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N° 401

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 8 juin 2000

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, d'orientation pour l'outre-mer,

Par M. Jean HUCHON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Jean Huchon, Jean-François Le Grand, Jean-Paul Emorine, Jean-Marc Pastor, Pierre Lefebvre, vice-présidents ; Georges Berchet, Léon Fatous, Louis Moinard, Jean-Pierre Raffarin, secrétaires ; Louis Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Jean-Louis Carrère, Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland Courteau, Charles de Cuttoli, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Christian Demuynck, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Paul Dubrule, Bernard Dussaut, Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Gérard Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis Mercier, Paul Natali, Jean Pépin, Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Jean-Pierre Vial, Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale
(11e législ.) : 2322, 2355, 2356, 2359 et T.A. 507

Sénat
 : 342, 393, 394 et 403 (1999-2000)



Outre-mer.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi n° 342 d'orientation pour l'outre-mer, dont votre Commission des Affaires économiques est saisie pour avis, a été adopté par l'Assemblée nationale en mai dernier.

Ce texte très attendu fait suite à la parution d'un certain nombre de rapports dressant un bilan jugé alarmant de la situation des départements d'outre-mer. On citera en particulier le rapport de nos collègues Claude Lise et Michel Tamaya remis en juin 1999 au Gouvernement, ainsi que celui de la commissaire générale du plan Eliane Mossé, publié en mars 1999.

Après l'avoir annoncé dès l'automne 1998, le Gouvernement s'était enfin engagé à le déposer à la suite d'un voyage du premier ministre aux Antilles à la fin du mois d'octobre 1999.

Le Président de la République a lui-même manifesté, dans une allocution prononcée en Martinique en mars dernier, l'attention qu'il porte à la définition d'un modèle original de développement pour l'avenir des départements d'outre-mer. A cette occasion, il a souligné la nécessité de faire preuve de pragmatisme dans cette démarche. " Toutes les propositions, dès lors qu'elles ne mettent pas en cause notre République et ses valeurs, sont recevables et légitimes " a-t-il insisté.

Il est vrai que la situation économique des départements d'outre-mer est aujourd'hui particulièrement dégradée. Elle a pu même être qualifiée d'explosive par notre collègue Rodolphe Désiré, dans son dernier avis sur les départements d'outre-mer, adopté par votre commission à l'occasion de l'examen de la loi de finances pour 2000. Le chômage, qui touche en moyenne 30 % de la population active, condamne une part importante de la population à vivre des minima sociaux. Le caractère massif des transferts publics, qui représentaient en 1994 entre trois quarts et trois cinquièmes du PIB de ces départements, ne suffit pas à rétablir la situation et souligne a contrario la dépendance à l'égard de la métropole qui caractérise en bien des points l'économie des DOM. Témoignent également de cette dépendance l'importance des importations en provenance de métropole, la primauté des liaisons maritimes et aériennes vers celle-ci et la part prépondérante du tourisme métropolitain.

Cette situation alarmante est en partie imputable à l'existence de handicaps structurels au développement, notamment l'éloignement, l'insularité, l'étroitesse des marchés qui prive de débouchés les productions locales, l'absence de ressources énergétiques, mais également la concurrence des Etats voisins offrant des régimes fiscaux et sociaux souvent plus avantageux ou dérogatoires du droit commun.

Ces handicaps structurels appellent, à l'évidence, des mesures de compensation particulières. L'article 299-2 du Traité instituant la Communauté européenne reconnaît ainsi aux départements d'outre-mer le statut de régions ultrapériphériques qui légitime les aides et avantages susceptibles de leur être accordés, tant dans le cadre national que dans le cadre européen.

En outre, la forte croissance démographique dans les DOM, qui est incontestablement un atout en vue d'une croissance de long terme, rend nécessaires des politiques appropriées en termes d'aménagement du territoire, de logement social ou encore d'assainissement de l'eau.

Si le présent projet de loi présente le développement économique comme l'une de ses priorités, il comporte également d'autres volets qui tentent de répondre aux aspirations de la population des DOM sur le plan social, politique ou culturel.

Les titres I, II et III comportent des dispositions visant à favoriser l'emploi, la lutte contre l'exclusion et le droit au logement. Parmi les plus marquantes, il faut citer l'exonération de cotisations sociales patronales en faveur des entreprises de moins de onze salariés et de celles relevant de secteurs spécifiques, l'instauration d'un dispositif favorisant l'emploi des jeunes, ou encore l'alignement du montant du RMI sur le montant de celui versé en métropole.

D'autre part, le projet de loi présente un important volet institutionnel, destiné à accroître les pouvoirs des collectivités locales. Le titre V leur confère un rôle important en matière de coopération régionale. Le titre VI, relatif à l'approfondissement de la décentralisation, renforce la consultation des départements et régions d'outre-mer en cas de modification de leur statut et leur transfère des compétences nouvelles. Il prévoit en outre la création d'un second département dans l'île de la Réunion. Le titre VII complète ce volet en instaurant un congrès, qui réunit le conseil général et le conseil régional, et qui est destiné à proposer des évolutions institutionnelles dans les DOM

Enfin, le titre VIII traite de dispositions relatives à Saint-Pierre-et-Miquelon. Il prévoit notamment l'application, en vertu du principe de spécialité législative, de certaines dispositions du projet à cet archipel.

Compte tenu des compétences de la commission des affaires économiques, votre rapporteur pour avis a examiné les articles suivants :

L'article 1er, qui ne présente pas de réelle portée normative, constitue une introduction au projet de loi, en rappelant que le développement économique de l'outre-mer constitue une priorité nationale.

