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EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er -

Objectifs du projet de loi

Cet article sans réelle valeur normative constitue une introduction au projet de loi.

 Il expose d'abord que le développement des activités économiques et de l'emploi constitue une priorité pour la Nation, dont la mise en oeuvre fait précisément l'objet du projet de loi.

Ce dernier vise en outre à favoriser le développement durable des DOM, la compensation de leurs retards d'équipements, l'égalité sociale, ainsi que l'accès de tous à l'éducation, à la formation et à la culture.

Enfin, cet article présente les moyens qui seront nécessaires pour parvenir aux objectifs fixés. Ainsi, l'accroissement des responsabilités locales et le renforcement de la décentralisation apparaissent comme des moyens appropriés pour y parvenir.

 L'Assemblée nationale a étendu la liste des éléments qui constituent une priorité pour la Nation en y intégrant l'aménagement du territoire. Par ailleurs, elle a en quelque sorte motivé cette priorité, en faisant référence à l'article 299-2 du traité instituant la communauté européenne qui reconnaît aux DOM le statut de régions ultra-périphériques. De plus, elle a indiqué que ce projet de loi visait également à valoriser les atouts régionaux des DOM. Enfin, elle a ajouté le renforcement de la coopération régionale au nombre des instruments nécessaires pour atteindre les objectifs fixés.

 Tout en exprimant son accord sur le contenu de cet article, votre rapporteur pour avis vous propose d'en modifier légèrement la rédaction.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 7 bis (nouveau) -

Rapport des conférences paritaires des transports relatif
à la diminution du coût des transports dans les DOM

Cet article additionnel inséré par l'Assemblée Nationale impose à la Conférence paritaire des transports de chaque Département d'Outre-Mer de remettre, chaque année, au Gouvernement un rapport assorti de propositions visant à réduire le coût des transports dans ce département.

Créée par la loi n° 94-638 du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les DOM, la Conférence paritaire des transports regroupe des représentants de l'administration et des transporteurs. Cette instance paritaire vise à favoriser la concertation entre les différents acteurs de ce secteur, afin d'en améliorer l'efficacité.

Le secteur des transports revêt une importance particulière dans les DOM. L'insularité de ces territoires rend nécessaires des mesures en vue de leur désenclavement. En matière de transports extérieurs, des efforts significatifs ont été consentis depuis les années 1970 en faveur de l'adaptation des infrastructures existantes et de la construction de nouveaux équipements. A titre d'exemple, le trafic international de passagers à l'aéroport de Pointe-à-Pitre s'élevait en 1997 à 1,7 millions de passagers, ce qui place cet aéroport au 8e rang national. Cependant, les communications aériennes et maritimes extérieures sont marquées par la prédominance du trafic avec la métropole. Les liaisons avec les Etats voisins sont encore insuffisantes et coûteuses, ce qui freine la constitution d'un réseau économique régional. Des efforts supplémentaires dans cette direction sont donc souhaitables.

D'autre part, la situation des transports intérieurs dans les DOM mérite également une attention particulière. L'insuffisante proportion de routes bitumées, jointe à un mauvais entretien du réseau routier, expliquent, particulièrement en Guadeloupe et en Martinique, l'enclavement d'un certain nombre de villages, voire de centres urbains secondaires. De plus, le fonctionnement des transports collectifs, et plus spécialement des transports interurbains dans ces deux départements est insatisfaisant. Les transports interurbains de voyageurs sont assurés par un nombre élevé de transporteurs individuels. On compte ainsi près de 600 transporteurs privés dans le seul département de la Guadeloupe. Aux termes des conventions passées avec les collectivités locales, ces transporteurs exploitent ces lignes, qu'ils considèrent en réalité comme un élément de leur patrimoine dont il peuvent monnayer la cession. Le service public ainsi rendu aux usagers n'est pas satisfaisant, car il est caractérisé par des tarifs élevés, une desserte très irrégulière et des conditions de concurrence telles qu'elles menacent parfois même la sécurité sur les routes.

La concertation prévue dans le cadre des conférences paritaires des transports constitue un élément essentiel pour améliorer la réglementation de ce secteur. Il s'agit de promouvoir la restructuration de la profession, l'instauration d'une libre concurrence fondée sur une transparence des tarifs et un service public de qualité, garanti par des cahiers des charges strictement définis.

Mais, d'une part, il semblerait que les conférences paritaires des transports n'aient été pas été mises en place dans les DOM.

D'autre part, alors que la loi d'habilitation n° 99-899 du 25 octobre 1999 autorisait le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures d'adaptation pour les DOM de la législation sur les transports intérieurs, l'ordonnance attendue n'a pas été prise dans le délai accordé par le Parlement, qui a expiré le 30 avril dernier. Le Gouvernement a allégué la réticence des transporteurs locaux lors des consultations organisées sur ce thème.

