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Projet de loi relatif à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage.

 

N° 194

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 27 janvier 2000

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relatif à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage,

Par M. Pierre HÉRISSON,

Sénateur.

(1). Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Jean Huchon, Jean-François Le Grand, Jean-Paul Emorine, Jean-Marc Pastor, Pierre Lefebvre, vice-présidents ; Georges Berchet, Léon Fatous, Louis Moinard, Jean-Pierre Raffarin, secrétaires ; Louis Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland Courteau, Charles de Cuttoli, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Paul Dubrule, Bernard Dussaut, Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Edmond Lauret, Gérard Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis Mercier, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Henri Weber.

Voir les numéros :

Sénat : 460 (1998-1999) et 188 (1999-2000).

Gens du voyage.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner en première lecture le projet de loi n° 460 relatif à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage adopté par l'Assemblée nationale.

Ce texte intéresse directement une communauté importante, qui varie, selon les estimations, de 250.000 à 300.000 personnes. Il concerne aussi, indirectement, l'ensemble de la population résidant en France compte tenu des difficultés suscitées par le stationnement parfois illicite des gens du voyage.

L'expression " gens du voyage " n'est que récemment entrée dans notre droit, lors de la publication d'une circulaire du ministère de l'Intérieur de mai 1978. Elle s'est substituée à l'appellation de " nomades " qui figurait encore dans la loi du 16 juillet 1912 relative à l'exercice des professions ambulantes et la réglementation de la circulation des nomades, abrogée en 1969.

La population qu'elle désigne se répartit en deux groupes d'importance inégale. Le premier d'entre eux, qui est aussi le plus nombreux, rassemble les Tsiganes, qui se subdivisent en trois communautés :

- les Manouches, localisés dans le Nord et l'Ouest de la France, en Belgique, en Allemagne, en Italie, aux Pays-Bas et au Luxembourg ;

- les Gitans, qui vivent dans le Sud de la France, en Espagne, au Portugal et en Italie ;

- les Roms enfin, qui sont essentiellement installés en Europe de l'Est.

Le second groupe, distinct des Tsiganes, est composé des Yéniches, population d'origine germanique qui a adopté le mode de vie de la majorité des gens du voyage.

Les gens du voyage sont donc une communauté empreinte de diversité, qui est cependant caractérisée par des spécificités marquées par rapport à la population " sédentaire ". Bien que les statistiques les concernant aient un caractère quelque peu approximatif, du fait même de leur mode de vie itinérant, il semble, par exemple, que l'espérance de vie des gens du voyage soit assez nettement inférieure à la moyenne nationale. Autre trait spécifique, les personnes de moins de 16 ans occupent, parmi eux, une proportion plus importante que dans la moyenne de la population.

La variété caractérise également l'attitude de ces personnes vis-à-vis du voyage lui-même. L'amplitude et la fréquence de leurs déplacements est très variable. Elles suivent d'ailleurs un cycle annuel, les campements d'hivers et d'été étant distincts (l'été de préférence sur l'herbe et l'hiver plutôt sur le goudron).

Trois types de comportements sont observés en matière de déplacements :

- les itinérants se déplacent de façon permanente ;

- les populations semi-sédentaires ne s'éloignent pas d'une agglomération donnée, hormis pendant quelques semaines ou quelques mois l'été ;

- enfin, les sédentaires ne voyagent plus mais n'ont pas pour autant perdu leur identité de gens du voyage.

Au début des années 1990, la population de plus de 16 ans concernée par ces différents mode de vie était respectivement estimée à 70.000 personnes pour chacune des deux premières catégories et à 110.000 personnes pour la troisième.

Depuis le milieu des années 1980, le phénomène des " grands rassemblements " qui réunit plusieurs dizaines de milliers de personnes pour quelques jours se développe.

Les attentes et les modes de vie des différentes catégories de gens du voyage sont donc distincts et appellent des réponses diversifiées de la part des pouvoirs publics. Or, votre rapporteur pour avis a constaté l'émiettement des structures représentant les gens du voyage. Cet éparpillement constitue un handicap pour quiconque souhaite entretenir un dialogue suivi avec des interlocuteurs représentatifs et responsables. Tous ces éléments méritent d'autant plus d'être pris en considération par le législateur lorsqu'il s'intéresse au mode de vie des " voyageurs " que leur cohabitation journalière avec les " sédentaires " est loin d'être toujours et partout aisée.

