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CHAPITRE II -

LES CRÉDITS CONCOURANT
AU DÉVELOPPEMENT RURAL

Comme chaque année, votre commission ne limite pas son analyse aux seuls crédits de développement rural inscrits au ministère de l'Agriculture, mais prend également en compte les crédits à " finalité " rurale inscrits au budget de l'aménagement du territoire, ainsi que ceux des fonds d'infrastructure.

Votre rapporteur vous présentera cette année l'analyse des crédits relatifs au développement rural libellés en francs et en euros.

I. LES ACTIONS MENÉES PAR LE FNADT EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT RURAL

Le fonds national pour le développement et l'aménagement du territoire (FNADT), qui regroupe les crédits antérieurement consacrés aux interventions pour l'aménagement du territoire, à la restructuration des zones minières, à la délocalisation des entreprises, à l'aide aux initiatives locales pour l'emploi, au développement de la montagne et à l'aménagement rural, est réparti entre sections générale et locale, et pour cette dernière entre les régions.

Le ministère chargé de l'agriculture est consulté dans le choix des décisions financières relatives au FNADT, tant au niveau de la section locale que de la section générale. Cependant, la fusion des problématiques au sein d'un même fonds induit une dilution relative des préoccupations liées aux compétences du ministère.

Par ailleurs, une réforme globale du fonds a été décidée par le Gouvernement.

Le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 15 décembre 1998 a demandé que la DATAR, sous l'autorité de Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement et après concertation avec les autres ministères, soumette à M. le Premier ministre un projet de circulaire modifiant les dispositions de la circulaire du 15 février 1995, précisant la doctrine d'emploi et les conditions de gestion du FNADT.

En millions de francs

Budget du ministère de l'aménagement du territoire

LFI 1999

PJLF 2000

FNADT - 44-10-10

295,37 (45,03)

215 (32,75)

FNADT - 65-00-10

CP : 1.083,7 (165,21)

AP : 1.283,7 (195,7)

CP : 580,32 (88,47)

AP : 1.186 (180,8)

Les chiffres entre parenthèses sont en millions d'euros.

II. LES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT RURAL

A. LES CRÉDITS CONSACRÉS À L'ÉLECTRIFICATION À TRAVERS LE FACE

1. Généralités sur le FACE

Le Fonds d'amortissement des Charges d'électrification, créé par la loi de finances du 31 décembre 1936, a pour vocation de soutenir l'effort d'investissement pour l'électrification des communes rurales en contribuant au financement des travaux d'extension, de renforcement et, depuis 1992, d'intégration esthétique des réseaux de distribution publique d'énergie électrique basse tension. Il n'apporte plus que des subventions en capital, depuis l'ordonnance du 30 décembre 1958.

C'est un compte spécial d'EDF alimenté annuellement par une contribution des distributeurs d'énergie électrique basse tension selon les modalités suivantes pour 1998 :

- 2,2 % des recettes perçues dans les communes urbaines selon l'INSEE - RGP 1990 ;

- 0,44 % des recettes perçues dans les communes rurales selon l'INSEE - RGP 1990.

Ces taux ont, compte tenu de l'augmentation de consommation d'électricité, régulièrement baissé depuis plus de vingt ans. Ils sont fixés en fin d'année pour l'année en cours, en fonction des dépenses prévisibles du fonds, auxquelles ils sont ajustés, par un arrêté des ministères chargés de l'industrie et du budget.

Le fonds est administré par un conseil composé de représentants de l'Etat, des distributeurs et des collectivités.

Le programme du FACE est cogéré par le ministère de l'agriculture et de la pêche et par celui chargé de l'industrie.

2. Les dotations du FACE

Le schéma de financement des programmes de travaux aidés par le fonds est le suivant depuis 1992 :

une tranche unique A/B finançant les travaux à 70 % du montant TTC (en métropole) et répartie chaque année en un programme principal (90 % environ de l'enveloppe) et un programme spécial destiné à financer les renforcements anticipés à effectuer suite à des intempéries et des travaux dans les communes traversées par des lignes haute tension (appelés travaux/DUP) ;

une tranche C, dite " environnement ", dotation spécifique pour une meilleure insertion des réseaux ruraux dans l'environnement paysager (renforcement, mise en façade) qui finance à 50 % du montant TTC les travaux correspondants.

En 1998 et 1999, les dotations se sont réparties comme suit :

MONTANT DE TRAVAUX AIDES TTC

en millions de francs

 

1998

1999

 

PROGRAMME ARRETE PAR LE CONSEIL

PROGRAMME ARRETE PAR LE CONSEIL

PROGRAMME PRINCIPAL

2 200 (335,39)

2 270 (346,06)

PROGRAMMES SPECIAUX

100 ENR/MDE - 75 DUP-Int

75 ENR/MDE - 25 DUP-Int

PROGRAMME ENVIRONNEMENT

695 (105,95)

700 (106,71)

TOTAL

3 070 (468,02)

2 970 (452,77)

Les chiffres entre parenthèses sont en millions d'euros.

3. Les besoins spécifiques des communes rurales

De nombreux problèmes essentiellement qualitatifs, subsistent en matière de tenue de tension et de continuité du service. Les résultats de l'inventaire du 1er janvier 1995 de l'électrification rurale montrent ainsi une progression sensible des besoins des départements, qui ont fait l'objet d'un inventaire complémentaire en 1997. Cet inventaire complémentaire a permis de mieux cibler les besoins exprimés afin de définir une répartition des dotations entre les départements qui soit plus juste et plus équitable.

Si, à la fin du précédent inventaire, en 1990, on avait atteint l'objectif de réduction à 6 % du nombre d'abonnés mal alimentés en zone rurale (ceux qui subissent des chutes de tension supérieure à 11 %), puisque ce pourcentage n'était plus que de 4,83 %, l'objectif de la période 1990-1994 de quasi-disparition de ceux-ci ne sera pas atteint ; il en subsiste en moyenne entre 3 et 4 % et pour une dizaine de départements ce taux dépassait encore 6 % au 1er janvier 1995

La population rurale et les agriculteurs, très dépendants de la fourniture d'électricité sont particulièrement sensibles aux coupures, alors même qu'on dénombre encore en zones rurales, en particulier en zones de montagne, de nombreux kilomètres de réseaux aériens en fil nu, particulièrement vulnérables aux aléas climatiques.