Votre rapporteur pour avis ne peut que constater les difficultés rencontrées dans l'adaptation des règles des transports intérieurs dans les DOM. Il recommande la mise en place urgente des conférences paritaires des transports et ne peut que souhaiter la production par celles-ci d'un rapport qui permettrait de mieux associer les acteurs concernés à la réforme et de faire émerger un consensus.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 7 ter (nouveau) -

Mention obligatoire d'une date limite de consommation sur les produits alimentaires provenant du surplus communautaire

Cet article additionnel, inséré par l'Assemblée nationale, impose qu'une date limite de consommation soit mentionnée sur les produits agro-alimentaires provenant du surplus communautaire et destinés à la consommation humaine dans les départements d'outre-mer.

 Les produits du surplus communautaire proviennent des stocks constitués en vue de réguler certains marchés agricoles européens, tels que ceux de la viande, des produits laitiers ou encore des céréales, dans le cadre de la politique agricole commune. Leur importance en volume est aujourd'hui considérablement réduite. Ils sont généralement utilisés pour l'approvisionnement d'organismes à vocation sociale, tels que les banques alimentaires. Transitant par des circuits communautaires déterminés et gérés par des offices sectoriels reconnus, les produits du surplus sont soumis à la réglementation communautaire en matière d'hygiène et de date limite de consommation dès lors qu'ils sont destinés à la consommation humaine. La disposition précitée votée par l'Assemblée Nationale est donc une précaution inutile qui n'a, selon votre rapporteur pour avis, pas lieu d'être.

Votre rapporteur pour avis a certes été informé de l'existence de produits alimentaires destinés à la consommation humaine qui circuleraient, notamment dans les Antilles, sans comporter de date limite de consommation. Mais il lui apparaît que ce problème relève des services de contrôle de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ainsi que de ceux de la Direction de l'alimentation du ministère de l'agriculture. Il est impératif que ceux-ci fassent preuve de la plus grande fermeté dans la prévention et la répression de tels trafics.

En conséquence, votre commission propose de supprimer cet article.

Article 7 quater (nouveau) -

Extension de la compétence de la Chambre de Commerce
et d'Industrie de Saint-Pierre-et-Miquelon à l'agriculture

Cet article additionnel, introduit par l'Assemblée nationale, étend la compétence de la Chambre de commerce, d'industrie et des métiers de Saint-Pierre-et-Miquelon au secteur agricole.

Il vise à prendre en compte le développement d'une activité agricole et d'élevage, qui s'inscrit dans une politique de diversification économique. Ce secteur agricole reste certes marginal, la pêche constituant toujours le pilier de l'économie de Saint-Pierre-et-Miquelon. Les terres consacrées à l'agriculture couvrent une superficie de 700 hectares. Compte tenu de la pauvreté des sols et de la rigueur du climat, les activités agricoles consistent pour l'essentiel en des cultures maraîchères sous serre, auxquelles s'ajoute une aviculture en expansion. Sans aller jusqu'à la création d'une structure propre telle qu'une chambre d'agriculture, il importe de permettre la représentation des intérêts de ce secteur.

Votre rapporteur pour avis est tout à fait favorable à cette disposition, mais il souhaite simplifier la rédaction de cet article qui, tout en étendant la compétence de la Chambre de commerce et d'industrie de Saint-Pierre-et-Miquelon à l'agriculture, fait dépendre la création d'une section agricole en son sein d'une décision du Conseil Général. En conséquence, il vous est proposé de supprimer cette référence au Conseil Général dans la mesure où l'extension de la compétence de la CCI, dès lors qu'elle est posée par le législateur, implique nécessairement la création en interne d'un nouveau service chargé de ce secteur.

Votre commission vous propose de donner un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 9 bis (nouveau) -

Extension du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles
aux dommages causés par certains cyclones

Cet article introduit par l'Assemblée Nationale étend le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles aux effets de certains cyclones.

Il vise à remédier aux lacunes du système assurantiel à l'égard du risque cyclonique, auquel les populations des départements d'outre-mer sont particulièrement exposées. Les dommages causés par les vents, qu'ils soient imputables à des tempêtes, des ouragans ou encore à des cyclones, sont, depuis la loi du 25 juin 1990, obligatoirement couverts par les contrats d'assurance dommage aux biens, indépendamment de la reconnaissance d'un état de catastrophe naturelle. Ce régime a très bien fonctionné pour l'indemnisation des dégâts causés en métropole par les deux tempêtes de décembre 1999. Cependant, ni la loi précitée, ni des dispositions réglementaires n'ont précisé les conditions d'assurance de ce risque. Cette lacune a autorisé les compagnies d'assurance à mettre en oeuvre dans les départements d'outre-mer, plus naturellement exposés aux dégâts causés par les vents des cyclones, des restrictions pour l'assurance de ce risque à travers des conditions tarifaires élevées ou encore par l'instauration d'un plafonnement de l'indemnisation des dommages causés par des cyclones.

