnel a deux objets :

 permettre le rattachement au foyer fiscal des enfants de plus de vingt ans et de moins de vingt-cinq ans à la recherche d'un emploi ;

 relever à 25.000 francs l'abattement pour les personnes rattachées, prévu en application de l'article 196 B du code général des impôts, et extension de cet abattement à tous les enfants rattachés de plus de vingt ans et de moins de 25 ans.

La mesure a pour conséquence d'augmenter l'avantage fiscal consenti à la personne à faibles ressources, rattachée en application de l'article 2.

La substitution à l'imposition commune des " partenaires " d'un pacte de solidarité d'un système d'abattement devrait dégager de substantielles économies qu'il est proposé d'affecter aux besoins des familles.

Votre commission des finances propose deux mesures qui répondent aux besoins concrets de toutes les familles, quel que soit leur statut, et qui, parce qu'elles concernent le régime des personnes rattachées au foyer fiscal instauré à l'article 2 ci-dessus, s'intègrent parfaitement dans le présent texte:

· l'inclusion des enfants de plus de vingt ans et de moins de vingt-cinq ans à la recherche d'un emploi parmi les personnes rattachables au foyer fiscal ;

· le relèvement à 25.000 F de l'abattement dont bénéficient actuellement les contribuables pour leurs enfants mariés, et son extension à tous les jeunes à la charge de leurs parents ayant de 21 à 24 ans inclus.

D'une part, dans un contexte marqué par l'importance du chômage des jeunes, il n'était pas normal de ne pas accepter le rattachement au foyer fiscal du contribuable des jeunes à la recherche d'un emploi, au même titre que les enfants étudiants.

Certes, dans le régime actuel, il est toujours possible de verser une pension alimentaire à un enfant en difficulté ; mais outre le fait que cette possibilité aux contours plus mal définis est source de contestations multiples avec l'administration fiscale, il faut noter que la possibilité de rattachement permet de conserver le bénéfice des demi-parts supplémentaires accordées aux familles nombreuses.

D'autre part, il vous est proposé, dans le même esprit, d'élever l'abattement dont bénéficient actuellement les seuls enfants mariés ou ayant eux-mêmes des enfants en application de l'article 196 B du code des impôts, ainsi que d'en étendre le bénéfice à tous les enfants à charge de 21 à 24 ans inclus.

La généralisation de l'abattement à tous les enfants de plus de 20 ans et de moins de 25 ans qui dépendent de leurs parents, qu'ils soient ou non mariés5(*) ou aient ou non eux-mêmes des enfants, est logique dans le monde actuel où l'esprit d'indépendance des jeunes n'a d'égal que leur état de dépendance économique.

La situation justifie que soit séparé, l'avantage accordé aux plus de 20 ans ( et moins de 25 ans) et celui résultant du quotient familial. Cette déconnexion s'analyse comme une sorte de majoration par âge des effets de l'avantage fiscal, suivant un principe analogue à ce qui existe déjà en matière d'allocation familiale.

Cette mesure doit être replacée dans son contexte. Avant la dernière loi de finances, l'abattement de l'article 196 B était de 30.330 F. Pour les raisons que l'on connaît, le Gouvernement a dû revenir sur la mise sous conditions de ressources des allocations familiales. Mais il n'a accepté de rétablir l'universalité de ces prestations qu'en abaissant, en contrepartie, le plafond de l'avantage en impôt résultant du quotient familial, désormais plafonné à 11.000 F.

Corrélativement, il a été décidé de diminuer le plafond de l'abattement de 30.330 F à 20.370 F, par application d'un simple règle de trois pour s'assurer que, même au taux marginal d'imposition de 54 %, le bénéfice de l'abattement ne donne pas, en définitive, un gain en impôt supérieur à 11.000 F6(*)



Le relèvement à 25 000 F du montant ne doit pas être interprété comme la volonté de revenir sur une décision politique d'alourdir la fiscalité des revenus élevés mais plutôt comme la volonté de répondre aux besoins des familles.

Il est important de souligner qu'il s'agit là d'une mesure de politique familiale, qui est susceptible de profiter à tous les foyers imposables et pas seulement à ceux touchés par le plafonnement décidé par la dernière loi de finances, comme permet de le constater le tableau ci-contre.

Dans le cas d'un contribuable salarié, ayant 100 000 F de revenu imposable et près de 139 000 F de revenu brut, un abattement de 25 000 F procure une diminution d'impôt - par référence, à ce qu'il paierait avec une seule part - de 3561 F, à comparer au 1370 F résultant du quotient. On note que les gains engendrés par le système du quotient, ne deviennent supérieurs à ceux de l'abattement que pour 300 000 francs de revenu imposable et près de 412 000 F de revenus salariaux bruts. Le rapport s'inverse, logiquement, à compter de 500 000 F de revenu imposable, du fait du plafonnement de l'avantage attaché à la demi-part de quotient.

Le gage est simplement formel dans la mesure où ces les mesures sont pour une large part financées par les économies dégagées à l'article par la suppression de l'imposition commune.

Avis de la commission : votre commission vous demande d'adopter l'article additionnel qu'elle vous propose.

ARTICLE 3

Abattement spécifique en faveur d'une personne désignée par voie de testament

Commentaire : Au présent article, qui tend à instituer en faveur des signataires d'un pacte civil de solidarité un régime de droits de mutation spécifique comportant un allégement du barème en matière de mutation et un abattement élevé, il est proposé de substituer un nouveau dispositif, prévoyant la possibilité pour une personne de désigner un légataire - et un seul - pouvant bénéficier d'un abattement de 250 000 F.