Le développement de l'équipement informatique, et à l'avenir du télétravail dans ces zones suppose aussi une fourniture d'électricité sans faille (ni coupures, ni microcoupures).

Cette évolution justifie la pérennité du FACE et l'adaptation de ses financements aux nouveaux besoins.

B. LES CRÉDITS CONSACRÉS À L'ALIMENTATION EN EAU POTABLE ET À L'ASSAINISSEMENT

1. Objectifs et ressources du fonds

Le Fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE) a été créé par le décret du 1er octobre 1954. Il s'agit d'un compte spécial du Trésor géré par le ministère chargé de l'agriculture (compte 902-00).

Il a été conçu, dès son origine en 1954, comme un instrument financier de solidarité nationale destiné à aider les communes rurales à mettre en place leurs services publics de distribution d'eau. Son domaine d'intervention a été étendu à l'assainissement en 1979. En 1997, la compétence du Fonds a été étendue, pour une période de 3 ans, à la lutte contre les pollutions d'origine agricole.

Prélevées sur l'ensemble de la population française, les ressources du Fonds ne sont redistribuées qu'aux seules communes rurales. Elles proviennent en 1998 :

- pour 52 % du produit d'une redevance sur les consommations d'eau distribuée dans toutes les communes urbaines et rurales bénéficiant d'une distribution publique d'eau potable, dont le taux de base est actuellement fixé à 14 centimes par mètre cube depuis le 1er janvier 1996 ;

- pour 48 % d'un prélèvement sur les sommes engagées au Pari Mutuel Urbain.

2. Fonctionnement

Depuis les lois de décentralisation, les aides du FNDAE sont réparties par département sous forme de dotations affectées à l'eau et à l'assainissement.

La répartition de ces enveloppes budgétaires entre les départements est proposée au ministère chargé de l'agriculture, par le Comité consultatif du Fonds, présidé par un Conseiller d'Etat honoraire et composé de représentants du Parlement, de l'APCG, de l'AMF, des agences de l'eau et des ministères concernés.

Les départements règlent ensuite, sur la base des propositions présentées par les collectivités locales concernées, la répartition de ces aides entre les communes rurales et leurs groupements qui réalisent des travaux d'eau potable et d'assainissement. S'agissant de la dotation du Fonds réservée au financement du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA), elle est répartie chaque année par les départements, sur la base des propositions présentées par les exploitants agricoles.

3. Les besoins des communes rurales

Les besoins de ces communes changent de nature, notamment en matière d'alimentation en eau potable, mais ils restent très importants avec des exigences de qualité et de fiabilité accrues.

a) En matière d'alimentation en eau potable

Le taux global de desserte des communes rurales dépasse 98 % en 1995 au plan national, mais des besoins nouveaux sont apparus à partir de la fin des années 70, d'ordre plus qualitatif. Les principales préoccupations sont :

- la qualité de l'eau distribuée, en application des nouvelles normes européennes ;

- la fiabilité des équipements de production et de transport.

Sous ces deux aspects, la situation des collectivités rurales est généralement plus préoccupante que celle des communes urbaines et ce à plusieurs titres :

- les ressources en eau exploitées sont souvent vulnérables ;

- le service public en milieu rural est dans l'ensemble fortement fragmenté ;

- nombre de réseaux construits dans les années cinquante, et avant, sont devenus obsolètes.

b) En matière de collecte et de traitement des eaux usées

Environ 29,7 millions d'habitants résidant en zone rurale (permanents ou saisonniers) sont concernés en France par des équipements d'assainissement collectifs. Les taux de raccordement à un réseau d'assainissement et à une station d'épuration atteignent actuellement respectivement 73,3 % et 66 % pour cette population.

Les objectifs majeurs sont les suivants :

- améliorer les taux de raccordement des usagers aux ouvrages ;

- accroître la capacité d'épuration des stations ;

- élever les niveaux de traitement de celles-ci.

c) Un effort d'investissement à pérenniser

L'inventaire des besoins d'investissement pour l'alimentation en eau potable et l'assainissement des communes rurales publié en juillet 1997 chiffre à 8 milliards de francs (1,22 milliard d'euros) par an l'investissement effectué entre 1990 et 1994 et à 11,5 milliards de francs (1,75 milliard d'euros) par an les besoins prévisibles sur la période 1995-1999.

Les contraintes réglementaires résultant notamment de la directive européenne du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux résiduaires urbaines et de la loi sur l'eau du 3 janvier 1992, expliquent la progression des besoins d'investissements dans les années à venir.

Ces efforts sont et seront d'autant plus lourds que les communes rurales supportent des surcoûts importants liés à la faible densité et à la dispersion dans l'espace de la population à desservir et à un afflux important de population saisonnière à certaines périodes de l'année.

D'autres problèmes de financement plus aigus ont été mis en lumière par la mise en oeuvre de l'instruction comptable et budgétaire M49. Ils portent sur :

- l'équilibre financier du service, qui ne doit être assuré que par les redevances des usagers ;

- l'ensemble du patrimoine, qui doit faire l'objet d'un amortissement comptable permettant d'assurer son renouvellement ;

- l'interdiction faite aux collectivités, sauf situation exceptionnelle, d'équilibrer les comptes par une subvention du budget général.

Pour les raisons évoquées ci-dessus, les coûts de réalisation et de gestion des réseaux par habitant et par mètre cube distribué sont sensiblement plus élevés à la campagne qu'à la ville.

4. Les actions du FNDAE et la répartition de des dotations

a) Les dotations Eau potable - Assainissement

En 1991, des conventions pluriannuelles ont été mises en place avec des départements afin de concentrer l'attribution des crédits publics sur des axes prioritaires définis localement et souffrant de retards spécifiques. Le but de ces conventions était également d'améliorer la programmation des travaux ainsi que les délais d'utilisation des crédits du FNDAE pour éviter les reports et de faciliter la coordination des interventions de divers parlementaires (agences de l'eau notamment). Les départements volontaires pour entrer dans cette démarche ont obtenu une majoration importante de leur dotation FNDAE), sous réserve d'un apport identique en valeur absolue du Conseil général.