Pour améliorer la couverture des dommages causés par des cyclones, l'Assemblée Nationale a donc modifié le premier alinéa de l'article L. 122-7 du code des assurances, qui prévoit désormais que l'indemnisation de ces dommages relève du régime des catastrophes naturelles lorsque les vents cycloniques ont atteint 145 km/h en moyenne ou 215 km/h en rafales. Les restrictions à l'assurance du risque étant prohibées dans le cadre du régime d'assurance des catastrophes naturelles, cette disposition est de nature à offrir une meilleure garantie aux populations des DOM.

L'assurance des catastrophes naturelles a été rendue obligatoire par une loi du 13 juillet 1982. Elle est incluse dans tous les contrats d'assurance de dommages et financée par une surprime de 12% payée par les assurés. L'application de ce régime suppose l'intervention d'un arrêté conjoint du ministre des finances et du ministre de l'industrie qui constate l'état de catastrophe naturelle dans une zone géographique déterminée et définit la nature des dommages indemnisés. Les assurances ont la possibilité de se réassurer contre ce risque de catastrophe naturelle. Si elles peuvent le faire auprès du marché, elles le font en pratique dans 98 % des cas auprès de la Caisse centrale de Réassurance, qui est une caisse publique bénéficiant de la garantie de l'Etat. Aux termes de l'article L.125-1, la garantie contre les catastrophes naturelles peut couvrir " les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel ". Cette définition large, non assortie d'une liste limitative, permet un élargissement progressif, à la faveur des arrêtés de catastrophes naturelles, des risques couverts par ce régime. Ce dernier a vu son champ d'application s'étendre, depuis les sinistres se produisant au niveau du sol, comme les inondations, les avalanches jusqu'à des sinistres moins classiques telle que la sécheresse dans les années 1990.

 Votre rapporteur pour avis exprime son soutien à l'inclusion des dommages causés par les vents des cyclones dans les DOM dans le régime de l'assurance des catastrophes naturelles. Elle répond à une attente forte de la part des populations outre-mer envers lesquelles elle est une manifestation de la solidarité nationale. Cette mesure avait déjà été envisagée à l'occasion du débat sur la loi du 25 juin 1990. Elle ne devrait pas, par ailleurs, entraîner dans un avenir proche d'augmentation des surprimes perçues au titre de ce risque. Dans le cadre d'une réforme destinée à faire participer plus largement les compagnies d'assurance à la prise en charge des catastrophes naturelles, une augmentation des surprimes versées par les assurés a dors et déjà été décidée par un arrêté du 3 août 1999, dont il était convenu qu'elle préfinance en partie l'extension du régime aux cyclones dans les DOM.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 9 ter (nouveau) -

Lutte contre la concentration de la distribution alimentaire
dans les départements d'outre-mer

Cet article additionnel, introduit par l'Assemblée Nationale, vise à renforcer le dispositif tendant à limiter la concentration des entreprises de la distribution alimentaire dans les départements d'outre-mer.

 Il s'agit de conforter les dispositions de la loi " Royer " n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat, en vue de mieux protéger outre-mer le commerce de détail dans le secteur de l'alimentation. Du fait de leur insularité, les départements d'outre-mer représentent en effet des marchés captifs particulièrement exposés au risque de constitution de monopoles. Dans le secteur de la distribution alimentaire notamment, la tendance à la concentration des commerces de détail débouche sur la formation de quelques grands groupes. C'est le cas à la Réunion, où une entreprise de distribution détient à elle seule 40 % du marché de l'Ile. Modifiée en 1992 dans un sens visant à renforcer la lutte contre les monopoles dans les DOM, la loi " Royer " interdit, à l'article 28-1, à toute entreprise de détenir plus de 25 % des surfaces de vente en alimentaire.

L'Assemblée Nationale modifie sur trois points l'article 28-1 de la loi précitée. D'une part, elle remplace la notion de " surface de vente destinée à l'alimentation " par celle de " surface de détail dans laquelle sont mis en vente des produits alimentaires ", afin de prendre en compte la diversification des produits commercialisés par les entreprises de distribution alimentaire.

D'autre part, un seuil alternatif, faisant référence au chiffre d'affaires, est introduit. Ainsi, toute opération qui aurait pour effet de porter au-delà de 25 % ou, pour les entreprises ayant déjà dépassé ce seuil, d'augmenter la part du chiffre d'affaires d'une entreprise de ce secteur sur un territoire déterminé ne pourrait être autorisée.