Dans sa rédaction adoptée par l'Assemblée Nationale, cet article tend à créer un régime particulier de droits de mutation applicable aux transmissions de patrimoine entre les " partenaires " liés par un pacte civil de solidarité.

Votre commission des finances a considéré à la suite de la Commission des Lois, il n'y avait pas lieu de créer un régime spécifique, et, en particulier, de toucher aux règles actuelles, lorsqu'il s'agit de mutations entre vifs .

A défaut d'une réforme d'ensemble qui simplifierait les régimes et allégerait les barèmes, elle a estimé que ce texte pouvait être l'occasion de faire, dans notre législation successorale, une place aux affinités choisies indépendamment des liens du sang ou des alliances.

Il vous est donc proposé, sans toucher au barème, de créer un abattement particulier dans la limite duquel il sera possible de faire à une personne de son choix un legs en franchise d'impôt. Le montant de cet abattement a été fixé à 250.000F. Il n'est pas cumulable avec d'autres abattements.

Le montant de 250.000 francs a été placé à ce niveau pour les raisons suivantes :

Il a semblé, d'abord, qu'il était cohérent que le montant de l'abattement relatif à ce legs électif soit, pour des raisons de principe, inférieur à celui accordé aux enfants, qui se monte actuellement à 300.000 francs ;

en second lieu, il a paru souhaitable d'en revenir au montant de 250.000 francs qui se trouvait dans le texte de la proposition dans la mesure où l'on étend sensiblement le nombre de bénéficiaires. Sans doute cette possibilité de désignation d'une personne privilégiée va-t-elle pour une large part concerner les concubins et donc des personnes susceptibles de signer un pacte de solidarité.

Mais il faut admettre - et c'est d'ailleurs l'objet même de l'amendement -, que cela permettra aussi de favoriser d'autres personnes, comme les petits enfants ou les collatéraux, voire des personnes sans lien de parenté avec le défunt. Aussi, la commission a-t-elle préféré, pour rester à un niveau de pertes de recettes proche de celui résultant du texte transmis par l'Assemblée Nationale, ne prévoir qu'un abattement de 250 000 F.

Avis de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article dans la rédaction qu'elle vous propose.

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 3

Amélioration du régime successoral des frères et soeurs isolés domiciliés avec le défunt


Commentaire : Cet article additionnel a pour objet, par cohérence avec le dispositif libéral adopté à l'article 3, d'améliorer le régime successoral dont bénéficient les frères et soeurs isolés, domiciliés avec le défunt, en portant à 150 000 F l'abattement dont ils bénéficient, et en assouplissant les conditions d'octroi de cet abattement qui ne suppose plus qu'une seule année de cohabitation avant le décès.

Les frères et soeurs bénéficient, en application de l'article 788 du code des impôts d'un abattement spécial de 100 000 F, dès lors qu'ils sont célibataires veufs divorcés ou séparés de corps et à la double condition qu'ils soient au moment de l'ouverture de la succession :

· âgés de plus de cinquante ans ou atteint d'une infirmité les mettant dans l'impossibilité de subvenir à leurs besoins ;

· constamment domicilié avec le défunt pendant les cinq années précédant le décès.

A partir du moment où l'on crée un régime de faveur pour une personne sans lien de parenté, il paraissait peu cohérent de conserver un régime aussi restrictif, alors même que les débats à l'Assemblée Nationale ont démontré la nécessité de prendre en compte les solidarités entre les fratries.

Aussi, vous est-il proposé, par cet article additionnel, de relever à 150.000 F le montant de l'abattement - qui n'avait pas été modifié depuis 1984 - et d'assouplir les conditions d'accès à cet abattement en ne conservant qu'une exigence de domiciliation commune pendant l'année précédant le décès.

Avis de la commission : votre commission vous demande d'adopter l'article additionnel qu'elle vous propose.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 4


Assouplissement du régime de la " tontine "

Commentaire : Cet article additionnel a pour objet d'aménager le régime des contrats d'acquisition en commun, avec clause dite de " tontine ", pour rendre possible la transmission de la résidence principale sans application, à concurrence de 750.000 F, du tarif des droits de mutation à titre gratuit.

L'article 754 A du code général des impôts, qui régit les contrats d'acquisition en commun - familièrement qualifiés de " tontine " -, prévoit que les biens concernés sont, au point de vue fiscal réputés transmis à titre gratuit et donc soumis, à défaut de liens de parenté, au tarif le plus élevé - 60% - et à l'abattement le plus faible - 10 000F -.

Mais le deuxième alinéa de cet article dispose que, lorsque les immeubles ont une valeur inférieure à 500 000F au moment du premier décès, et qu'ils sont affectés à l'habitation principale commune à deux acquéreurs, la part transmise au survivant est passible, non des droits de mutation à titre gratuit, mais des seuls droits de vente d'immeubles.

Or le seuil de 500 000 F n'étant plus en rapport avec les réalités du marché immobilier, notamment en région parisienne, il a d'abord paru logique d'en relever ce montant, qui n'a pas été modifié depuis 1980.