Le comité du fonds, après avoir analysé la première phase de conventionnement 1991-1995 et constaté que cette forme de contractualisation était jugée bénéfique, a souhaité pouvoir renouvelé cette contractualisation en assouplissant un certain nombre de règles.

Aussi, en 1996, le dispositif de conventionnement a été reconduit pour cinq ans, en donnant la priorité aux départements conventionnés précédemment. Il a donné lieu à de nouvelles conventions permettant d'actualiser les thèmes d'intervention. Cette nouvelle phase de conventionnement a été mise à profit pour organiser une nouvelle clé de répartition des dotations départementales. Cette clé tient compte des prévisions d'investissement exprimées par les collectivités rurales pour la période 1995-1999, dans le cadre de l'inventaire 1995, traduisant ainsi la vocation du FNDAE à être un fonds de péréquation et de solidarité nationale.

En 1998, on comptait 75 départements ayant conventionné. En 1999, compte tenu de la réduction de l'enveloppe, aucune nouvelle demande de conventionnement n'a pu être honorée.

b) Les dotations Programme de maîtrise des Pollutions d'Origine Agricole

La loi de finances pour 1997 a prévu le financement du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole par le FNDAE, en lui réservant une enveloppe de 150 MF s'ajoutant au financement de l'Etat (Chap. 61-40).

Cette dotation complémentaire, prévue pour 3 ans (1997-1998-1999), permet d'accélérer la mise en oeuvre du PMPOA. Votre rapporteur pour avis s'interroge sur la pérennité de la dotation du FNDAE en faveur du PMPOA pour l'année 2000.

c) Les autorisations de programmes 1997-1998-1999

Les autorisations de programme disponibles en 1997, 1998 et 1999 ont été réparties comme suit :

En milliards de francs

(MF)

1997

1998

1999*

Crédits disponibles

 
 

Réduction de la LFI au niveau des recettes 1998

- Crédits votés en LFI

975,0

966,0

970,0 (147,88)(1)

- Réductions d'AP

 
 

-27,363 (-4,17(1))

AP reportées année précédente

41,449

40,291

14,697 (2,24(1))

Total disponible

1 016,449

1 006,291

957,334 (145,94(1))

Affectation des crédits

 
 
 

Dotation Eau Potable - Assainissement

 
 
 

- Dotations départements non conventionnés

134,200

118,5

107,90 (16,45(1))

- dotations départements conventionnés

668,258

699,23

680,41 (103,73(1))

- grands ouvrages

15,999

18,5

8,3 (1,27(1))

- intempéries

2,789

2,56296

0

Total Dotation Eau potable - Assainissement

821,246

838,79296

796,61 (121,44(1))

Dotation PMPOA

 
 
 

Programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole


130,270


165,802


48,14 (7,34(1))

Etat d'avancement

 
 
 

Total réparti

954,516

1 004,59496

844,75 (128,78(1))

Reste non réparti

40,291

1,697

112,584 (17,16(1))

* Situation au 29 juillet 1999 -

Seuls les chiffres pour 1999 sont convertis en euros. Chiffres en millions d'euros(1).


Avec une dotation annuelle comprise entre 0,9 et 1 milliard de francs (140 et 150 millions d'euros), le FNDAE couvre un peu moins de 9 % des besoins des communes rurales.

La politique de conventionnement engagée en 1991 et renouvelée en 1996 permet au FNDAE de continuer à jouer un rôle essentiel, par effet d'entraînement et de planification des investissements (identification des thèmes prioritaires) dans l'équipement et assainissement et en eau potable des communes rurales.

Néanmoins, comme le souligne M. Aymeri de Montesquiou dans sa question n° 17.686 du 1er juillet 1999, la baisse des recettes du FNDAE n'est pas sans conséquence sur la charge financière que représente les obligations des maires des communes rurales en matière d'assainissement. Le maire est, en effet, responsable de l'approvisionnement en eau, comme de l'épuration des eaux usées de sa commune. La directive européenne du 21 mai 1991, reprise en droit français par la loi n° 92-3 sur l'eau du 3 janvier 1992 et son décret d'application du 3 juin 1994, prévoit une obligation générale d'assainissement sur l'ensemble du territoire avant le 31 décembre 2005, avec des délais plus rapprochés pour les plus grandes communes (2000) ou celles qui rejettent leurs eaux dans des milieux sensibles aux risques d'eutrophisation (1998). Du point de vue du financement, on peut s'inquiéter de la charge budgétaire que représente un tel programme d'assainissement, notamment pour les petites communes. Plus précisément, la baisse des recettes du FNDAE enregistrée fin 1998 n'a pas permis de maintenir le niveau moyen de dotation de l'année dernière. Parallèlement, la programmation départementale ne peut compenser cette baisse des crédits. En conséquence, moins de travaux d'assainissement sont subventionnés, ce qui pénalise financièrement les communes rurales. Le FNDAE étant alimenté par un prélèvement sur les recettes du " pari mutuel urbain " ainsi que par une redevance versée par l'ensemble des usagers des services d'alimentation en eau potable, " on peut se " demander les moyens " que le Gouvernement " entend mettre en oeuvre pour s'assurer que ce fonds ne baisse pas, ce qui permettrait à l'Etat, par le biais du FNDAE, d'assurer aux départements et, par conséquence aux communes, les moyens nécessaires à l'assainissement. Le maire a une obligation de résultats, et il lui incombe de choisir les moyens adaptés. Il est responsable auprès de ses administrés des sommes investies pour restaurer la qualité des eaux. Le schéma d'assainissement, obligatoire pour les communes de plus de 2.000 équivalents-habitants et fortement conseillé pour les autres, est un outil de planification essentiel pour optimiser les choix financiers.

Par ailleurs, votre rapporteur pour avis considère essentiel que la tutelle du FNDAE soit assurée par le ministère de l'agriculture qui dispose de tous les moyens techniques pour suivre sur le terrain la mise en oeuvre de ces crédits.