Enfin, l'appréciation de ce seuil peut être faite soit au niveau du département, soit au niveau d'un pays ou d'une agglomération tels que définis par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire.

La nouvelle rédaction proposée de l'article 28-1 maintient la possibilité pour les entreprises concernées d'obtenir une dérogation motivée de la commission nationale d'urbanisme commercial.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 9 quinquies (nouveau) -

Rapport sur l'évolution du dispositif d'incitation
à l'investissement dans les départements d'outre-mer

Cet article additionnel introduit par l'Assemblée nationale impose au Gouvernement de publier, avant la discussion de la loi de finances de l'année prochaine, un rapport sur l'évolution du dispositif d'aide à l'investissement outre-mer. Ce rapport doit formuler des propositions visant à compléter et à améliorer le dispositif existant.

 Par l'adoption de cet amendement l'Assemblée nationale cherche à pallier l'absence de dispositions relatives à l'investissement outre-mer dans le projet de loi initial, alors même que ce dernier a pour ambition, aux termes de l'article premier, de favoriser le développement économique des départements d'outre-mer.

Or, le régime fiscal d'incitation, qui constitue le principal pilier de l'actuel régime de soutien à l'investissement outre-mer, expire au 31 décembre 2002. Il apparaît donc urgent de conduire une réflexion sur l'intérêt d'un tel régime fiscal et sur l'opportunité, le cas échéant, de mettre en place un régime de substitution. Le Gouvernement a, pour ce faire, mis sur pied depuis avril dernier un groupe de travail chargé d'analyser le système actuel. Par cet article additionnel, l'Assemblée nationale souhaite, en obligeant le Gouvernement à rendre un rapport à une date déterminée, accélérer les travaux de ce groupe.

Le régime d'aides fiscales en faveur des investissements réalisés dans les DOM relève de la loi de finances rectificative du 11 juillet 1986, dite " loi Pons ". Prévu initialement pour une durée de 10 ans, il a été prorogé par la loi de finances pour 1992 jusqu'en 2001, puis par la loi de finances pour 1999 jusqu'en 2002. Il comporte des mesures de défiscalisation qui prennent, pour les entreprises la forme de déductions d'impôts et celle de réductions d'impôts pour les personnes physiques.

Ces aides fiscales sont octroyées pour des investissements productifs réalisés par les entreprises dans des secteurs jugés essentiels au développement économique, tels que ceux de l'industrie, de la pêche, du tourisme, des énergies nouvelles, de l'agriculture, du bâtiment et des travaux publics, de la maintenance au profit d'activités industrielles, ainsi que ceux de la production et de la diffusion audiovisuelle et cinématographique. Les entreprises peuvent également bénéficier de ces aides en cas d'investissement indirect, c'est-à-dire si elles souscrivent au capital de sociétés de développement régional (SDR) ou de sociétés qui réalisent elles-mêmes des investissements productifs dans les secteurs éligibles. Les personnes physiques se voient accorder des aides fiscales en cas d'investissement indirect ou encore en cas de construction ou acquisition d'immeubles neufs dans les DOM.

L'efficacité de ce système d'incitation à l'investissement, qui constitue l'exemple même d'une fiscalité interventionniste, est aujourd'hui discutée.

Pourtant, sur le plan du strict développement économique, la plupart des études réalisées établissent une corrélation entre l'existence du dispositif de défiscalisation et la progression des investissements dans les DOM. Ses effets en termes d'emploi sont en revanche plus incertains. Ainsi, la commissaire générale du plan Eliane Mossé qui fait le point dans son rapport " Quel développement économique pour les départements d'outre-mer ? " sur différents rapports et études réalisés sur le sujet relève l'absence d'effet significatif sur l'emploi.

Ce régime de soutien à l'investissement apparaît parfois contesté du point de vue de la neutralité fiscale et de l'égalité de tous devant l'impôt. Il est vrai qu'il profite avant tout aux contribuables les plus aisés de métropole qui l'utilisent à des fins d'optimisation fiscale.

Néanmoins, ces considérations ne doivent pas entrer en ligne de compte dans l'appréciation de l'efficience du dispositif, qui apparaît indispensable pour drainer les capitaux de métropole vers ces départements en retard de développement et pénalisés par la relative fréquence de troubles sociaux internes, ainsi que par la proximité géographique de paradis fiscaux.

Par ailleurs, il convient de mettre l'accent sur la nécessité de donner un statut pérenne à ce régime fiscal dont la crédibilité est altérée par les modifications incessantes qui lui ont été apportées au gré de plusieurs lois de finances.