Ensuite, considérant que ce système constituait en dépit de sa rigidité, un bon moyen pour deux personnes vivant sous le même toit d'assurer leur sécurité immobilière réciproque, votre commission vous propose, comme la commission des lois saisie au fond, de transformer ce seuil en franchise, ce qui permettrait de faire fonctionner ce régime pour des biens d'une valeur élevée mais simplement dans la limite d'un montant déterminé. Votre commission a estimé que, compte tenu de la souplesse ainsi donnée à ce type de contrat, il était suffisant de porter le niveau au-dessus duquel s'appliquent les droits de mutations à titre gratuit à 750.000 F.

Aucune indication n'a pu être fournie sur l`importance des opérations immobilières effectuées dans le cadre de " tontines ". En dépit du faible nombre de cas, votre commission a considéré qu'il s'agissait là d'un dispositif intéressant permettant à des personnes qui cohabitent, d'assurer leur sécurité réciproque sur le plan immobilier.

Avis de la commission : votre commission vous demande d'adopter l'article additionnel qu'elle vous propose.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 4

Suivi de l'application de la loi


Commentaire : Cet article additionnel a pour objet de permettre au Parlement d'être informé sur l'application des dispositions prévues par le présent texte, et, notamment, d'être éclairé sur le coût et la répartition par bénéficiaires des avantages fiscaux qu'il procure.

Aussi étonnant que cela puisse paraître, on cherche en vain dans les débats à l'Assemblée Nationale une estimation d'origine gouvernementale.

Il n'est pas normal que le Parlement soit amené à légiférer en matière financière sur fond de rumeurs. Il a le droit de disposer d'une étude d'impact qui, à défaut de prévisions précises - on comprend volontiers que, s'agissant de matières touchant à la vie privée, on ne puisse avoir de certitudes - doit établir des hypothèses, envisager des fourchettes de coût.

A défaut d'obtenir ex ante un tel chiffrage, il est indispensable que le Parlement organise son information ex post. Telle est la raison pour laquelle il vous est proposé d'adopter un amendement exigeant du Gouvernement la fourniture d'un bilan détaillé et exhaustif du coût des différentes mesures prévues par la présente proposition de loi.

Il est prévu que ce rapport figure en annexe de la loi de finances. Compte tenu du temps nécessaire pour que le dispositif se mette en place, ce rapport n'est exigé qu'à compter de la loi de finances pour 2002, mais il convenait de prendre date pour que le système de collecte de renseignements se mette en place dès maintenant.

Avis de la commission : votre commission vous demande d'adopter l'article additionnel qu'elle vous propose.

AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

ARTICLE 2

Rédiger ainsi cet article :

I.- A la fin du premier alinéa de l'article 6 du code général des impôts, les mots : " et 196 A bis " sont remplacés par les mots : " ,196 A bis et 196 A ter".

Il.- L'article 196 du code général des impôts est complété par un 3° ainsi rédigé :

" 3° Les enfants à charge de la personne mentionnée à l'article 196 A ter ".

III.- Après l'article 196 A bis du code général des impôts, il est inséré un article 196 A ter ainsi rédigé :

" Art. 196 A ter .- Tout contribuable peut considérer comme étant à sa charge une personne majeure :

" qui est son ayant droit en application de l'article L. 161-14 du code de la sécurité sociale, à compter du 1er janvier de l'année qui suit la reconnaissance de cette qualité,

" ou qui vit effectivement sous son toit, à condition que ses revenus perçus dans l'année soient inférieurs à un montant égal au cumul sur douze mois du revenu minimum d'insertion fixé pour une personne isolée en application de l'article 3 de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988.

" Le contribuable qui accepte le rattachement à son foyer fiscal de la personne susmentionnée, bénéficie d'un abattement sur son revenu global net dont le montant est égal à celui mentionné à l'article 196 B. "

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 2

Après l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I.- Après le paragraphe 2° ter du II de l'article 156 du code général des impôts, il est rétabli un paragraphe 3° ainsi rédigé :

3° Sommes versées ou avantages en nature consentis à un parent collatéral jusqu'au troisième degré, célibataire, veuf, divorcé ou séparé de corps, dont les revenus perçus dans l'année ne dépassent pas un montant égal au cumul sur douze mois du revenu minimum d'insertion fixé pour une personne isolée en application de l'article 3 de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988. La déduction opérée par le contribuable ne peut excéder le montant mentionné à l'article 196 B.".

II.- La perte de recettes résultant des dispositions du paragraphe I est compensée à due concurrence par une majoration des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 3

Avant l'article 3, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I - Le début du premier alinéa du 3 de l'article 6 du code général des impôts est ainsi rédigé :

" Toute personne majeure âgée de moins de vingt-et-un ans, ou de moins de vingt-cinq ans lorsqu'elle poursuit ses études ou est demandeur d'emploi, ainsi que, quel que soit son âge... " (le reste sans changement)

II - L'article 196 B du code général des impôts est ainsi rédigé :

" Article 196 B.  Le contribuable qui accepte le rattachement des personnes désignées au 3 de l'article 6, bénéficie d'un abattement de 25.000 francs sur son revenu global net par personne ainsi prise en charge. "

III.- La perte de recettes résultant des dispositions des paragraphes I et II est compensée à due concurrence par une majoration des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

ARTICLE 3

Rédiger ainsi cet article :

I.- Avant l'article 788 du code général des impôts, il est inséré un article 787 A bis ainsi rédigé :

Art.787 A bis.- Pour la perception des droits de mutation par décès, il est effectué un abattement de 250.000 F sur la part revenant à un légataire, personne physique, désigné par le testateur, lorsque ce légataire ne bénéficie pas d'un abattement en application de l'article 779-I. Cet abattement ne peut bénéficier qu'à un seul légataire. Il n'est cumulable, pour le bénéficiaire du legs, avec aucun autre abattement ".