La question du stationnement illicite des gens du voyage s'est posée avec une grande acuité ces dernières années. Le nombre de caravanes qui stationnent illégalement en France est estimé à plus de 27.000 par jour1(*). Ce comportement n'est, dans la majorité des cas, pas sanctionné. Selon des informations recueillies par votre rapporteur pour avis, on ne compte actuellement, dans certains départements, qu'une expulsion forcée pour trois occupations illégales.

Ce problème général et latent se double de brusques crises dues à l'apparition de " grands rassemblements ". La diffusion du téléphone mobile aurait, selon certains observateurs, facilité le regroupement de gens du voyage qui se sentent d'autant plus en mesure d'occuper des terrains de façon illégale qu'ils n'ont parfois pas d'autre alternative dans une commune, et qu'ils sont plus nombreux. Votre rapporteur a ainsi rencontré un élu local, maire d'une petite commune rurale, sur le territoire de laquelle 1.200 personnes s'installent en une seule fois chaque année. Que peuvent faire les deux gendarmes affectés en permanence à la surveillance du champ non équipé -et appartenant, au demeurant, à une propriété privée- occupé par ce groupe ? En outre, l'irruption de ces habitants temporaires fait peser sur la commune concernée -tenue de traiter jusqu'à 18 tonnes de déchets ménagers après le départ des voyageurs- de lourdes charges.

Ainsi, l'accueil et le stationnement des gens du voyage nécessite-t-il de concilier trois principes essentiels que protège notre loi fondamentale : la liberté d'aller et venir, le droit de propriété et le droit à un logement décent auquel a été reconnu le caractère d'objectif à valeur constitutionnelle, notamment sur le fondement du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.

Face aux problèmes récurrents observés dans l'accueil des gens du voyage, le législateur a tenté, en 1990, d'apporter une amorce de solution au problème de stationnement qu'ils rencontrent (A). Mais, faute d'une application satisfaisante de ces dispositions, le Gouvernement a déposé un projet de loi (B) auquel votre rapporteur pour avis estime nécessaire d'apporter des améliorations (C). Enfin, nombre de questions qui ne relèvent pas de la compétence du législateur demeurent irrésolues (D).

A. BILAN D'APPLICATION DE L'ARTICLE 28 DE LA LOI N° 90-449 DU 31 MAI 1990

1. Contenu de la loi n° 90-449

L'article 28 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement dispose qu'" un schéma départemental prévoit les conditions d'accueil spécifiques des gens du voyage, en ce qui concerne le passage et le séjour, en y incluant les conditions de scolarisation des enfants et celles d'exercice d'activités économiques.

Toute commune de plus de 5.000 habitants prévoit les conditions de passage et de séjour des gens du voyage sur son territoire, par la réservation de terrains aménagés à cet effet. Dès la réalisation de l'aire d'accueil définie à l'alinéa ci-dessus, le maire ou les maires des communes qui se sont groupées pour la réaliser pourront, par arrêté, interdire le stationnement des gens du voyage sur le reste du territoire communal ".

Ces dispositions appellent deux précisions.

En premier lieu, elles n'ont ni pour objet ni pour effet de revenir sur la jurisprudence administrative aux termes de laquelle les dispositions du code des collectivités territoriales qui investissent le maire du pouvoir de police municipale ne l'autorisent pas à instaurer " une interdiction totale de stationnement et de séjour ni à aboutir, en fait, à une impossibilité pour les nomades de stationner pendant le temps minimum qui leur est nécessaire " et qui ne saurait être inférieur à 48 heures2(*).

En conséquence, sous réserve du respect des dispositions fixées par l'article 28 (qui permettent au maire d'interdire le stationnement sur le reste du territoire de sa commune dès lors qu'il a créé une aire pour les voyageurs) le délai minimum durant lequel les communes sont tenues d'accueillir les gens du voyage est de 48 heures.