A ce sujet, on ne peut que déplorer l'immobilisme dont le Gouvernement a fait preuve jusqu'à présent, alors que les besoins des entreprises en la matière sont considérables dans les DOM.

Votre rapporteur pour avis est favorable à la production d'un rapport sur l'état du dispositif d'incitation à l'investissement. Il espère qu'il ne sera pas le prétexte à de nouvelles pratiques dilatoires et qu'il permettra d'évaluer le régime existant et de l'améliorer dans une perpective de long terme.

Il convient, cependant, de préciser que ce rapport sera transmis au Parlement, qui doit être tenu informé des évolutions du système fiscal envisagées par le pouvoir exécutif, et de prévoir que cette transmission devra intervenir avant le 15 septembre 2001.

Votre commission donne un avis favorable à l'adoption de l'article 9 quinquies ainsi modifié.

Article 16 -

Généralisation des Fonds régionaux d'aménagement foncier et urbain

Cet article instaure dans chaque département d'outre-mer un Fond régional d'aménagement foncier et urbain (FRAFU), destiné à améliorer la maîtrise foncière et à faciliter la construction de logements sociaux dans ces départements.

La situation du logement social dans les DOM est particulièrement préoccupante. En raison de la rareté des terrains et de l'ampleur des opérations de viabilisation nécessaires, les prix élevés de la ressource foncière ne permettent pas de satisfaire les besoins en logements sociaux, qui ne cessent d'augmenter du fait de la croissance démographique. Le dispositif en vigueur dans les DOM pour soutenir ce secteur repose principalement sur le mécanisme de la Ligne budgétaire unique (L.B.U.) alimentée par la part du RMI non directement attribuée aux allocataires, ainsi que par des crédits budgétaires. Le fonctionnement de ce dispositif a fait l'objet de critiques. La lenteur de la mise à disposition des fonds, la lourdeur des démarches requises concourent in fine à un faible taux d'utilisation des crédits affectés. En outre, et surtout, la participation des collectivités locales et des acteurs du secteur est jugée insuffisante.

L'article 16 du projet de loi donne en fait valeur législative à un dispositif existant à titre expérimental depuis 1996. Sur le modèle d'un premier FRAFU créé à la Réunion en 1996, la mise en place de trois autres FRAFU a été prévue par une circulaire du 29 mars 1999. Aux termes de cette circulaire, les FRAFU " constituent un dispositif de concertation et de coordination entre l'Etat, le Conseil régional et le Conseil général, qui s'engagent financièrement et de façon pluriannuelle à aider les communes et les opérateurs à produire davantage de terrains aménagés en vue de favoriser la construction de logements sociaux ".

Ce fonds, qui n'est pas doté d'une personnalité juridique, se voit attribuer par le projet de loi la mission de coordonner les interventions financières de l'Etat, des collectivités locales et de l'Union européenne en vue de réaliser quatre catégorie d'opérations. Il pourra participer à la constitution de réserves foncières au profit des communes, afin notamment de lutter contre la spéculation foncière. En second lieu, le fonds pourra contribuer à des opérations de viabilisation ou d'équipement de terrains. Enfin, il pourra financer partiellement les études préalables à la réalisation de ce type d'opérations.

Une institution financière qui pourrait être, selon les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, la Caisse des Dépôts et Consignations, aura la charge, sur le fondement d'une convention de gestion, de regrouper les crédits affectés au fonds et de verser les aides. Ce dispositif permettra un lissage de la trésorerie, d'autant plus souhaitable que les retards dans la mise à disposition des crédits sont fréquents.

Les crédits inscrits dans les contrats de plan 2000-2006 devraient atteindre le montant de 550 millions de francs pour les quatre FRAFU.

L'Assemblée nationale a complété les dispositions du projet de loi initial en vue de garantir une meilleure participation des élus locaux et des acteurs concernés. Le président du Conseil régional se voit ainsi attribuer la présidence du FRAFU de sa région. De même, deux représentants de l'association des maires siégeront dans chaque FRAFU. Enfin, l'Assemblée Nationale a prévu que les représentants des maîtres d'ouvrage sociaux seront consultés sur la gestion et l'évolution de ces fonds, en raison de leur connaissance du secteur foncier.

Votre rapporteur pour avis est sensible à l'acuité des problèmes fonciers dans les départements d'outre-mer

En ce qui concerne la présidence de ces fonds, il vous propose d'instaurer le principe d'une présidence tournante, partagée entre le président du conseil régional et le président du conseil général, dès lors que ces collectivités, qui contribueront au fonds, ont toutes deux des domaines de compétence -l'aménagement du territoire pour la région et l'habitat pour le département- interférant avec le champ d'intervention de ce dernier.