II.- La perte de recettes résultant des dispositions du paragraphe I est compensée à due concurrence par une majoration des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 3

Après l'article 3, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I.- Le paragraphe I de l'article 788 du code général des impôts est ainsi rédigé :

I.- Pour la perception des droits de mutation par décès, il est effectué un abattement de 150 000 F sur la part de chaque frère ou soeur, célibataire, veuf, divorcé ou séparé de corps, constamment domicilié avec le défunt pendant l'année précédant le décès. La preuve de la cohabitation est apportée dans des conditions définies par décret en Conseil d'État. ".

II.- La perte de recettes résultant des dispositions du paragraphe I est compensée à due concurrence par une majoration des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 4

Après l'article 4, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I.- La fin du second alinéa de l'article 754 A du code général des impôts est ainsi rédigée :

" ...acquéreurs pour la part de sa valeur inférieure à 750.000 francs. "

II.- La perte de recettes résultant des dispositions du paragraphe I est compensée à due concurrence par une majoration des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 4

Après l'article 4, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le gouvernement dépose chaque année, en annexe de la loi de finances, un rapport sur l'application de la présente loi.

Ce rapport indique, notamment, le coût et le nombre de bénéficiaires des mesures fiscales, ainsi que, en matière d'impôt sur le revenu, la répartition des avantages qui en résultent, par niveaux de revenus.

Le présent article entre en vigueur à compter de la loi de finances pour 2002.

EXAMEN EN COMMISSION

Mercredi 10 mars 1999

Réunie sous la présidence de MAlain Lambert, président, puis de M. Roland du Luart et de M. Bernard Angels, vice-présidents, la commission des finances a procédé à l'examen de la proposition de loi n° 108 (1998-1999), adoptée par l'Assemblée nationale, relative au pacte civil de solidarité, sur le rapport pour avis de M. Philippe Marini, rapporteur général

Présentant les lignes directrices de son analyse, le rapporteur pour avis a déclaré que le pacte civil de solidarité est non seulement inopportun, mais aussi inutile :

- il entretient une confusion des valeurs, notamment en ce qu'il aboutit à nier, de facto, la fonction centrale du mariage et son rôle de fondement de la famille ;

- il conduit à des situations juridiques inacceptables parce qu'il permet la répudiation du partenaire à chaque instant ;

- il n'est pas porteur d'équité, en particulier sur le plan fiscal, compte tenu des avantages qu'il apporte aux revenus élevés et des comportements d'optimisation fiscale qu'il va entraîner.

Mais c'est dans un esprit de réalisme et en tenant compte des nouvelles réalités familiales que le rapporteur pour avis a déclaré s'être efforcé de trouver un juste équilibre entre les valeurs de liberté et de solidarité, en étroite liaison avec la commission des lois, pour aménager de façon ponctuelle mais substantielle, la législation fiscale.

En matière d'impôt sur le revenu, le rapporteur pour avis a souhaité encourager la manifestation des solidarités liées à des communautés de vie, sans pour autant créer, comme l'Assemblée nationale, un instrument d'optimisation fiscale aussi injuste qu'inefficace ; il a ainsi proposé de substituer à l'imposition commune, qui doit demeurer un régime réservé au mariage, un mécanisme d'abattement, d'un montant de 25.000 francs, pour une seule personne vivant sous le toit du contribuable, tout en étendant le bénéfice du quotient familial à tous les enfants de ce foyer fiscal élargi, qu'il s'agisse de ceux du contribuable ou de ceux de la personne ainsi rattachée.

En matière de droits de mutation, il a souhaité offrir plus de liberté et de solidarité à nos concitoyens, en proposant :

- de permettre à toute personne de désigner, par voie de testament, un seul légataire privilégié pouvant bénéficier d'un abattement sur sa part successorale ; cet abattement serait fixé à 250.000 francs ;

- d'assouplir et d'améliorer le régime fiscal des frères et soeurs cohabitants, qui pourraient bénéficier d'un abattement successoral de 150.000 francs après un an au moins de vie commune au moment du décès ;

- d'aménager les contrats d'acquisition en commun, plus connus sous le nom de " tontines ", car le régime actuel, valable pour la résidence principale de deux personnes, ne s'applique pas aux biens d'une valeur supérieure à 500.000 francs. Il deviendrait possible d'appliquer ce régime à tous les biens immobiliers, à concurrence de 750.000 francs, la part supérieure à ce montant étant passible des droits de mutation à titre gratuit.

Enfin, M. Philippe Marini, rapporteur pour avis, a considéré que s'il devait être tenu compte de ces nouvelles formes de vie commune, il fallait, d'une façon générale, renforcer les solidarités privées et, en tout premier lieu, favoriser la famille. C'est ainsi qu'il a proposé :

- de permettre le rattachement au foyer fiscal des " grands " enfants (de plus de 20 ans et de moins de 25 ans) à la recherche d'un emploi, ce qui est une mesure favorable aux familles, car elle permettra de faire jouer les majorations de quotient familial ;

- d'élever l'abattement dont bénéficient ces enfants rattachés de 20.370 francs à 25.000 francs -dont il a rappelé qu'il était, avant la dernière loi de finances, de 30.330 francs- et en soulignant que cette mesure bénéficie aux ménages de tous niveaux de revenus.

