N° 90
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 1999.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME IX
JEUNESSE ET SPORTS
Par M. James BORDAS,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, Jean Bernard, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Michel Charzat, Gérard Collomb, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Jacques Donnay, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin , Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Jean-François Picheral, Guy Poirieux, Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1805
,
1861
à
1866
et T.A.
370
.
Sénat
:
88
et
89
(annexe n°
32
)
(1999-2000).
Lois de finances
.
Introduction
Mesdames, Messieurs,
L'année 1999 a été marquée par des soupçons
croissants pesant sur les conditions dans lesquelles s'exerce la pratique de
certains sports de haut niveau ; il a fallu constater, malheureusement,
que ces soupçons avaient des motifs de s'étendre à de
vastes pans des pratiques sportives professionnelles.
Pesant sur un nombre croissant de sportifs relevant de disciplines de plus en
plus diverses, ils constituent une grave menace pour l'image de la pratique
sportive, comme pour la santé de ceux qui s'y adonnent.
L'action exemplaire menée en ce domaine par la France doit être
saluée, et votre rapporteur y consacre de larges développements.
Mais chacun est conscient que
cette action pour être réellement
efficace, doit être relayée par nos partenaires
européens
. Or, rien de bien concret n'est sorti de la
dernière conférence d'Helsinski.
La récente performance de l'équipe de France de
rugby
parvenue en finale de la coupe du monde va immanquablement susciter, et c'est
heureux, de nombreuses vocations chez les enfants.
Comment les petits clubs
pourront-ils répondre à cette demande
, alors que chacun
s'accorde sur le rôle irremplaçable du sport pour
l'équilibre des écoliers, et particulièrement pour
l'intégration de ceux qui rencontrent des difficultés ? Pour
l'instant, peu de réponses concrètes ont été
apportées à cette interrogation.
Une autre des préoccupations de votre rapporteur tient à la
raréfaction progressive des
animateurs
bénévoles
; le ministère avait, l'an
passé, amorcé une réflexion sur ce point, mais nous
tardons à en percevoir les résultats.
Les réflexions qui viennent d'être développées
valent, d'ailleurs, aussi bien pour le secteur de la jeunesse que pour celui du
sport.
Enfin, votre rapporteur reste perplexe sur les conditions d'adoption au sein de
la première partie du projet de loi de finances pour 2000, du principe
d'un
prélèvement de 5 % sur les droits de retransmission
télévisée des événements sportifs
. La
précipitation de cette initiative n'a pas permis au débat
légitime de s'instaurer entre les différentes parties,
contributrices ou bénéficiaires de cette mesure, qui aurait mieux
eu sa place dans le futur projet de loi sur le sport annoncé pour le
premier trimestre de l'année prochaine.
I. LES MOYENS AFFECTÉS À LA POLITIQUE DE LA JEUNESSE ET DES SPORTS : UNE PROGRESSION MODÉRÉE EN TERMES FINANCIERS ET HUMAINS
A. DES MOYENS FINANCIERS EN PROGRESSION GLOBALE DE 3 %
Les
crédits budgétaires de la jeunesse et des sports dans le projet
de loi de finances pour 2000 s'élèvent à
3.154 milliards de francs
, en progression de 3,5 % par rapport
à 1999.
Outre ces moyens inscrits au budget de l'Etat, le ministère dispose
également des crédits affectés à deux comptes
d'affectation spéciale :
le Fonds national de
développement du sport (FNDS)
et
le Fonds national de
développement de la vie associative (FNDVA).
Les ressources du FNDS pour 2000 sont estimées à
1,014 milliard de francs, soit la reconduction des ressources de 1999.
(auxquels le prochain collectif budgétaire ajoutera les 300 millions de
francs de bénéfices tirés de l'organisation de la coupe du
monde de football), et un
quasi-doublement des crédits du FNDVA
(qui passe de 24 à 40 millions de francs).
Au total, les moyens dont disposera le ministère de la jeunesse et
des sports (crédits budgétaires + comptes d'affectation
spéciale) s'élèveront donc à 4,208 milliards
de francs
contre 4,085 milliards de francs en 1999, soit une
progression globale de 3 %.