EVOLUTION DES CREDITS INSCRITS EN LOI DE FINANCES
DISPONIBLES ET DELEGUES

En milliards de francs

Année

LFI

LFR

AP non utilisées l'année précédente

Réduction d'AP

AP disponibles

AP déléguées

1982

644,000

 
 
 

644,000

644,000

1983

600,000

-134,000

 
 

466,000

466,000

1984

606,000

-106,000

 
 

500,000

499,966

1985

610,000

 

0,034

 

610,034

610,001

1986

630,200

 

0,033

 

630,233

630,232

1987

678,365

 
 
 

678,365

663,365

1988

678,166

 

15,000

 

693,166

693,166

1989

700,000

 
 
 

700,000

700,000

1990

735,000

24,758

 
 

759,758

759,250

1991

805,000

41,000

0,508

 

846,508

845,232

1992

867,000

27,600

1,276

5,000

900,876

900,590

1993

870,000

29,953

0,286

 

900,239

900,239

1994

960,000

 
 

0,306

960,306

934,851

1995

870,000

 

25,455

10,577

906,032

860,185

1996

921,000

 

45,847

 

966,847

843,675

1997

975,000

 

41,449

 

1 016,449

954,516

1998

966,000

 

40,291

 

1 006,291

1 004,595

1999

970,000
(147,88(1))

 

14,696 (2,24(1))

-27,363

(-4,17(1) )

957,334

(145,94(1))

784,960 (119,67(1) (*)

* Situation au 29 juillet 1999.

Seuls les chiffres pour 1999 sont convertis en euros. Chiffres en millions d'euros(1).

NB
 : les autorisations de paiement non utilisées respectivement en 1994 et 1995 correspondent éventuellement au gel nécessaire pour permettre la reconstitution du fonds de roulement.

RECETTES DU FNDAE


Années

Redevances

PMU

Divers, Prêts

Total

1982

212 130 000,00

310 640 000,00

3 170 000,00

525 940 000,00

1983

206 350 000,00

345 830 000,00

3 160 000,00

555 340 000,00

1984

228 080 000,00

373 870 000,00

3 160 000,00

605 110 000,00

1985

214 820 000,00

374 280 000,00

3 160 000,00

592 260 000,00

1986

237 820 000,00

379 700 000,00

3 160 000,00

620 680 000,00

1987

247 280 000,00

346 230 000,00

5 640 000,00

599 150 000,00

1988

257 729 698,00

412 598 088,00

690 488,00

671 018 274,00

1989

303 689 102,00

432 068 790,00

3 165 510,00

738 923 402,00

1990

336 669 286,00

462 350 491,00

2 474 638,00

801 494 415,00

1991

385 074 000,00

476 249 000,00

137 000,00

861 460 000,00

1992

408 970 000,00

488 120 000,00

20 000,00

897 110 000,00

1993

375 471 025,00

467 039 700,00

25 000,00

842 535 725,00

1994

415 915 663,00

456 393 048,00

164 162,00

872 472 873,00

1995

455 040 000,00

449 580 000,00

0,00

904 620 000,00

1996

474 636 000,00

456 830 000,00

0,00

931 466 000,00

1997

542 438 734,00

454 283 628,85

0,00

996 722 363,00

1998

501 376 000,00

457 830 000,00

0,00

959 206 000,00

C. LE RÔLE DE LA DGE EN MATIÈRE DE DÉVELOPPEMENT RURAL

Rappelons que la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communs, des départements et des régions a institué, par l'article 103, une dotation globale d'équipement (DGE) qui se substitue aux subventions spécifiques d'investissement de l'Etat. La DGE est constituée par la globalisation des chapitres budgétaires affectés aux dépenses d'équipement de chaque ministère. Il a ainsi été créé, au budget de l'Etat, deux chapitres concernant la DGE : la DGE des communes et la DGE des départements.

La DGE des communes regroupe, en 1983, les subventions d'investissement de l'Etat aux communes et à leurs groupements pour la voirie communale et pour l'aménagement des espaces verts et forestiers.

Les modalités de répartition et d'attribution de la DGE des communes ont fait l'objet de plusieurs modifications. Selon les dernières modifications introduites au régime de la dotation par la loi n° 96-241 du 26 mars 1996, sont désormais éligibles à la DGE :

- les communes dont la population n'excède pas 2.000 habitants en métropole ou 7.500 habitants dans les départements d'outre mer (DOM) ;

- les communes dont la population est supérieure à 2.000 habitants et n'excède pas 20.000 habitants en métropole, ou est supérieure à 7.500 habitants et n'excède pas 35.000 habitants dans les DOM et dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 1,3 fois le potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des communes de métropole dont la population est supérieure à 2.000 habitants et n'excède pas 20.000 habitants.

- les établissements publics de coopération intercommunale dont la population n'excède pas 20.000 habitants dans les départements de métropole et 35.000 habitants dans les DOM.

Pour 1999, la dotation globale d'équipement des communes s'élève à 2.557,5 millions de francs (389,89 millions d'euros), dont 38,9 millions de francs (5,93 millions d'euros) au titre de la quote-part évoquée ci-avant (TOM, Wallis et Futuna, Mayotte).

Le bilan national de l'utilisation des crédits versés pour l'année 1997
au tire de la DGE des communes de moins de 2.000 habitants fait apparaître une progression de 4 % des investissements subventionnés (5.061 MF en 1997 contre 4.867 MF en 1996) et un taux moyen de subvention de 30,2 % (contre 29,81 % en 1995). Les évolutions des quatre principales catégories d'opérations sont cependant contrastées :

- le patrimoine bâti voit le montant de ses investissements augmenter de 7 % (2.048 MF contre 1.913 MF en 1996). Le taux moyen de subvention atteint 31,4 % ;

- la voirie voit ses investissements augmenter de 4 % (1.123 MF contre 1.079 MF en 1996). Le taux moyen de subvention est comparable à celui de l'année précédente (28 %) ;

- les équipements scolaires se stabilisent, passant de 780 MF à 799 MF. Le taux moyen de subvention est stable (32 %) ;

- les opérations d'eau, d'assainissement et d'énergie sont stables, passant de 359 MF en 1996 à 360 MF en 1997. Le taux moyen de subvention de ces opérations reste stable (28 %).