En dernier lieu, le rapporteur pour avis a justifié un amendement obligeant le Gouvernement à déposer un rapport annuel dressant un bilan détaillé du coût des mesures induites par le dispositif de l'Assemblée nationale, en s'étonnant d'ailleurs qu'on ne dispose à ce jour d'aucun élément de chiffrage solide .

Un large débat s'est ensuite engagé.

M. Denis Badré, tout en approuvant l'analyse du rapporteur pour avis, a rappelé qu'il fallait se montrer extrêmement vigilant quant à un quelconque bouleversement de l'équilibre actuel du code civil. A cet égard, il a souhaité que les dispositions concernant le PACS figurent dans le titre du code civil traitant des biens et non dans celui traitant des personnes.

M. Thierry Foucaud a estimé, quant à lui, que qualifier le dispositif du PACS d'inopportun et d'inutile aboutissait à écarter tout débat de fond. Il a jugé que le rapporteur pour avis, en se retranchant derrière des arguments fiscaux et juridiques, refusait de prendre toute responsabilité dans ce débat. Il a enfin déclaré que le PACS, malgré ses imperfections, constituait une avancée sociale incontestable.

M. Bernard Angels s'est déclaré défavorable à la démarche du rapporteur pour avis, en rappelant que la logique du dispositif adopté par l'Assemblée nationale était celle d'un texte sur le couple et non celle d'un texte sur la famille. Il a donc indiqué que les commissaires de son groupe ne prendraient pas part aux votes sur les amendements.

Puis M. Yann Gaillard a indiqué que la principale question à se poser était de savoir quelle image le Sénat allait donner à l'opinion publique. A cet égard, il a estimé que les propositions du rapporteur de la commission des lois et celle du rapporteur pour avis étaient judicieuses, notamment sous l'angle de l'optimisation fiscale.

Enfin, M. Alain Lambert, président, a estimé que le PACS pouvait être abordé sur deux terrains, l'un philosophique, l'autre pratique. Il a estimé que le premier terrain ne conduirait qu'à de vaines conjectures. C'est la raison pour laquelle la commission des finances a souhaité s'attacher aux dispositifs fiscaux et à leur coût.

Après que le rapporteur pour avis eut répondu aux intervenants en soulignant l'importance de la solidarité privée, la commission a procédé à l'examen des articles sur lesquels M. Philippe Marini, rapporteur général, a proposé des amendements.

A l'article 2, la commission a adopté un amendement de M. Philippe Marini tendant à ouvrir aux contribuables la possibilité de rattacher une personne à faibles ressources et de bénéficier en conséquence de l'abattement prévu à l'article 196 B du code général des impôts. Cet amendement tient compte des observations de caractère rédactionnel faites par MM. Michel Charasse et Joël Bourdin.

A l'article additionnel après l'article 2, la commission a adopté, sur proposition du rapporteur, un article additionnel tendant à permettre à un contribuable de verser une pension alimentaire à ses collatéraux jusqu'au troisième degré, n'ayant que de faibles ressources.

Avant l'article 3, la commission a adopté, sur proposition du rapporteur pour avis, un amendement répondant à certains besoins de solidarité entre les générations dans le cadre de la famille. Cet amendement prévoit, d'une part, le rattachement au foyer fiscal des " jeunes adultes " à la recherche d'un emploi au même titre que les étudiants, et, d'autre part, le relèvement de l'abattement dont ils bénéficient en application de l'article 196 B, au niveau de 25.000 francs.

A l'article 3, la commission a adopté un amendement du rapporteur instituant un abattement de 250.000 francs pour une seule personne désignée par testament. Cet amendement tient compte des observations à caractère rédactionnel présentées par M. Michel Charasse.

Après l'article 3, la commission a adopté, sur proposition du rapporteur, un article additionnel assouplissant le régime successoral des frères ou soeurs domiciliés avec le défunt pendant une période d'un an précédant le décès. Cet amendement tient compte des observations présentées par MM. Yann Gaillard et Michel Charasse.

Après l'article 4, la commission a adopté, sur proposition du rapporteur, un article additionnel tendant à assouplir le régime de la tontine applicable à la résidence principale, en prévoyant que le bien immobilisé ainsi transmis n'est pas passible, à concurrence de 750.000 francs, des droits de mutation à titre gratuit.

Enfin, la commission a adopté, sur proposition du rapporteur, un amendement après l'article 4, tendant à créer un article additionnel prévoyant que le Gouvernement dépose un rapport sur l'application de la loi. Cet amendement tient compte d'observations de caractère rédactionnel présentées par M. Michel Charasse.

Il a été précisé que ces amendements, élaborés en étroite liaison avec le rapporteur de la commission des lois saisie au fond, pourront, le cas échéant, être transformés en sous-amendements.

ANNEXE

Cette annexe statistique regroupe les réponses écrites à deux consultations du rapporteur pour avis.

Ces documents, qui constituent des réflexions exploratoires que leurs auteurs ont transmises à la commission des finances du Sénat, non sans précautions, n'engagent en aucune façon l'Institut national d'études démographiques.

La comparaison des deux contributions montre que, bien que leurs analyses ne soient pas contradictoires, des spécialistes peuvent apprécier de façon différente l'attrait pour les couples non mariés d'un statut de type pacte civil de solidarité.