Cette évolution, pour être correctement appréciée,
doit être mise en perspective. Le tableau suivant récapitule la
progression comparée du PIB et du budget du ministère de la
jeunesse et des sports (MJS) depuis 1995 :
La particularité des ressources du ministère de la jeunesse et
des sports tient aux importantes contributions financières provenant de
ressources extra-budgétaires. Ces ressources, qui doivent être
analysées pour apprécier ses capacités de financement du
ministère figurent, d'une part, dans le projet de loi de finances pour
2000, d'autre part, dans deux comptes d'affectation spéciale.
1. Les crédits budgétaires
Le
tableau suivant retrace cette évolution par titre budgétaire, de
1999 à 2000 :
* 40,60 millions de francs résultant de deux mouvements dont le solde
est positif : 77,60 millions de francs en provenance des charges communes
pour le financement des cotisations maladie des personnels titulaires
précédemment imputés sur le budget des charges communes,
et 37 millions de francs transférés au ministère de
l'emploi et de la solidarité ;
* 110,32 millions de francs de reports de crédits dont 29,80 millions de
francs portent sur les dépenses ordinaires et 80,53 millions de francs
sur les dépenses en capital.
* Le ministère de l'emploi et de la solidarité a contribué
au financement des actions de lutte contre la toxicomanie à hauteur de
16,9 millions de francs.
* Les fonds de concours se sont élevés à 4,15 millions de
francs.
S'agissant du taux de consommation pour le premier semestre 1999, il est au
total de 35,83 %, et se décompose comme suit :
- 45,44 % pour les dépenses de personnel,
- 40,96 % pour les dépenses de fonctionnement,
- 23,66 % pour les dépenses d'intervention,
- 11,32 % en CP pour les dépenses en capital.
L'évolution des crédits pour 2000 est donc inégalement
répartie entre dépenses ordinaires (+ 4,5 %) et
crédits de paiement des dépenses en capital (-21,2 %).
a) Les dépenses ordinaires
Elles se
montent au total à 3,061 milliards de francs, et représentent
97,1 % des crédits pour 2000.
Les dépenses du titre III
augmentent de 0,64 % (1 911,5
millions de francs en 2000 contre 1 899,3 millions de francs en 1999).
Cette évolution s'explique :
- par une majoration de 1,78 % des dépenses de personnel
(1 604,3 millions de francs en 2000 contre 1 576 millions de francs,
soit une augmentation de 28,3 millions de francs) ;
- par une diminution des dépenses de fonctionnement de 4,98 %
(307,2 millions de francs en 2000 contre 323,3 millions de francs en loi de
finances 1999, soit une diminution de 16,1 millions de francs).
Les mesures nouvelles de personnel
inscrites au projet de loi de
finances pour 2000 permettront de financer :
* la création de 24 contrats de médecins inspecteurs pour la mise
en oeuvre de la politique relative à la lutte contre le dopage et la
protection de la santé des sportifs (9,77 millions de francs) ;
* la possibilité d'un accès à la hors échelle B des
directeurs régionaux et des inspecteurs principaux.
b) Les dépenses en capital
La
progression du titre IV
est de 11,7 % (1 149,9 millions de francs
en 2000 contre 1 028,4 millions de francs en loi de finances 1999, soit
une augmentation de 120,5 millions de francs). Les mesures nouvelles inscrites
sur ce titre pour 2000 traduisent essentiellement :
- un renforcement de la politique du ministère engagée en faveur
des jeunes par la participation du ministère au festival de la
citoyenneté (2 millions de francs) et le soutien à la
création de conseils locaux de jeunes (2 millions de francs) et de
très petites associations (2 millions de francs), ainsi que la poursuite
d'actions antérieures (coupon-sport,
" défi-jeunes "...) ;
- la participation de la France aux grandes manifestations sportives
internationales, dont les jeux olympiques de Sydney (30 millions de
francs) ;
- l'intervention du ministère en faveur de la protection des sportifs et
la lutte contre le dopage ;
- l'application de la convention d'exploitation du Stade de France
(60 millions de francs) ;
- le soutien à la vie associative ;
- le développement des échanges internationaux, avec une mesure
nouvelle de 6 millions de francs à destination de l'OFAJ ;
- le renforcement de la politique de contractualisation entre l'Etat et les
collectivités locales par le développement des contrats
éducatifs locaux (CEL) notamment dans les 26 départements retenus
lors du conseil de sécurité intérieure (30 millions de
francs).
Le titre V
contient 40 millions de francs en autorisations de programme
et 27,5 millions de francs en crédits de paiement pour des travaux de
sécurité dans les établissements publics.