 La DGE des départements regroupe les subventions d'investissement de l'Etat aux départements pour la réalisation de leurs investissements au titre de la première part ainsi que les subventions d'investissement de l'Etat pour le financement des travaux d'équipement rural au titre de la deuxième part (aménagements fonciers, travaux hydrauliques d'intérêt local, bâtiments d'habitation, habitat autonome des jeunes agriculteurs, aménagement d'accueil, d'animation de loisirs, création et protection de jardins familiaux, études de plans d'aménagement rural, électrification rurale).

Les montants de ces deux parts sont déterminés chaque année par décret en Conseil d'Etat, pris après avis du comité des finances locales.

- La première part de la DGE des départements est fixée à 217,88 millions d'euros (1.429 millions de francs) pour l'année 1999.

Elle comprend une fraction principale et une fraction voirie et est répartie entre les départements.

- La seconde part de la DGE des départements est fixée à 1.230 millions de francs (187,63 millions d'euros) pour 1999. Elle est destinée à l'équipement rural et à l'aménagement foncier et comprend une fraction principale et deux majorations.

Les données concernant la seconde part de la DGE des départements sont les suivantes :


 

1997

1998

1999

Dotation globale

1 138,84

1 194,39

1 230,8 (187,64)

dont :

 
 
 

- fraction principale

867,79

910,13

937,88 (142,98)

- majoration " aménagement foncier "

105

110,12

113,48 (17,3)

- majoration " insuffisance potentiel fiscal "

166,04

174,14

179,45 (27,36)

En millions de francs avec, entre parenthèses, les chiffres en millions de d'euros.

S'agissant de la fraction principale, le taux de concours appliqué aux dépenses des départements atteint 16,68 % en 1999. Si l'on tient compte des sommes versées au titre des deux autres composantes de la DGE des départements, c'est au total 1.230,8 MF qui ont permis de financer l'aménagement et l'équipement rural.

Il est difficile de mesurer l'effet réel de la DGE des communes ou des départements sur l'aménagement de l'espace rural.
Le mode de calcul et les modalités d'attribution impliquent une certaine globalité des actions, qui ne permet pas une évaluation sectorielle fine. En effet, la dotation vient abonder les capacités financières d'un département qui, par ailleurs, arrêtera en toute indépendance, sa politique d'aide au développement des infrastructures et aux aménagements, qu'ils concernent le milieu urbain ou rural. De plus, la DGE des départements reflète les différentes politiques départementales et peut subir de fortes variations d'une année à l'autre.

Cela étant, un rapport récent réalisé par le Ministère de l'intérieur et faisant le point sur l'évolution de la deuxième part de la DGE des départements depuis 1991 montre une diminution régulière des investissements, tels que recensés au titre de la DGE depuis 1993.

III. LES DOTATIONS INSCRITES AU BUDGET DE L'AGRICULTURE

A. LES CRÉDITS FIGURANT DANS LE " BLEU BUDGÉTAIRE "

1. Les crédits consacrés au développement rural proprement dit

Les lignes budgétaires consacrées à l'aménagement rural et au développement rural (hors crédits consacrés aux CTE) sont les suivantes :

a) La ligne 44.80/10 (ancien chapitre 43-23-30 consacré à l'animation rurale) est utilisée pour soutenir l'action fédérative des associations têtes de réseau qui interviennent en matière d'animation en espace rural : elle est reconduite pour 2000 de 18,04 millions de francs (2,75 millions d'euros).

b) La ligne 44.80/21 (amélioration du cadre de vie et aménagement de l'espace rural) est, pour une part, utilisée pour des actions de développement économique dans le cadre des contrats de plan Etat-Région. C'est notamment le support financier des analyses stratégiques des programmes de développement rural et des actions plus spécialisées qui leur font suite dans les domaines de la création d'activités, de la valorisation des ressources locales, de la restructuration de services et de la valorisation du tourisme rural.

Elle permet également, au niveau national, d'aider au financement de recherches méthodologiques et de diffusion d'information sur ces différents sujets (expériences pilotes) avec l'aide de bureaux d'études ou d'associations spécialisées :

- la restructuration et la modernisation des réseaux de services publics et privés ;

- l'attractivité des pôles urbains et la notion de " bassins de vie " ;

- l'organisation et la commercialisation de produits touristiques innovants ;

- la valorisation des productions agricoles, aquacoles, forestières et cynégétiques ;

- la diffusion de nouvelles technologies de communication ;

- le soutien aux services d'accueil et d'installation des jeunes actifs ;

- les actions " environnement ".

Les aides prennent la forme classique de subventions aux associations pour qu'elles réalisent des études.

Cette ligne, en baisse de 2,17 % par rapport à l'année précédente, se monte à 20,70 millions de francs (3,16 millions d'euros).


 

Loi de finances 1999

Projet de loi de finances 2000

Evolution (en %)

44-80/10
(art. 43-23-30) Animation rurale

18,04 (2,75)*

18,04 (2,75)*

-

44-80/21
Interventions pour l'aménagement rural

21,17 (3,23)

20,70 (3,16)

-2,17

44-80/60 SAFER

43,7 (6,66)

45 (6,86)

+3

TOTAL

82,91 (12,64)

83,74 (12,77)

+0,55

*Les chiffres entre parenthèses sont en millions d'euros.

Votre rapporteur complétera cet examen par l'étude des crédits des SAFER (société d'aménagement foncier et d'établissement rural - chapitre 44-80, article 60) qui sont en hausse pour 2000 puisqu'ils passent de 43,7 millions de francs (6,66 millions d'euros) à 45 millions de francs (6,86 millions d'euros).

2. Les crédits consacrés aux aménagements en milieu rural

L'article 61-44 regroupe 3 lignes qui concernent directement les opérations d'aménagement rural. Il s'agit de :

 la ligne 61-44-10 relative à l'aménagement foncier et hydraulique.

Votre rapporteur déplore, comme les années passées, que cette dotation budgétaire soit considérée comme une variable d'ajustement.