1. QUELLE DEMANDE POTENTIELLE POUR LE PACS ?

(H. Léridon, Septembre 1998)

I - LES COUPLES HETEROSEXUELS

A. EVALUATION DE LEUR NOMBRE


Lors de la dernière enquête-emploi de l'INSEE disponible (mars 1977), 2,24 millions d'hommes et 2,25 millions de femmes se sont déclarés vivant en couple sans être mariés (ensemble). La dernière enquête de l'INED sur les situations familiales, réalisée en 1994, donnait environ 2,3 millions de cohabitants de chaque sexe, pour les moins de 50 ans ; or, l'enquête emploi de la même année ne comptait que 1,9 million de cohabitants, tous âges confondus (les cohabitants de plus de 50 ans étant peu nombreux : 100 à 150.000). Si l'on peut trouver quelques raisons d'une surestimation dans l'enquête INED, une sous estimation dans l'Enquête emploi de 1994 est plus probable, compte tenu du contexte d'enquête très différent. Il est possible que les déclarations se soient améliorées dans les enquêtes suivantes, et que l'estimation de 1997 soit plus proche de la réalité : on peut donc penser que le nombre actuel de couples cohabitant hors mariage est, au moins, de l'ordre de 2,3 à 2,5 millions.

A noter que près de la moitié de ces couples ont déjà au moins un enfant.

B. LA DEMANDE POTENTIELLE DE PACS

Elle est très difficile à évaluer, surtout sans connaître le contenu définitif du contrat qui sera proposé. Si les formalités d'entrée et de sortie s'avèrent très simples, et si les avantages matériels sont néanmoins substantiels, la demande pourrait être très forte. Dans l'enquête INED de 1994, 38 des couples non mariés ont dit avoir fait une déclaration en mairie ou chez un notaire (les déclarations devant notaire étant très minoritaires : 3 %). Il est possible que certains de ces enquêtés aient considéré que telle ou telle démarche en mairie (par exemple pour une reconnaissance d'enfant) valait " déclaration de concubinage ", sans qu'un document ait vraiment été produit dans ce sens. En tout cas, il est significatif que plus du tiers des concubins aient répondu positivement à la question posée à ce sujet. Si donc la souscription d'un PACS s'avérait presque aussi simple que la déclaration actuelle en mairie, elle pourrait attirer une part importante de l'ensemble des concubins, au moins un tiers ou la moitié.

En flux, la demande pourrait alors être considérable, puisque la très grande majorité des unions se constituent d'abord hors mariage, quel que soit leur devenir ultérieur. Plus de 300.000 couples se constituent ainsi chaque année ; 80 % de ces unions sont encore en cours ( sans mariage) un an plus tard, et 60 % deux ans plus tard. L'hypothèse qu'entre un tiers et la moitié des unions donne lieu à un PACS n'est donc pas déraisonnable, ce qui conduirait à 100-150.000 demandes par an.

Inversement, si la souscription et la résiliation d'un PACS s'avéraient, en pratique, presque aussi " compliquées " que dans le cas du mariage, il pourrait n'intéresser que la fraction des concubins à la fois désireux d'une certaine forme " d'institutionnalisation " et rebelles au mariage, fraction qui pourrait ne pas dépasser 5 à 10 %. La demande serait alors 5 fois plus faible que dans l'hypothèse précédente (20 à 30.000 par an).

II - LES COUPLES HOMOSEXUELS

A. EVALUATION DE LEUR NOMBRE


Les estimations sont, ici, bien plus difficiles. La source principale semble devoir être l'Enquête sur les Comportements Sexuels en France (ACSF), réalisée en 1992, auprès de 20.000 hommes et femmes de 18 à 70 ans. Mais la question concernant le sexe des partenaires n'était posée qu'à un sous-échantillon, comprenant 2.642 hommes et 2.178 femmes. Globalement, 0,3 % des hommes interrogés se sont déclarés vivant en couple avec un partenaire de même sexe : l'estimation est fragile, le nombre de personnes ainsi repérées dans l'enquête n'étant que de 21. Pour les femmes, on n'a compté que 3 réponses dans le même sens.

Sur cette base, on compterait environ 60.000 hommes vivant en couple homosexuel en France, soit 30.000 couples, l'intervalle de confiance (au sens statistique) ce cette estimation étant assez large.

B. LA DEMANDE POTENTIELLE DE PACS

Comme pour les couples hétérosexuels, l'estimation de la demande potentielle de PACS est difficile. D'une part, on l'a dit, le nombre de couples homosexuels est mal connu. D'autre part, l'enquête ACSF a montré que si une proportion non négligeable d'hommes ont déclaré avoir eu une expérience homosexuelle, la proportion de ceux qui sont engagés exclusivement dans des relations homosexuelles est nettement plus faible, et encore plus si l'on ne prend en compte que des relations stables pouvant entrer dans la définition de " couples ". D'un autre côté, à la différence des hétérosexuels, le PACS serait la seule possibilité pour les homosexuels de faire reconnaître leur union, ce qui devrait le rendre beaucoup plus attractif. Signalons que la législation du mariage homosexuel au Danemark a suscité, dans les trois années suivantes, un millier de demandes ; à l'échelle de la population française, cela représenterait environ 10.000 demandes de PACS de la part de couples homosexuels déjà existants (soit un tiers des couples existants).

Comme il ne se forme sans doute que quelques milliers de couples homosexuels chaque année, le flux annuel de demandes de PACS ne devrait pas être très important, en tout cas comparativement aux demandes de couples hétérosexuels.