En second lieu, la jurisprudence a considéré que cet article ne crée pas " l'obligation d'établir un emplacement réservé "3(*) destiné à l'accueil des gens du voyage dans le plan d'occupation des sols. Cette lecture de la loi procède de l'application du principe général d'indépendance des législations. L'article 28 précité n'étant pas revêtu du caractère de loi d'aménagement et d'urbanisme au sens du code de l'urbanisme, il n'a pas pour objet de créer des obligations pour les communes lors de l'établissement de leur POS, dont le régime général est fixé par le code précité.

Ainsi, ces collectivités sont-elles tenues de respecter les dispositions de la loi n° 90-449 précitée, tout en conservant le droit d'y satisfaire par les moyens qu'elle jugent les plus appropriés.

2. Un résultat décevant

Dix ans après son adoption, la loi du 31 mai 1990 est mal appliquée, qu'il s'agisse de l'élaboration des schémas ou de la réalisation d'aires de stationnement.

Le nombre de schémas départementaux approuvés par le préfet et le président du Conseil Général s'élève à 34. Des schémas ont, en outre, été approuvés par le seul préfet dans 20 autres départements.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, les trois-quarts des départements qui ne font pas encore l'objet d'un schéma auraient cependant établi un diagnostic relatif aux besoins et à l'offre de stationnement.

Les résultats sont encore plus modestes en termes de création d'aires de stationnement -soit, en réalité, la mesure la plus importante à laquelle devait conduire la loi n° 90-449 précitée- ! Selon l'exposé des motifs du projet de loi initial, le nombre de places situées dans des aires de stationnement aménagées serait de 10.000 actuellement, alors que 30.000 seraient au minimum nécessaires pour satisfaire aux besoins constatés.

La création d'aires de stationnement butte notamment sur un obstacle financier. Le coût unitaire d'une place de 250 à 300 m² dans une aire de stationnement est évalué par certains experts entre 85.000 et 125.000 francs hors taxe, ce qui représente, pour un terrain de 20 places, un investissement hors taxe de 2,5 millions de francs.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur pour avis auprès de spécialistes ayant une expérience concrète de la gestion efficace d'aires de stationnement, le nombre optimal de places dans ces aires serait d'environ 40. Il serait toutefois possible de créer des places d'une superficie de 120 m².

Quant aux gens du voyage rencontrés par votre rapporteur pour avis, ils estiment que l'idéal serait, pour eux, de disposer d'aires de stationnement de 20 à 25 places.

Mais le coût d'une aire d'accueil ne se limite pas aux dépenses d'investissement. Il convient, en effet, de noter que le bon fonctionnement d'un site (accueil des voyageurs, perception des droits, entretien des installations) suppose la présence permanente, le jour et la nuit, de personnel et notamment d'un concierge salarié, dont le salaire s'élève, au minimum, s'il est logé sur place, à 7.000 francs bruts sur 13 mois, ainsi que celle d'un veilleur de nuit et, lorsque cela est possible, d'une assistante sociale travaillant à mi-temps.

Au total, le coût de fonctionnement d'une telle aire est financièrement lourd à supporter pour la collectivité qui l'a réalisée, même si l'Etat en prend désormais une importante partie en charge.

Le manque d'aires de stationnement et le développement du phénomène d'occupation sans titre a conduit le Sénat a adopter, dès 1997, sur le rapport de M. Jean-Paul Delevoye, une proposition de loi de MM. Louis Souvet et plusieurs de ses collègues visant à préciser les conditions d'accueil des gens du voyage sur le territoire des communes de plus de 5.000 habitants.

B. CONTENU DU PROJET DE LOI : CRÉATION D'AIRES DE STATIONNEMENT ET RENFORCEMENT DES MOYENS DE LUTTE CONTRE LES OCCUPATIONS ILLICITES

Pour favoriser la création d'aires de stationnement, le projet de loi prévoit que le préfet et le président du Conseil général établiront d'un commun accord un schéma départemental. Faute d'entente entre ces deux autorités dans les dix-huit mois suivant la publication de la loi, le préfet publiera seul ce schéma.

Cependant, seules les communes de plus de 5.000 habitants sont tenues de participer à la mise en oeuvre du schéma (articles 1 et 2). Les communes de moins de 5.000 habitants demeurent soumises au droit commun qui leur fait obligation de recevoir les gens du voyage, sans pour autant devoir participer au schéma.

En cas de carence des communes, l'Etat peut se substituer à elles (article 3).