Son montant est en baisse puisqu'elle passe de 108,93 millions de francs (16,61 millions d'euros) à 102,11 millions de francs (15,57 millions d'euros) en autorisations de programme et de 114,6 millions de francs (17,47 millions d'euros) à 93,24 millions de francs (14,21 millions d'euros) en crédits de paiement.

 La ligne 61-44-20 (amélioration du cadre de vie et développement rural) est aussi en baisse puisqu'elle passe de 18,5 millions de francs (2,82 millions d'euros) à 17,1 millions de francs (2,61 millions d'euros) en autorisations de programme et de 19,6 millions de francs (2,99 millions d'euros) à 16,35 millions de francs (2,49 millions d'euros) en crédits de paiement.

Cette ligne regroupe plusieurs types de dépenses : une grande partie, contractualisée (88,6 %), est destinée à cofinancer des études de faisabilité préopérationnelles et des investissements portant notamment sur :

- les contrats locaux d'installation-reprise ;

- les actions de restructuration des services publics et privés ;

- les contrats de stations touristiques en espace rural ;

- les actions menées par des stations expérimentales sur les nouveaux systèmes ou les nouvelles techniques d'exploitation agricole.

Une autre série de dotations permet de cofinancer des opérations menées en faveur de l'amélioration de la production fourragère et de l'équipement des pâturages. Elles doivent être conformes aux conditions imposées par l'article 20 du règlement CEE n° 2328/91 modifié afin d'être éligibles au remboursement par le FEOGA-O.

Enfin, la ligne 61-44-70 relative aux grands aménagements régionaux (ancienne ligne 61-84-10) est en baisse tant en autorisations de programme (de 46,24 millions de francs, soit 7,05 millions d'euros en 1999) à (30 millions de francs, soit 4,57 millions d'euros pour 2000) qu'en crédits de paiement (de 68 millions de francs, soit 10,37 millions d'euros, en 1999 à 40 millions de francs, soit 6,1 millions d'euros pour 2000).

Partiellement contractualisée (45,5 %), cette ligne permet le financement d'actions concentrées et coordonnées, s'efforçant de remédier aux diverses causes de déséquilibres constatées dans certaines régions.

La politique suivie consiste à confier à des outils d'exécution spécifiques, les sociétés d'aménagement régional, la réalisation d'interventions destinées à accélérer la mise en valeur des atouts dont disposent les régions concernées : 65 % des crédits de ce chapitre sont utilisés pour l'hydraulique agricole et 35 % pour l'aménagement rural. Les cinq sociétés d'aménagement régional relevant de ces financements sont les suivantes : Société du Canal de Provence, Compagnie nationale d'aménagement du Bas-Rhône-Languedoc, Compagnie d'Aménagement des Côteaux de Gascogne, Société pour la mise en valeur des régions Auvergne et Limousin, Compagnie d'Aménagement de la région Aquitaine.



 

Loi de finances 1999

Projet de loi de finances 2000

Evolution (en %)
1999/2000

 

AP

CP

AP

CP

AP

CP

61-44/10 Aménagement foncier et hydraulique

108,93 (16,61)

114,6 (17,47)

102,11 (15,57 ()

93,24 (14,21)

-6,26

-18,63

61-44/20 Amélioration du cadre de vie et développement rural

18,5 (2,82)

19,6 (2,99)

17,1 (2,61)

16,35 (2,49)

-7,56

-16,58

61-44/70 Grands aménagements régionaux (art. 61-84/10)

46,24 (7,05)

68 (10,37)

30 (4,57)

40 (6,10 )

-35,17

-41,18

TOTAL

173,67 (26,48)

202,2 (30,83)

149,23 (22,75)

149,55 (22,8)

-14,08

-26,05

3. Les dépenses consacrées à la forêt

Votre rapporteur pour avis se félicite de l'augmentation des dotations en faveur de la forêt. L'effort supplémentaire en faveur de cette politique dépasse 540 millions de francs (82,32 millions d'euros) :

- les taxes forestière et de défrichement, qui représentaient un produit de 342 millions de francs par an (52,14 millions d'euros) sont supprimées ;

- 200 millions de francs (30,49 millions d'euros) de crédits supplémentaires sont dégagés, pour l'Office National des Forêts, soit 79 millions de francs (+ 12,04millions d'euros au titre du versement compensateur de l'Etat), la restauration des terrains en montagne (+ 20 millions de francs), ainsi que pour les investissements et les interventions en faveur de la forêt soit 100 millions de francs (+ 15,24 millions d'euros), en particulier pour accompagner les efforts de boisement qui permettent de lutter contre l'effet de serre et les moyens destinés à la modernisation de la filière. Les crédits destinés au Conservatoire de la forêt méditerranéenne passent en outre à 63 millions de francs (9,6 millions d'euros).

Le Fonds forestier national (FFN) est intégré au budget général en raison de la suppression des taxes qui l'alimentaient. Toutefois, les lignes budgétaires qui constituaient l'ancien FFN sont individualisées dans le budget de l'agriculture. Le Gouvernement a pris l'engagement que ces lignes ne feront pas l'objet de gel budgétaire ni de diminution pendant trois ans. La concertation sur la politique forestière entre l'Etat et les professionnels de la filière sera maintenue.

Votre rapporteur pour avis souhaite que ces dotations supplémentaires n'exonèrent pas le Gouvernement des adaptations fiscales qui devront être insérées dans le projet de loi d'orientation et de modernisation forestière.

 

LFI 1999 (en millions de francs)

PJLF 2000 (en millions de francs)

Recherche

20,6 (3,14)

29,5 (4,5)

Développement forestier

116,1 (17,7)

138,3 (21,08)

Inventaire forestier national

42,4 (6,46)

33,1 (5,05)

Versement compensateur

878 (133,85)

957 (145,89)

Protection (incendie, dunes...)

316 (48,17)

332,5 (50,69)

Travaux

237,9 (36,27)

287,7 (43,86)

Aval de la filière

110,1 (16,78)

135 (20,58)

Fonctionnement spécifique

10 (1,52)

10 (1,52)

Acquisitions

5,5 (0,84)

3,9 (0,59)

TOTAL

1.736,6 (264,74)

1.927,2 (293,8)

Source : Ministère de l'agriculture

( ) en millions d'euros

4. Les crédits destinés à la compensation de handicaps ou de contraintes spécifiques

L'approche traditionnelle de votre commission consiste à prendre également en compte, au titre du développement rural, les crédits de compensation de handicaps ou de contraintes spécifiques.