2. COMBIEN DE PACS ?

(P. Festy, février 1999)

Avec le PACS, les concubins vont bénéficier d'une nouvelle option dans le choix de leur statut. Il ne devrait pourtant pas en résulter de modifications des attitudes à l'égard du mariage. En règle générale, le droit de la famille s'adapte à l'évolution des moeurs plutôt qu'il ne la provoque.

Les premiers signes d'une désaffection à l'égard du mariage datent de la fin des années 1960. On a vu, presque simultanément, diminuer le nombre de cérémonies, augmenter le nombre de divorces et augmenter aussi le nombre d'enfants naissant de parents non mariés. C'est un renversement par rapport aux deux décennies antérieures, où les gens s'étaient mariés comme jamais auparavant ; certes, de nombreuses jeunes femmes étaient enceintes le jour de leurs noces, témoignant de relations sexuelles prémaritales, mais la " régularisation " tirait les parents de l'embarras et attestait de la puissance du mariage.

Dans ces années d'après-guerre, l'économie avait d'abord besoin de foyers stables, où les hommes trouvaient le soutien domestique qui leur permettait de se consacrer pleinement à leur emploi. La croissance ne se démentant pas, l'offre de travail professionnel aux immigrés, puis aux femmes mariées, rencontra les aspirations correspondantes des intéressés. Après celles dont les enfants étaient grands, ce furent les mères d'enfants de plus en plus jeunes.

Revenu d'appoint et marché de dupes pour toutes celles qui cumulent vie professionnelle et charge du foyer ? Ou plein salaire et moyen d'autonomie ? De toute façon, ce fut en tremblement majeur, une modification radicale des rapports sociaux entre hommes et femmes. La protection que le mariage offrait à la femme n'est plus apparue aussi nécessaire.

Dans le même temps, le recul de la mortalité aux âges adultes et avancés (autre nouveauté de l'après-seconde guerre mondiale) plaçait le mariage dans une nouvelle perspective, celle d'une vie commune de très longue durée. Le divorce ne marquait plus la fin de la vie conjugale mais ouvrait une séquence, vers une " polygamie successive ".

Des phénomènes économiques, sociaux et démographiques fondamentaux ont donc provoqué l'évolution contemporaine du mariage. De nombreuses modifications du droit de la famille ont permis à celui-ci de s'adapter. Par exemple, des réformes du droit du divorce ont accompagné l'augmentation du nombre de ruptures. En particulier, l'éventail des procédures possibles s'est élargi en 1976, au-delà du divorce classique sanctionnant la faute d'un des conjoints.

Mais le nombre de divorces a davantage augmenté en Suisse qu'en France de 1970 à nos jours, - sous réserve d'un biais possible lié à l'importance de l'immigration -, sans que la législation suisse, adaptée du code civil napoléonien, ait été transformée, au contraire de la loi française.

Plus récemment, l'amendement de Courson, qui a modifié le régime fiscal des parents non mariés et qui a rendu l'union libre moins attractive économiquement, n'a entraîné qu'un nombre très restreint de mariages tardifs. La grande majorité des conjoints, qui avaient choisi d'élever leurs enfants hors du mariage, n'ont pas remis en cause leur décision sous l'effet d'une législation nouvelle.

On aurait donc tort de penser que l'introduction d'une nouvelle forme légale d'union, le PACS, pourrait affecter l'évolution du mariage, et en particulier affaiblir celui-ci. Le choix entre mariage et non-mariage reflète le jeu de forces profondes que le PACS ne modifiera guère.

Il en va bien sûr très différemment pour les couples homosexuels, qui trouveront dans le PACS un statut qu'aucune loi ne leur offrait jusqu'à présent. Mais ils sont 30.000 contre 2.500.000 couples hétérosexuels non mariés.

L'expérience des pays étrangers

Les trois pays scandinaves ont adopté, à quelques années d'intervalle, des textes législatifs reconnaissant les unions homosexuelles dans des termes voisins : le Danemark en mai 1989, la Norvège en août 1993 et la Suède en août 1994. Ces unions ont reçu un statut proche du mariage qui exclut toutefois la cérémonie religieuse et la charge d'enfants (pas d'adoption, pas d'insémination, pas de garde conjointe après divorce).

Dans les trois pays, un enregistrement statistique a accompagné la reconnaissance administrative. Une mesure du flux annuel des nouveaux " partenariats " est ainsi possible. De nombreux traits sont communs aux trois pays :

- les unions sont majoritairement masculines (à deux tiers contre un tiers d'unions féminines) ;

- les toutes premières années, les flux s'amenuisent avant de se stabiliser. Des situations anciennes ont d'abord été régularisées, mais un régime de croisière semble avoir été atteint en moins de 4 ans au Danemark, moins de 2 ans en Norvège et peut-être en Suède ;

- la perte du conjoint frappe beaucoup plus lourdement les hommes que les femmes, sous l'effet du sida. Cette mortalité est sensiblement plus forte que celle des mariés. En revanche, il semble que la fréquences des ruptures d'union ne diffère guère de celle des divorces pour les mariés.

Si on ramenait les résultats observés dans chaque pays à une population de même taille, par exemple 60 millions d'habitants, le flux annuel de nouvelles unions homosexuelles se stabiliserait autour de 2.200 à 4.000 personnes (1.100 à 2.000 unions par an), dans un pays de la taille de la France, après avoir été sensiblement plus élevé les toutes premières années.

Aux Pays-Bas, depuis le 1er janvier 1998, toutes les municipalités peuvent enregistrer, dans le cadre d'une législation unique, les unions homosexuelles et hétérosexuelles. Dans les huit premiers mois de l'année, on aurait dénombré 1.300 des premières et 2.100 des secondes.