L'article 7 bis, inséré par l'Assemblée Nationale, impose à la conférence paritaire des transports de chaque DOM de remettre chaque année un rapport au Gouvernement assorti de propositions visant à réduire le coût des transports outre-mer. Prévue par la loi Perben du 25 juillet 1994, cette instance paritaire devait réunir des représentants des transporteurs et des collectivités publiques afin de favoriser une concertation indispensable à l'amélioration des règles de fonctionnement de ce secteur. Il semblerait pourtant que les conférences paritaires des transports n'aient pas été mises en place dans les DOM. Ce retard est d'autant plus regrettable que le Gouvernement a récemment invoqué le défaut de concertation avec les acteurs concernés pour justifier le fait qu'il n'a pas pris, dans les délais impartis par le Parlement dans la loi d'habilitation du 25 octobre 1999, l'ordonnance relative à l'adaptation aux DOM de la législation sur les transports intérieurs. Votre rapporteur pour avis recommande donc la mise en place urgente des conférences paritaires des transports et ne peut que souhaiter la production par celles-ci d'un rapport qui permettrait de mieux associer les transporteurs à l'élaboration de la réforme.

L'article 7 ter, inséré par l'Assemblée Nationale, impose qu'une date limite de consommation soit mentionnée sur les produits agro-alimentaires provenant du surplus communautaire et destinés à la consommation humaine.

L'article 7 quater étend la compétence de la chambre de commerce, de l'industrie et des métiers de Saint-Pierre-et-Miquelon au secteur de l'agricole, afin de prendre en compte le développement d'une activité agricole et d'élevage.

L'article 9 bis étend le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles aux dommages causés par certains cyclones particulièrement violents. Les dégâts causés par les vents des cyclones sont, au même titre que ceux causés par les tempêtes, en théorie couverts par de classiques contrats d'assurance dommage aux biens. Dans la pratique, les compagnies d'assurance ont mis en place des restrictions à l'assurance de ce risque en imposant par exemple aux assurés des DOM, en raison de leur plus grande exposition au phénomène cyclonique, des conditions tarifaires élevées. L'inclusion des cyclones dans le régime d'assurance des catastrophes naturelles, lequel prohibe toute restriction dans la couverture du risque, garantira aux populations des DOM une meilleure indemnisation de ce sinistre. Votre rapporteur pour avis est favorable à cette disposition, dans la mesure où elle est l'expression de la solidarité nationale à l'égard des DOM.

L'article 9 ter renforce le dispositif prévu à l'article 28-1 de la loi Royer du 27 décembre 1973, qui tend à limiter la concentration des entreprises de la distribution alimentaire dans les départements d'outre-mer. Du fait de leur insularité, ces derniers représentent en effet des marchés captifs, particulièrement exposés au risque de formation de monopoles. Votre rapporteur pour avis est favorable au renforcement du dispositif de lutte contre la concentration dans la distribution outre-mer, qui constitue une mesure attendue.

L'article 9 quinquies impose au Gouvernement de publier, avant la discussion de la loi de finances de l'année qui suit celle de la présente loi, un rapport sur l'évolution du dispositif d'incitation à l'investissement outre-mer. Ce rapport devra formuler des propositions d'amélioration de ce dispositif qui repose essentiellement sur des mesures de défiscalisation.

L'article 16 instaure dans chaque département d'outre-mer un Fonds régional d'aménagement foncier et urbain (FRAFU), destiné à améliorer la maîtrise foncière et à faciliter la construction de logements sociaux. Chargé de coordonner les interventions financières des différentes collectivités publiques, chaque FRAFU sera géré par une institution financière.

L'article 28 modifie et complète la rédaction de l'article L. 4433-7 du code général des collectivités territoriales relatif aux schémas d'aménagement régional (SAR). Institués par une loi du 2 août 1984, ceux-ci permettent aux régions d'outre-mer de déterminer des orientations en matière de développement, de mise en valeur du territoire et de protection de l'environnement. Les modifications apportées par l'article 28 permettent d'intégrer dans les SAR les orientations concernant le développement durable. En outre, le projet introduit une clause de réexamen obligatoire de ces schémas tous les dix ans. Même s'il est permis de douter de l'efficacité des schémas d'aménagement régional, on ne peut que soutenir le renforcement de cet instrument qui s'inscrit dans une politique d'aménagement durable du territoire pour les DOM.

L'article 29 rend obligatoire l'élaboration, l'adoption et la mise en oeuvre d'un plan énergétique régional par les régions d'outre-mer, alors qu'il s'agissait jusqu'à présent d'une simple faculté. De plus, ce plan énergétique devra respecter le cadre défini par la programmation nationale pluriannuelle instaurée par la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation du service public de l'électricité, ainsi que par le schéma de services collectifs de l'énergie issu de la loi du 25 juin 1999 relative à l'aménagement du territoire. Compte tenu de l'insuffisance des ressources énergétiques des DOM, qui constitue un problème central pour le développement de ces derniers, votre rapporteur pour avis est favorable à cette disposition.

L'article 30 instaure dans chaque département d'outre-mer un office de l'eau, chargé de doter les DOM d'une véritable politique de l'eau, particulièrement nécessaire dans ces territoires dont le caractère insulaire explique la relative rareté de la ressource hydraulique. A la différence de la métropole, aucune agence de bassin, pourtant prévue par la loi du 16 décembre 1964, n'a été mise en place dans les DOM. L'instauration d'offices de l'eau comble cette lacune.

L'article 35 bis instaure en Guadeloupe une redevance communale des mines sur les gîtes géothermiques.

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