Votre commission donne un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 28 -

Adaptation des schémas d'aménagement régional

Cet article modifie et complète la rédaction de l'article L.4433-7 du code général des collectivités territoriales relatif aux schémas d'aménagement régional.

Institués par la loi n° 84-747 du août 1984 relative aux compétences des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion, ces schémas d'aménagement régional (SAR) devaient permettre aux régions d'outre-mer de déterminer les orientations fondamentales en matière de développement, de mise en valeur du territoire et de protection de l'environnement. La loi leur reconnaît une valeur juridique et leurs prescriptions sont en théorie opposables aux plans d'occupation des sols.

Eu égard aux difficultés rencontrées par les schémas d'aménagement régional pour s'imposer comme des instruments efficaces d'aménagement de territoire, le Gouvernement a souhaité, au travers de cet article, élargir leur portée et réaffirmer leur autorité.

La portée des SAR a été étendue afin de prendre en compte la notion de développement durable prévue par la loi n° 99-533 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire. Désormais, les SAR fixeront les orientations fondamentales en matière de développement durable.

D'autre part, le projet de loi introduit une clause de réexamen de ces SAR qui prévoit une délibération des conseils régionaux tous les dix ans sur l'opportunité de les maintenir en vigueur ou, au contraire, de les réviser. Par ailleurs, pour garantir leur réexamen, l'article 28 prévoit qu'en l'absence de cette délibération, les schémas seront caducs.

L'Assemblée nationale a amendé cet article sur deux points.

Elle a d'une part modifié et complété les dispositions relatives au contenu des schémas d'aménagement régional. Elle a ainsi précisé que les SAR déterminent l'implantation des grands équipements de transports et non les seuls équipements de communication routière. En outre, elle a étendu la liste des activités dont les SAR déterminent la localisation préférentielle aux nouvelles technologies de l'information et de la communication.

D'autre part, elle a prévu que le conseil régional consulte le conseil général sur l'impact que pourrait avoir le SAR en matière de politique de l'habitat.

Votre rapporteur pour avis est favorable à toute amélioration des mécanismes contribuant à l'aménagement du territoire dans les départements d'outre-mer. Il doute néanmoins que ces modifications apportées à l'article L. 333-7 du code général des collectivités territoriales soient de nature à renforcer l'efficacité plus que contestable de ces SAR. Ils semblerait que leurs prescriptions, notamment à l'égard des POS, n'aient pas toujours été respectées. On peut s'étonner par ailleurs que certaines régions n'aient jamais adopté de schéma d'aménagement.

Votre rapporteur pour avis s'interroge en outre sur la volonté réelle du Gouvernement de promouvoir une politique d'aménagement du territoire dans les départements d'outre-mer, alors même qu'il n'a pas encore publié l'intégralité des décrets d'application de la loi du 30 décembre 1996 relative aux " 50 pas géométriques ".

Outre une précision rédactionnelle, il vous est proposé de supprimer la disposition prévoyant que les SAR déterminent la localisation des activités relatives aux nouvelles technologies de l'information et de la communication. En effet, si ces activités donnent lieu à l'implantation de grands équipements d'infrastructures, ceux-ci sont déjà visés par la loi. Si, au contraire, ces activités n'exigent que des équipements légers, elles ne doivent pas être visées par les SAR, au risque d'imposer de nouvelles contraintes aux PME qui les développent et qui ont avant tout besoin d'un cadre environnement juridique souple.

Votre commission donne un avis favorable à l'adoption de l'article 28 ainsi modifié.

Article 29 -

Plan énergétique régional pluriannuel

Cet article rend obligatoire l'élaboration, l'adoption et la mise en oeuvre par les régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion d'un plan énergétique pluriannuel.

Cette disposition vise à répondre à la question énergétique qui constitue un problème central pour le développement dans les DOM. Dépourvus de ressources en combustibles fossiles, les DOM sont en effet très dépendants sur ce plan à l'égard de la métropole. Jointes aux importations de produits agro-alimentaires, les importations de produits énergétiques représentent un quart des importations des DOM. De plus, l'électricité produite par EDF à partir des combustibles importés a un coût de revient élevé qui n'est pas couvert par le prix de vente, EDF étant contrainte de vendre à perte.

L'indépendance énergétique des DOM pourrait néanmoins progresser grâce aux énergies renouvelables -énergie solaire, éoliennes, énergie hydraulique et géothermique- qui ont dans ces territoires un fort potentiel de développement. Des fermes éoliennes ont ainsi été installées en Guadeloupe, alors qu'en Guyane ce sont des chauffe-eau solaires qui ont été construits. La Réunion s'est, quant à elle, tournée vers l'utilisation d'un combustible local, la bagasse. Ce résidu de la canne à sucre, utilisé en mélange avec du charbon, fournit un tiers de l'électricité de l'île.