Le nombre des unions hétérosexuelles est à comparer au nombre global des cohabitations qu'on estime à 600.000, soit quatre fois moins qu'en France pour un pays quatre fois moins peuplé. En année pleine, on pourrait observer environ 3.000 unions hétérosexuelles aux Pays-Bas et 12.000 dans un pays de la taille de la France. A titre de comparaison, on estime à environ 20.000 le nombre de cohabitations qui auraient donné lieu à mariage chaque année en France, suite à la réduction de certains de leurs avantages fiscaux (amendement de Courson).

Au total, si on en croit les expériences étrangères, le nombre d'unions légalisées chaque année reste modeste pour les couples homosexuels car ceux-ci sont peu nombreux, et pour les hétérosexuels dont l'immense majorité se maintient en-dehors de la nouvelle loi.

Il est cependant essentiel que soit prévu un enregistrement rigoureux de ces unions, à double titre, civil et statistique. Au plan civil, rappelons que les registres de l'église catholique ont été institués il y a quatre siècles pour éviter la polygamie. Par exemple, un veuf n'était autorisé à se remarier qu'en prouvant la mort de son ancienne épouse, ce dont pouvait attester l'enregistrement de sa sépulture. Aujourd'hui, une union légale, mariage ou autre, ne peut être conclue que par celui qui peut prouver qu'il n'est pas déjà " engagé ", sous une forme ou sous une autre. La preuve la plus satisfaisante est celle donnée par les mentions marginales des actes d'état civil. Il est en outre précieux d'utiliser cette base pour une mesure statistique du phénomène permettant de saisir sa fréquence et celle des ruptures ultérieures.

A l'exemple des pays étrangers, la loi française ne pourrait pas se passer d'un enregistrement du PACS à l'état civil. Il serait par ailleurs curieux qu'une loi donnée comme une adaptation du doit aux moeurs ne se dote pas des moyens nécessaires permettant de mesurer la portée de son application.




1 Sur les 25.000 mariages supplémentaires enregistrés en 1996, 21.000 "légitimaient" en effet un ou plusieurs enfants. Ce type d'union a surtout été le fait des Parisiens et des cadres, dont les mariages légitimant au moins un enfant ont augmenté cette année là de respectivement 45% et 65%. Chez les couples d'ouvriers, "généralement non imposables", "cette hausse n'a pas atteint 20%", selon l'INSEE

2 Le quatrième alinéa de l'article premier de l'ordonnance organique n°59-2 du 2 janvier 1959 dispose que : " Lorsque des dispositions d'ordre législatif ou réglementaire doivent entraîner des charges nouvelles, aucun projet de loi ne peut être définitivement voté, aucun décret ne peut être signé, tant que ces charges n'ont pas été prévues, évaluées et autorisées dans les conditions fixées par la présente ordonnance. 

3 Pour simplifier, selon les indications statistiques fournies en annexe par des démographes et en particulier, en considérant que l'on compte aux environs de 2,4 millions de couples non mariés, on pourrait distinguer dans la demande potentielle :

· la demande qui résulte de la volonté de bénéficier des mesures prévues en matière de droits de mutation, sans doute la plus importante en nombre ; il ne semblerait pas déraisonnable de considérer qu'un couple sur cinq de plus de 50 ans, soit aux alentours de 25 000 couples choisissent un tel statut. Mais le coût reste très difficile à supputer même si l'on doit souligner que le coût par succession peut être relativement important. Compte tenu du niveau actuel de l'abattement - 10 000 F - et du niveau souhaité par l'Assemblée Nationale, 300 000 F, l'on constate que la perte de droits pourrait souvent dépasser 100.000 F. Faute d'information sur la mortalité, les patrimoines et surtout les effets de la réserve, qui vient restreindre la liberté du testataire, il est difficile d'avancer un chiffre ;

· L'autre fraction de la demande liée aux avantages en matière d'impôt sur le revenu dus à l'imposition commune, est sans doute encore plus difficile à estimer. On peut penser que le coût de cette imposition commune résultera - après l'écoulement du délai de latence - de l'addition du gain, a priori de faible montant, de ceux qui choisiront de passer un pacte civil de solidarité pour les droits de mutation, et de celui, sans doute très substantiel, de ceux, sans doute beaucoup moins nombreux, qui rechercheront le nouveau statut pour bénéficier du quotient conjugal. Un relativement petit nombre de foyers aux revenus déséquilibrés va y trouver de grands avantages, compris dans le cas extrême d'un " partenaire " dépourvu de revenus, entre 10 et 12% du revenu imposable [ cf. tableau page 16].

4 Il y a toutes les raisons de penser que le rattachement ne sera pas demandé quand les ressources de la personne excèdent le montant de l'abattement.

5 Surtout dans la perspective du présent texte, il est paradoxal de restreindre le bénéfice de l'abattement aux enfants mariés ; dans celle de la commission des finances, il devient normal d'ouvrir cette perpective à tous les jeunes qui dépendent de leurs parents, étant entendu que , compte tenu de la prise en compte des revenus propres des personnes rattachées, la facilité mise en place n'est intéressante que pour les contribuables ayant des enfants sans ressources.

6 Il faut remarquer qu'au niveau de 20.370 F, on est désormais nettement en dessous du niveau du RMI mais aussi à peine au-dessus du seuil retenu (17 840 F) pour l'évaluation des avantages en nature.