Ces crédits comprennent, d'une part, les interventions spéciales dans les zones agricoles défavorisées, et les actions spécifiques en zones défavorisées, et les actions spécifiques en zones défavorisées, d'autre part.


 

1998

1999

Evolution en %

 Interventions spéciales dans les zones agricoles défavorisées

(chapitre 44.80, article 30)

1 560,1 (237,84)*

1 560 (237,82)

 

 Actions spécifiques en zone défavorisée

(chapitre 44.80, article 50)

5 (0,76)

6 (0,91)

+ 20 %

Les chiffres entre parenthèses sont en millions d'euros.

Votre commission, tout en regrettant l'absence de revalorisation des crédits affectés aux interventions spéciales dans les zones agricoles défavorisées, se félicite de la légère revalorisation des actions spécifiques en zone défavorisée.

Votre rapporteur ne peut néanmoins que regretter la baisse régulière -sauf pour les ICHN- des crédits consacrés à la montagne.

Notons que la ligne 44.80/50 (actions spécifiques en zone défavorisée) presque entièrement contractualisée (89,7 %) permet le financement d'actions portant sur :

- les projets collectifs agricoles contribuant à une meilleure gestion de l'espace notamment en montagne ;

- le soutien aux races rustiques et aux organismes collectifs d'élevage en montagne ;

- la promotion de produits montagnards de qualité ;

- le programme national d'expérimentation sur les systèmes extensifs et la pluriactivité.

Ce sont ainsi environ plus de 1,5 milliard de francs (230 millions d'euros) que le budget de l'agriculture consacrera à la compensation de contraintes particulières, auxquels il faudrait ajouter les subventions accordées aux bâtiments d'exploitation et au matériel en zone de montagne (chapitre 61.40, article 30) dont le montant total est de 134 millions de francs (20,43 millions d'euros) (+6,34 % par rapport à 1999).

Si l'on considère que ces différentes actions, en favorisant l'extensification et le soutien des pratiques agricoles compatibles avec l'environnement, en modifiant les conditions de consommation de l'espace, ont un impact certain sur l'aménagement rural, c'est désormais principalement par ce biais que le ministère intervient dans ce domaine.

5. Les crédits alloués aux CTE

Doté de 300 millions de francs (45,73 millions d'euros) dans la loi de finances pour 1999, le fonds de financement des contrats territoriaux d'exploitation (44-84/10) s'élève à 950 millions de francs (144,83 millions d'euros) pour l'an 2000.

Votre rapporteur pour avis des crédits destinés à l'agriculture a longuement analysé cette dotation spécifique.


Votre rapporteur pour avis des crédits consacrés au développement rural approuve une telle augmentation, nécessaire pour faire face au nombre croissant de CTE signés. Rappelons que plusieurs aides transitant désormais par le CTE, l'agriculteur est fortement incité à cocontracter avec l'Etat.

Votre rapporteur pour avis rappelle qu'il n'est hostile ni au CTE ni au principe de la modulation des aides européennes, qui devrait doubler les dotations budgétaires nationales affectées aux CTE.

Néanmoins, il ne peut que constater la complexité de ces deux dispositifs
. Ainsi, en ce qui concerne la modulation des aides, la prise en compte non du revenu de l'agriculteur mais du niveau d'aides communautaires perçues se révèle particulièrement délicat et met en péril de nombreuses exploitations moyennes situées en zones intermédiaires.

B. L'APPROCHE SYNTHÉTIQUE DES CONCOURS PUBLICS À L'AGRICULTURE

Ces dépenses recouvrent les financements de l'ensemble des actions concernant le secteur agricole. Elles sont réparties en huit grands domaines, chacun d'eux étant lui-même divisé en " ensembles " d'actions concourant à une même finalité. La totalité des concours publics à l'agriculture se sont élevés en 1998 à 170,6 milliards de francs (26,01 millions d'euros).

Deux ensembles (1.4 et 5.1) intéressent le développement rural.

1. Le domaine 1 " Activités agricoles productives "

Dans le domaine 1 " Activités agricole productives ", l'ensemble 1-4 recense l'ensemble des crédits destinés à la " compensation de handicaps ou de contraintes spécifiques ". Cet ensemble augmente de 5 % (204 millions de francs - 31,10 millions d'euros) principalement du fait des ICHN.

Le montant du financement national en faveur des compensations de handicaps ou de contraintes spécifiques s'élève ainsi à 1,7 milliards de francs (0,26 millions d'euros), les aides européennes étant de près de 3 milliards de francs (0,46 millions d'euros).


 

1997

1998

Indemnités compensatrices de handicaps naturels

2 161,3 (329,49)

2 510,7 (382,75)

Autres compensations de handicaps

315,0 (48,02)

408,9 (62,34)

Aides agri-environnementales (dont prime à l'herbe)

1 901,3 (289,85)

1 661,6 (253,3)

TOTAL

4 377,5 (667,35)

4 581,1 (698,38)

Les chiffres entre parenthèses sont en millions

ENSEMBLE 1.4 - COMPENSATION DE HANDICAPS
OU DE CONTRAINTES SPECIFIQUES

Dépenses contractées

1997

1998

Financement national

2 659,0 (405,36)

1 729,6 (263,68)

Financement européen

1 718,5 (261,98)

2 851,6 (434,72)

dont FEOGA garantie

1 120,4 (170,80)

1 034,5 (157,71)

FEOGA orientations ou autres

598,1 (91,18)

1 817,1 (277,02)

TOTAL

4 377,5 (667,35)

4 581,1 (698,38)

Les chiffres entre parenthèses sont en millions d'euros.

2. Le domaine 5 " Espace rural et forestier "

Au sein du domaine 5 " Espace rural et forestier ", l'ensemble 5-1 rassemble les crédits d'aménagement et de protection de l'espace rural, c'est-à-dire ceux d'infrastructures gérés ou cogérés par le ministère de d'agriculture (le FNDAE), les dotations du fonds de gestion de l'espace, les crédits des sociétés d'aménagement régional (hors hydraulique), et les dotations du FIDAR et de l'ancienne AIIZR).