Enfin,
le titre VI
a été doté de 60 millions de
francs en autorisations de programme et de 48 millions de francs en
crédits de paiement, consacrés pour l'essentiel à la
rénovation du patrimoine sportif des collectivités
territoriales.
c) La répartition des dépenses par agrégat
Le
ministère avait, l'an passé, annoncé son intention de
modifier sa nomenclature pour y ajouter un nouvel agrégat n° 4
consacré aux dépenses de formation, et pour modifier la
définition des agrégats n° 2 " jeunesse et vie
associative ", et n° 3 " sports ", car bien des
actions bénéficient simultanément à ces deux
domaines. Cette réforme de la présentation budgétaire,
assez complexe à mener, n'a pas été réalisée
pour le projet de loi de finances 2000, et ce sont donc les agrégats
traditionnels qui ont été repris. Les deux tableaux suivants en
retracent l'évolution en termes de DO et de CP.
Source : Ministère de la jeunesse et des sports
2. Les ressources extrabudgétaires : FNDS et FNDVA
a) Le Fonds national pour le développement du sport (FNDS)
Depuis
sa création, en 1979, le FNDS fait l'objet de multiples convoitises,
notamment de la part du ministère des finances.
* L'évolution du FNDS depuis sa création
Le FNDS a été créé par la loi de finances pour 1979
pour renforcer les moyens alloués, par le budget de l'Etat, au sport de
haut niveau et au sport de masse.
Compte d'affectation spéciale, il
déroge au principe budgétaire de la non affectation des recettes,
en affectant certaines recettes à certaines dépenses
. En
outre, il ne peut engager de dépenses au-delà des recettes
effectivement comptabilisées.
Le FNDS est géré par le ministère de la jeunesse et des
sports après concertation avec le mouvement sportif dans le cadre du
conseil du FNDS
(créé en 1979 et siégeant en deux
sections, l'une pour le sport de haut niveau, l'autre pour le sport de masse)
et des commissions régionales du FNDS instituées en 1987. Les
parlementaires rapporteurs du budget de la jeunesse et des sports sont
associés aux travaux du conseil. Ce conseil se réunit en
début d'exercice budgétaire après la publication de la loi
de finances. Le conseil a siégé deux fois en 1998 (27 janvier et
7 juillet 1998) et en 1999 (1
er
février et 21 juin 1999).
Les recettes du fonds provenaient à l'origine d'une taxe
spéciale venant en complément du prix des billets d'entrée
dans les manifestations sportives métropolitaines et d'un
prélèvement de 2 % sur les sommes misées au loto
national
. Ces recettes étaient destinées respectivement au
sport de haut niveau et au sport de masse.
En 1980, les ressources du fonds ont été
complétées par deux nouvelles recettes : l'excédent
(après déduction des dépenses d'indemnisation des
débits supprimés)
de la taxe sur les débits de boisson
(TSDB) et un prélèvement (de 0,3 %) sur les sommes
engagées au PMU.
Ces deux nouvelles recettes ont été affectées au sport de
masse,
et peuvent désormais financer également des
opérations d'équipements sportifs.
En 1985, le loto sportif fut créé, et 30 % de ses enjeux
furent affectés au FNDS.
La loi de finances pour 1986
réorganisa la structure du fonds en supprimant la division du compte en
deux sections (sport de masse et sport de haut niveau). De plus, les
dépenses d'équipement n'étaient plus
réservées au sport de masse.
Toutefois, la baisse constante du rendement du loto sportif de 1986 à
1993,
créant un écart entre recettes prévisionnelles
et recettes effectives,
entraîna une modification du fonds pour en
stabiliser les ressources. Depuis lors, les ressources du FNDS
proviennent :
- d'un prélèvement uniforme sur tous les jeux gérés
par la Française des Jeux en France métropolitaine
(à
la place des divers prélèvements antérieurs sur le loto
national, le loto sportif et les loteries instantanées instaurés
en 1993) de 2,3 % qui est passé à 2,4 % en 1995,
à 2,6 % en 1997 et à 2,9 % depuis le 1
er
janvier 1998 ;
-
d'un prélèvement de 0,1 % sur les enjeux du PMU,
ramené à
0,09 % en 1996, et à
0,05 %
depuis 1999
;
-
et de l'excédent de la taxe sur les débits de boisson
(TSDB). Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit
, dans le
cadre des dispositions de simplification fiscale,
la suppression de cette
taxe.