L'Etat apporte une aide financière en investissement et en fonctionnement aux communes qui réalisent des aires de stationnement (article 4).

La population prise en compte pour le calcul de la DGF est majorée en fonction du nombre d'aires créées (article 7).

Le texte permet d'aménager, sous réserve d'obtenir une autorisation du maire, des terrains pour que les gens du voyage puissent y stationner à l'année, par dérogation à la réglementation de droit commun qui limite à 3 mois au maximum le séjour d'une caravane (article 8).

Le projet prévoit enfin que lorsqu'une commune satisfait aux obligations légales en matière d'accueil des gens du voyage, le maire peut :

interdire le stationnement de leurs caravanes sur tout le reste du territoire de la commune ;

obtenir plus facilement l'évacuation forcée des contrevenants (article 9).

Le projet de loi repose donc sur un principe simple : qui ne veut pas accueillir ne peut interdire.

Votre Commission des Affaires économiques estime que, comme l'observe un spécialiste de la question de l'accueil des gens du voyage, l'utilisation des mesures d'exécution forcée a, en apparence, l'attrait de la rapidité. Elle s'avère cependant bien souvent illusoire en termes d'efficacité. En effet, les services compétents pour procéder à de telles mesures sont, bien souvent, tentés de baisser les bras. Les gens du voyage ont toujours la faculté de se déplacer dans une commune voisine, quitte à faire l'objet d'une nouvelle procédure.

Sous réserve de cette observation générale, votre Commission des Affaires économiques s'est intéressée aux dispositions du projet de loi relatives au droit de l'urbanisme et, en particulier, à ses articles 1 et 2 qui déterminent le régime juridique du schéma départemental et dressent la liste des communes concernées par l'obligation de construire des aires, ainsi qu'à l'article 8 qui contient plusieurs mesures tendant à faciliter la sédentarisation des gens du voyage propriétaires de terrains.

C. OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

La Commission des Affaires économiques estime souhaitable de préciser le texte qui est transmis au Sénat sur plusieurs points.

1. Affirmer la compétence de l'Etat en matière de grands rassemblements

Les grands rassemblements doivent relever de la compétence de l'Etat et non pas de celle des communes. En effet, ces manifestations de plusieurs dizaines de milliers de personnes occasionnent d'importants mouvements de population dans toute la France. La gestion de ces flux nécessite une organisation qui dépasse très largement le cadre des schémas départementaux prévus par le projet de loi.

En outre, sur le site même du grand rassemblement, les collectivités locales qui ont, certes, un rôle à jouer, ne peuvent en aucune façon faire face seules à l'afflux de voyageurs : l'un des plus grands rassemblements qui ait eu lieu en 1998 réunissait une population supérieure à celle de la ville, voisine, de Lure -qui s'élève pourtant à 10.000 habitants !- Cette manifestation a d'ailleurs nécessité la mise à disposition d'un ancien aéroport militaire et la coopération des services de gendarmerie nationale, de la sous-préfecture, du parquet, de la direction départementale de l'Equipement et des communes avoisinantes.

2. Viser la notion de " résidence principale mobile "

Le libellé du projet de loi est trop imprécis en ce qui concerne la définition de la résidence occupée par les gens du voyage. Celle-ci repose sur deux critères fixés au 1er alinéa de l'article 1er :

- le caractère d'habitat traditionnel ;

- le caractère de résidence mobile.

C'est pourquoi il est nécessaire de préciser que les caravanes affectées à l'habitat permanent des gens du voyage ont le caractère de " résidences principales mobiles ". Cette rédaction permet de distinguer clairement les personnes dont la résidence principale est sédentaire, et qui utilisent des caravanes à des fins de tourisme et de loisir, des gens du voyage dont le domicile permanent est situé dans une caravane.

Votre Commission des Affaires économiques vous présentera un amendement à cette fin.

3. Etendre le champ d'application de la loi

L'article 2 du projet de loi n'institue une obligation de créer des aires de stationnement que pour les communes de plus de 5.000 habitants.

Il ne vise pas le cas des petites communes qui doivent cependant toujours accueillir les voyageurs au moins 48 heures en vertu de la jurisprudence du Conseil d'Etat Ville de Lille de 1983.