Dans ce domaine, la politique nationale en faveur de l'espace rural est soutenue par les interventions du FEDER, du FSE et du FEOGA-orientation. Ces fonds socio-structurels participent aux programmes 1994/1999 destinés à aider d'une part les territoires qui connaissent des difficultés particulières : zones en retard de développement (objectif 1) -zones de reconversion industrielle (objectif 2) et zones rurales en situation difficile (objectif 5b)- et à aider d'autre part l'adaptation des structures agricoles (objectif 5a). La sélection des zones est fondée sur les critères inscrits dans les règlements européens modifiés en 1993.

Le tableau suivant présente la situation d'avancement consolidée des programmes régionaux au 31 mars 1999 :

 

Dépenses communautaires

Dépenses publiques nationales

Total

Montant prévu

14 740 (2247,71)

19 170 (2922,45)

33 910 (5169,55)

Taux de

programmation

77 %

98 %

89 %

Taux de paiement

42 %

72 %

59 %

Les chiffres entre parenthèses sont en millions de francs.

Le versement de l'écart indiqué entre régions relevé en 1998 s'est poursuivi.

Par rapport à l'année précédente, le rythme de mise en oeuvre s'est accéléré et l'avancement est tel que la presque totalité des crédits prévus devrait pouvoir être engagée avant la date de la clôture de la programmation, soit le 31 décembre de cette année.

La réalisation des projets devra être effective avant le 31 décembre 2001 pour qu'ils puissent être obtenir les contributions communautaires prévues. Compte tenu du décalage existant entre la programmation d'une opération et la justification de sa réalisation, le taux de paiement de 59 % actuellement constaté est satisfaisant.

La seconde phase de la mise en oeuvre des programmes s'ouvre le premier janvier 2000 pour se terminer le 31 décembre 2001. A cette date, tous les projets engagés durant la première phase devront avoir abouti et donné lieu à des dépenses effectives et justifiées pour pouvoir obtenir les contributions communautaires prévues.

Depuis le début de l'année 1998, les procédures de contrôle sur l'utilisation des fonds structurels ont été renforcées, conformément aux dispositions prises par la commission à la suite de à divers rapports de la cour des comptes européenne.

Les décisions du Conseil de Berlin

Les négociations entamées avec la publication du document Agenda 2000 par la Commission se sont achevées avec les décisions prises au sommet de Berlin en mars 1999. Les nouveaux règlements régissant l'utilisation des fonds communautaires ont été publiées au JOCE du 26 juin 1999.

Les décisions prises concernent le cadre financier pour la période 2000-2006, la modification dans l'intervention des fonds structurels et d'un changement important dans le domaine respectif de chacune des sections du FEOGA.

C'est ainsi que le développement rural relève à la fois de la PAC, à travers la mise en oeuvre du règlement développement rural financé pour une large part par le FEOGA Garantie, et de la politique de cohésion économique et sociale.

Pour ce qui concerne la mise en oeuvre des mesures de développement rural, deux éléments sont à prendre en considération : la nature des mesures et leurs zones d'application.

La nouveauté du règlement rural à mettre en oeuvre est constituée par la nécessité d'établir une programmation de l'ensemble des mesures de développement rural. Ainsi, les Etats-membres doivent présenter l'ensemble de leur dispositif en faveur du développement rural au travers des plans de développement rural et des DOCUP. Les exigences sont différentes selon qu'on se situe en objectif 1 ou sur le reste du territoire.

 l'objectif 1

La plus grande partie des mesures de développement rural qui s'appliquent dans les régions d'objectif 1 ou dans les ex zones de l'objectif 1 (Corse et Hainaut) doivent être incluses dans la programmation de l'utilisation de l'ensemble des fonds structurels présentée au titre de cet objectif. Ces mesures sont financées par le FEOGA section Orientation à l'exception des quatre mesures d'accompagnement (pré-retraite, boisement des terres agricoles, mesures agri-environnementales, ICHN) qui sont financées comme sur tout le territoire communautaire par le FEOGA Garantie et qui, pour cette raison, font l'objet d'une programmation séparée.

Sur le reste du territoire les mesures de développement rural sont à programmer au niveau géographique approprié, retenu par l'Etat-membre.

 l'objectif 2

Pour ce qui concerne le nouvel objectif 2, mis à part les mesures d'accompagnement de la PAC, les Etats-membres ont donc la possibilité d'inscrire tout ou partie des mesures de développement rural dans la programmation objectif 2.

Par ailleurs, il est précisé que l'Etat-membre peut faire approuver des dispositions d'ordre général à intégrer dans toutes les formes de programmation choisies.

Les échéanciers de présentation de ces divers documents sont différents : la date limite pour les plans de développement ruraux est le 3 janvier 2000 et pour les DOCUP le 30 avril 2000, sauf ceux de l'objectif 1 pour lesquels l'échéance est fixée au 1er novembre.

Les réflexions sur la mise en oeuvre de ce dispositif en France ont été précisées dans la première partie du rapport.

ENSEMBLE 5.1 - AMÉNAGEMENT ET PROTECTION DE L'ESPACE RURAL

Dépenses contractées

1997

1998

Financement national

649,6 (99,03)

108,0 (16,46

Financement CEE

1 488,4 (226,91)

1 999,5 (304,82)

TOTAL

2 138,0 (325,94)

2 108,0 (321,36)

Les chiffres entre parenthèses sont en millions d'euros.

Il faut également ajouter aux crédits de cet ensemble une partie de ceux recensés dans l'ensemble 5-3 " autres financements en faveur de l'aménagement et de la protection de l'espace rural et forestier ".

*

* *

Suivant les conclusions de son rapporteur pour avis, compte tenu de la forte baisse des crédits sur les grandes opérations d'aménagement rural (surtout pour l'hydraulique) et des problèmes de mise en oeuvre des CTE qui se concilient difficilement avec le dispositif communautaire relatif au développement rural, la commission a donné un avis défavorable à l'adoption des crédits de développement rural inscrits au budget du ministère de l'agriculture et de la pêche.

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