L'article 29 du projet de loi vise à rationaliser, en l'inscrivant dans une perspective pluriannuelle, la production et l'utilisation de l'énergie dans les DOM, tout en confortant les compétences de la région en matière de développement durable.

Le plan énergétique pluriannuel, instauré par la loi n° 96-142 du 24 février 1996, s'appelle désormais plan énergétique pluriannuel de prospection et d'exploitation des énergies et d'utilisation rationnelle de l'énergie.

Il doit encourager le développement des énergies renouvelables et promouvoir une consommation rationnelle de l'énergie produite.

La compétence et l'autonomie de la région en la matière apparaît confortée. La loi lui accordait déjà la possibilité d'adopter un tel plan. Cette faculté devient ici une obligation. Enfin, la référence à un programme régional auquel participaient par convention l'Etat, les autres collectivités locales et les établissements publics intéressés, et destiné à appliquer le plan régional, est supprimée.

Cependant, cette compétence de la région reste encadrée.

Le plan énergétique régional devra en effet respecter des orientations définies par deux catégories de documents. Il s'agit d'une part de la programmation nationale pluriannuelle des investissements de production d'électricité instaurée par la loi n° 2000-108 de 10 février 2000 relative à la modernisation du service public de l'électricité et, d'autre part, du schéma de services collectifs de l'énergie issu de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation et de développement durable du territoire.

En outre, l'élaboration de ce plan devra s'accompagner d'une concertation des régions d'outre-mer avec les autres collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et les producteurs intéressés.

 L'Assemblée nationale a complété ce dispositif en prévoyant la mise à disposition des services de l'Etat pour l'élaboration et la mise en oeuvre de ce plan énergétique régional.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 30 -

Création d'un Office de l'eau dans chaque département d'outre-mer

Cet article instaure dans chaque département d'outre-mer un office de l'eau, sous la forme d'un établissement public départemental.

  Cette mesure traduit la volonté du Gouvernement de doter les départements d'outre-mer des instruments permettant de mettre en oeuvre une véritable politique de l'eau. Elle prend en compte l'importance des enjeux d'une bonne gestion de l'eau dans un contexte de rareté de la ressource hydraulique et d'expansion démographique.

La loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution, qui prévoit la création d'agences de bassin chargées de définir la politique de l'eau dans leur bassin hydrographique respectif n'interdisait pas la mise en place d'agences de bassin pour les départements d'outre-mer. Néanmoins, compte tenu de la faiblesse des ressources financières susceptibles d'alimenter de tels établissements dans ces départements, le Gouvernement a exclu, dans le décret du 14 septembre 1966, la création d'agences de l'eau dans les DOM.

La loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau a permis quelques avancées en matière de politique de l'eau dans ces départements. En confiant aux comités de bassin, instances consultatives réunissant les acteurs et usagers de l'eau, l'élaboration des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), cette loi a conduit à la mise en place de comités de bassin dans chacun des DOM. Très naturellement, l'instauration de ces comités de bassin appelait la création d'organes exécutifs chargés de mettre en oeuvre les SDAGE élaborés par ceux-ci.

L'établissement d'une véritable architecture institutionnelle de l'eau dans les DOM apparaît urgent au regard des problèmes posés par la gestion de l'eau qui constitue un enjeu majeur pour le développement économique de ces territoires. L'insularité explique la relative rareté de la ressource hydraulique en Guadeloupe, Martinique et Réunion, et les conflits générés par la question de sa répartition entre les différents utilisateurs. La croissance démographique, l'urbanisation, les concentrations industrielles et agro-industrielles rendent nécessaires des efforts accrus d'assainissement. A défaut, les écosystèmes fragiles risquent d'être mis en danger. A titre d'exemple, le déversement des eaux usées dans les lagons de la Réunion ont contribué à la destruction des récifs coralliens, en favorisant la prolifération d'algues. De tels effets sont aussi préoccupants d'un point de vue touristique. De plus, l'instabilité climatique, en particulier les fortes précipitations liées au passage de cyclones, jointe à une topographie particulière perturbent l'équilibre des bassins hydrographiques. L'eau est donc une ressource rare et fragile, dont la gestion rationnelle apparaît aujourd'hui comme un impératif, tant sur le plan du développement économique que d'un point de vue environnemental.

Le projet de loi instaure dans chaque département d'outre-mer un office de l'eau. A la différence des agences de l'eau de métropole qui sont des établissements publics autonomes placés sous la tutelle de l'Etat, ces offices prendront la forme d'établissements publics locaux rattachés aux départements. Ce choix correspond à la volonté de responsabiliser les acteurs locaux.