Les maires des petites communes rurales ne sont donc :

- ni tenus de créer des aires ;

- ni fondés, dans ce cas, à interdire le stationnement des gens du voyage sur tout le territoire de leur commune.

On peut craindre, en conséquence, que les gens du voyage qui ne trouveront pas de places de stationnement dans les villes de plus de 5.000 habitants ne s'installent dans ces petites communes souvent rurales. C'est pourquoi, il est nécessaire d'étendre l'obligation de créer des aires aux communautés de communes de plus de 5.000 habitants dont aucune commune membre n'atteint ce chiffre.

Votre Commission des Affaires économiques vous présentera un amendement à cette fin.

4. Respecter les dispositions des plans d'occupation des sols

Les dispositions du III de l'article 8 du projet de loi relatives à la délivrance d'une autorisation d'aménager un terrain pour y installer des caravanes ne soulignent pas clairement la nécessité de respecter les dispositions du plan d'occupation des sols ou du document en tenant lieu. Cette omission, qui s'ajoute à la référence floue à des terrains " bâtis ou non bâtis " est de nature à susciter des difficultés d'interprétation du texte.

D. DES QUESTIONS IMPORTANTES EN SUSPENS

En premier lieu, ce texte ne règle en rien les problèmes posés par l'existence des dispositions de la loi du 3 janvier 1969 relative à l'exercice des activités ambulantes et au régime applicable aux personnes circulant en France sans domicile ni résidence fixe. Celui-ci prévoit, en effet, que les personnes qui se trouvent dans la situation des nomades au sens de la loi de 1912 précitée sont tenues de disposer d'un carnet de circulation qui doit être visé régulièrement par l'autorité administrative. Comme l'observait M. Jean-Paul Delevoye en 1997, le régime de ces titres de circulation -de même que celui des titres délivrés aux commerçants ambulants et aux " caravaniers "- est " inutilement complexe et mal adapté à la situation des gens du voyage "4(*).

Au surplus, votre rapporteur pour avis a constaté sur le terrain que les gens du voyage éprouvent de réelles difficultés dans l'exercice de droits élémentaires tels que celui d'ouvrir un compte bancaire. Il serait nécessaire, tout au contraire, de faciliter leur accès aux services bancaires, d'autant que nombre d'entre eux perçoivent des revenus modestes mais réguliers grâce au revenu minimum d'insertion.

Les problèmes sociaux rencontrés par les gens du voyage méritent une attention particulière. Les auditions auxquelles il a été procédé ont montré que les jeunes étaient souvent moins bien alphabétisés que leurs aînés, malgré l'existence d'une obligation scolaire. La drogue a fait son apparition chez les gens du voyage comme dans le reste de la société française et, en particulier, dans les quartiers les plus défavorisés. Elle y occasionne les mêmes ravages et leur cortège de délinquance et d'exclusion.

En outre, il semble que l'insertion sociale des gens du voyage se soit dégradée. Il est ainsi notoire que des activités traditionnelles, telles que la collecte des métaux usagés, sont de moins en moins exercées par ces populations. On rappellera, pour mémoire, qu'au prix moyen de 15 centimes le kilo, la ferraille se vend actuellement aux environs de 150 francs la tonne, ce qui contribue à décourager certains d'exercer cette activité.

Pour que les gens du voyage se considèrent et soient considérés comme des citoyens à part entière, il est souhaitable de les encourager à s'insérer dans le circuit économique.

Le Gouvernement doit enfin s'attacher à régler les problèmes susceptibles de résulter de l'élargissement de l'Union européenne, compte tenu de l'importance de la population des gens du voyage qui résident dans les nouveaux Etats membres. Même une faible immigration, en pourcentage des populations d'origine, serait susceptible d'occasionner dans notre pays de nouveaux problèmes d'accueil des gens du voyage et de reconnaissance de leur identité au sein de la société française.

* 1 Daniel Merchat, Stationnement des gens du voyage, Paris, 1999, p.21.

* 2 Conseil d'Etat, Ville de Lille, 2 décembre 1983.

* 3 Tribunal administratif de Rouen, 28 juillet 1994. Préfet de Seine-Maritime/Commune de Bois-Guillaume.

* 4 Sénat, Rapport n° 283, page 13.