* L'affectation des dépenses du FNDS
Les dépenses de fonctionnement
correspondent aux subventions pour
l'aide au sport de haut niveau, et aux subventions pour l'aide au sport de
masse.
La part nationale
est consacrée au financement des
conventions d'objectifs passées entre le ministère de la jeunesse
et des sports et les fédérations sportives,
la part
régionale,
au soutien financier des actions menées par les
ligues régionales, les comités départementaux et les clubs.
Les dépenses d'équipement
portent sur les subventions pour
les équipements sportifs versées aux associations sportives, aux
collectivités locales et aux établissements (CREPS, INSEP,
école nationale d'équitation, école nationale de voile,
école nationale de ski et d'alpinisme, école nationale de ski de
fond) du ministère de la jeunesse et des sports.
La répartition des opérations financées par le FNDS en
1998 (derniers chiffres disponibles) est retracée dans le croquis
ci-dessous :
RÉPARTITION PAR ACTION DES OPÉRATIONS FINANCÉES EN 1998 SUR LE FNDS
On
remarque la faible part relative (33 %) affectée aux actions
régionales, sans que l'utilisation de la masse de la part nationale
(51 %) soit toujours décrite avec suffisamment de précision.
Votre rapporteur souhaite qu'un net rééquilibrage
s'opère à l'avenir au profit de cette part régionale.
* Les menaces récurrentes sur la structure budgétaire du FNDS
Le statut de compte d'affectation spéciale, qui permet une gestion
souple -à laquelle le mouvement sportif est associé- des fonds
ainsi collectés, suscite de longue date les réticences du
ministère des finances. Sur ce point, l'orthodoxie budgétaire,
qui vise à réintégrer les comptes d'affectation
spéciale au sein du budget général de l'Etat, se conjugue
opportunément aux tentations que suscite le montant des fonds recueillis
au profit du FNDS et que certains verraient sans réticence
améliorer le solde des comptes de l'Etat.
Une sérieuse menace a pesé en ce sens durant l'année
1999 ;
une forte mobilisation du milieu sportif, relayée par
les élus intéressés à cette question a permis de la
dissiper. Le statu quo prévaut donc dans le projet de loi de finances
pour 2000, mais les menaces subsistent.
b) Le Fonds national pour le développement de la vie associative (FNDVA)
Créé par la loi de finances pour 1985 sous la
forme
d'un compte d'affectation spéciale, le Fonds national pour le
développement de la vie associative (FNDVA), enregistre
en
recettes
, une partie du produit du prélèvement sur les sommes
engagées au pari mutuel, et
en dépenses
, des subventions
aux associations.
La gestion du fonds est interministérielle
: le conseil de
gestion, créé en mai 1985, est présidé par le
représentant du ministre de la jeunesse et des sports ; il est
composé de 11 représentants d'associations désignés
pour trois ans par le Conseil national de la vie associative, et de
10 représentants des ministères compétents. Un membre
de l'Assemblée nationale et un membre du Sénat y siègent
également.
Les dossiers de demande de subvention sont présentés par les
associations,
et étudiés par le conseil de gestion ;
trois quarts des ressources du FNDVA sont consacrés aux actions de
formation des bénévoles associatifs, et un quart finance des
études.
A la suite des propositions des associations concernant l'évolution du
FNDVA, et des demandes du ministère de la jeunesse et des sports, le
Premier ministre a annoncé, lors des assises nationales de la vie
associative, l'augmentation du prélèvement du pourcentage des
enjeux au PMU, passant de 0,07 % à 0,11 %, produisant 40
millions de francs de prévision de recettes (décret du 3 mars
1999).
Comme pour les années 1998 et 1999, les crédits
budgétaires inscrits dans le projet de loi de finances pour 2000 se
montent à 24 millions de francs.
En 1998, et au premier semestre 1999, 724 associations ont
déposé des projets correspondants à 4 144 actions de
formation.
Les décisions ont été prises conformément à
une instruction de janvier 1998 : ainsi 522 associations ont
bénéficié d'une aide pour plus de 2000 actions de
formation.
Au titre des études et des expérimentations, 307 associations ont
présenté 228 projets. Dans la mesure où l'examen des
dossiers présentés au titre de 1997 a été
effectué en même temps que ceux des projets
présentés au titre de 1998, correspondant au total à plus
de 750 projets, la sélection a été plus rigoureuse et
87 projets seulement ont été retenus.