Chargés de mettre en oeuvre les orientations arrêtées par les comités de bassin et, de manière plus générale, de faciliter les actions d'intérêt commun dans le domaine de la gestion de l'eau et des milieux aquatiques, les offices de l'eau se voient plus spécialement attribuer deux grandes catégories de missions : d'une part, l'analyse des ressources en eau, des milieux aquatiques et littoraux et de leurs usages, d'autre part, l'assistance technique aux maîtres d'ouvrage et la formation à la gestion de l'eau. De plus, ils pourront, si les comités de bassin les y autorisent, programmer et financer des actions et des travaux.

Le conseil d'administration de l'office est composé de représentants des différents acteurs de ce secteur : collectivités locales, Etat, usagers, milieux socioprofessionnels, associations agréées de consommateurs et de protection de l'environnement, personnalités qualifiées.

Le financement des offices sera assuré par des subventions et des redevances pour services rendus et par l'affectation possible de ressources financières.

L'Assemblée nationale a modifié les dispositions relatives à la composition de l'office, en vue de garantir une représentation satisfaisante des acteurs locaux. Ainsi, elle a imposé qu'au moins la moitié des sièges au conseil d'administration de l'office soit attribuée à des représentants des collectivités locales, alors que le projet de loi initial ne leur garantissait que 60 % des sièges de l'ensemble des collectivités publiques - collectivités locales et Etat -, celles-ci recevant au moins 60 % du total des sièges. D'autre part, la présidence de l'office échoit désormais au président du Conseil Général, alors que le président devait initialement être désigné par le conseil d'administration. Enfin, le directeur de l'office, est nommé par le président du Conseil général, après un simple avis du préfet et non plus sur la proposition de ce dernier.

Votre rapporteur pour avis soutient la création de ces offices de l'eau qui sont un nécessaire préalable à l'existence d'une véritable politique de l'eau dans les département d'outre-mer.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 35 bis (nouveau) -

Instauration d'une redevance communale des mines
pour les gîtes géothermiques en Guadeloupe

Cet article additionnel, introduit par l'Assemblée Nationale, instaure en Guadeloupe une redevance communale des mines sur les gîtes géothermiques, dont est extraite de l'énergie sous forme thermique.

Les redevances communales des mines, dont le régime est fixé par l'article 1519 du code général des impôts, sont des impôts directs perçus sur le volume de produit concédé extrait par les titulaires d'un titre minier. Jusqu'à présent, la loi autorise leur perception en cas d'extraction de minerais tels que l'or, l'uranium, la bauxite, ou encore de combustibles comme le charbon, le pétrole, le gaz. Si le code minier classe, dans son article 3, les gîtes géothermiques parmi les mines, c'est la première fois que la loi autorise la perception d'une redevance des mines sur de tels gîtes.

Après avoir entendu les différentes parties intéressées, votre rapporteur pour avis reste très réservé sur la création de cette redevance en Guadeloupe.

Elle risquerait en effet de freiner le développement de l'énergie géothermique, ressource renouvelable dont les DOM insulaires sont naturellement pourvus grâce à la présence de volcans sur leur territoire et qu'il serait souhaitable de mettre en valeur. Il serait paradoxal d'augmenter dans les DOM la taxation d'un secteur produisant de l'électricité, alors même que ces territoires souffrent d'un déficit énergétique structurel qui les conduit à importer des hydrocarbures pour un coût élevé.

Du point de vue de la politique énergétique nationale, il semblerait incohérent de taxer une énergie renouvelable, à un moment où la France s'engage, en conformité avec les orientations européennes, à appuyer le développement de cette énergie.

Enfin, cette redevance pénaliserait de manière rédhibitoire une centrale géothermique installée en Guadeloupe. L'application du tarif de la redevance votée par l'Assemblée nationale, fixé à 1,655 F par mètre cube d'eau extraite, conduirait cette entreprise à s'acquitter d'une somme égale au double du montant de son résultat net. Elle ruinerait sa rentabilité à un moment où ses projets d'expansion laissent entrevoir de nouvelles perspectives de développement pour l'île.

En outre, cette centrale constitue le seul exemple d'exploitation de gîtes géothermiques en vue de produire de l'électricité. Certes, des nappes géothermiques sont exploitées en métropole, notamment en région parisienne, à des fins d'alimentation de réseaux de chaleur, mais leur ancienneté ne leur confère pas une température suffisante pour permettre la production d'électricité. Cependant, il existe actuellement des projets de développement de l'énergie géothermique dans d'autres départements d'outre-mer, que l'instauration de cette taxe risquerait de décourager.

En conséquence, votre commission propose de supprimer cet article.

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